Баев О.В. Рецензия на статью LeDonne J.P. «ADMINISTRATIVE

Баев О.В. Рецензия на статью LeDonne J.P. «ADMINISTRATIVE
REGIONALIZATION IN THE RUSSIAN EMPIRE 1802-1826»,
помещенную в «Cahiers du Monde russe», 43/1, Janvier-mars 2002
Рецензируемая статья – не первая работа Джона П. ЛеДонна по
истории системы управления Российской империей и является
промежуточным результатом многолетней разработки тематики, связанной с
определением сути властных полномочий различных правящих органов
императорской России. Проблемы выявления места различных органов
власти в системе управления Россией всегда были в центре внимания
исследователей. В отечественной российской1 и советской историографии2
накоплен значительный опыт изучения полномочий как центральных, так и
местных органов власти в управленческой структуре России. Это всегда
было одним из центральных направлений в изучении политической системы
Российской империи.
Задача, решению которой посвящена статья Дж. П. ЛеДонна,
многоплановая и сложная. Проследив в своей предшествующей работе
Андреевский, И. О наместниках, воеводах и губернаторах. – СПб., 1864; Анучин, Е.
Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с
Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. - СПб., 1872; Блинов, И. А.
Губернаторы: историко-юридический очерк. – СПб., 1905; Градовский, А. Д.
Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Градовский, А. Д.
Собрание сочинений. - Т. 1. – СПб., 1899; Ивановский, В. В. Административное
устройство наших окраин // Ученые записки Казанского университета. - 1891. - Кн. 6;
История Министерства внутренних дел. - СПб., 1862; Корф, В. А. Очерк исторического
развития губернской должности в России // Вестник права. - 1901. - Кн. 9; Крыжановский,
В. О состоянии и изменениях высшего местного управления Восточной Сибири с 1822 по
1887 год // Русский архив. - 1913. - № 7; Лохвицкий, А. Губерния, её земские и
правительственные учреждения. – СПб., 1864; Соколов, К. Н. Очерки истории и
современного значения генерал-губернатора // Вестник права. - 1903. - Кн. 7, 8;
2
Дамешек, И. Л. Сибирь в системе имперского регионализма (компаративное
исследование окраинной политики России в первой половине 19 в.). - Иркутск, 2002;
Лаптев, Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998; Матханова, Н. П. Генерал-губернатор в системе управления России: закон и
практика (на примере Восточной Сибири середины XIX в.) // Проблемы истории местного
управления Сибири XVII – XX веков. Тезисы докладов региональной научной
конференции. 5–6 декабря 1996 г. — Новосибирск, 1996; Она же. Полномочия
губернатора в России середины XIX века: закон и действительность // Гуманитарные
науки в Сибири. - 1998. - № 2; Мишков, А. В. Институт губернаторства в России:
политико-правовой анализ. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2003; Ремнёв, А. В.
Комитет министров и высшие территориальные комитеты в 60-80 гг. XIX в.: (Российский
вариант организации регионального управления) // Общественное движение и культурная
жизнь Сибири (XVIII –XX вв.). – Омск, 1996; М. М. Сперанский: сибирский вариант
имперского регионализма (к 180-летию сибирских реформ М. М. Сперанского). - Иркутск,
2003; Шишкин, В. И. Государственное управление Сибирью в XVII–XIX веках: основные
особенности организации и функционирования // Проблемы истории местного управления
Сибири конца XVI–XX веков: Материалы третьей региональной научной конференции
19–20 ноября 1998 г. - Новосибирск, 1998.
1
эволюцию поста генерал-губернатора на протяжении 50 лет (1775-1825),
автор предположил «территориальную, региональную и управленческую
несовместимость» данного «централизованного» управленческого института
с чисто функциональным «децентрализованным» министерским
управлением. При этом автор сразу же оговаривает бессмысленность
термина «децентрализация» для министерской системы управления3.
Думается, данный термин неприемлем и в принципе для самодержавной
России, так как авторитарный политический режим в принципе не
предполагает рассредоточение властных полномочий между различными
органами и уровнями власти.
Тщательно рассмотрены различные составляющие темы. Прежде всего,
четко ставится сама проблема – определение причин перехода российского
правительства после 1815 г. к повсеместному назначению генералгубернаторов. Примечательно, что ее актуальность обосновывается не только
с научной точки зрения. В завершающей части своей работы автор проводит
смелую параллель с современными проблемами разграничения полномочий
между федеральными и региональными органами власти - «дилемму,
которую Владимиру Путину придется разрешить»4. Мысль, может быть, и
спорная отчасти, ибо политическая система современного российского
общества сформировалась не только под влиянием имперских авторитарных
унитаристских традиций Российской империи, восходящих и к КиевскоМосковской Руси, но и в значительной мере на примере западных рыночных
демократий. Однако, бесспорно, что именно практика деятельности генералгубернаторов в Российской империи в наибольшей степени соответствует
статусу современных представителей Президента РФ в федеральных округах
и именно их правовой и политической опыт создали необходимую основу
для возобновления данного института региональной власти.
Как справедливо замечает автор, «административный регионализм
должен парадоксально видеться как главный фактор административной
унификации в империи»5. ЛеДонн прекрасно видит необходимость
назначения региональных представителей в империи, которая протянулась на
многие тысячи километров, что при тогдашнем состоянии путей сообщения
делало ее практически неуправляемой из Петербурга. Такой подход,
безусловно дает возможность лучше понять неоднозначную суть
управленческих процессов этой эпохи.
Особое внимание уделено существовавшим в начале XIX в.
региональным сетям различных органов управления Российской империи.
Небольшими, но сочными мазками показана специфика каждой из данных
региональных сетей, не сводимых к какому-то единому принципу. Тем
самым была рассмотрена проблема политических предпосылок
3
LeDonne, J. P. ADMINISTRATIVE REGIONALIZATION IN THE RUSSIAN EMPIRE
1802-1826 // Cahiers du Monde russe. – 2002. - 43/1, Janvier-mars. - Р. 5, 6.
4
Ibid. - Р. 28
5
Ibid. - Р. 6
повсеместного введения поста генерал-губернатора и убедительно показано
влияние этих условий на восприятие самими генерал-губернаторами своих
полномочий в системе имперского управления. Может быть, стоило чуть
больше сказать об особенностях Сибири в тот период, уделить больше
внимания тем регионально-управленческим процессам, которые имели место
в период сибирского генерал-губернаторства М. М. Сперанского и были
направлены именно на унификацию положения Сибири в системе
управления Российской империей. Подобное игнорирование Азиатской
России привычно и заставляет вспомнить идею о колониальной сущности
Сибири в составе Российской империи, против чего российское
правительство как раз и выступало.
Достаточно интересно рассмотрены и административные
представления тех, кого можно назвать в определенном смысле собственно
представителями российского истеблишмента – министра Гурьева, генералгубернаторов Балашева, Клокачева и Ланжерона. Особое внимание уделено
анонимному автору проекта разделения империи на регионы
(наместничества) 1816 г. Автор убедительно показывает близость анонима к
Министерству внутренних дел или даже непосредственное вхождение автора
в его структуру. Тем самым, как нам кажется, вносится существенный вклад
в разработку такой, к сожалению, малоизученной темы, как
взаимоотношения генерал-губернаторов и отдельных министерств. Это
немаловажно, особенно если учесть, что для трансформировавшейся
российской государственности в первой половине XIX века характерно
стремление решать действительные и потенциальные проблемы путем
усиления административной эффективности ч новничества.
В статье соответственно очень подробно рассматриваются взгляды
заинтересованных представителей российского истеблишмента на природу
генерал-губернаторства, его место в системе управления и его полномочия.
Этому посвящены отдельные сюжеты статьи. Особое внимание уделяется
тем проблемам, которые ставила перед генерал-губернаторами сама практика
осуществления их деятельности – функции генерал-губернатора
(наместника), его компетенция, реальные властные полномочия, в том числе
над персоналом подчиненных губерний.
Сложные процессы проявились и внутри российского истеблишмента.
Обращение таких разноплановых фигур правящей элиты России, как Гурьев,
Балашев, Клокачев, Ланжерон, к вопросам регионального управления
империей показывает проблематичность данного направления в
министерско-губернских рамках. И в царствование Александра I, и в
последующие царствования Николая I и Александра II вопрос о сущности
поста генерал-губернатора оставался проблематичным. Показателен сам факт
использования Гурьевым термина «наместник», хотя наделялся он скорее
надзорными, чем управленческими функциями. Подобные разночтения в
определении полномочий генерал-губернаторов будут сохраняться по
крайней мере до средины XIX в., когда генерал-губернатор Восточной
Сибири Н.Н. Муравьев-Амурский будет считать себя скорее «государевым
наместником» огромных территорий, чем надзирающим чиновником, еще и
подчиненным Сенату.
В то же время желание Гурьева считать не только [Европейскую]
Россию, но и всю Российскую империю унитарным государством вряд ли
можно считать позицией исключительно данного чиновника.
«Территориальные исключения в прибалтийских губерниях, на Украине, на
Кавказе и в Сибири»6 следует рассматривать как относительно временные
явления, ибо говорить о какой-то даже автономии в самодержавной империи
вряд ли уместно, а весь XIX век являет нам пример постоянной унификации
правового положения данных территорий, процесс, впрочем, незавершенный
и в начале ХХ века. Относительно Сибири можно вспомнить историю
деятельности Второго Сибирского комитета в 1852-1864 гг. с целью
«слияния Сибири с империей», хотя земская реформа 1864 г. в Сибири там и
не была осуществлена.
Проблема распределения властных полномочий – центральная для
любого авторитарного неконституционного государства, ибо именно
регулирование отношений чиновника с подчиненными, равнозначными и
вышестоящими мирами является первостепенной задачей верховной власти.
В отношении Российской империи первой половины XIX века сказанное
особенно справедливо. В условиях трансформации системы управления
Российской империей из относительно централизованной «коллегиальногенерал-прокурорской» в относительно децентрализованную «министерскодепартаментскую» проблема регулярно изменяющихся полномочий органов
власти становится особенно острой и актуальной.
Из различных аспектов проблемы становления новой системы
управления Российской империей Дж. ЛеДонн берет, как нам кажется, один
из наиболее важных и существенных, а именно, как он сам пишет, причины
новой политики в виде повсеместного назначения в империи генералгубернаторов, возвращавшего к реформам Екатерины II.
В условиях объективно надвигавшегося всестороннего кризиса,
обусловленного переходом западной цивилизации на новую,
индустриальную, стадию развития, перед российским истеблишментом
стояла задача, не отказываясь от базовых идей (наиболее емко
сформулированных в триаде «православие – самодержавие - народность»),
устранить ту административно-управленческую модель, которая не
соответствовала новым реалиям. Как правило, в России это осуществляется
посредством так называемых «революционных реформ сверху».
Центральными пунктами трансформирования в данном случае становятся
недостаточно эффективные управленческие структуры. Александр I сделал
основным источником соответствующих властных полномочий министров, и
таковая модель достаточно безупречно работала в течение первого
десятилетия своего существования. Однако в условиях необходимости
интенсификации социально-экономических процессов внутри России и
6
Ibid. - Р. 18
усложнения межгосударственных контактов на территории Евразии
преимущественно централизованная административно-управленческая
конструкция фактически препятствовала развитию новых механизмов. Новая
система не могла обойтись без «царя-императора как верховного арбитра
политической конкуренции правящей элиты», поэтому неудивителен акцент
на повсеместном введении в империи поста генерал-губернатора именно
«как регионального уполномоченного императора»7. В определенном смысле
генерал-губернаторы получили, может быть, излишние претензии на свой
статус в системе управления империей. В частности, рязанский генералгубернатор Балашев попытался создать под контролем своей канцелярии в
каждой из подвластных ему 5 губерний губернские советы, состоящие из
представителей различных ведомств и похожие на советы, существовавшие в
центральных министерствах, которые состояли из различных глав
департаментов. Однако в конечном итоге «весь эксперимент с
регионализацией был раскритикован и Балашеву позволили уйти на пенсию в
1828 г.»8 Тем самым правящие круги не только не отошли от специфического
понимания генерал-губернатора как «ежеминутного инспектора над всеми
ведомствами в регионе»9, более того, они укрепили фундамент
неопределенности в положении различных органов власти в империи.
Особо надо подчеркнуть, что составители проектов различных типов
генерал-губернаторского управления, как показывает Д. ЛеДонн, не выходят
за пределы московско-имперской воеводско-наместнической традиции. Это
давало возможность не только основательно рассчитывать на успех
предложений, зафиксированных в их записках, но создать образ чиновника,
максимально соответствующий «просторам империи», а не гоголевскому
«Ревизору»10.
Административно-управленческие процессы изучаются в связи с
другими сферами общественной жизни – экономическим положением,
социальными отношениями, кровно-родственными связями. Любопытен и
вклад автора в разработку темы «отраслевые министерства и их
региональные сети».
В качестве источников используется широкий круг законодательных
актов, вошедших в «Полное собрание законов российской империи», «Свод
военных постановлений», «Материалы, собранные для Высочайше
учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных
учреждений» 1870 г., официальные «История Правительствующего Сената за
200 лет», «Исторический обзор деятельности комитета министров»
С. Середонина. Это и достаточно широко используемые издания, и
упоминаемые относительно редко (пожалуй, можно говорить и о введении в
научный оборот некоторых текстов). Во многом благодаря именно такой
Ibid. - Р. 5, 6
Ibid. - Р. 24
9
Ibid. - Р. 22
10
Ibid. - Р. 5, 22
7
8
широкой источниковой базе и, несомненно, широчайшей эрудиции автора в
сфере общей проблематики истории императорской России в целом, и ее
политической системы, в частности, автор смог детально реконструировать
различные аспекты «политической антропологии» той эпохи. Работа,
пожалуй, особенно ценна именно тем, что автор, не игнорируя работ других
исследователей, все же акцент делает на анализе или даже новом прочтении
именно идей самих представителей российской политической элиты.
Во многом по-новому в статье ставится вопрос о кризисе созданной
системы генерал-губернаторств. Прежде всего, автор детально показывает
диалектическое соединение 2 тем – объективных потребностей и
субъективных реальностей – в деятельности почти всех органов управления
Российской империи. Упорная защита министрами своих сфер влияния
«предотвратила создание уполномоченных представителей, вмешивающихся
в действия отдельных министерств и помешала введению централизованных
форм правления в Петербурге»11. Именно в позиции министров, как
справедливо пишет Дж. ЛеДонн, мы наблюдаем своеобразное
«зашкаливание» ведомственных интересов, когда «оппозиция была не
собственно регионализации как таковой, потому что министерства сохранили
свою региональную деятельность; оппозиция была против региональной
деятельности регионального представителя вне пределов досягаемости
отдельных министров»12. Здесь, на наш взгляд, эту тему можно было бы
развить за счет поиска всего комплекса причин, приведших к этому. Немного
пессимистично и неаргументированно звучит вывод автора о том, что
«объединенное правительство» не могло быть возможным до 1905 г.»13
В целом можно сделать вывод, что работа Дж. ЛеДонна представляет
собой не только определенный вклад в исследовании локальной истории, но
может быть интересна и различным специалистам в области «политической
антропологии». Обязательно надо отметить и то, что в книге весьма умело
сочетается аналитический обзор и, если так можно выразиться,
педагогическая ее направленность. О вещах порой сложных и неоднозначных
Дж. ЛеДонн пишет понятно, легко и свободно.
Ibid. - Р. 5
Ibid. - Р. 28
13
Ibid. - Р. 28
11
12