государственная экологическая экспертиза
advertisement
Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию Саратовский государственный технический университет Л.Н.Ольшанская, Н.А.Собгайда ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА ОБЪЕКТОВ И ПРОЕКТОВ (российский и зарубежный опыт) Учебное пособие по дисциплинам «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза», «Экология» для студентов дневной и заочной форм обучения специальностей 280201 «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов», 013100 «Экология» Одобрено редакционно-издательским советом Саратовского государственного технического университета Саратов 2009 Рецензенты: ФГНУ «Волжский научно-исследовательский институт гидротехники и мелиорации» (г. Энгельс Саратовской области) Доктор географических наук, профессор кафедры геоморфологии и геоэкологии Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского А.Н. Чумаченко Ольшанская Л.Н. Экологическая экспертиза объектов и проектов (российский и зарубежный опыт): учеб. пособие / Л.Н. Ольшанская, Н.А. Собгайда. Саратов: Сарат. гос. техн. ун-т, 2009. 124 с. Учебное пособие написано в соответствии с государственным стандартом по дисциплине «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза», утвержденным Министерством образования Российской Федерации. В учебном пособии даны основные понятия об экологической экспертизе (ЭЭ), рассмотрены ее виды и функции, освещены вопросы проведения ЭЭ в России и за рубежом. Подробно рассмотрена процедура проведения государственной и общественной ЭЭ в различных отраслях народного хозяйства. Приведены конкретные примеры по организации и проведению ЭЭ технологических процессов и оборудования, представлены технические и экономические расчеты. Проанализированы обязанности и ответственность сторон при проведении ЭЭ Учебное пособие предназначено для преподавателей и студентов экологического профиля высших учебных заведений. Оно также может быть полезно экологам предприятий и специалистам, занимающимся проблемами охраны окружающей среды. 2 ВВЕДЕНИЕ Учебное пособие написано в соответствии с государственным стандартом по дисциплине «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза» для студентов экологического профиля, утвержденным Министерством образования Российской Федерации. В учебном пособии даны основные понятия об экологической экспертизе, рассмотрены ее виды и функции, освещены вопросы проведения ЭЭ в России и за рубежом. Подробно рассмотрена процедура проведения государственной и общественной экологической экспертизы в различных отраслях народного хозяйства. Основной задачей экологической экспертизы (ЭЭ) является оценка уровня возможных негативных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, природные ресурсы и здоровье людей. Экологическая экспертиза устанавливает соответствие хозяйственных и других видов проектов требованиям экологической безопасности и системе рационального природопользования. В России работы по экологической экспертизе основываются на Федеральном законе «Об экологической экспертизе» (1995г.) и регламентируются Постановлениями правительства РФ, приказами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, приказами Министерства природных ресурсов РФ. Российское законодательство предусматривает два вида экологической экспертизы государственную и общественную. Государственная ЭЭ проводится на Федеральном уровне и на уровне объектов Российской Федерации. На Федеральном уровне ГЭЭ проводит Министерство природных ресурсов РФ, на уровне субъектов РФ – Министерства природных ресурсов субъектов РФ (областей и краев) и их подразделения – Комитеты по охране окружающей среды (областные и краевые). ГЭЭ проводится экспертной комиссией в составе: руководителя, ответственного секретаря и экспертов. Результатом работы комиссии является заключение государственной экологической экспертизы. Общественная ЭЭ (ОЭЭ) может проводиться независимо от ГЭЭ. Объектами ее могут быть все объекты за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. В проведение ОЭЭ могут участвовать граждане, общественные организации и органы местного самоуправления. Заключение общественной ЭЭ, в отличие от государственной, носит рекомендательный характер. 3 За рубежом ЭЭ направлена на расширение перспективы деятельности органов, которые уполномочены принимать решения. Она возлагает функцию по охране окружающей среды на все министерства и ведомства. Для практической реализации возложенных на министерства и ведомства обязанностей по охране окружающей среды в США, например, установлена процедура Заявления о воздействии на окружающую среду (ЗВС). Сенатский комитет внутренних дел по вопросам, касающимся ЗВС, отмечает необходимость определения «экологических потребностей американского народа с тем, чтобы президент, правительственные министерства и ведомства всех уровней, суды, частные предприятия и граждане могли действовать, учитывая их». Требование по подготовке ЗВС является «движущим» положением» «Закона о национальной политике в области охраны окружающей среды» (НЭПА) и соответствующих законов штатов. В учебном пособии приведены конкретные примеры по организации и проведению ЭЭ технологических процессов и оборудования, представлены технические и экономические расчеты. Проанализированы обязанности и ответственность сторон при проведении ЭЭ. Учебное пособие предназначено для преподавателей и студентов экологического профиля высших учебных заведений. Оно также может быть полезно экологам предприятий и специалистам, занимающимся проблемами охраны окружающей среды. 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной или иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости ее осуществления в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Порядок организации и проведения экологической экспертизы определен Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Экологическую экспертизу (ЭЭ) могут проводить государственные структуры и общественные организации. В том случае, когда экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами, она называется ГЭЭ. Специально уполномоченными Правительством РФ государственными органами в области экологической экспертизы являются некий федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы (в настоящее время – МПР России), которые имеют исключительное право на проведение 4 ГЭЭ и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области ее организации и проведения. В соответствии с требованиями Федерального закона «Об экологической экспертизе» ГЭЭ осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. По российскому законодательству, существуют два вида экологической экспертизы – государственная и общественная. Проведение ГЭЭ обязательно для всех проектов хозяйственных объектов, а также для планов и программ территориального и отраслевого развития, нормативно-технических документов, законодательных актов и др. Таким образом, она требуется как на уровне проектов, так и на уровне стратегических документов. 1.1. История развития и нововведения в государственной экологической экспертизы Экологическая экспертиза была впервые введена СЩА В 1969 г. законом «О природопользовании и строительстве объектов» в качестве превентивного метода экологического контроля на Стадии планирования хозяйственной деятельности. Она используется как механизм обеспечения экологической безопасности путем согласования интересов инвесторов и общественности с участием государственных органов. В России проблема экологической безопасности возникла в условиях нарастающего экологического кризиса загрязнения атмосферы крупных городов, водных объектов, снижения плодородия и эрозии почв, высыхания Аральского моря. Пути комплексного его решения были очерчены в 1988 году в Постановлении ЦК КПСС и СМ СССР «О коренной перестройке в деле охраны природы в стране». На его основе был разработан закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991), в котором экологическая экспертиза была закреплена как обязательная мера предупреждения неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности. Госкомэкологией были разработаны «Положение о Государственной экологической Экспертизе» (1991, 1993), Положение «Об оценке воздействия на окружающую среду в РФ» (1994). В 1995 г. порядок проведения экологической экспертизы был регламентирован законом РФ «Об экологической экспертизе». Таким образом, была создана правовая база для превентивной оценки экологической безопасности и хозяйственной деятельности. Закон «Об экологической экспертизе» предусматривал контроль на стадии обоснования и подготовки проектной документации практически за всеми сферами деятельности, способными оказать неблагоприятные последствия на окружающую среду. В частности, в нем устанавливался принципы презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности на основе комплексной оценки воздействия на 5 окружающую природную среду (ОВОС). Спектр объектов экологической экспертизы был чрезвычайно широк - от проектов международных договоров до технико-экономического обоснования и проектов строительства, технического перевооружения, ликвидации объектов хозяйственной деятельности, другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности. В законе был предусмотрен эффективный контроль за его исполнением - запрет финансирования соответствующей деятельности без положительного решения Государственной экологической экспертизы. Закон так же гарантировал участие общественности в принятии решений посредством общественных слушаний по результатам оценки воздействия на окружающую среду, которая была неотъемлемой частью проектов, а так же путем проведения общественной экологической экспертизы и правом обжалования в суде заключения Государственной экологической экспертизы (1). Предпринимателями, инвесторами закон об экологической экспертизе однозначно расценивался как существенное препятствие для развития экономики. Не удивительно, что предпринимались неоднократные попытки выхолостить его, что само по себе свидетельствует о его действенности. В частности, в 1997 в газете «Зеленый мир» был опубликован законопроект «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон об экологической экспертизе (2), предложенный Государственной Думе группой депутатов, лоббировавших интересы предпринимателей. По замыслу разработчиков, он был направлен на создание благоприятных условий для подъема экономики, устранение бюрократических барьеров в развитии бизнеса. Основными направлениями ревизии Закона были: ограничение объектов экологической экспертизы особым перечнем, утверждаемым органами исполнительной власти, или передача последним проведение самой экспертизы; ликвидация механизма общественного контроля за планируемой хозяйственной деятельностью; разрешение реализации в исключительных случаях проектов при отрицательном заключении экологической экспертизы; финансирование экспертизы за счет бюджета. В 2000 г. Государственный комитет по охране окружающей среды был упразднен Указом Президента, и функции проведения экологической экспертизы были переданы Министерству природных ресурсов. Вероятно, одной из причин ликвидации Госкомэкологии была недостаточно гибкая политика при проведении экологических экспертиз. Но и эта мера оказалась недостаточно эффективной - была «порочна» сама система, заложенная в законе об экологической экспертизе. В последнее время, благодаря активным действиям зеленых, в прессе обсуждались грубые нарушения Закона об экологической экспертизе при строительстве трассы через Валдайский 6 национальный парк к резиденции Владимира Путина для встречи Большой восьмерки, при строительстве Восточного нефтепровода, угрожавшего Байкалу, при сооружении спортивных объектов на Северном Кавказе. Последний скандал приобрел международный масштаб в результате обращения активистов русского отделения Гринписа и других общественных организаций в МОК и в ЮНЕСКО, поскольку строительство угрожало существенным ущербом Кавказскому биосферному заповеднику, находящегося под защитой ЮНЕСКО (3). Пришлось самому Президенту ехать на Заседание МОК и пробивать заявку на проведение Зимних Олимпийских игр в Сочи. Вопрос об экологической экспертизе для строительства новых объектов был решен кардинально. Федеральным законом № 232-ФЗ с 1 января 2007 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» (4) Государственная экологическая экспертиза была полностью отменена в сфере строительства, включая сооружение опасных промышленных объектов, а так же строительство объектов на особо охраняемых территорий. Из числа объектов экологической экспертизы исключены так же все документы, касающиеся территориального планирования (в том числе схемы развития путей сообщения, энергетики и пр.) генеральные планы поселений и иная градостроительная документация. Но, институт Государственной экологической экспертизы не ликвидирован полностью - она (как и экологический контроль) предусмотрена при строительстве объектов на континентальном шельфе и в особой экономической зоне. Исключено так же всякое упоминание об экологической экспертизе новых Градостроительном, Земельном, Водном и Лесном кодексах. С ликвидацией экологической экспертизы отменяются так же любые согласования проектной документации, и запрещается и проведение иных видов надзора за строительством, кроме государственного строительного надзора. Фактически ликвидирована процедура ОВОС - признается утратившим п. 2 ст. 32 закона «Об охране окружающей среды», предусматривавший проведение ОВОС и выбор альтернативных вариантов. Вместо ОВОС проектная документация должна включать перечень мероприятий по охране природы и окружающей среды- то есть чисто инженерные решения. Согласно поправкам, внесенным в закон об экологической экспертизе, область ее применения ограничивается проектами нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, технической документации на новые технику, технологию федеральных целевых программ (только в части размещения объектов хозяйственной деятельности с учетом режима охраны природных объектов); 7 соглашениями о разделе продукции, материалами обоснования лицензий и установления правового статуса особо охраняемых природных территорий, зон экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации (5). Этот список исчерпывающий и не подлежит расширению. Более того, имеется прямой запрет на другие виды экспертизы (4, ст. 59), кроме Государственной, по-видимому, на случай, если отдельные республики сочтут необходимым проведение экологической экспертизы на своей территории. Заодно отменяется и всякий иной надзор, кроме строительного (ст. 54). Запрет на проведение других видов экспертиз распространяется, очевидно, и на проведение общественной экологической экспертизы в сфере строительства. Функции Государственной экологической экспертизы должна осуществлять Государственная экспертиза. Этот институт существовал и раньше, но в части экологической безопасности Государственная экспертиза основывалась на заключении Государственной экологической экспертизы. Теперь же вместо коллегиального решения группы независимых экспертов, заключение об экологической безопасности будет выноситься единолично чиновником от экологии, который должен определить соответствие проектов «экологическим требованиям, установленным техническими регламентами». Но сами экологические регламенты, если не считать таковыми санитарные нормы, отсутствуют - их необходимо еще разработать, на что, по мнению специалистов, потребуется несколько лет. Новый порядок правового регулирования в строительной сфере существенно сужает возможности общественного контроля за экологической безопасностью. Оставшиеся объекты экологической экспертизы носят в основном технический характер и непосредственно не затрагивают жизненные интересы населения. Несмотря на все новшества в области проведения экологической экспертизы в учебных планах специальности «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов» имеется дисциплина «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза». Студентам, которые учатся на экологических специальностях, и не только необходимо знать порядок проведения экологической экспертизы, ее принципы и виды, основные законы на которые опиралась экологическая экспертиза. 8 1.2. Основные положения экологической экспертизы 1.2.1. Принципы экологической экспертизы Законодательством определено, что экологическая экспертиза основывается на следующих принципах: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения ГЭЭ до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на ЭЭ независимости экспертов ЭЭ при осуществлении ими своих полномочий в области экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений ЭЭ; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; ответственности участников ЭЭ и заинтepecoвaнныx лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчикам материалов требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе» и других нормативно-правовых документов, установленному Правительством РФ порядку проведения. Документация, предмет экспертизы анализируются экспертной комиссией, формируемой специально уполномоченным органом. Результатом ГЭЭ является заключение, которое может быть положительным или отрицательным, причем положительное заключение является одним из необходимых условий для осуществления намечаемой деятельности. Перечень объектов, для которых проведение ГЭЭ обязательно, определяется ст. 11, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Этот перечень чрезвычайно широк, охватывает многочисленные виды документации проектного и стратегического уровней. К тому же ст. 11 допускает расширительное толкование, поскольку содержит ссылку на «иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду». Наиболее подробно порядок проведения ГЭЭ регулируется «Ре- 9 гламентом проведения государственной экологической экспертизы» (утвержден Приказом Госкомэкологии России от 17.06.97 № 280). Регламент определяет порядок представления документации на экспертизу, порядок формирования и работы экспертной комиссии, разграничение ответственности между экспертами – членами комиссии и специально уполномоченным органом, порядок утверждения заключения экспертизы и пр. 1.2.2. Объекты экологической экспертизы Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов. Созданию и регистрации предприятий с иностранными инвестициями, связанных с проведением крупномасштабного строительства или реконструкцией, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на природную среду, должна предшествовать экологическая экспертиза на федеральном уровне в случае, когда объем иностранных инвестиций превышает 500 тыс. долл. И на уровне субъекта Российской Федерации в случае меньшего объема инвестиций. Объектом экологической экспертизы является предпроектная, проектная или иная документация, описывающая намечаемую деятельность. Она должна содержать в своем составе (Федеральный закон «Об экологической экспертизе», ст. 14): материалы оценки воздействия на окружающую среду; положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке; заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения; материалы обсуждений объекта экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления. Сопоставление объектов экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации представлены в табл. 1.1. Анализ этой таблицы показывает, что объекты экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации в пределах 10 Таблица 1.1 Сопоставление объектов экологической экспертизы на Федеральном уровне субъекта РФ Федеральный уровень Проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду Проекты генеральных развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности Проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности Проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации Проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национальногосударственных образований Проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ Проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации Технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами и юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем Уровень субъекта Российской Федерации Проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ субъектов Российской Федерации, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду Проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности Проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил субъектов Российской Федерации Проекты инвестиционных программ субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Проекты территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования Технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, расположенных на территории соответствующего объекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной деятельности, находящихся в ведении Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими 11 иностранных инвестиций в которые превышает 500 тыс. долл. Технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные «Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» Материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении Российской Федерации Документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает 500 тыс. долл. - - Документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции с субъектами предпринимательской деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения Материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, Материалы, обосновывающие получение лицензий на способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача осуществление деятельности, способной оказать воздействие которых относится в соответствии с законодательством Российской на окружающую природную среду, выдача которых не Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти Проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары 12 окончание таблицы 1.1. Материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий Проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и Проекты схем охраны и использования водных, лесных, других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской земельных и других природных ресурсов, находящихся в Федерации ведении субъектов Российской Федерации, иная проектная документация в этой области, в том числе проекты лесоустройства, землепользования, охотоустройства Документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные Все виды градостроительной документации, в том числе: 1) схемы и проекты районной планировки административнотерриториальных образований; 2) генеральные планы городов, других поселений и их систем; 3) проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений; 4) генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон; 5) проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов; 6) проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений Проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, взрывных и иных видов работ Прочие виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную Прочие виды документации, которая обосновывает деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное хозяйственную и иную деятельность и реализация которой воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий способна оказать прямое или косвенное воздействие на двух и более субъектов Российской Федерации окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации 13 своей компетенции похожи. Однако ряд объектов экологической экспертизы присутствует только на федеральном уровне. Следует подчеркнуть, что экологическая экспертиза материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающего придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий, проводится только на федеральном уровне. Также на федеральном уровне проводится ГЭЭ документации по объектам, намечаемая деятельность которых затрагивает интересы нескольких субъектов Российской Федерации. Примером является документация по строительству Балтийской трубопроводной системы (БТС). Исключительно на уровне субъекта федерации проводится экологическая экспертиза всех видов градостроительной документации, в том числе: - схемы и проекты районной планировки административнотерриториальных образований; - генеральные планы городов, других поселений и их систем; - проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений; - генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон; - проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов; - проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений; - проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ. При проведении экспертизы градостроительной и проектной документации ГЭЭ является одним из элементов государственной экспертизы. Государственной экспертизе в Российской Федерации подлежит градостроительная, предпроектная и проектная документация до ее утверждения, независимо от источников финансирования, форм собственности, принадлежности и стоимости строительства, за исключением отдельных жилых малоэтажных домов для одной или двух семей с хозяйственными постройками к ним, расположенных в сельской местности или пригородной зоне, строительство которых осуществляется за счет средств владельцев, а также временных сооружений общей площадью менее 14 150 м2. Контроль за качеством документации таких построек осуществляется органами местного самоуправления. Под градостроительной документацией понимается документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке (например, «Проект городской черты города Саратова», «Генеральный план развития Энгельсского района» и др.). Под предпроектной документацией понимается обоснование инвестиций, привлекаемых для строительства, расширения, реконструкции и технического пере вооружения предприятий, зданий и сооружений («Материалы обоснования инвестиций в строительство нефтебазы АОЗТИ «Балтийская финансово-промышленная группа» в пос. Янино Всеволожского района»). Под проектной документацией понимается инвестиционный проект, проект (рабочий проект) строительства, реконструкции, расширения, капитального ремонта и технического перевооружения предприятий, зданий и сооружений, а также консервации и ликвидации опасных производственных объектов («Проект строительства завода дорожно-строительной техники «Катерпиллар» в г. Тосно», «ТЭО (проект) реконструкции и расширения ООО «Опытный завод МПБО» до мощности переработки твердых бытовых отходов 460 тыс. т в год»). На Федеральном уровне государственная экспертиза градостроительной, предпроектной и проектной документации проводится: 1) экспертным советом при Правительстве Российской Федерации; 2) главным управлением государственной вневедомственной экспертизы при Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу с участием следующих федеральных органов исполнительной власти уполномоченных на проведение специализированной экспертизы (органы специализированной экспертизы): Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (государственная экспертиза в области предупреждения чрезвычайных ситуаций); Министерства природных ресурсов Российской Федерации (государственная экспертиза в области охраны окружающей природной среды, использования и охраны водных объектов и недр); Министерства труда и социального развития Российской Федерации (государственная экспертиза условий труда); Федерального горного и промышленного надзора России (экспертиза промышленной безопасности и рационального использования недр); других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственной экспертизы; 15 3) федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение ведомственной экспертизы (органы ведомственной экспертизы) в соответствии с положениями о разграничении функций по государственной экспертизе и утверждению предпроектной и проектной документации между соответствующими федеральными органами исполнительной власти и Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. На уровне субъектов Российской Федерации государственная экспертиза градостроительной, предпроектной и проектной документации проводится организациями государственной вневедомственной экспертизы субъектов Российской Федерации с участием территориальных органов специализированной экспертизы. Государственной экологической экспертизе подлежит раздел «Охрана окружающей среды» объектов экспертизы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации соответственно. 1.3. Порядок проведения ГЭЭ Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной МПР России для объектов федерального уровня или территориальными подразделениями МПР России для объектов уровня субъектов Российской Федерации. Результатом ее проведения является заключение государственной экологической экспертизы. Повторное проведение осуществляется на основании решения суда. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы. В настоящее время ГЭЭ на федеральном уровне проводится Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России, специализированным в этой области. В регионах и субъектах Российской Федерации ГЭЭ организуют и выполняют структурные подразделения указанного Главного управления (в ранге департаментов или отделов), осуществляющие возложенные на них полномочия по объектам ГЭЭ на подведомственной территории. Основными задачами отделов ГЭЭ являются: - участие, в пределах своей компетенции, в реализации на подведомственной территории проводимой МПР России государственной политики; - обеспечение организации и проведения экологической экспертизы по объектам экспертизы, указанным в ст. 12 Федерального закона «Об 16 экологической экспертизе», других правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, для установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, для определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий; - участие, в пределах своей компетенции, в разработке и реализации мер, направленных на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, рационального использования природных ресурсов; - участие, в пределах своей компетенции, в осуществлении комплексной оценки и прогнозирования состояния окружающей среды и использования природных ресурсов; - обеспечение, в пределах своей компетенции, соблюдения физическими и юридическими лицами природоохранного законодательства. В соответствии с этими задачами отделы ГЭЭ осуществляют следующие функции. 1. Организация, научное и методологическое обеспечение проведение ГЭЭ на подведомственной территории с целью установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы и предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. 2. Организация и непосредственное участие в формировании экспертных комиссий ГЭЭ. 3. Установление срока и условий действия положительного заключения ГЭЭ. 4. Обеспечение в установленном порядке привлечения экспертов в работе формируемых МПР России экспертных комиссий по рассмотрению объектов экологической экспертизы, намечаемых к реализации на подведомственной территории. 5. Нормативно-техническое, научно-методическое, методологическое обеспечение проведения ГЭЭ, координация научных исследований по формированию базы нормативно-технических документов, направленных на реализацию законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе. 6. Рассмотрение и представление на утверждение руководству Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды заключений 17 ОЭЭ. 7. Обеспечение направления в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов ГЭЭ, не получивших положительного заключения. 8. Обеспечение представления в установленном порядке сведений о результатах проведения ГЭЭ органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям и организациям, средствам массовой информации по их запросам. 9. Обеспечение своевременного информирования органов прокуратуры о нарушении законодательства Российской Федерации об экспертизе на подведомственной территории. 10. Обеспечение направления органам местного самоуправления, общественным организациям (объединениям) и гражданам, пред ставившим аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении ГЭЭ. 11. Организация информационного обеспечения ГЭЭ, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, о реализации объекта экологической экспертизы и о влиянии намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду. 12. Организация и осуществление на подведомственной территории оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду. Отдел ГЭЭ может привлекать на договорной основе организации и экспертов для осуществления работ (оказания услуг) в ее проведении. В соответствии с законом он имеет доступ к банкам данных о состоянии окружающей природной среды и банкам знаний в области оценки воздействия на человека и окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, а также ему предоставлено право получать бесплатно от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, некоммерческих организаций информацию, необходимую для выполнения задач в области экологической экспертизы. 1.3.1. Представление и рассмотрение документации Перечень и состав документации, представляемой на ГЭЭ Государственная экологическая экспертиза проводится при наличии в составе представляемых материалов: 18 - документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе; - положительных заключений и/или документов согласований1 органов федерального надзора с органами местного самоуправления; - заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту ГЭЭ; - заключений ОЭЭ в случае ее проведения; - материалов обсуждений объекта экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, организованных органами местного самоуправления. Для принятия материалов на ГЭЭ надо обязательно предоставить сведения по ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости реализации этой деятельности. Материалы по объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня направляются заказчиком в МПР России, а по объектам государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации - в территориальные органы МПР России. МПР России и его территориальные органы имеют право в процессе проведения ГЭЭ запрашивать у заказчика дополнительную информацию, необходимую для оценки допустимости воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, в том числе данные специальных экологических исследований, результаты расчетов и анализов, иные материалы, необходимые для подготовки заключения. Таким образом, в процессе прохождения ГЭЭ происходит детализация и наращивание обосновывающей документации с тем, чтобы все вопросы, существенные для безопасной реализации объекта хозяйственной или иной деятельности, получили документальное подтверждение. Последнее обстоятельство важно для дальнейшего прохождения проекта. Например, для решения в суде о назначении повторной экспертизы все спорные моменты должны иметь мотивированные доказательства. Материалы, предоставленные заказчиком ГЭЭ, поступают в подразделение экологической экспертизы МПР России или его территориального органа (экспертное подразделение). Руководитель экспертного подразделения из числа штатных сотрудников 1 Поскольку МПР России и его территориальные органы отвечают за охрану водного и лесного фондов, недр, окружающей среды и экологическую безопасность, получаемые заказчиком согласования носят адресный характер (от соответствующих служб). 19 определяет ответственного исполнителя и передает ему полученные от заказчика материалы. Ответственный исполнитель в недельный срок со дня регистрации материалов проверяет комплектность поступившей документации и ее соответствие требованиям ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе». При наличии полного комплекта документации ответственный исполнитель определяет: - сложность объекта ГЭЭ; - срок проведения экологической экспертизы (для простых объектов - до 30 дней, для сложных - до 120 дней); - количество привлекаемых экспертов; - стоимость проведения ГЭЭ. Срок проведения экологической экспертизы может быть продлен, но не должен превышать шести месяцев для сложных объектов. Порядок формирования экспертных комиссий. Для проведения ГЭЭ конкретного проекта создается экспертная комиссия, в состав которой включаются внештатные эксперты; по согласованию с ними и в случаях, определенных нормативными правовыми актами, могут включаться штатные сотрудники органов, организующих экологическую экспертизу, и штатные сотрудники территориальных природоохранных органов. Назначение руководителя (ответственного исполнителя) и формирование экспертной комиссии ГЭЭ осуществляются соответствующим специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. - договор на проведение экологической экспертизы с каждым членом экспертной комиссии; - проект приказа на проведение ГЭЭ. После подписания приказа руководством МПР России или его территориального органа экспертная комиссия приступает к работе. Экспертная комиссия работает на основе договоров на проведение ГЭЭ с каждым членом экспертной комиссии. Права и обязанности эксперта. Экспертом ГЭЭ является специалист, обладающий научными и (или) практическими знаниями по рассматриваемому вопросу. Оплата труда эксперта производится в порядке, определяемом Правительством РФ. Федеральным законом «Об экологической экспертизе» определены права и обязанности эксперта. Эксперт ГЭЭ при про ведении экологической экспертизы имеет право: - заявлять специально уполномоченному государственному органу в области экологической экспертизы о необходимости представления заказчиком на ГЭЭ дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов экологической экспертизы; - формулировать особое мнение по объекту экологической экспертизы, 20 которое прилагается к заключению ГЭЭ. Эксперт ГЭЭ обязан: - осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на ГЭЭ материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и представлять заключения по таким материалам; - соблюдать требования законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации об экологической экспертизе; - соблюдать установленные специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы порядок и сроки осуществления ГЭЭ; - обеспечивать объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы; - участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении ГЭЭ заключения ОЭЭ, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; - обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на ГЭЭ. Проведение ГЭЭ простых объектов может быть поручено экспертной комиссии из числа штатных сотрудников МПР России и его территориальных органов. Это положение в 2000 г. было оспорено в Верховном Суде Российской Федерации гражданином А. Г. Мирошниченко. Суд не согласился с доводом заявителя о том, что штатные работники находятся в подчинении своего руководства и не могут в связи с этим и в связи с отсутствием критериев отнесения подлежащих экспертизе объектов к простым или сложным дать объективное заключение. По мнению суда, в целях обеспечения принципа независимости и объективности при проведении экологической экспертизы законом предусмотрена возможность судебного обжалования выводов экспертной комиссии независимо от того, штатными или нештатными сотрудниками дано, экспертное заключение. 1.3.2. Проведение государственной экологической экспертизы Государственная экологическая экспертиза объекта начинается со дня 21 подписания приказа МПР России или его территориального органа о проведении экспертизы. В приказе утверждаются состав экспертной комиссии, включая ее председателя и секретаря, календарный план работы комиссии и технические задания членам комиссии. Руководитель экспертной комиссии ГЭЭ: - участвует в формировании экспертной комиссии и согласовывает ее состав; - участвует в подготовке технического задания на проведение ГЭЭ и согласовывает его; - обеспечивает качественное проведение экологической экспертизы по ее конкретному объекту; - организует подготовку сводного заключения экспертной комиссии. Для организации работы экспертной комиссии назначается ответственный секретарь. Обычно это ранее назначенный ответственный исполнитель. Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек. В состав экспертной комиссии ГЭЭ включаются внештатные эксперты по согласованию с ними. Экспертом ГЭЭ является специалист, обладающий научными, и/или практическими знаниями по рассматриваемому предмету. Это не может быть представитель заказчика документации, подлежащей экологической экспертизе, или разработчика объекта ГЭЭ. Эксперт участвует в проведении экологической экспертизы в соответствии с техническим заданием. После подписания приказа о проведении ГЭЭ секретарь комиссии в течение 10 дней подготавливает уведомление органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, заинтересованным общественным организациям о проведении заседаний экспертной комиссии по объекту экспертизы. Работа экспертной комиссии ГЭЭ начинается с проведения организационного заседания, на котором присутствуют члены экспертной комиссии, заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, или его представители, а также, при необходимости, представители других заинтересованных организаций. На организационном заседании: - представитель экспертного подразделения или ответственный секретарь экспертной комиссии сообщают о приказе на проведение ГЭЭ; - руководитель экспертной комиссии информирует о порядке проведения экологической экспертизы представленной заказчиком документации; - представитель заказчика или разработчика документации, представленной на экспертизу, докладывает о характере намечаемой 22 деятельности; - уточняется календарный план работы экспертной комиссии, экспертных групп и экспертов; - определяются сроки подготовки групповых и индивидуальных экспертных заключений; - определяется срок подготовки проекта заключения экспертной комиссии. На основании полученных технических заданий (прил. 1) члены экспертной комиссии изучают материалы, представленные на экологическую экспертизу. В случае поступления они анализируют заключения ОЭЭ, аргументированные предложения органов местного самоуправления по экологическим аспектам планируемой деятельности, а также мнения общественных организаций, объединений и граждан; подготавливают индивидуальные экспертные заключения. Общая структура экспертного заключения включает пять разделов. 1. Перечень материалов, представленных на рассмотрение эксперта (в соответствии со статусом объекта экспертизы это могут быть обоснование инвестиций, Декларация о намечаемой деятельности, экологическое обоснование или ТЭО, материалы ОВОС, материалы согласования экологического обоснования, земельного и горного отвода предприятия ведомственными и надзорными природоохранными службами, Устав предприятия, Акты проверки природоохранной деятельности действующего предприятия (при реконструкции) комиссией Департамента природных ресурсов, учтенные дополнительные источники информации – отчеты по научно-исследовательской работе, аналитические обзоры и государственные доклады о состоянии окружающей среды, диссертации на соискание ученых степеней и авторефераты к ним и т.п.). 2. Основные положения рассмотренных материалов. Эксперт формулирует информационную базу заключения. 3. Анализ объекта экспертизы и оценка допустимости уровня предполагаемых воздействий на окружающую среду. Руководствуясь законодательными и нормативными актами федерального и регионального значения, эксперт устанавливает: - соответствие предполагаемого размещения предприятия и специфики территории; - достаточность планируемых природоохранных мероприятий для поддержания нормативного уровня техногенной нагрузки за счет появления новых источников и интенсификации уже имеющихся воздействий на окружающую среду; - наличие (отсутствие) действующих в районе мониторинговых 23 программ; - наличие запланированных организационных мероприятий, финансовых и технических средств для ликвидации последствий всевозможных аварий; - достаточность предусмотренных в проекте мер по обеспечению экологической безопасности населения и сохранению природного потенциала; - правильность и полноту оценки экологического ущерба; - достаточность включенных в рассматриваемые материалы расчетов и анализов технико-экономической и эколого-экономической эффективности планируемых природоохранных мероприятий - допустимость (недопустимость из-за отмеченных недочетов материалов проекта) воздействия на окружающую среду планируемого производства; - экологическую обоснованность и пригодность проекта к реализации; - удовлетворительное (или иное) качество представленной документации. 4. Замечания по рассмотренным материалам и предложения по их учету и рекомендации по доработке документации. 5. Выводы: - достаточность (недостаточность) проработки экологических вопросов и предлагаемых технических решений; - соответствие намечаемой деятельности требованиям законодательных актов РФ и нормативных документов по вопросам охраны окружающей среды; - допустимость намечаемого воздействия на окружающую среду; - возможность реализации объекта экспертизы. В целях разъяснения проектных решений руководитель экспертной комиссии и руководители групп могут приглашать заказчика для участия в рабочих заседаниях экспертной комиссии. При необходимости секретарь экспертной комиссии организует выезд членов комиссии на место намечаемой хозяйственной деятельности для получения дополнительной информации. В случае необходимости приказом МПР России или его территориального органа в состав экспертной комиссии могут дополнительно включаться специалисты по конкретным вопросам рассматриваемого объекта экспертизы. В этом случае заказчику документации, проходящей ГЭЭ, выставляется дополнительный счет на ее оплату с приложением дополнительной сметы расходов. После получения индивидуальных экспертных заключений руководители групп подготавливают проекты групповых заключений, обсуждают их на заседаниях экспертных групп и представляют от24 ветственному секретарю или руководителю экспертной комиссии индивидуальные и групповые заключения. Каждое рабочее заседание экспертных групп оформляется протоколами и явочными листами, которые подписываются руководителем группы. Руководитель экспертной комиссии и ответственный секретарь анализируют и обобщают групповые заключения или заключения экспертов, готовят проект заключения ГЭЭ и материалы о рассмотрении при проведении ГЭЭ аргументированных предложений по экологическим аспектам реализации намечаемой деятельности, поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций, объединений и граждан в случае их направления разработчикам. Проект заключения обсуждается на заключительном заседании экспертной комиссии, на которое приглашаются заказчик, разработчики материалов, представители администрации субъекта РФ, общественности. Руководитель экспертной комиссии докладывает о результатах работы экспертной комиссии и о проекте текста выводов заключения. Приглашенные на заключительное заседание экспертной комиссии могут высказать по проекту замечания. 1.3.3. Утверждение заключения ГЭЭ Заключением ГЭЭ является документ, который подготовлен экспертной комиссией и содержит обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава комиссии. В случае несогласия члена экспертной комиссии с выводами заключения, эксперт формулирует особое мнение и оформляет его в виде записки, которая прикладывается к заключению. При этом эксперт подписывает заключение экспертной комиссии с отметкой «особое мнение». Типовая форма заключения ГЭЭ приведена в прил. 2. Текст заключения должен быть сбалансирован таким образом чтобы по его содержанию можно было иметь полное представление об объекте, документация на создание (реконструкцию, расширение и т.д.) которого представлена на экспертизу; о принятых природоохранных решениях, минимизирующих негативное воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду; о соответствии природоохранных решений требованиям законодательных актов и нормативным документам Российской Федерации, из текста, как следствие, вытекает оценка возможности (невозможности) реализации объекта экспертизы. 25 Заключение ГЭЭ, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным. Заключение экологической экспертизы по проектам правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, должно содержать выводы о соответствии (несоответствии) основных положений указанного проекта правового акта законодательству Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и требованиям экологической безопасности, а также выводы об экологических и связанных с ними иных последствиях реализации данного объекта экспертизы. Положительное заключение ГЭЭ не должно содержать замечаний. Выводы могут содержать рекомендации, если они не меняют существа предложенных заказчиком или разработчиком документации намечаемых решений. При наличии замечаний экспертов по проекту заключения экспертной комиссии этот проект дорабатывается и подписывается руководителем, ответственным секретарем экспертной комиссии и всеми ее членами. Положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта экологической экспертизы. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Положительное заключение ГЭЭ теряет юридическую силу в случае: - доработки объекта ГЭЭ по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ; изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей природной среды; - реализации объекта ГЭЭ с отступлениями от документации, получившей положительное заключение, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; - истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ; - внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения ГЭЭ. Заключение, подготовленное комиссией ГЭЭ, подписывается руководителем этой комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия. Заключение экспертной комиссии в существующем составе считается принятым, если оно подписано квалифицированным большинством членов комиссии, составляющим не менее двух третей ее списочного состава. В случае неподписания заключения квалифицированным большинством, 26 а также при наличии особого мнения или подписании заключения со ссылкой на особое мнение экспертами, составляющими более одной трети списочного состава комиссии, руководитель совместно с руководителем экспертного подразделения докладывают руководству МПР России или его территориального органа о невозможности принятия комиссией в существующем составе решения по заключению ГЭЭ. При этом руководитель экспертного подразделения вправе высказывать предложения о необходимости продления срока проведения экспертизы, но не более 6 мес. со дня ее начала и дополнительном включении экспертов в состав экспертной комиссии. В случае, если заключение экспертной комиссии не подписано квалифицированным большинством голосов ее списочного состава и после продления срока проведения ГЭЭ, данная экологическая экспертиза считается завершенной без результата. Все заключения и особые мнения экспертов принимаются к сведению. Создается новая экспертная комиссия из экспертов, не участвовавших в предыдущей экспертизе и отвечающих всем требованиям, предъявляемым к экспертам. Сводное заключение по результатам проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации содержит совокупную оценку экономической целесообразности и технической возможности реализации проектных решений с учетом требований экологической и промышленной безопасности, а также соответствия архитектурно-планировочных и инженерно-технических решений технологическим требованиям, требованиям конструктивной надежности и безопасности. К сводному заключению прилагаются являющиеся его неотъемлемой частью заключения органов специализированной экспертизы, в том числе ГЭЭ. Положительное сводное заключение составляется при наличии положительных заключений органов специализированной экспертизы. Заключение ГЭЭ направляется заказчику. Например, Комитет природных ресурсов Карелии представил на ГЭЭ Республиканскую целевую программу «Освоение недр и развитие горнопромышленного комплекса Республики Карелия на 2000-2002-2010 гг.» и получил положительное заключение ГЭЭ, заканчивающееся следующими выводами. Экспертная комиссия ГЭЭ, рассмотрев материалы Республиканской целевой программы «Освоение недр и развитие горнопромышленного комплекса Республики Карелия на 2000 - 2002 - 2010 гг.», учитывая имеющиеся заключения (согласования) министерств и ведомств Республики Карелия [п. 4 перечня представленных документов и материалов] и ожидаемый положительный социально-экономический эффект, установила следующее. 27 1. Представленные материалы Программы по объему и содержанию в основном соответствуют нормативам и требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Экологическое обоснование намечаемой горнопромышленной деятельности и вопросы воздействия на окружающую природную среду изложены с достаточной полнотой, а выявленные недоработки не имеют критического характера. 2. Представленный в программе уровень воздействия на окружающую среду при осуществлении планируемой деятельности по вариантам освоения недр и развитию горнопромышленного комплекса Республики Карелия является допустимым. 3. Материалы программы, с учетом рекомендаций и предложений, изложенных в пунктах: 3.2.4, 3.3.5, 3.4.4, 3.5.9, 3.6.3, 3.7.4, 3.9.2, 3.10.2, 3.11.4, 3.12.7, 3.13.15 настоящего Заключения, могут служить основой для разработки проектной документации по объектам, входящим в программу. 4. Предложения и рекомендации, изложенные в пунктах: 3.2.4, 3.3.5, 3.4.4, 3.5.9, 3.6.3, 3.7.4, 3.9.2, 3.10.2, 3.11.4, 3.12.7, 3.13.15 настоящего Заключения, должны быть учтены при разработке проектной и иной документации по освоению или модернизации включенных в Программу объектов, подлежащей государственной экологической экспертизе. На основе анализа представленных документов и материалов экспертная комиссия считает возможной реализацию Республиканской целевой программы «Освоение недр и развитие горнопромышленного комплекс Республики Карелия на 2000 – 2002 - 2010 гг.». Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении ГЭЭ направляется территориальным органам МПР России, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Эти сведения также могут направляться и банковским организациям, осуществляющим финансирование реализации объекта ГЭЭ. Заключение, подписанное квалифицированным большинством членов экспертной комиссии, приобретает статус заключения ГЭЭ только после его утверждения приказом МПР России или его территориального органа, в котором устанавливается срок действия положительного заключения. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения ГЭЭ требованиям федерального законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также требованиям законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. 28 Руководство МПР России и его территориального органа имеет право не утверждать заключение экспертной комиссии в случаях: нарушения процедуры проведения экологической экспертизы; несоответствия выводов заключения замечаниям экспертов. После завершения ГЭЭ секретарь комиссии направляет: - заключение экологической экспертизы заказчику в течение пяти дней со дня утверждения заключения государственной экологической экспертизы; - информацию о заключении ГЭЭ органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления; - информацию о заключении ГЭЭ для осуществления соответствующих контрольных функций органам государственного экологического контроля; - письма с информацией о результатах проведения ГЭЭ с целью информирования общественности и средств массовой информации по их запросам; информацию в банковские организации, осуществляющие финансирование проектов, в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы. 1.3.4. Особенности организации проведения повторной ГЭЭ Как уже отмечалось ранее, в случае получения отрицательного заключения заказчик вправе представить материалы на повторную ГЭЭ при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении. Основанием для повторного рассмотрения материалов по объектам экспертизы являются: - доработка материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в уведомлении экспертного подразделения, которое проводило первоначальное рассмотрение материалов, направленных на ГЭЭ, или содержащимся в отрицательном заключении экспертной комиссии; - изменение условий природопользования; - реализация объекта экспертизы с отступлениями от ранее принятых решений, получивших положительное заключение ГЭЭ; истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ; - решение суда, арбитражного суда. Повторная ГЭЭ проводится экспертной комиссией, как правило, в первоначальном составе, и образуется тем же уполномоченным органом. Финансовое обеспечение повторной ГЭЭ осуществляется заказчиком. Повторная экспертиза по решению судебных органов осуществляется экспертным подразделением ГЭЭ, определяемым решением суда. В случаях 29 проведения повторной ГЭЭ по поручению судебных органов решение о компенсации затрат на ее проведение принимается судом. После завершения повторной ГЭЭ заключение экологической экспертизы направляется судебному органу, по решению которого она проводилась. 1.3. Права и обязанности заказчика документации, представляемой на экологическую экспертизу. Финансирование ГЭЭ Права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, определены ст. 25 и 26 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Заказчики документации, предоставляемой на экологическую экспертизу, имеют право: - получать от специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, организующего проведение ГЭЭ, информацию о сроках проведения экологической экспертизы, затрагивающей интересы этих заказчиков; - получать для ознакомления от специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, организующего проведение ГЭЭ, нормативно-технические и инструктивнометодические документы о проведении экспертизы; - обращаться в специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы, организующие проведение ГЭЭ, с требованиями устранения нарушений установленного порядка проведения экспертизы; - представлять пояснения, замечания, предложения в письменной или устной форме относительно объектов ГЭЭ; - оспаривать заключения ГЭЭ в судебном порядке; - предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного умышленным нарушением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе. Заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, обязаны: - представлять на экологическую экспертизу документацию в соответствии с требованиями Федерального закона «Об экологической экспертизе»; - оплачивать проведение ГЭЭ; - передавать специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы и общественным организациям, организующим проведение экологической экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные раз работки относительно 30 объектов экологической экспертизы; - осуществлять намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с документацией, получившей положительное заключение ГЭЭ; - передавать данные о выводах заключения ГЭЭ в банковские организации для открытия финансирования реализации объекта экспертизы. Законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе классифицирует нарушения со стороны следующих участников экспертного процесса: - заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, и лица, заинтересованные в определенном содержании заключения экспертизы; - руководители специально уполномоченных государственных - органов в области экологической экспертизы; - руководители экспертных комиссий ГЭЭ; - руководители экспертных комиссий экологической экспертизы и эксперты экологической экспертизы; - должностные лица государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля; - должностные лица органов местного самоуправления. Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами являются: - непредставление документации на экологическую экспертизу; фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; - принуждение эксперта экологической экспертизы к подготовке заведомо ложного заключения экспертизы; - создание препятствий организации и проведению I экологической экспертизы; - уклонение от представления специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы и общественным организациям (объединениям), организующим и проводящим экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; - реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения ГЭЭ; - осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение ГЭЭ. Нарушениями законодательства Российской Федерации в области экологической экспертизы руководителями специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы и 31 руководителями экспертных комиссий ГЭЭ являются: - нарушение установленных настоящим Федеральным законом правил и порядка проведения ГЭЭ; - нарушение порядка формирования и организации деятельности экспертных комиссий ГЭЭ; - неисполнение установленных настоящим Федеральным законом для специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы обязанностей; - нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком документации, подлежащей ГЭЭ, средств на проведение экспертизы; - несоответствие оплаты выполненных работ их объему и качеству; - необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений), граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит ГЭЭ. Нарушениями законодательства Российской Федерации в области экологической экспертизы руководителями экспертной комиссии экологической экспертизы и экспертами экологической экспертизы являются: - нарушение требований законодательства Российской Федерации субъектов Российской Федерации об экологической экспертизе, а также законодательства Российской Федерации об охране, окружающей природной среды, стандартов и иных нормативно-технических документов; - необоснованность выводов заключения экологической экспертизы; - фальсификация выводов заключения экологической экспертизы; - сокрытие от специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы или от общественной организации (объединения), организующих проведение экологической экспертизы, что экспертом является представитель заказчика документации или разработчика проекта. Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе должностными лицами государственных органов исполнительной власти и федерального надзора и контроля, а также органов местного самоуправления являются: - фальсификация сведений и данных о результатах проведения экологической экспертизы; - выдача разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду, без 32 положительного заключения ГЭЭ; - организация и (или) проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными организациями (объединениями); - прямое или косвенное вмешательство в работу специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания влияния на ход и результаты про ведения ГЭЭ и общественной экологической экспертизы; - незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы. Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе также являются финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы банковскими организациями, их должностными лицами, иными юридическими и физическими лицами без положительного заключения ГЭЭ. Лица, виновные в совершении нарушения законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе, несут уголовную, административную, материальную, гражданско-правовую ответственность. Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком в полном объеме и в установленном порядке документации. Начало срока проведения ГЭЭ устанавливается не позднее, чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме. После определения стоимости проведения ГЭЭ ответственный исполнитель подготавливает уведомление заказчику о приеме материалов на экспертизу и необходимости оплаты экспертизы материалов в течение 30 дней со дня получения уведомления с приложением счета на оплату и сметы расходов. Заметим, что финансирование ГЭЭ осуществляется за счет средств заказчика материалов, подлежащих экспертизе. При отсутствии документа, подтверждающего оплату проведения ГЭЭ, в течение 30 дней со дня получения заказчиком документации уведомления о необходимости оплаты экспертиза представленных материалов не проводится, а сами материалы возвращаются заказчику с сопроводительным письмом о возврате материалов. Финансовые средства на осуществление ГЭЭ перечисляются заказчиком документации, подлежащей экспертизе, на специальный субсчет специально уполномоченного государственного органа. Перечисленные заказчиком финансовые средства расходуются исключительно на проведение ГЭЭ. Специально уполномоченный государственный орган несет ответственность 33 за целевое использование этих средств. Стоимость работ по организации и проведению ГЭЭ документации определяется по каждому объекту экспертизы в отдельности и устанавливается прямым расчетом, исходя из затрат, связанных с проведением экспертизы документации и материально-техническим обеспечением внештатных экспертов. 2. ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА Государственная и общественная экологические экспертизы регулируются одними и теми же законами, однако функции этих процедур, а также их место в системе принятия решений существенным образом различаются. При этом процедура ОЭЭ пока практически не регламентирована. 2.1. История развития общественной экологической экспертизы Общественная экологическая экспертиза появилась в России в начале 80-х годов. Первоначально развитие ее носило довольно стихийный характер. Отсутствовало правовое регулирование общественного участия в экологической экспертизе, не были четко обозначены и формы этого участия. Первым документом, внесшим некоторую определенность, стал Федеральный закон “Об охране окружающей природной среды” (1991г.). В законе упоминалось, что государственная экологическая экспертиза должна проходить гласно, с участием общественности, а также впервые законодательно закреплялось понятие “общественная экологическая экспертиза”. Вторым нормативным актом в этой области явился Федеральный закон “Об экологической экспертизе” (1995г.), существенно изменивший права общественности. Принятие двух подобных законов делит историю развития общественной экологической экспертизы на три этапа, с различной законодательной регламентацией, а соответственно и разными возможностями и формами общественного участия. Три этапа развитие общественной экологической экспертизы в России 1. Первый этап. Начало 80-х-1991 гг. Начальным этапом развития экологической экспертизы как одного из способов регулирования воздействия человека на окружающую среду стали восьмидесятые годы. Широкие общественные обсуждения таких грандиозных 34 проектов, как поворот северных рек, Катунская ГЭС, Южно-Уральская АЭС, не только способствовали гласному принятию решений по конкретным проектам, создав прецедент включения общественности в принятие экологически значимых решений, но и оказали глубокое влияние на формирование всего механизма экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза Катунской ГЭС основывалась на активных действиях населения. Наряду с методами экологической экспертизы общественность использовала такие методы, как акции, кампания в прессе, лоббирование в высших эшелонах власти. Столь активные действия населения и комплексность подхода обусловили в итоге крупный успех: государственная экологическая экспертиза, законченная в 1992 г., полностью подтвердила мнение общественности о недопустимости реализации этого проекта-гиганта, что в конечном итоге обеспечило сохранение уникальной природы бассейна реки Катунь. Государственная экологическая экспертиза проекта Северной ТЭЦ проходила при самом широком участии общественности. На фоне подъема общественно-политической активности в стране удалось включить в государственную экспертную комиссию независимых экспертов по представлению органов самоуправления и общественных организаций. На дальнейшее развитие общественной экологической экспертизы наложили отпечаток следующие специфические черты начального этапа: 1. Отсутствие нормативно-правовой базы участия общественности в экологической экспертизе. До принятия Федерального закона “Об охране окружающей природной среды” (1991 г.) единственным документом в области экологического регулирования, в котором упоминалось участие общественности, была “Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов”. Эта инструкция довольно детально регулировала работу с населением при проведении оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, однако ничего не упоминала об участии общественности в государственной экологической экспертизе. 2. Реальное влияние общественности на результаты государственной экологической экспертизы. В это время еще не было достаточного опыта ведения диалога с общественностью, но уже начали складываться демократические традиции. Мнение общественности, высказанное публично, реально могло быть услышано. Поэтому основная проблема заключалась в том, чтобы получить возможность высказать свое 35 мнение на достаточно высоком уровне (или на достаточно широкую аудиторию). 3. Концентрация усилий общественности на предотвращении крупных проектов. В этот период общественность использовала экологическую экспертизу с целью остановки в основном крупных проектов с трудно предсказуемыми экологическими последствиями. Однако известны формы работы общественности, целью которых была оценка экологических последствий небольших проектов. В зависимости от их потенциальной экологической опасности выносилось решение о возможности или невозможности реализации проектов, что весьма напоминало современную экологическую экспертизу. В 1987-88 гг. в Исполкоме Мособлсовета работала комиссия по включению земельных участков в фонды для коллективного садоводства. Вместе с представителями государственных служб в эту комиссию входил областной Совет ВООП. Функции комиссии в основном сводились к проверке документации. Экспертную поддержку ВООП обеспечивала Дружина охраны природы (ДОП). Благодаря этому во всех спорных случаях выездная группа ДОП проводила обследования на местности. В тех случаях, когда результаты обследования говорили о необходимости сохранения данного участка леса, ВООП отклонял предложения о дачном строительстве. Таким образом только за 1988 г. было сохранено около 9000 га лесных угодий. В некоторых случаях леса оказывались настолько ценными, что на месте предполагаемого дачного строительства создавалась охраняемая территория. Так был создан, например, заказник “Радовицкий мох” (Рязанская область, близ Солотчи). Конечно, данная комиссия представляла собой лишь звено в длинной цепи согласований, и ее статус не следует сравнивать со статусом государственной экологической экспертизы, но применявшиеся общественностью в данном случае методы подпадают под современное определение “экологическая экспертиза”. 4. Комплексное использование методов. Активно используя приемы и методы экологической экспертизы, общественность никогда не ограничивалась только этими методами. Кроме включения своих представителей в государственную экологическую экспертизу, привлечения к проблеме авторитетных ученых, принятие решений по спорным проектам сопровождалось широкими общественными обсуждениями, в том числе через средства массовой информации, обращения к властям, в крайних случаях — акциями. 5. Нечеткость форм, неоднозначная трактовка задач. Основы неоднозначного понимания экологической экспертизы были заложены именно в этот период. Отсутствие четких законодательных определений и 36 широкий смысл слова “экспертиза” в русском языке способствовали столь же неоднозначному толкованию понятия “экологическая экспертиза”, не соответствующему современному пониманию этого термина. Так, зачастую экспертные работы по оценке социально-экологической ситуации в регионе (или вблизи предприятия) именовались экологической экспертизой. В октябре 1988 года в г. Иркутске проводилась первая всесоюзная социально-экологическая экспертиза. В Заключительном акте экспертизы это событие было охарактеризовано как новая форма общественно-политической активности. “Метод экспертизы способствует выявлению назревающих конфликтов, возникающих в ситуациях, не имеющих однозначного решения и требующих длительного общественного и государственного контроля”. В рассматриваемый период времени общественное участие сыграло чрезвычайно важную роль и глубоко повлияло на формирование всего механизма экологической экспертизы. Именно благодаря активным действиям общественности экологическая экспертиза в конечном итоге сформировалась как достаточно открытая процедура, а не только как инструмент еще одной ведомственной проверки документации. 2. Второй этап. 1991-1995 гг. Временные рамки этого этапа определяются двумя нормативными актами — Федеральным законом “Об охране окружающей природной среды” (1991г., декабрь) и Федеральным законом “Об экологической экспертизе” (1995г., ноябрь). Федеральный закон “Об охране окружающей природной среды” впервые законодательно закрепил существование понятия “общественная экологическая экспертиза”, не приводя его определения. Кроме того, статья 35 Закона декларировала такие принципы проведения государственной экологической экспертизы, как широкая гласность и участие общественности. Такая весьма общая формулировка раскрывала перед общественностью широкие возможности для непосредственного включения своих представителей в государственную экологическую экспертизу. Подобное участие, безусловно, не могло обеспечить полного баланса интересов, однако давало реальные возможности общественности знакомиться с проектными документами и предлагать свои формулировки в Заключение государственной экологической экспертизы. В 1992 году среди прочих было проведено две государственных экологических экспертизы федерального уровня: государственной программы реабилитации Уральского региона, пострадавшего в результате трех радиационных аварий, и контракта между Сибирским химическим комбинатом и французской фирмой Кожема. В состав государственных 37 экспертных комиссий в обоих случаях было официально включено по представителю общественности от Социально-экологического союза. В целом можно сказать, что декларативный характер статей 35, 36 Федерального закона “Об охране окружающей природной среды” открывал большие возможности для общественных организаций. Отсутствие четких регламентаций не создавало серьезных препятствий для общественного участия в экологической экспертизе в тех случаях, когда сильная общественная организация была заинтересована в решении проблемы. Специфика периода состоит в том, что при минимальных правах и отсутствии законодательных ограничений в области экологической экспертизы общественность тем не менее добивалась существенных успехов. Известны даже прецеденты проведения общественной экологической экспертизы на “закрытых” объектах. В 1994-95 гг. в связи с перспективами расширения состоялась общественная эколого-технологическая экспертиза полигона “Северный” по закачке жидких радиоактивных отходов (Красноярский край). Уникальность ситуации заключалась в том, что общественная экспертиза на закрытом объекте состоялась при поддержке Администрации и с согласия всех заинтересованных сторон, в том числе и руководства полигона. Сохранение конфиденциальности информации обеспечивалось личной ответственностью экспертов, имеющих соответствующие формы допуска. Итоговый документ экспертизы не содержал информации, составляющей государственную тайну, и был открыт для общественности. 3. Третий этап. С 1995 г. по наши дни. С принятием в ноябре 1995 г. Федерального Закона “Об экологической экспертизе” начался новый этап в развитии общественной экологической экспертизы. Современный период имеет весьма существенные законодательные отличия, что безусловно отражается на возможностях общественного участия, на выборе оптимальной стратегии и тактики. Остановимся на анализе современных законодательных условий, практики проведения общественных экологических экспертиз, проблем, возникающих при этом, а также возможных путей их решения. 2.2. Нормативно-правовое обеспечение Организовывать участие общественности в процессе экологической оценки может инициатор деятельности или государственные органы. По российскому законодательству мероприятия по участию общественности 38 могут проводиться по инициативе самой общественности и организовываться в форме ОЭЭ. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организации (объединений), а также органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право: - выдвигать в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» предложения о проведении ОЭЭ хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории; - направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные, предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности; - получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведедение ГЭЭ конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения; - осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации. Принципы проведения общественной экспертизы. Рассматривая общие принципы проведения экологической экспертизы, установленные законодательством, можно определить, что к ОЭЭ применимо большинство из них, а именно: - признание презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; - комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; - обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; - достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу; - независимость экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; 39 - научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы; - гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения; - ответственность участников и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. Объекты общественной экологической экспертизы. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, приведенных в табл. 1.1, за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. 2.3. Порядок проведения ОЭЭ Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной или одновременно с ней. Наиболее эффективно проведение ОЭЭ еще на стадии обоснования инвестиций. Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении. В заявлении общественной организации о проведении ОЭЭ должны быть приведены наименование, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, сведения об объекте экспертизы, сроки ее проведения. Регистрацию осуществляет орган местного самоуправления, который в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении ОЭЭ обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении ОЭЭ, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным. При наличии заявлений о проведении экспертизы одного объекта от двух и более общественных организаций (объединений) допускается создание единой экспертной комиссии. Общественные организации, организующие ОЭЭ, должны известить население о начале и результатах ее проведения. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения ГЭЭ по тем же объектам. Общественные организации (объединения), осуществляющие ОЭЭ в установленном настоящим Федеральным законом порядке, имеют право: - получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе»; - получать от структурных подразделений МПР России, специализированных в области экологической экспертизы, для ознакомления 40 нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению ГЭЭ; - участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий ГЭЭ и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений ОЭЭ. На экспертов, привлекаемых для проведения ОЭЭ, распространяются требования, предусмотренные в п. 2 и п. 5 ст. 16 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Получив обращение граждан или общественных организаций, муниципальное образование создает временную комиссию по проведению общественного обсуждения объекта ОЭЭ и организует собрание представителей заинтересованных сторон, на котором утверждаются сроки и регламент общественных слушаний. В регламенте подготовки и проведения общественных слушаний определяются следующие положения. 1. Цель проведения общественных слушаний – информирование общественности об объекте ОЭЭ и его возможном воздействии на окружающую среду, а также выявление общественных интересов и их учет в процессе оценки воздействия на окружающую среду. 2. Правовая основа – перечисляются нормативные акты Российской Федерации (Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Приказ Госкомэкологии России «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» от 16.05.00 № 372), соответствующие акты субъекта Российской Федерации, в том числе для объектов строительства – Градостроительный кодекс Российской Федерации (1998) и Градостроительный кодекс региона. 3. Принципы проведения общественных слушаний основываются на полной и достоверной информации о намечаемой деятельности и ее возможных экологических последствиях; общественные слушания проводятся в форме открытого и публичного процесса обсуждения экспертных заключений, выступлений экспертов, в том числе представителей заказчика, органов государственной власти и местного самоуправления, государственных природоохранных и санитарно-эпидемиологических служб, общественных организаций. Любой человек или любая организация могут участвовать в обсуждении на равных основаниях. 4. Результат общественных слушаний – список участников, стенограмма, протокол и заключение. По результатам общественных слушаний Собрание представителей принимает решение. 5. Организаторы и участники общественных слушаний - Временная комиссия собрания представителей по изучению мнения населения для 41 подготовки и про ведения общественных слушаний по оценке воздействия на окружающую среду объекта ОЭЭ в соответствии с решением муниципального образования; само собрание представителей муниципального образования и инициатор проекта. Участником слушаний может быть любой гражданин РФ, гражданин иностранного государства или лицо без гражданства. На слушания приглашаются представители органов государственной власти и местного самоуправления, государственных природоохранных и санитарно-эпидемиологических служб, общественных организаций и средств массовой информации. 6. Документы, представляемые общественности для ознакомления, документация по проекту, в которую входят предварительный вариант материалов ОВОС и их резюме нетехнического характера, содержащее краткое изложение результатов исследований по ОВОС, адаптированное для неспециалистов. Документация предоставляется инициатором/инвестором проекта. Доступ общественности для ознакомления с материалами по оценке воздействия на окружающую среду организуется в помещениях местной администрации и в библиотеках. Любой желающий имеет право по указанным адресам в установленное время знакомиться с документацией и делать свои замечания и предложения по проекту. Для организации просмотра документации по проекту по указанным адресам организуется рабочее место. 7. Порядок информирования населения и приглашаемых сторон о проведении слушаний - не позднее, чем за 30 дней до проведения общественных слушаний в официальных изданиях органов исполнительной власти, радиопередачах и на информационных стендах помещается объявление, содержащее информацию о сроках и месте доступности документации по проекту, дате и месте проведения общественных слушаний 8. Основные вопросы, выносимые на слушания, - о влиянии намечаемой деятельности на окружающую среду региона, влиянии намечаемой деятельности на здоровье населения, влиянии намечаемой деятельности на социально-экономическую ситуацию в регионе, допустимости реализации намечаемой деятельности на данной территории. 9. Порядок проведения слушаний – в президиум общественных слушаний входят председатель, члены президиума и секретариат. В обязанности председателя входят ведение слушаний, контроль за соблюдением регламента, предоставление слова экспертам и участникам. Председатель, члены президиума и секретарь общественных слушаний назначаются временной комиссией. Слушания проводит президиум на основе выступлений и ответов экспертов и участников слушаний, а также представленной документированной информации, письменных заявлений, предложений и 42 замечаний, готовит заключение по общественным слушаниям. Членами президиума назначаются лица, имеющие квалификацию в сфере охраны окружающей среды и определении допустимости реализации хозяйственной деятельности. Членом президиума не может быть представитель заказчика/инвестора или разработчика проекта, а также лицо, состоящее в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или разработчиком, представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком в таких договорных отношениях. Членом президиума не может быть представитель органов государственной власти, местного самоуправления и иных государственных служб, имеющих отношение к выдаче разрешений на реализацию намечаемой деятельности. В обязанности секретариата слушаний входят регистрация участников, составление списка участников, ведение стенограммы и составление на ее основе протокола общественных слушаний. Экспертами являются специалисты, обладающие достаточной квалификацией для ответа на основные вопросы слушаний. Они заранее знакомятся с основными вопросами слушаний и готовят ответы на них, используя имеющиеся материалы ОВОС и другую достоверную информацию. Эксперты выступают на слушаниях с подготовленными ответами на основные вопросы и отвечают на вопросы и участников слушаний, возникшие в ходе их выступления. Они делегируются заказчиком и заинтересованной общественностью. Заказчик и заинтересованная общественность согласовывают кандидатуры экспертов с временной комиссией в срок не позднее 15 дней до проведения общественных слушаний. Количество экспертов от каждой стороны не может быть более трех. Их кандидатуры утверждаются на заседании временной комиссии в срок не позднее 10 дней до проведения общественных слушаний. 10. Регламент общественных слушаний – выступление заказчика с характеристикой проекта, комментарии экспертов по основным вопросам слушаний и ответы на вопросы президиума, ответы экспертов на вопросы участников слушаний (каждый участник слушаний имеет право задать, как минимум, один вопрос), выступления участников по предварительной записи. Подведение итогов председателем президиума и оглашение даты готовности текста заключения и протокола слушаний. Заключение публикуется в средствах массовой информации и утверждается собранием представителей. 11. Итоговые документы слушаний – список участников слушаний, стенограмма слушаний и протокол слушаний. В протоколе отражаются основные факты, которые были представлены в ходе публичной дискуссии. Переданные секретарю слушаний документы регистрируются и оформляются как приложения к протоколу, который должен быть подготовлен в течение 43 пяти рабочих дней с момента про ведения слушаний. Протокол подписывается председателем общественных слушаний и секретарем. Копии протокола направляются заказчику, в администрацию муниципального образования и собрание представителей, в федеральный уполномоченный орган по охране окружающей среды, а также в местные общедоступные библиотеки. Копия протокола представляется по требованию любым заинтересованным лицам. Оригинал со всеми приложениями хранится в собрании представителей, где к нему обеспечивается свободный доступ всех заинтересованных лиц. 12. Заключение президиума по общественным слушаниям проекта – основной результат общественных слушаний, который сообщается широкой общественности и всем заинтересованным лицам. Заключение готовится президиумом общественных слушаний в течение пяти рабочих дней с момента их про ведения. Оно подписывается каждым из членов президиума и передается секретарю слушаний. В случае, если члены президиума не пришли к единому мнению, оформляется особое мнение. В заключении президиумом даются ответы на основные вопросы слушаний. Если вопрос подразумевает возможность однозначного утвердительного или отрицательного ответа «да» или «нет», президиум обязан дать такой ответ, после которого могут следовать комментарии, раскрывающие его суть. Во время подготовки заключения члены президиума не могут использовать информацию о намечаемой деятельности, полученную после проведения слушаний. В период подготовки заключения заинтересованные стороны не могут обращаться к членам президиума с какими-либо вопросами. Секретарь направляет копии заключения президиума заказчику, в муниципальное образование, федеральный уполномоченный орган по охране окружающей среды, а также в места, где организован доступ общественности для ознакомления с проектными материалами. 13. Результаты общественных слушаний – временная комиссия собрания представителей по изучению мнения населения для подготовки и проведения общественных слушаний обязана предпринять усилия для ознакомления широкой общественности с заключением президиума общественных слушаний, в частности путем публикации в средствах массовой информации, выступлений по радио, размещения на информационных стендах, рассылки по запросу всем заинтересованным лицам и организациям. В государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ может быть отказано в случае, если: - она ранее была дважды проведена в отношении объекта; 44 - она проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну; - порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку; - устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей ОЭЭ, не соответствует требованиям ст. 20 настоящего Федерального закона; - требования к содержанию заявления о проведении ОЭЭ, предусмотренные ст. 23 настоящего Федерального закона, не выполнены. Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ. Эксперты, принимающие участие в ОЭЭ, получают от заказчика техническое задание, во многом, естественно, сходное с заданием на ГЭЭ. Эксперт обязан выполнить следующее. 1. Ознакомиться с материалами обоснования инвестиций и ОБОС проекта. 2. Определить достоверность и достаточность представленной информации. В случае невыполнения этих условий в дальнейшем не использовать такие данные, а перейти к данным по объектам-аналогам. 3. Рассмотреть качество проведения ОБОС и достоверность этих оценок. 3.1. Достаточность описания существующих природных условий для целей ОБОС. 3.2. Правильность инвентаризации и характеристики источников и факторов воздействия на окружающую среду на всех стадиях проектного цикла (строительство, развитие инфраструктуры, эксплуатация, вывод из эксплуатации, аварии). 3.3. Достоверность оценки значимости воздействий с учетом соответствия стандартам и реакции экосистем. 3.4. Правильность прогноза планируемых воздействий во времени и в пространстве. 3.5. Адекватность оценки предложенных альтернатив, в том числе по размещению и планируемым техническим решениям. 3.6. Адекватность предложенных мер по снижению воздействий. 3.7.Достаточность планируемой системы мониторинга и послепроектного анализа. 4. Проанализировать соответствие технических решений современным требованиям. 5. Оценить экономическую эффективность предложенных природоохранных решений. 45 6. Определить соответствие намечаемой деятельности и ее последствий нормативным правовым актам РФ и международным обязательствам России. 7. Сделать обоснованные выводы о допустимости реализации намечаемой деятельности по экологическим требованиям. Заключение ОЭЭ направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим ГЭЭ, заказчику документации, подлежащей ОЭЭ, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Заключение ОЭЭ приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом. Заключения могут публиковаться в СМИ, передаваться органам местного самоуправления, органам ГЭЭ, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам. При подготовке заключения ГЭЭ и принятии решения о реализации объекта экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию ГЭЭ и отражающие общественное мнение. 2.4 Возможности общественной экологической экспертизы в современных условиях или до внесения изменений в …. Принятие Закона РФ “Об экологической экспертизе” существенно изменило облик общественной экологической экспертизы как явления общественной жизни. Законодательная регламентация этого понятия открыла определенные возможности, но и наложила значительные ограничения. Наиболее существенным моментом с точки зрения практики общественной экологической экспертизы стало четкое разделение понятий общественной и государственной экологической экспертизы. Напомним, что до принятия этого закона общественная экологическая экспертиза была самым тесным образом связана с государственной и отдельно от нее практически не проводилась. Именно поэтому результаты общественной экологической экспертизы, как правило, всегда учитывались в процессе принятия решений. На сегодняшний день общественная экологическая экспертиза оформилась как отдельное явление в общественной жизни. Существует практика регистрации общественной экологической экспертизы в органах местного самоуправления, рассмотрения и утверждения ее результатов органами государственной экологической экспертизы. Изменение законодательных условий привело к изменению процедур, появлению новых 46 возможностей и ограничений. Рассмотрим несколько примеров и попытаемся выявить некоторые наиболее общие тенденции. Во все времена общественная экологическая экспертиза использовалась в первую очередь как “пожарный” метод остановки проектов, не приемлемых по экологическим соображениям. Еще более четко и определенно эта функция общественной экологической экспертизы обозначилась после принятия закона “Об экологической экспертизе”. Троицк. Одной из первых общественных экологических экспертиз, выполненных в новых законодательных условиях, была экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в подмосковном г. Троицке. На первых порах события развивались весьма успешно: экспертная комиссия была собрана, экспертиза органами местного самоуправления — зарегистрирована. Но когда настала пора получать документацию и начинать работу, возникло неожиданное препятствие: заказчик — Фонд охраны природы при городской Администрации — категорически отказался выдать исходную документацию, ссылаясь на содержащиеся в ней “ноу-хау и коммерческую тайну”. Безрезультатными оказались попытки инициаторов общественной экологической экспертизы встретиться с заказчиком. Ситуация зашла бы в тупик, если бы не поддержка органов охраны природы, предоставивших общественности запрошенный ими том оценки воздействия на окружающую среду. Общественная экологическая экспертиза была проведена в кратчайшие сроки. Вывод экспертной комиссии о том, что строительство этого объекта по предлагаемой технологии представляется экологически опасным и экономически нецелесообразным, был поддержан городской Администрацией, отозвавшей согласованный ранее акт выбора площадки для строительства. Троицкая экспертиза стала одним из первых успешных прецедентов общественной экологической экспертизы в новых законодательных условиях. Заказчик отказал общественности в предоставлении запрошенной документации. Отказал, не имея, фактически, никаких оснований. Тщательный анализ полученной документации показал, что никаких сведений конфиденциального характера том оценки воздействия на окружающую среду не содержал. Тем не менее, если бы не вмешательство органов охраны природы (по существу, не обязанных помогать общественности в подобных случаях) события могли бы повернуться совсем иначе. Неопределенность законодательства, отсутствие ясности и однозначности в вопросах доступности документированной информации создает реальную почву для злоупотреблений. Безусловно, у общественности остается возможность апелляции в судебные инстанции. Однако реальные 47 сроки судебных разбирательств в сопоставлении со сроками проведения экологической экспертизы заставляют усомниться в эффективности этого механизма для получения объекта общественной экологической экспертизы. В любом случае, эффективность собственно механизма общественной экологической экспертизы существенно снижается из-за наличия подобной неопределенности. Троицкая экспертиза обозначила и еще одну проблему, не менее, а возможно и более важную. Серьезным результатом этой экспертизы стала остановка проекта. Результат, безусловно, важный, учитывая экологическую опасность и экономическую несостоятельность проекта. Однако проблема утилизации твердых бытовых отходов не решена. Более того, город потерял возможности получения большого кредита, который можно было бы использовать более разумным образом... Например, на разработку альтернативных проектов. Или на развитие комплексного подхода к управлению ТБО... Можно было бы, если бы начать раньше... Читинская область. Алханай. В небольшом местечке Алханай Читинской области было обнаружено золоторудное месторождение. На разработку этого месторождения была выдана лицензия с длительным сроком действия и были начаты разведочные работы. Фактически, под видом разведки были начаты промышленное освоение площадки и добыча небольших партий золота. Экономические аспекты были просчитаны на три года вперед. В дальнейшем предполагалась доразведка месторождения. Естественно, что все природоохранные мероприятия, как и затраты на их проведение, были отнесены на период доразведки. Другими словами, прибыль, полученная от разработки этого месторождения, была во многом фикцией. Работы в Алханае вызвали горячее неприятие и сопротивление со стороны местных жителей, поскольку гора Алханай издревле считалась священным местом: на ней традиционно совершали культовые обряды бурятские ламы. Ламы здесь носили обувь с загнутыми мысками, чтобы не ранить священную землю. Естественно, изыскательские работы воспринимались местными жителями как верх святотатства. Сторону жителей приняли и экологи: известно, что разработка рудного золота относится к числу экологически опасных производств. Администрация района оказалась в сложном положении: год назад она уже согласовала отвод земли на производство работ. И теперь, будучи морально на стороне жителей, Администрация стала объектом фактического шантажа: в случае вынужденной остановки работ компания грозила подать в суд на Администрацию о компенсации материального ущерба. 48 В этой ситуации общественная экологическая экспертиза, проведенная Агентством общественной экологической экспертизы (Чита) и общественным благотворительным фондом «Байкал», сыграла роль спускового крючка, существенно разрядившего ситуацию. Экспертиза показала полную несостоятельность проекта. Госкомэкология Читинской области утвердила результаты этой экспертизы, а Администрация на их основании приняла решение о приостановке деятельности и об изъятии лицензии. Учитывая остроту противостояния и серьезность религиозных мотивов, есть все основания предполагать, что в данном случае общественная экологическая экспертиза помогла избежать возникновения еще одного национального конфликта, столь частых сегодня в различных уголках нашей страны. Кострома. В городе Костроме было запланировано строительство завода по высокотемпературной переработке твердых бытовых отходов. Несовершенная технология и малая рентабельность сочетались с явно недостаточным вниманием к природоохранным мероприятиям. Общественность города выразила чрезвычайную озабоченность перспективой строительства подобного объекта. Проведенная общественная экологическая экспертиза проекта показала экологическую и экономическую несостоятельность проекта. По решению городской Администрации проект был остановлен. Однако проблема утилизации твердых бытовых отходов требовала безотлагательного решения. Поэтому общественные организации совместно с городской Администрацией организовали общественные слушания, направленные на разрешение сложившейся проблемы. На слушаниях было принято решение об организации Совета по проблеме твердых бытовых отходов при городской Администрации и разработке муниципальной программы управления ТБО. В Совет вошли представители всех заинтересованных организаций, как государственных, так и общественных. В настоящее время в городе ведется разработка муниципальной программы управления твердыми бытовыми отходами. Предполагается, что утилизация отходов будет осуществляться на современном полигоне, с применением методов прессования и частичной сортировки ТБО. Общественная экологическая экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в г. Костроме явилась прецедентом, когда результатом общественной экологической экспертизы явилась не только остановка экологически опасного проекта, но и реальное обращение к поиску альтернативных решений. Организовано сотрудничество между государственными и общественными организациями, направленное на поиск оптимального решения. Насколько эффективным окажется это 49 сотрудничество, и насколько удачными будут принятые решения — покажет будущее……. 3. ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗА РУБЕЖОМ В случае возникновения у какого-либо министерства или ведомства США намерения осуществить тот или иной проект или выдать разрешение другим лицам или организациям на выполнение мероприятия, связанного с использованием земель, других природных ресурсов или возможным воздействием на природные системы, это министерство или ведомство должно провести серию оценок и принять на их основе решения, известные как процедура «Заявления о воздействии на окружающую среду» (ЗВС). Федеральное законодательство устанавливает такую процедуру для всех федеральных министерств и ведомств; кроме того, и законы почти половины штатов предусматривают эту процедуру для всех правительственных органов штатов и местных органов власти. Процедура ЗВС является ценным элементом в планировании и землепользовании. Роль экологической экспертизы Появление в «Законе о национальной политике в области охраны окружающей среды» (НЭПА) требования относительно обязанности правительственных министерств и ведомств прогнозировать и предупреждать все негативные воздействия своей деятельности на экосистемы объясняется простыми причинами. Надо учесть, что нарастающее и кумулятивное воздействие на природные системы может привести к такому же значительному по степени ущербу, как и в результате воздействия одного крупного проекта. Но, чтобы этого не произошло, необходимо проанализировать выше указанные воздействия. Нельзя признать достаточным только провозглашение широкой государственной политики в защиту окружающей среды (ОС). Именно поэтому и разработаны конкретные программы реализации этой политики, включая программу выдачи разрешений. Вместе с тем эти программы нацелены на охрану отдельных видов ресурсов, будь то исторические места или заболоченные земли, и не учитывают побочных воздействий, которые, несмотря на разрешенные (правомерные) действия, могут оказать на другие ресурсы или природные системы. Экологическая экспертиза направлена на расширение перспективы деятельности органов, которые уполномочены принимать решения. Она возлагает функцию по охране окружающей среды на все министерства и 50 ведомства. «Направления деятельности и задачи, провозглашенные в настоящем Законе, дополняют уже действующие полномочия федеральных ведомств», - говорится в НЭПА. Для практической реализации возложенных на министерства и ведомства обязанностей по охране окружающей среды была установлена процедура Заявления о воздействии на окружающую среду (ЗВС). В докладе сенатского комитета внутренних дел, касающегося ЗВС, отмечается, что «необходимо двигаться вперед и определить «экологические» потребности американского народа с тем, чтобы президент, правительственные министерства и ведомства всех уровней, суды, частные предприятия и граждане могли действовать, учитывая их». Требование по подготовке ЗВС является «движущим» положением НЭПА и соответствующих законов штатов. Перечень мероприятий, на которые распространяются требования о составлении федерального ЗВС, так же обширен, как и само федеральное правительство. За первые 9 лет действия НЭПА 70 министерств и ведомств подготовили более 11 тыс. ЗВС. Круг вопросов, охватываемых в ЗВС, представляет собой полезный источник экологической информации о географии планируемого мероприятия и его характеристике. Мероприятия включают и проекты прокладки трубопроводов, новых скоростных дорог, проекты по углублению дна на заболоченных территориях морских побережий, размещение новых построек и перемещение старых зданий на новые места в городах. К ЗВС обеспечен свободный доступ как по уже реализованным проектам, таки по проектам, находящимся в процессе выполнения. Они являются ценным источником сведений для всех последующих хозяйственных мероприятий в данном регионе. Помимо того, что процедура ЗВС помогает ведомству выработать решение по своему проекту, она также используется другими исполнительными органами для принуждения «ведущего ведомства» действовать в интересах всех организаций-участниц. Конкурирующие фирмы используют процедуру ЗВС для получения необходимой им информации, а иногда и для принуждения ведущего ведомства воздержаться от выдачи разрешения другой формы для поддержания равных условий конкуренции. Менее 10% ЗВС стали предметом судебных разбирательств. В остальных 90% ЗВС достигнут баланс интересов. В 1999 г., например, 89 федеральных министерств и ведомств подготовили 1,4 тыс. ЗВС. Судебные иски были возбуждены по 154 из них. Истцы по категориям расположились в следующем порядке: общественные природоохранные организации (36 дел, или 20%), отдельные граждане и группы граждан (36 дел - 20%), бизнес и промышленность (34 дела -19%), частные землевладельцы (31 дело - 17,5%), местные правительства (18 дел - 10%), правительства штатов (11 дел - 6%), 51 другие, включая индейские племена и профсоюзы (11 дел, или 6%). Трудно найти хотя бы одно, если таковое вообще имеется, решение по проекту использования земельного участка, при вынесении которого не требовалась бы экологическая оценка муниципалитета или природопользователя. Зачастую выдача разрешений и проведение зонирования непосредственно связаны с охраной экологических интересов общества, которые выявляются в процессе экологической экспертизы. Процедура ЗВС социально, политически и экономически нейтральна. Перед ней стоит задача выявить, используя имеющиеся для этого научнотехнические средства, экологические последствия предпринимаемого мероприятия в течение короткого срока, опираясь на помощь небольшого числа персонала, ограниченного уровня знаний и финансируемых средств. 3.1. Порядок проведенияЭЭ в соответствии с законодательством Считается, что НЭПА впервые в истории законодательства предусмотрел обязанность министерств и ведомств оценивать и не допускать возможный экологический ущерб в процессе выполнения ими своих основных полномочий. В действительности более ранние федеральные законы устанавливали эту обязанность министерств и ведомств для отдельных видов деятельности. Так, Закон о координации использования и охраны рыб и диких животных 1934 г. предусматривает обязанность министерств и ведомств согласовывать свои действия со Службой по охране рыб и диких животных, прежде чем приступить к осуществлению мероприятия, которое может оказать воздействие на живые ресурсы; Национальный закон о транспорте обязывает министерства и ведомства иметь альтернативные варианты проектов скоростных дорог, а также, если это возможно, не пересекать национальные парки и заповедники животных. По Национальному закону об охране исторических памятников 1966г. министерства и ведомства обязаны согласовывать мероприятия, оказывающие воздействие на состояние исторических мест, с Консультативным советом по охране исторических памятников. Значение же НЭПА заключается в расширении обязанности относительно экологической оценки планируемых мероприятий, включая анализ всех возможных воздействий на ОС. НЭПА состоит из 3 основных компонентов. Первым компонентом НЭПА является провозглашение, в широком аспекте, политики Конгресса по охране окружающей среды, представляющей собой комплексную обязанность, состоящую из шести пунктов. Они включают обязанность «Федерального правительства» использовать все возможные средства для: 52 (1) выполнения нынешним и будущими поколениями обязанности по охране окружающей среды; (2) обеспечения безопасной, здоровой, продуктивной, культурной и эстетически благоприятной среды для всех граждан США; (3) максимального использования полезных свойств окружающей среды, не допуская ее деградации, чтобы не появились опасность для жизни и здоровья людей и другие нежелательные последствия; (4) сохранения ценных исторических, культурных и природных объектов нашего национального наследия и поддержания, где это возможно, таких условий окружающей среды, которые обеспечивают биологическое разнообразие видов и многовариантность выбора; (5) установления баланса между народонаселением и природопользованием в целях обеспечения высокого уровня жизни и возможности наслаждаться всеми жизненными благами; (6) улучшения качества возобновимых природных ресурсов и максимально возможного повторного использования невозобновимых ресурсов. Вторым компонентом НЭПА является его положение о создании Совета по качеству ОС при Президенте США (Совет). Совет состоит из 3 членов, на которых возложены обязанности по контролю за выполнением НЭПА и подготовке ежегодных докладов по экологическим вопросам для президента и последующей передаче их в Конгресс. Совет обязан проводить анализ и давать оценку деятельности федеральных министерств и ведомств по выполнению требований НЭПА. В соответствии с § 204 НЭПА функции Совета включают: (1) оказание помощи и представление рекомендаций президенту при подготовке ежегодного Доклада по качеству окружающей среды, предусмотренного разделом 201 настоящего Титула; (2) сбор своевременной и достоверной информации, касающейся условий и тенденций изменения качества окружающей среды, как в настоящий момент, так и в перспективе; анализ этой информации в целях сопоставления ее с целями и задачами политики, провозглашенной Титулом I настоящего закона, а также представление рекомендаций президенту по этому вопросу; (3) разработка и представление рекомендаций президенту по направлениям национальной политики; (4) проведение научных исследований, наблюдений за экологическими системами и качеством окружающей среды; (5) сбор данных об изменениях в растительном и животном мире, изучение и анализ этих данных; 53 (6) ежегодное представление отчетов о своей работе президенту; (7) проведение всех других научных исследований, подготовка отчетов и представление рекомендаций по всем другим вопросам экологической политики и законодательства по требованию президента. Третьим и наиболее важным компонентом является обязанность федеральных министерств и ведомств готовить Заявления о воздействии на ОС, которая предусмотрена НЭПА. Никакие другие функции и обязанности не стали предметом такого широкого административного и судебного толкования, как положение о ЗВС – этого «движущего» элемента НЭПА. Положение о ЗВС обязывает все министерства и ведомства федерального правительства «включать во все рекомендации или доклады по законодательным предложениям или другим крупным федеральным мероприятиям, оказывающим значительное воздействие на окружающую среду, подробное заявление, составляемое ответственным должностным лицом, относительно: (I) воздействия планируемого мероприятия на окружающую среду; (II) всего негативного воздействия на окружающую среду, наступление которого неизбежно; (III) альтернативных вариантов планируемого проекта; (IV) взаимодействия краткосрочных видов использования окружающей среды в местных масштабах и перспективы ее сохранения и улучшения; (V) всех необратимых и невозобновимых видов ресурсов, которые будут использованы в случае, если планируемое мероприятие будет осуществлено. Прежде чем составлять подробное заявление, ответственное должностное лицо федерального ведомства обязано проконсультироваться и ознакомиться с замечаниями всех федеральных министерств и ведомств, юрисдикция которых по законодательству или по профилю их основной деятельности распространяется на указанные виды воздействий. Затем текст заявления, замечания и мнения соответствующих федеральных органов, органов штата и местных органов, уполномоченных разрабатывать и обеспечивать выполнение экологических стандартов, представляются президенту, Совету по качеству окружающей среды, а также общественности, как это предусмотрено Сводом законов США (раздел 552, титул 5), и становятся неотъемлемой частью подготовленного предложения по законодательству или другому крупному мероприятию на протяжении всей процедуры вынесения по нему решения». Как будет рассмотрено далее, данное требование скорее является процессуальной обязанностью. Одна группа штатов приняла законы, идентичные НЭПА; в законах других - требования к экологической экспертизе более обширны. В третьей группе штатов законодательство об 54 экологической экспертизе крайне слабо, а в четвертой оно отсутствует вообще. Закон о качестве окружающей среды штата Калифорния, подобно НЭПА, устанавливает требование для составления Доклада об экологическом воздействии. Кроме того, в нем содержится также требование о недопущении негативного воздействия на окружающую среду там, где это возможно. Если Закон об экологической политике штата Массачусетс возлагает всю ответственность за соблюдение закона на Секретаря по экологическим вопросам, то подобный закон штата Миннесота значительную ответственность по недопущению вредного воздействия мероприятия, на реализацию которого получено разрешение, возлагает на лиц, ответственных за мероприятие. Закон каждого штата, создающего свой «маленький НЭПА» или закон «штата об экологической политике» (СЭПА), представлен в различных вариантах. Для их трактовки НЭПА служит своего рода точкой отсчета или измерительным прибором. Решения федеральных судов по спорам, связанным с НЭПА, зачастую были убедительным аргументом при толковании СЭПА. Таким образом, чтобы понять назначение права экологической экспертизы в пределах каждой юрисдикции, необходимо тщательно изучить его и сравнить с НЭПА. 3.2. Правила о порядке составления заявлений о воздействии на окружающую среду (ЗВС) В то время как федеральные суды выносят решения о том, что обязанность проводить экологическую экспертизу по НЭПА является «самореализуемой», государственные министерства и ведомства в своих внутриведомственных правилах устанавливают конкретный порядок экологической экспертизы применительно к своей деятельности. В этом заключается их важнейшее значение. Правовое регулирование осуществляется на двух уровнях. Сначала ведомство, уполномоченное контролировать процедуру экологической экспертизы на федеральном уровне (то есть Совет), или же ведомство на уровне штата, как, например, Департамент по охране окружающей среды штата Нью-Йорк, принимают Правила, толкующие НЭПА или соответствующие СЭПА. Эти Правила указывают, каким образом министерства и ведомства должны соблюдать закон. Затем хозяйственное министерство или ведомство обязано разработать свои ведомственные правила, определяющие внутренний порядок выполнения законодательной 55 обязанности об экологической экспертизе. Правила хозяйственного ведомства, по существу, представляют собой детальный план проведения экологической экспертизы. Они не должны противоречить руководящим правилам Совета или соответствующим правилам органа штата, а также положениям закона. Если ведомственные правила неадекватны требованиям закона или руководящим правилам, то административный порядок экологической экспертизы может быть признан неправомерным. 3.2.1. Роль Правил, окружающей среды изданных Советом по качеству Совет по качеству окружающей среды - орган, состоящий из 3 человек был создан в соответствии с Титулом 11 НЭПА. На Совет возложена обязанность оказывать содействие и давать рекомендации президенту, собирать и интерпретировать данные о тенденциях экологических изменений, контролировать и оценивать деятельность федеральных министерств и ведомств и оказывать другие необходимые услуги президенту. Количество нанимаемых сотрудников Совета было всегда незначительно: около 60 чел. в период правления администрации Картераи 12 чел. в первые годы правления администрации Рейгана. Право зачисления специалистов в штат Совета предусмотрено Законом об улучшении качества окружающей среды 1970 г. Количественный состав Совета, однако, не отражает той роли, которую он играет в процедуре экологической экспертизы. Большая часть работы специалистов связана с изучением тенденций в окружающей среде и составлением Ежегодных докладов президента для Конгресса, и это когда важнейшая роль Совета состоит именно в разработке порядка выполнения НЭПА министерствами и ведомствами. Первоначально изданное Советом Руководство по подготовке Заявлений о воздействии на окружающую среду носило рекомендательный характер и не являлось обязательным для исполнения министерствами и ведомствами. Это Руководство служило основой для разработки внутриведомственных правил министерствами и ведомствами по выполнению требований НЭПА и было главным актом для толкования судами его положении. Руководство было издано в соответствии с Исполнительным приказом № 11514, положениями НЭПА и Законом об улучшении качества окружающей среды, касающимися контрольно-надзорных функций Совета. Исполнительный приказ № 11991 от 24 мая 1977 г., внесший поправки в приказ № 11514, прямо указал на обязанность Совета «издать правила по выполнению процессуальных положений закона». После довольно 56 продолжительного периода согласований Руководство было пересмотрено и издано в виде Правил, вступивших в силу с 30 июля 1979 г. В первые недели после окончания работы Совета над правилами Верховный суд толковал НЭПА в свете новых правил. Одно дело – которое было направлено на апелляцию – касалось спорного вопроса о том, обязаны ли федеральные министерства и ведомства готовить Заявления о воздействии на окружающую среду по НЭПА на ходатайства о выделении бюджетов, представляемых в Конгресс. Верховный суд вынес решение, что такие ходатайства не являются «мероприятиями», исходя из смысла НЭПА. При вынесении этого решения суд исходил из Правил Совета по НЭПА, трактующих понятия назначения ЗВС, время подготовки ЗВС, определение ЗВС, определение «крупного федерального мероприятия». Роль Правил Совета по решению данного вопроса в суде была значительной; Правила прямо исключают бюджетные ассигнования из категории законодательных предложений, для которых требуется составление ЗВС по НЭПА. Ранее действовавшее Руководство занимало противоположную позицию. В этой связи Верховный суд отметил: «Обязанность Совета по толкованию НЭПА может быть реализована совершенно по-разному... НЭПА создал Совет и возложил на него обязанность рассматривать и оценивать программы и мероприятия федерального правительства в свете политики, провозглашенной этим Законом... и представлять рекомендации президенту по этому вопросу». Далее Верховный суд продолжал: «Настало время признать, что в прошлом мы были менее склонны ориентироваться на «административное руководство», когда оно «вступало в противоречие с предшествующими решениями министерств и ведомств...» Но изменение смысла толкования законодательства Советом – это сложный процесс и представляет собой трансформацию по приказу президента рекомендательного Руководства в обязательные Правила». Правила Совета стали своего рода эталоном, по которому можно судить о том, отвечает ли деятельность федеральных министерств и ведомств положениям НЭПА. Основная роль, которую играет теперь Совет, - это разрешение межведомственных споров. В период правления администрации Рейгана контроль за соблюдением НЭПА и Правилами Совета осуществляла судебная система; на смену ранее действовавшей модели, а именно активного вмешательства Совета в стимулирование соблюдения федеральными министерствами и ведомствами положений НЭПА, пришла более пассивная функция Совета. Правила Совета по качеству окружающей среды. Значение Правил Совета как средства контроля за соответствием деятельности федеральных 57 министерств и ведомств положениям НЭПА трудно переоценить. Одновременно эти Правила стали моделью для некоторых штатов, которые установили очень похожую по своему содержанию процедуру экологической экспертизы. По этой причине обратимся непосредственно к Правилам, снабдив анализ их содержания административными и судебными комментариями. Одним из первых комментариев (административных) Правил был Меморандум Совета, адресованный главам федеральных министерств и ведомств и дающий «Ответы на 40 наиболее часто возникающих вопросов относительно правил для НЭПА». Хотя эти ответы, как подтверждает Совет, не устанавливают каких-либо новых дополнительных требований, помимо тех, что предусмотрены Правилами, но все же «их цель, - комментирует один из представителей адвокатуры по праву использования и охраны природных ресурсов, - помогать федеральным ведомствам и общественности понимать и толковать Правила для НЭПА». Значение внутриведомственных правил. В НЭПА прямо установлено, что все министерства и ведомства федерального правительства обязаны осуществлять «системный, междисциплинарный подход, который обеспечивает взаимодействие естественных и общественных наук с экологическим проектированием при планировании и принятии решений по мероприятиям, которые могут оказать воздействие на состояние окружающей среды». Все министерства и ведомства также обязаны «привести свою деятельность в соответствие с назначением, целями и процессуальными положениями НЭПА». Процессуальные положения НЭПА, включая обязанность готовить Заявление о воздействии на окружающую среду, являются «дополнительными по отношению к основным полномочиям федеральных министерств и ведомств». Исходя из этого, все федеральные министерства и ведомства обязаны разработать и принять свои внутриведомственные правила, устанавливающие порядок выполнения процессуальных положений НЭПА. Правила Совета указывают, каким образом надо это сделать. Однако, учитывая, что издание нормативных актов в области оперативной и хозяйственной деятельности входит в компетенцию самих министерств и ведомств, то для разработки внутриведомственного порядка выполнения требования НЭПА требуется тщательное изучение всего нормативного материала данного министерства или ведомства в целях избежания каких-либо противоречий с другими действующими нормативными актами и установленными полномочиями этих министерств и ведомств. Первоначально отдельные министерства и ведомства уклонялись от выполнения НЭПА. Однако постоянный судебный контроль вынуждал их 58 соблюдать требования НЭПА до тех пор, пока во всех министерствах и ведомствах не был утвержден свой внутренний порядок соблюдения процессуальных положений НЭПА. Сразу же после вступления в силу Правил Совета примерно половина министерств и ведомств приступили к пересмотру своих внутриведомственных нормативных актов. Для тех министерств, которые не сделали этого сразу, вопрос мог оставаться открытым лишь до момента проведения очередного мероприятия, связанного со значительным воздействием на окружающую среду. Особое место в процедуре экологической экспертизы занимает Агентство по охране окружающей среды (ЭПА). В соответствии с Законом о чистом воздухе администратор ЭПА обязан рассматривать и готовить свои заключения в письменном виде по всем мероприятиям министерств и ведомств, на которые распространяются контрольно-надзорные полномочия ЭПА. Выполнение этой функции возложено на Отдел ЭПА по экологической экспертизе, который в соответствии с Реорганизационным планом президента № 1 от 1977 г. обязан готовить свои замечания и по всем другим ЗВС. В настоящее время ЭПА готовит свои замечания для федеральных министерств и ведомств по всем проектам, на которые составляется ЗВС. Для осуществления контроля за соблюдением НЭПА в деятельности собственного министерства, а также для подготовки и анализа замечаний по проектам ЗВС большинство министерств и ведомств создали специальные отделы в своей структуре. Адвокаты и широкая общественность всегда могут обратиться в эти отделы для получения неофициальных консультаций и разъяснений по вопросу о внутриведомственном порядке ЭЭ. Отделы экологической экспертизы в министерствах и ведомствах. Все федеральные министерства и ведомства обязаны привести свой внутриведомственный порядок деятельности в соответствие с НЭПА. В целях выполнения своих функций по экологической экспертизе, включая разработку своего внутреннего порядка ЗВС, проведения согласований с другими министерствами и ведомствами по экологической экспертизе иных мероприятий, а также для осуществления внутриведомственного правового регулирования в соответствии с НЭПА, почти все федеральные министерства и ведомства создали специальные отделы НЭПА. В эти отделы можно обращаться за консультацией по всем процессуальным положениям НЭПА. Они также являются ценным источником специализированной информации. Периодически Совет публикует список таких отделов НЭПА. Совет обязан оказывать консультативную помощь отделам НЭПА федеральных министерств и ведомств. 59 3.3. Правила, издаваемые штатами в соответствии с законами об экологической политике штатов (СЭПА) Аналогично тому, что Правила Совета устанавливают порядок выполнения НЭПА для министерств и ведомств на федеральном уровне, а каждое ведомство в свою очередь разрабатывает свою внутреннюю процедуру, в большинстве случаев на уровне штата действуют нормативные акты, устанавливающие порядок соблюдения соответствующего законодательства штата. Четырнадцать штатов и Пуэрто-Рико приняли Законы об экологической политике штатов для широкого применения (СЭПА). Пять штатов приняли СЭПА для более узкой сферы применения, чем НЭПА, и шесть штатов издали эквивалентные НЭПА подзаконные нормативные акты, включившие требования об экологической экспертизе. Закон об экологической экспертизе штата Нью-Йорк (ЗЭЭНЙ) предусматривает обязанность всех министерств и ведомств штата, а также местных исполнительных органов проводить экологическую экспертизу. На министерство по охране окружающей среды возлагается обязанность по разработке правил для всех штатных министерств и ведомств и местных исполнительных органов, устанавливающих порядок соблюдения требований ЗЭЭНЙ. В свою очередь министерства и ведомства штата обязаны принять свои внутриведомственные акты в соответствии с правилами министерства по охране окружающей среды и законом. Порядок, действующий на основании Закона об экологической политике в штате Массачусетс (МЭПА), включает обязанность Секретаря по экологическим вопросам утверждать внутриведомственные правила министерств и ведомств штатов, а также определять соответствие Докладов о воздействии на окружающую среду требованиям МЭПА. По сравнению с другими штатами Закон о качестве окружающей среды штата Калифорния (ЗКОСК) имеет более широкое административное применение. Он предусматривает право законодательных органов по контролю за административным нормотворчеством, право судебного контроля, включая применение мер юридической ответственности. Общее сходство функций и положений СЭПА позволяет одному штату находить в законодательстве других штатов или федеральном НЭПА аналогичные положения и изучить, практику их применения. В некоторых штатах созданы органы для координации мероприятий по экологической экспертизе. Вся информация относительно соблюдения требований СЭПА во, внутриведомственной деятельности министерств и ведомств может быть получена непосредственно, в этих отделах. 60 Решения судов штатов, толкующих законодательства об экологической экспертизе, могут по аналогии использоваться в качестве прецедента другими штатами. Называемые в обыденной речи «маленькими НЭПА», законы штатов построены по единой схеме. Решения судов по делам, связанным с нарушением «маленьких НЭПА», могут играть существенную роль в толковании компетенции деревень, городов, графств и других административно-территориальных единиц штата. Эти положения можно проиллюстрировать двумя примерами. Первый касается области управления, регулируемой «маленькими НЭПА». Второй относится к некоторым деталям процедуры экологической экспертизы. (а) Конфликт правомочий собственности. Одним из наиболее значительных дел по Закону об экологической экспертизе штата Нью-Йорк (ЗЭЭНЙ) является судебный процесс Тихеdо Coпservatioп aпd Тахpayer's Associatioп v. Towп Board. В г. Тукседо в соответствии с ЗЭЭНЙ городской совет обладал полномочиями по вынесению окончательного решения относительно возможности реализации проекта стоимостью в 200 млн. долларов, предусматривавшего увеличение городского населения в 4 раза. Один из доверенных лиц города (член городского совета) был одновременно служащим рекламного агентства, которого наняла корпорация землепользователей. При решении вопроса по данному проекту он отказался от своего устранения, и тем самым его голос стал решающим при утверждении проекта. И хотя никакие этические законы нарушены не были, тем не менее и гражданский, и апелляционный суды сурово осудили действия доверенного лица и признали утверждение проекта недействительным1. Решение суда по делу Тукседо определило моральную норму поведения для доверенного лица городского совета - «щепетильность чести»2. 1 Следуя формуле, что «государственное должностное лица, как и жена Цезаря, должно быть вне подозрений», гражданский суд относительно этого дела заявил: «Учитывая размах проекта, представленного на утверждение, только наивный человек не заподозрит, что здесь происходит молчаливое давление бизнеса, что противоречит праву граждан на справедливый обмен мнениями». 2 Ср. тексты законов штатов Калифорния и Нью-Йорк. Калифорния: «Все министерства и ведомства штата обязаны подготовить (или поручить эту подготовку другим лицам) Доклад о воздействии на окружающую среду в связи с любым мероприятием, которое они планируют осуществить или для которого требуется административное разрешение. Составной частью такого Доклада должно стать подробное заявление о: (а) существенных негативных воздействиях планируемого мероприятия на окружающую среду; (б) таких существенных негативных воздействиях на окружающую среду, которые неизбежно наступят в случае реализации проекта; (в) мерах, направленных на уменьшение негативного воздействия, включая, но не ограничиваясь мерами по преодолению безхозяйственного, неэффективного и неэкономного потребления энергии; (г) альтернативных вариантах относительно планируемого мероприятия; (д) взаимосвязи между локальным, краткосрочным использованием ресурсов окружающей среды с их сохранением и улучшением; (е) всех значительных, неизбежных, необратимых изменениях, которые возникнут в случае, если 61 Одновременно с делом Тукседо суды штата Калифорния заняли совершенно противоположную позицию по идентичному делу. С большими разногласиями по делу Верховный суд штата Калифорния так и не вынес решения, исходя из моральной нормы «щепетильности чести». Суд признал, что финансовые отчисления фирм членам городского совета не могут служить препятствием для их участия в принятии решений по делам этих фирм. Установив, что отсутствует нарушение буквы закона, суд признал решение городского совета правомерным. Таким образом, суд не учитывал ни суммы, ни время, ни способ отчислений в качестве доказательства пристрастия. Вероятно, неудачная критика законодательных органов, которая имела место последнее время со стороны Верховного суда штата Калифорния, сделала его излишне «застенчивым». Уважение Калифорнийского суда, проявляемое им по отношению к легислатуре штата, живущей за счет «материнского молока политики» (то есть отчислений законодателям, принимавшим решение в отношении Закона о качестве окружающей среды штата Калифорния), идет в ущерб природоохранным целям. В отличие от ЗЭЭНЙ Закон штата Калифорния лишен ясно выраженной функции управления, что также объясняется различными решениями, принятыми судами по идентичным делам. Вероятно, в Калифорнии государственная политика направлена на одобрение «политического влияния» на процесс квазисудебного вынесения решений. Вместе с тем подобная ситуация в штате Вашингтон решилась бы аналогично модели штата Нью-Йорк. «Маленький НЭПА» штата Вашингтон следует федеральному НЭПА и устанавливает функцию общего руководства правительства. Все министерства и ведомства должны «выполнять обязательства по сохранению окружающей среды для грядущих поколений». Более того, легислатура штата Вашингтон признает, что «каждый гражданин обладает фундаментальным и неотъемлемым правом на здоровую окружающую среду и обязан способствовать ее сохранению и улучшению». Сформулировав таким образом свою политику, штат Вашингтон превзошел НЭПА. планируемое мероприятие будет реализовано; (ж) влиянии мероприятия на рост народонаселения. В него также должно войти заявление, вкратце указывающее на то, что все другие воздействия в связи с мероприятием не являются значительными и поэтому не подверглись детальному анализу в Докладе о воздействии на окружающую среду». Нью-Йорк: «Цель настоящего Закона состоит в провозглашении политики штата, которая направлена на достижение гармонии между обществом и окружающей средой; на осуществление мер по предупреждению и предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, улучшению жизни людей, общественных ресурсов; на углубление познания экосистем, имеющих важное значение для населения штата». 62 Суды штата Вашингтон, так же как и Нью-Йорка, соответственно правильно определили свою роль в оценке нарушений норм морали и признании таких нарушений. Некоторые судебные дела помогают муниципальным должностным лицам понять нормы этики и свои руководящие функции в области охраны окружающей среды. В различных документах суды штата Вашингтон по делам о землепользовании опирались на этическую норму «доказательства справедливости». В деле Chrobuck v. Snohonish County Верховный суд штата Вашингтон вынес решение о проведении повторного зонирования одного из районов штата с целью перевода его из категории земель, пригодных для жилой застройки, в категорию земель промышленности. Суд признал, что отказ от перекрестного допроса лица, его поездки в зеленые зоны, которые оплачивались землепользователем, бесплатное проведение досуга и работа в прошлом в организации, имеющей финансовые интересы в проекте, представляют собой обстоятельства, которые квалифицируются как «вызывающие подозрение» и которые могут оказать влияние на ход процесса3. В деле Buell v. City of Bremerton суд сконцентрировал свое внимание на таком «заражающем» эффекте, как финансовая заинтересованность члена совета в отношении проекта4. Вменялись в вину даже прошлые или последующие связи члена совета с проектом или спонсором проекта. По мнению суда эти связи могли быть препятствием для принятия членом совета беспристрастного решения. 3ачисление на службу спонсора проекта в качестве адвоката (Fleming v. City of Тасота) и пристрастнае участие бывшего владельца собственности (Aпdersoп v. Islaпd Couпty) вынудила суды отменить и ордононсы, и проведенную повторную классификацию земель. И хотя в данных спорах не было установлено каких-либо неправомерных действий, Верховный суд штата Вашингтон заключил, что значимость доверия народа требует, чтобы исключались даже факты нарушения норм морали. Провозглашенная норма морали стала составной частью требований законодательства штатов, устанавливающих функцию общего управления в области охраны окружающей среды и в решениях суда в по вопросам местного землепользования на условиях долгового обязательства. Save а Valuable Eпvironmeпt v. Bothell; Swift v. Island County; Narrowview Preservation Associatioп v. City of Таcomа. Установив нарушение требований а проведении экологической экспертизы (дело Swift) и наличие финансовых интересов Суд охарактеризовал факты по делу Chгobuck как доказывающие, что у фирмы были «в прошлом тесные общественные и деловые связи с должностными лицами, выступающими за повторное зонирование, и что ее представитель публично поддерживал позицию этого должностного лица». 4 Как уже указано в решении суда, «личный интерес хотя бы одного члена плановой комиссии имеет «заражающий» эффект на поведение других, независимо от отсутствия у них заинтересованности». 3 63 членов городского совета (дело SAVЕ), суды в обоих случаях признали недействительными внесенные изменения в распределение земель по зонам5. В деле Narrowsview хотя и была соблюдено требование об экологической экспертизе, суд установил, что участие в голосовании члена совета, имеющего финансовый интерес, бросает тень недоверия на беспристрастность при утверждении проекта зонирования. Использование судами Штата Вашингтон моральной нормы «доказательства справедливости» способствует принятию справедливых и беспристрастных решений, посредством которых каждый гражданин выполняет свою обязанность по сохранению и улучшению окружающей среды. (б) Процедура ЗВС. Процедура Заявления о воздействии на окружающую среду – сердцевина «маленьких НЭПА»; она - «движущий» элемент законов, благодаря которому функция общего управлении, которая возлагается на эти законы, становится вполне реалистичной и реализуемой на практике. Именно этой процедурой признается возможность применения норм общего права в делах, связанных с нарушением «маленьких НЭПА». Основные этапы этой процедуры можно толковать в свете судебных решений в различных штатах. Процедура ЗВС состоит из 6 основных этапов. На первом этапе решается главный вопрос – распространяется ли действие «маленького НЭПА», к примеру Закона об экологической экспертизе штата Нью-Йорк (ЗЭЭНЙ), на данное мероприятие. На втором — назначается ведущее ведомство6. На третьем — составляется либо отрицательное заключение, либо мероприятие подвергается классификации и получает определенную категорию, например Тип I, для которого необходимо проведение экологической экспертизы. На четвертом — готовится проект ЗВС (ПЗВС) и рассматриваются альтернативные варианты. На пятом — готовится окончательное ЗВС (ОЗВС), дается описание всевозможных воздействий на окружающую среду и мер по их уменьшению, насколько это возможно. Наконец, шестой — судебный контроль за процедурой, который может проводиться одновременно с вынесением окончательного решения по проекту ведущим ведомством, а также с определением лиц и организаций, обладающих правом В деле Swift вообще не было проведено экологической экспертизы, а в деле SAVE, не было учтено требование о принятии мер по уменьшению отрицательного воздействия на окружающую среду. 5 В Законе об экологической экспертизе штата Нью-Йорк говорится следующее: «Если мероприятие осуществляется или утверждается двумя или более ведомствами, решение о том, оказывает ли это мероприятие существенное воздействие на окружающую среду, выносится ведущим ведомством, на которое возложены основные обязанности по реализации или утверждению этого мероприятия, и такое ведомство готовит или ему поручается подготовить... заявление о воздействии на окружающую среду». 6 64 обращаться в суды с требованием рассмотрения правомерности всех действии ведомства по экологической экспертизе. Если судебный прецедент штата Нью-Йорк недостаточен для определения правомерности процедуры ЗВС, то полезным может оказаться соответствующий опыт штатов Калифорния и Вашингтон. Учитывая, что «маленькие НЭПА» этих двух штатов служили образцом для подготовки Закона об экологической экспертизе штата Нью-Йорк (ЗЭЭНЙ), судебные толкования в этих штатах относительно процедуры экологической экспертизы являются необходимым источником сведений, по которым можно судить о дальнейшем развитии положений ЗЭЭНЙ. 3.3.1. Целесообразность проведения процедуры ЗВС Многие не придают особого значения этому основополагающему решению о необходимости проведения экологической экспертизы для данного мероприятия. Нарушение требования об экологической экспертизе делает невозможным выполнение функции «маленьких НЭПА» по общему управлению, а суды могут пресечь действия, совершенные в обход закона. Выданные в этом случае разрешения могут быть аннулированы. Некоторые решения судов, принятые на раннем этапе, подтвердили перечень мероприятий, не подлежащих экологической экспертизе по ЗЭЭНЙ. В более поздних судебных процессах данные по намечаемому мероприятию убедительно доказывали то, что его необходимо отнести к категории мероприятий Типа I по ЗЭЭНЙ. В связи с этим было признано, что предшествующие судебные решения, утвердившие исключения, были вынесены неправильно; такие решения мотивировались тем, что само назначение и компенсационный характер ЗЭЭНЙ не позволяют исключить отдельные мероприятия из-под действия закона. Решение суда штата Калифорния по делу Friends of Mammoth должно послужить руководством для развития других «маленьких НЭПА». Калифорнийские суды постоянно выносят решения, требующие проведения экологической экспертизы для самых разнообразных мероприятий. Закон о качестве окружающей среды штата Калифорния (ЗКОСК) распространяется на такие мероприятия, как выдача разрешений на строительство энергетических сооружений, мероприятия, которые оказывают воздействие на ту часть окружающей среды, которая находится вне территориальной юрисдикции данного проекта. ЗКОСК распространяется на случаи аннексии земель по решению муниципалитета, на выдачу разрешений на дробление земельных участков и другие решения, связанные с местным зонированием. В штате Вашингтон суды рассматривали множество аналогичных дел. 65 Отдельные внутриведомственные хозяйственные мероприятия могут быть выведены из-под действия «маленьких НЭПА», но для этого необходимо представить соответствующие обоснования. Штат Вашингтон столкнулся с трудностями при проведении четкой грани между внутриведомственным хозяйственным мероприятием и крупным мероприятием. Суд штата Вашингтон в деле Eastlake Community Council v. Roanoke Associates вынес решение, что в случае, если возобновление разрешения на строительные работы предусмотрено в качестве обязательного требования законодательством, то проведение экологической экспертизы для него не требуется; однако в случае, если такое возобновление не может быть осуществлено в порядке простого дублирования, а предоставляется по усмотрению в каждой конкретной ситуации и ранее ЗВС по этому мероприятию не составлялось, то проведение экологической экспертизы обязательно. С особым вниманием следует подходить к определению «внутриведомственных хозяйственных мероприятий», которые выводятся из-под действия «маленьких НЭПА». Калифорнийские суды, расширив природоохранное назначение Закона о качестве окружающей среды (ЗКОСК), ограничили положение об исключениях. 3.3.2. Выбор ведущего ведомства Если мероприятие подлежит утверждению несколькими ведомствами, то для обеспечения эффективности и своевременности экологической экспертизы одно из ведомств на раннем этапе назначается ответственным за проведение экологической экспертизы. Оно получает наименование «ведущего» ведомства. Это ведомство несет полную ответственность за подготовку ЗВС, а другие участвующие в мероприятии министерства и ведомства оказывают ему в этом содействие. Для повышения эффективности действий на этом этапе к ЗКОСК были приняты поправки, предусмотревшие распределение обязанностей между всеми участвующими в проекте министерствами и ведомствами. 3.3.3. Решение о необходимости проведения экологической экспертизы Опыт других штатов может оказаться полезным в определении тех мероприятий, для которых необходимо проведение экологической экспертизы. 66 «Сегментация»7, или деление мероприятия, отнесенного к категории Типа I, на небольшие составные части, воздействие каждой из которых незначительно, обычно запрещается. Даже если планируемое мероприятие отнесено к категории Типа I, для начала экологической экспертизы требуется вынесение дополнительного решения о времени его реализации. Одно лишь намерение, чтобы осуществить мероприятие, не является достаточным для проведения по нему экологической экспертизы. Если министерство или ведомство не уверено, требуется ли проведение экологической экспертизы по ЗКОСК для планируемого им мероприятия, то для выяснения этого оно может предпринять серию проверок и исследований. Такое положение не входит в административную процедуру экологической оценки, предусмотренную ЗЭЭНЙ и соответствующими законами других штатов. Общий критерий, по которому делается вывод о значительности воздействия (достаточное основание для проведения ЭЭ), подвергался неоднократному судебному рассмотрению. В одном деле Верховный суд штата Вашингтон дал определение понятия «значительное воздействие» для тех мероприятий, при реализации которых «существует разумно допускаемая возможность наступления более чем умеренных негативных изменений в окружающей среде». При этом суд учитывал следующие факторы: размер проекта, возможные виды изменений в окружающей среде и категорию проекта в соответствии с ЗКОСК. Если не было подготовлено ЗВС, а мероприятие является значительным, то даже проведение предварительных согласований и включение в проект природоохранных мероприятий признаются судами недостаточными. В данном деле суд вынес решение о необходимости выявления и изучения всех возможных воздействий до принятия решения ведомством по проекту для получения гарантий адекватности всех предусматриваемых природоохранных мер. 3.3.4. Проект ЗВС и альтернативные варианты По своему замыслу проект ЗВС (ПЗВС) должен представлять собой комплексный и объективный обзор всех отрицательных воздействий планируемого мероприятия на окружающую среду. Для выявления таких воздействий применяется способ разработки альтернативных вариантов реализации мероприятия. Включив в альтернативные варианты требования равноценного изучения возможного отказа от планируемого мероприятия или его модификации, законодательные органы тем самым указали один из путей 7 Термин «сегментация» взят из практики деления системы скоростных дорог на отдельные связующие части в целях уклонения от проведения экологической экспертизы всей системы. 67 предотвращения негативных воздействий. При этом законодательные органы проявили меньшую склонность к методу простого перечисления всех реально допустимых негативных воздействий. В процессе экологической экспертизы изучаются все аспекты планируемого мероприятия. По ЗКОСК, такому изучению должно быть уделено максимальное внимание. Так, в деле County of Inyo v. Los Angeles суд обнаружил отдельные недостатки в разработке альтернативных вариантов и определении воздействий. Суд обнаружил два существенных недостатка в Докладе о воздействии на окружающую среду (ДВС)8. Во-первых, суд установил, что перечень альтернативных вариантов должен включать и альтернативу «отказа от мероприятия». Во-вторых, суд признал ДВС недействительным, так как он основан на недостаточно точной характеристике самого мероприятия. Суд отметил, что первоначальный ДВС составлялся для небольшого проекта, связанного с использованием подземных вод, в то время как его окончательный вариант уже готовился для крупномасштабного мероприятия, осуществляемого в рамках городской программы управления водоснабжением. В деле The County of Inyo суд признал, что в процессе экологической экспертизы могут быть выявлены новые факты, требующие соответственного внесения поправок в ДВС. Однако суд отказался признать проект действительным, заявив, что размер проекта был известен заранее, но был преднамеренно искажен в целях введения общественности в заблуждение. Суд подчеркнул еще раз, что в ДВС должны быть включены данные о размере проекта и всех альтернативных вариантах. В другом деле суд указал, что любой альтернативный вариант может быть признан реально допустимым и тем самым заслуживающим анализа в ЗВС, даже если владелец проекта уже заранее отказывается от возможности его реализации. Таким образом, все альтернативные варианты должны быть подвергнуты анализу в ЗВС, независимо от того, какую они сыграют роль при принятии решения. В ЗВС также должен быть дан анализ всем вторичным и кумулятивным воздействиям. Одним из наиболее полезных методов, разработанных впервые в штате Массачусетс, является «скоупинг» — метод «раннего и открытого» определения тех аспектов мероприятия, которые подлежат экологической экспертизе. Положение о скоупинге не было включено в НЭПА при его принятии, но уже пересмотренные Правила, изданные Советом, включают это положение в качестве обязательного требования. Как и НЭПА, 8 Доклад о воздействии на окружающую среду (ДВС) является эквивалентом ЗВС на основании закона об экологической экспертизе штата Нью-Йорк. 68 большинство «маленьких НЭПА» также не имеют специального положения о скоупинге, но такое требование вытекает из смысла закона. Скоупинг особенно эффективен на начальном этапе экологической экспертизы, при проведении ведущим ведомством конференции по скоупингу9. 3.3.5. Меры по уменьшению вредного воздействия в окончательном варианте ЗВС В окончательный вариант ЗВС включаются не только результаты полной экспертизы негативных воздействий на окружающую среду и альтернативные варианты планируемому мероприятию, но и реально выполнимые меры по уменьшению таких воздействий. В качестве обязательных условий утверждения планируемого мероприятия министерством или ведомством должны стать предусмотренные при экспертизе меры по уменьшению негативного воздействия мероприятия на окружающую среду. Неспособность министерства или ведомства выбрать реально выполнимую альтернативу своему мероприятию, которая гарантирует предупреждение экологического ущерба, может стать причиной последующего отказа в утверждении мероприятия компетентными органами. По Закону о качестве окружающей среды штата Калифорния (ЗКОСК) министерствам или ведомствам необходимо предусмотреть лишь возможные меры по снижению негативного воздействия, а экологически максимально благоприятные альтернативы не обязательны. Подобное требование содержится и в Законе об экологической экспертизе штата Нью-Йорк (ЗЭЭНЙ). В отличие от НЭПА, ЗЭЭНЙ прямо предусматривает разработку эффективных мер по уменьшению негативного воздействия. Законодательство штата Вашингтон предусматривает возможность отказа в выдаче разрешения на основании того, что мероприятие содержит угрозу деградации окружающей среды, что противоречит функции общего управления, выполняемой Законом об экологической экспертизе штата. Но среди всех «маленьких НЭПА», наверно, только в Законе штата Миннесота эта обязанность наиболее значительна. Даже если организация приступила к реализации мероприятия до утверждения ЗВС или в случае отсутствия в нем мер по уменьшению негативного воздействия мероприятия на окружающую среду, требование ЗЭЭНЙ о разработке и осуществлении таких мер подлежит соблюдению. Иногда такая ситуация может означать приостановку и пересмотр проекта мероприятия. Суды Калифорнии и Нью-Йорка в своих решениях подтвердили такой смысл законов. В действительности Правила Министерства по охране окружающей среды, регулирующие порядок утверждения разрешений Министерством, настоятельно рекомендуют владельцам проектов, для которых требуется проведение экологической экспертизы, добиваться организации конференции по скоупингу. 9 69 3.3.6. Исковое право и судебный контроль Принудительное исполнение требований, предъявляемых к экологической экспертизе, обеспечивается путем обращения в суды, выполняющих функцию судебного контроля за деятельностью министерств и ведомств. Ведущее ведомство обязано иметь полный комплект документов по экологической экспертизе относительно своего мероприятия. Эти документы служат основанием для определения процессуальной адекватности и достаточной обоснованности вынесенного ведомством решения. В штате Нью-Йорк критерием искового права граждан, связанного с Законом об экологической экспертизе, стало решение суда по делу Douglas Civic Association v. Glavin, вынесенное еще до принятия самого закона. И хотя, по свидетельству самих судов, указанный критерий искового права не всегда соблюдался, все же нью-йоркская модель, следуя федеральной, исходит из принципа достаточной значимости экологического, нехозяйственного интереса при решении вопроса о предоставлении искового права гражданам, требующим соблюдения Закона об экологической экспертизе штата Нью-Йорк. Таким образом, на сегодняшний день гражданам предоставляется исковое право на возбуждение дел по вопросам экологической экспертизы аналогично делам по зонированию и землепользованию. За последнее время вышло много изданий по судебному контролю за экологической экспертизой в соответствии с «маленькими НЭПА». И хотя Закон об экологической экспертизе штата Нью-Йорк возлагает на все министерства, ведомства и местные органы управления обязанности по приведению своего внутриведомственного порядка в соответствие с требованиями закона, все же только суды могут гарантировать, что это соответствие будет достигнуто в рамках всего штата. На это потребуется и время и, конечно, руководящая помощь апелляционных судов. 3.3.7. Координация федеральных экологических экспертиз и экологических экспертиз штатов Подобно НЭПА, Правила Совета признают, что для одного и того же мероприятия могут потребоваться как федеральные разрешения, так и разрешения штата, что означает проведение экологической экспертизы в двух юрисдикциях. В этом случае важно решить, как скоординировать эти две функции. В 1975 г. в НЭПА были внесены поправки, разрешающие министерствам и ведомствам штата готовить Заявления о воздействии на 70 окружающую среду, отвечающие требованиям федерального закона. Поправки узаконили «делегирование» федеральных полномочий по подготовке ЗВС министерствам и ведомствам штатов и законодательным путем изменили судебное толкование НЭПА, запрещавшее такое делегирование. В соответствии с новым положением федеральным министерствам и ведомствам предоставляется право делегировать подготовку ЗВС министерствам и ведомствам штатов в случае, если экологической экспертизе подлежит федеральное мероприятие, финансируемое по программе субсидирования штатов, и если соблюдены все нижеперечисленные условия: (1) министерство или ведомство штата должно обладать общештатной юрисдикцией и отвечать за данное мероприятие; (2) ответственное федеральное должностное лицо обязано руководить и участвовать в подготовке ЗВС; (3) ответственное федеральное должностное лицо обязано дать собственную оценку ЗВС прежде, чем оно будет одобрено и принято; (4) в случае если между ответственным федеральным должностным лицом и ведомством штата возникнут разногласия, то федеральное ведомство обязано изложить в письменном виде свою собственную оценку негативных воздействии мероприятия, а также свою позицию по вопросам, по которым не достигнуто согласие, для последующего включения в ЗВС. Данное положение распространяется только на мероприятия, содержащие федеральную программу финансовой помощи проектам штата; однако существует еще более обширная категория проектов, предпринимаемых штатами, но требующих федерального разрешения. Правила Совета по НЭПА предусматривают порядок преодоления дублирования федеральных полномочий и полномочий штатов. В них установлено требование об обязательном сотрудничестве между федеральными министерствами и ведомствами и аналогичными учреждениями штатов с целью недопущения двойной экологической экспертизы до тех пор, пока это прямо не запрещено законом. Сотрудничество федеральных министерств и ведомств с подобными учреждениями штатов должно осуществляться в более полном объеме путем совместного планирования, совместных экологических исследований и разработок, проведения совместных публичных слушаний и экологических оценок. Правила Совета регулируют действия в ситуациях, когда СЭПА предусмотрено проведение дополнительного или отличного от НЭПА анализа. В случае, если это не противоречит обязательным требованиям НЭПА, «федеральные министерства и ведомства обязаны сотрудничать с министерствами и ведомствами штатов по выполнению таких особых 71 положений СЭПА, равно как и по выполнению положений федеральных законов таким образом, чтобы один документ (ЗВС) соответствовал всем нормативным актам». Учитывая, что мероприятия по землепользованию в каждом отдельном случае уникальны и различаются по экологическим аспектам, необходимо для конкретного мероприятия определить порядок взаимодействия федеральных органов и органов штатов в связи с экологической экспертизой. Федеральное законодательство прямо предусматривает такую возможность: законодательство штатов также требует, стимулирует и по крайней мере не запрещает такое сотрудничество. Закон о качестве окружающей среды штата Нью-Йорк предусматривает, что в случае, когда требуется подготовка федерального ЗВС и ЗВС штата, «соблюдение данного требования, равно как и федерального, должно быть скоординировано и обеспечено в процессе однократной экологической экспертизы». Далее нью-йоркский закон, даже превосходя федеральный, легализовал почтительное отношение штата к федеральной процедуре экологической экспертизы в тех случаях, когда ведомства штатов не приглашаются для участия в экспертизе: «В случае если министерство или ведомство не участвует ни в подготовке федерального Заявления о воздействии на окружающую среду, ни в подготовке или представлении материалов по этому вопросу, то в соответствии с настоящей статьей от этого ведомства не требуется подготовки какого-либо другого доклада при условии, что федеральное Заявление о воздействии на окружающую среду, оформленное должным образом, отвечает целям настоящей статьи». Если в СЭПА не содержится прямого указания на координацию с НЭПА, то в соответствии с Правилами Совета федеральные министерства и ведомства обязаны максимально соблюдать порядок экологической экспертизы по законодательству штата. Частный землепользователь, обращающийся в федеральные органы и органы штатов за разрешением, для выдачи которого необходимо проведение экологической экспертизы в двух юрисдикциях, имеет право выступить с предложением скоординировать процедуры по НЭПА и СЭПА. Если планируемое мероприятие в значительной степени отвечает как федеральным интересам, так и интересам штата, то компетентные органы обычно удовлетворяют просьбу землевладельца. И хотя юридически право решения этого вопроса остается за самими министерствами и ведомствами, все же полезно обсудить его неофициально перед представлением заявления на получение разрешения. 3.4. Процедура экологической экспертизы Процедура экологической экспертизы по НЭПА и СЭПА строится по одной и той же схеме. Нововведения, появляющиеся то на федеральном 72 уровне, то на уровне штата, взаимодополняют друг друга. НЭПА вдохновило появление СЭПА; в свою очередь отдельные вариации СЭПА, как, например, положение о скоупинге в законе штата Массачусетс, были включены в дальнейшем в Правила Совета по НЭПА. Основные этапы экологической экспертизы, вероятно, наилучшим образом прослеживаются на примере федеральной процедуры. 3.4.1. Основополагающее решение о необходимости составления ЗВС В соответствии с НЭПА все министерства и ведомства федерального правительства обязаны в каждую рекомендацию или доклад по законодательству или другому крупному федеральному мероприятию, значительно влияющему на качество окружающей среды, дать подробное заявление о воздействии на окружающую среду. Под «законодательством» понимаются законопроекты или законодательные предложения. «Крупные федеральные мероприятия» включают утверждение конкретных проектов, принятие программ (как группы взаимосвязанных мероприятий), планов (как основы для будущих мероприятий министерств и ведомств), а также принятие подзаконных нормативных актов и политики (направлений деятельности) министерств и ведомств. Если министерство или ведомство обращается за утверждением своего мероприятия или представляет законопроект, то при этом оно должно иметь достаточные аргументы в защиту того, что мероприятие не окажет существенного негативного воздействия на окружающую среду, на взаимодействие общества и природы. Такие воздействия включают как прямые, так и косвенные (прогнозируемые) воздействия, например последующие изменения в структуре землепользования, расселение и связанные с этим изменения в атмосферном воздухе, водах, других природных объектах, «включая экосистемы». В случае если мероприятие содержит вероятность таких воздействий «в значительной степени», то это мероприятие можно будет отнести к категории «крупных», и подготовка ЗВС для него обязательна. Для определения того, является ли воздействие значительным, необходимо изучить содержание этого воздействия и его интенсивность. Чтобы дать оценку содержанию, надо провести анализ локализированного воздействия планируемого мероприятия на используемый земельный участок и его воздействие на экологические, экономические и другие сферы общества. Оценке подлежат как долгосрочные, так и краткосрочные воздействия. Интенсивность или степень отрицательного воздействия оценивается 10 аспектами. В соответствии с Правилами Совета они включают: 73 (1) воздействие, которое может быть одновременно и благоприятным и отрицательным. Значительным может быть признано и благоприятное воздействие; (2) степень воздействия планируемого мероприятия на здоровье граждан; (3) характерные черты данного географического района, такие, как близость к историческим и культурным памятникам, паркам, ценным сельскохозяйственным угодьям, заболоченным землям, диким и живописным рекам, экологически критическим зонам; (4) степень неточности оценки возможных негативных воздействий на окружающую среду, включая неизвестную ранее или еще не изученную опасность такого воздействия; (5) степень спорности воздействия предполагаемого мероприятия на окружающую среду; (6) степень вероятности того, что данное мероприятие может стать прецедентом и образцом будущих принципиальных решений по подобным мероприятиям; (7) существует ли связь данного проекта с другими мероприятиями, которые являются незначительными по отдельности, но оказывают значительное воздействие в целом; значительным признается любое воздействие, которое является частью совокупного значительного воздействия. Если мероприятие носит характер временного, реализуется поэтапно или частями, то его воздействие не считается незначительным; (8) степень негативного воздействия мероприятия на те районы, дороги, сооружения и объекты, которые включены или могут быть включены в Национальный реестр исторических мест, а также степень опасности разрушения или потери важных научных, культурных и исторических ресурсов в связи с реализацией проекта; (9) степень негативного воздействия мероприятия на исчезающие виды животных или виды животных, находящихся под угрозой исчезновения, а также на ту среду их обитания, которая в соответствии с Законом об исчезающих видах животных 1973 г. относится к категории критической; (10) нарушает ли данное мероприятие законодательство федерации, штата или местных органов власти, а также требования по охране ОС. В первую очередь ведомство должно решить вопрос о том, требуется ли для планируемого им мероприятия подготовка ЗВС. В судебной практике встречаются примеры толкования законодательных требований. Так, понятие «предложения» по мероприятиям или законодательству было интерпретировано Верховным судом в деле, связанном с рассмотрением правил, изданных Комиссией по междуштатной торговле по тарифам на 74 железнодорожные грузы. Суд решил, что все правила, касающиеся собственных доходов, являются крупным федеральным мероприятием, независимо от последующих решений об изменении отдельных тарифов, для которых требуется составление своего Заявления о воздействии на окружающую среду. Таким образом, первоочередное решение о необходимости составления ЗВС принимается в тот момент, когда министерство или ведомство получает заявление от лиц и организаций на утверждение их мероприятия или намеревается осуществить свое собственное мероприятие. Для обоснования решения о составлении ЗВС необходимо, чтобы предложение было достаточно конкретно. По высказыванию Верховного суда, «для составления Заявления о воздействии на окружающую среду» требуется фактический предикат». Далее суд отмечает, что на момент вынесения решения должны быть известны «конкретные размеры мероприятия или программы, чтобы стал возможным анализ экологических последствий и разработка альтернативных вариантов в соответствии с НЭПА». И хотя «характер заявления зависит от характера федерального мероприятия, в любом случае необходимо установить границы экспертизы». Планируемое мероприятие должно быть «федеральным». Например, требования НЭПА подлежат соблюдению при строительстве скоростной дороги штата на федеральные ассигнования, по крайней мере в момент выбора трассы, а также и на следующих этапах строительства, если министр транспорта вынесет решение о федеральном участии в таком строительстве. Все попытки должностных лиц штатов, которые хотели «дефедерализировать» те мероприятия, федеральное участие в которых имело место лишь на предварительном этапе, встречали оппозицию суда. Если местное министерство или ведомство специально отодвигает федеральное участие на более поздний этап или избегает учета некоторых альтернативных вариантов своему проекту, оно неизбежно столкнется с трудностями, когда подобное федеральное участие будет ему необходимо. Взвесив все эти факторы, министерства и ведомства выносят основополагающее решение о том, оказывает ли планируемое ими мероприятие значительное воздействие на окружающую среду. Если ответ отрицательный, то такое решение оформляется в Заявлении об отсутствии значительного воздействия на окружающую среду (ФОНСИ). В ФОНСИ должны быть проанализированы все необходимые факты. В штате Нью-Йорк в соответствии с Законом о качестве окружающей среды такое отрицательное заявление должно быть представлено вместе с данными, содержащими экологическую оценку. По федеральному законодательству, министерство или ведомство обязано подготовить документ с результатами анализа, обос75 новывающего принятое отрицательное решение. Вопрос о полноте административного документа стал предметом частых судебных споров. Помимо анализа мероприятия, необходимого для обоснования первоочередного решения, следует учитывать и то, что отдельные мероприятия прямо исключены из-под действия НЭПА. Такие исключения предусмотрены некоторыми законами. Мероприятия, проводимые Федеральной торговой комиссией и другими подобными ведомствами по обеспечению выполнения законодательства, подлежат исключению. Исключаются и некоторые мероприятия, носящие чрезвычайный характер, хотя в этом случае ведомство обязано разработать совместно с Советом по качеству окружающей среды меры по максимальному соблюдению НЭПА. И наконец, в деле Flint Ridge Development Co. v. Scenic Rivers Association of Oklahoma Верховный суд постановил, что «бюрократические порядки не должны препятствовать выполнению министерством или ведомством своей обязанности по НЭПА учитывать экологические факторы в своей деятельности; однако, если возникает явный и непреодолимый конфликт в полномочиях этого министерства или ведомства, НЭПА отодвигается на второй план». Это решение суда соответствует требованию, прямо изложенному в НЭПА, о том, что «направление деятельности и цели, изложенные в настоящей главе, являются дополнительными к уже действующим полномочиям министерств и ведомств». Таким образом, решение ведомства об исключении того или иного мероприятия из-под действия НЭПА, так же как и ФОНСИ, может стать предметом судебного контроля. 3.4.2. Решение ведомства о подготовке ЗВС Какое должностное лицо, министерство или ведомство уполномочено решать вопрос о необходимости подготовки ЗВС? Когда выносится это решение? Если оно положительное, то какие для этого нужны обоснования? Ответы на эти вопросы даются на этапе экологической оценки. Ведомство, наделенное полномочиями в соответствии с законодательством, отвечает за выполнение данного мероприятия, а также несет и дополнительную обязанность по проведению экологической экспертизы по НЭПА. Это ведомство решает вопрос, требуется ли подготовка ЗВС; кроме того, оно готовит ЗВС, определяет его содержание и объем. В отдельных случаях практическая работа по подготовке ЗВС может быть проведена ведомством штата, обладающим общештатной юрисдикцией, при этом федеральное ведомство дает собственную оценку и утверждает ЗВС, подготовленное таким делегированным ведомством штата. 76 Ответственное федеральное министерство или ведомство получило название «ведущего ведомства». Если несколько министерств и ведомств участвуют в утверждении мероприятия, то возникающие между ними разногласия по поводу выбора «ведущего ведомства» разрешаются Советом по качеству окружающей среды. Подобная процедура установлена и законами об экологической политике штатов (СЭПА). Правила Совета предусматривают, что все министерства и ведомства, участвующие в выполнении мероприятия, подлежащего экологической экспертизе по НЭПА, должны «в письме или меморандуме указать, какое ведомство будет ведущим, а какие вспомогательными». Выбор ведущего ведомства осуществляется по 5 признакам: (1) степень участия ведомства в мероприятии; (2) обладает ли ведомство полномочиями по утверждению или реализации мероприятия; (3) специальная компетенция ведомства в отношении экологических воздействий данного мероприятия; (4) продолжительность участия ведомства в реализации мероприятия; (5) очередность участия. Далее ведущее ведомство решает вопрос о необходимости проведения экологической экспертизы. В случае положительного решения в Федеральном реестре публикуется «Уведомление о намерении», дающее характеристику мероприятию, возможным альтернативным вариантам, данные по скоупингу, и сообщает имя должностного лица, отвечающего за экологическую экспертизу. В случае если та или иная организация или частное лицо обращается в федеральное министерство или ведомство за разрешением для своего мероприятия, то представляемое заявление обычно сопровождается докладом по экологическим аспектам планируемого мероприятия. Это облегчает подготовку министерством или ведомством, которое выдает разрешение, ЗВС для этого мероприятия. В свою очередь и заявитель может ускорить принятие решения ведомством относительно возможности реализации своего мероприятия, и в максимальной степени будет гарантирован, что ЗВС будет удовлетворительным. Ведущее ведомство не имеет права поручать заявителю составление ЗВС. Ведомство обязано провести собственную экологическую экспертизу проекта, представленного для получения разрешения на его реализацию, и несет полную ответственность за соблюдение при этом НЭПА. Правила Совета по НЭПА предусматривают, что «министерства и ведомства должны начать подготовку Заявления о воздействии на окружающую среду на самом раннем этапе, по возможности одновременно с подготовкой предложения по своему мероприятию или получением предложения для рассмотрения». Такое требование обусловлено тем, что 77 назначение экологической экспертизы — это служить важнейшим элементом в процессе принятия решения, а не быть лишь подтверждением уже вынесенного решения. Для ответа на вопрос, требуется ли составление ЗВС, министерство или ведомство проводит экологическую оценку (ЭО). ЭО представляет собой суммарный обзор тех же аспектов, которые должны быть включены в ЗВС. Она служит основой для вынесения основополагающего решения о необходимости подготовки ЗВС. 3.4.3. Содержание ЗВС В НЭПА перечислены 5 аспектов, по которым проводится экологическая экспертиза. Их необходимо трактовать в свете широкой национальной политики, провозглашенной НЭПА. Эти аспекты включают: 1) Влияние планируемого мероприятия на окружающую среду. В Правилах Совета разъясняется, что данный аспект представляет собой анализ воздействия на окружающую среду. Анализу подлежат как прямые, так и косвенные воздействия. Термины «влияние» и «воздействие», используемые в данных Правилах, являются синонимами. Воздействия могут быть экологическими (воздействия на природные ресурсы, состояние экосистем, подвергшихся негативному воздействию), эстетическими, историческими, культурными, экономическими, социальными или влияющими на здоровье людей, включая прямые, косвенные и совокупные. 2) Негативные воздействия на окружающую среду, наступление которых неизбежно в случае реализации планируемого мероприятия. Для определения таких неизбежных негативных воздействий необходимо проанализировать меры по снижению негативных воздействий. Эти меры включают: а) предупреждение воздействия путем реализации лишь части мероприятия или полного отказа от его реализации; б) сведение воздействия к минимуму путем уменьшения мероприятия по объему и качеству; в) корректировка воздействий путем реабилитации, восстановления или рекультивации нарушенной окружающей среды; г) предупреждение воздействия путем осуществления природоохранных мероприятий в процессе реализации мероприятия; д) компенсация ущерба путем замены взаимозаменяемых ресурсов. 3) Альтернативные варианты планируемому мероприятию. Их перечень должен включать все разумно допустимые альтернативы планируемому мероприятию с учетом конкретной ситуации. При толковании содержания такого перечня Верховный суд включает в него «все реально достижимые альтернативные варианты», не ограничивающиеся лишь «мерами, которые министерства и ведомства могут принять». Альтернативы 78 должны включать отказ от реализации проекта, другие разумно допустимые пути его реализации и меры по уменьшению негативного воздействия. Если есть альтернативный вариант планируемому мероприятию, связанный с меньшими негативными воздействиями на окружающую среду, то отдельные лица и организации вправе настаивать на выборе именно этой альтернативы. Такой порядок прямо закреплен в законах об экологической политике штатов, в частности в штате Калифорния. Вместе с тем в НЭПА этот вопрос не урегулирован. Верховный суд при толковании понятия «альтернатива» отмечал, что «альтернатива является эволюционизирующим понятием, заключающимся в необходимости анализа то меньшего, то большего количества альтернатив, по мере того как таковые становятся известны и понятны». Возможны ситуации, когда альтернативные варианты меняются даже в процессе экологической экспертизы. Таким образом, осмысление разумно допустимого перечня альтернатив является важным аспектом экологической экспертизы. 4) Соотношение долгосрочного и краткосрочного природопользования. В настоящий момент это требование не находит широкой поддержки. Частично это объясняется отсутствием данных о прогнозировании продуктивности природных ресурсов в отдаленном будущем. Также трудно прогнозировать все долгосрочные потребности общества и виды природопользований. Вместе с тем при анализе затраты/выгоды, проводимом некоторыми ведомствами с целью дать оценку негативным воздействиям, эти факторы учитывались. Однако включение результатов анализа затраты/выгоды в ЗВС вызвало смешанную реакцию судов. Такой анализ, проведенный Армейским корпусом инженеров, подвергся тщательному судебному рассмотрению. В соответствии с Правилами Совета при проведении анализа затраты/выгоды в нем необходимо учесть соотношение результатов этого анализа с результатами тех воздействий на окружающую среду, ее блага и богатства, которые не подвергаются арифметическому подсчету. Долгосрочные последствия трудно подсчитать, но все же необходимо. 5) Анализ элементов мероприятия, оказывающих неизбежное воздействие на окружающую среду. На данном этапе следует обратить особое внимание на обязательные элементы мероприятия. Область этого анализа является логическим продолжением других аспектов экспертизы. Как и при разработке мер уменьшения негативного воздействия или подсчете долгосрочных воздействий, здесь важно сконцентрировать внимание на обязательных элементах мероприятия. Установленные требования относительно необходимых для такого анализа данных используются и при 79 анализе других аспектов, а также служат внутренним «контролем» при проведении экспертизы. При подготовке ЗВС ведущее ведомство обязано обратить внимание на наиболее значительные аспекты мероприятия, которые подлежат экологической экспертизе. Для этого необходимо применить метод скоупинга. Прежде всего министерство или ведомство широко информирует общественность о планируемом проекте и приглашают всех, чтобы они представили свои комментарии по всем вопросам, на которые следует обратить внимание в ЗВС. Процедура скоупинга позволяет министерствам и ведомствам «выявить и исключить из детального анализа те воздействия, которые не являются существенными или которые уже подвергались анализу в другой, ранее проведенной экспертизе и коротко объяснить, почему эти воздействия не являются существенными». 3.4.4. Процедура подготовки ЗВС В настоящее время все этапы проведения экологической экспертизы детально разработаны. Вместе с тем министерствам и ведомствам не так уж и часто приходится готовить ЗВС в полном объеме, особенно учитывая возможность делегирования этих полномочий местным органам. Таким образом, юрист этих министерств и ведомств или частное лицо должны тщательно изучить вместе с ведущим ведомством все требования по процедуре ЗВС. 1) Прежде всего министерство или ведомство обязано принять внутриведомственные правила, устанавливающие свой собственный порядок экологической экспертизы. Если же ведомство не располагает достаточным временем для приведения своих внутриведомственных правил в соответствие с законодательством, то в своих дальнейших действиях по экологической экспертизе оно обязано ориентироваться на закон. Федеральные министерства и ведомства в этом случае обязаны следовать Правилам Совета, считая их фактически своими внутриведомственными правилами. Далее ведомство, отвечающее за выполнение планируемого мероприятия или утверждение заявления от частного лица на то или иное мероприятие, решает вопрос — обязательно или нет проведение экологической экспертизы. Некоторые внутриведомственные правила прямо перечисляют мероприятия, для которых составление ЗВС всегда обязательно или оно не требуется. 3) Если мероприятие относится к категории, для которой проведение экологической экспертизы обязательно, то на следующем этапе ведомству предстоит решить, будет ли оно ведущим или эти полномочия перейдут к другому ведомству. В этом случае заявление на утверждение проекта, для которого требуется несколько разрешений, может быть передано по собственной инициативе заявителем тому ведомству, которое логически 80 является ведущим. Данное ведомство рассылает уведомление о получении заявления всем заинтересованным организациям, одновременно объявив о своих полномочиях как ведущего ведомства и о намерении провести экологическую экспертизу. Ведомству для вынесения решения о проведении такой экспертизы первоначально придется провести экологическую оценку. (4) На следующем этапе ведомство устанавливает все компоненты мероприятия и виды деятельности, связанные с его реализацией, экологические аспекты мероприятия и возможные воздействия на окружающую среду. Например, разрешение на строительство дороги, как одно из подобных мероприятий, состоит из ряда специфических компонентов, таких, как укладка дорожной основы и засыпка гравием, посадка зеленых насаждений вдоль дороги в целях предупреждения шумового воздействия; характер этих общих атрибутов мероприятия далее зависит от месторасположения проекта, а также от таких факторов, как топография маршрута, особенность экосистемы, приближенность к историческим местам, паркам и т. д. Геологическое наблюдение США разработало специальную схему, по которой можно дать экологическую характеристику любому мероприятию. С одной стороны, в схеме перечисляются виды планируемых мероприятий (ирригация, сжигание топлива, модификация среды обитания, мероприятия по борьбе с эрозией, сброс твердых отходов в океан и др.), а с другой, дается характеристика естественных условий места размещения проекта (земля, вода, атмосферный воздух, естественные процессы, биологические условия, включая флору, фауну, культурные факторы и др.). После сопоставления конкретного мероприятия и видов деятельности, связанных с его реализацией, с соответствующими естественными условиями, определяется степень воздействия каждого. Кроме определения видов воздействий и их интенсивности по схемам, применяются и другие методы, такие, как изготовление макета мероприятия, использование перечней мероприятий, подлежащих экологической экспертизе, или комбинация нескольких методов. 5) После того как определены все элементы мероприятия и виды воздействия, ведомство проводит скоупинг. Действия ведомств на этом этапе заключаются в выделении наиболее значительных воздействий и обращении за комментариями ко всем заинтересованным организациям и лицам; проводятся конференции по скоупингу. Подготовленный на основе всего вышеупомянутого проект Заявления о воздействии на окружающую среду (ПЗВС) должен быть по характеру исключительно аналитическим, а не представлять собой сборник хаотичных, непродуманных данных или энциклопедических сведений. 6) Далее готовится проект ЗВС. Он должен максимально отвечать 81 требованиям, предъявляемым к ЗВС по НЭПА или по соответствующим СЭПА. В ПЗВС дается описание изменений в окружающей среде под воздействием мероприятия, альтернатив и сообщается другая необходимая информация. Проект ЗВС должен включать данные о всех неизвестных вообще или на момент подготовки ЗВС воздействиях и изменениях в окружающей среде. Сюда может войти описание разумно допустимого наихудшего воздействия, чтобы определить максимальные границы негативного влияния на окружающую среду при реализации проекта. 7) Затем ПЗВС рассылается для широкого ознакомления заинтересованным организациям и общественности с целью получения от них замечаний. Просьба присылать свои замечания обращена ко всем, однако как обязанность она распространяется на те федеральные министерства и ведомства, которые в соответствии со своими законодательными полномочиями или особой специализацией имеют непосредственное отношение к данному мероприятию и его воздействиям на окружающую среду. 8) В необходимых случаях ведомство может провести публичные слушания по ПЗВС с целью сбора более полной информации и замечаний. 9) Далее ведомство обязано рассмотреть полученные замечания и подготовить на них ответы, которые в дальнейшем будет включены в окончательное Заявление о воздействии на окружающую среду (ОЗВС). В ОЗВС должен быть дан анализ всем фактам, оценка всем альтернативам и видам воздействий. 10) Наконец, ведомство издает ОЗВС, которое должно полностью соответствовать законодательству и подзаконным нормативным актам. Составляется текст решения по мероприятию, которое затем принимается. Для всех утвержденных проектов необходимо соблюдение требования о разработке мер по уменьшению негативного воздействия. Некоторые решения судов по экологической экспертизе определяют дальнейшую перспективу ее детализации и развития. Существенным моментом является проведение слушаний по скоупингу и сбор замечаний по ПЗВС. В ЗВС должны быть включены все точки зрения и взгляды, даже те, которые, по мнению ответственного ведомства, не имеют практического смысла, и вместе с ними ЗВС будет считаться полным. Если в дальнейшем ведомство сочтет нужным не считаться с ними, оно может сделать это с чистой совестью. Для сложных мероприятий, утверждение которых может проходить поэтапно, в ЗВС могут быть сделаны необходимые интервалы и пропуски. Это называется процедурой увязки. Она направлена на избежание повторов одной и той же информации, которая содержится в других ЗВС по взаимосвязанным 82 мероприятиям. В то же время эта процедура позволяет сконцентрировать внимание на тех аспектах, которые позволяют вынести обоснованное решение на данном этапе экспертизы. 4. ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРОВЕДЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ И ОБОРУДОВАНИЯ 4.1. Техническая экологическая экспертиза Цель – определение необходимости и достаточности исходных данных для проектирования экологически чистых технологических процессов и оборудования. При технической экологической экспертизе проверяются: - прогрессивность и возможность реализации принимаемых технологических решений с целью уменьшения образования и выделения (сброса) загрязняющих веществ и сравнение этих решений с лучшими отечественными и зарубежными аналогами; - прогрессивность технических решений и эксплуатационные характеристики по улавливанию, утилизации и обезвреживанию загрязняющих веществ; - обоснованность и достоверность данных по выбросам (сбросам, захоронению) загрязняющих веществ (отходов) в окружающую среду; - правильность выполненных расчетов измерения загрязнения окружающей среды (атмосферного воздуха, вод и почвы); - наличие системы контроля качества воздуха, воды, почвы и определение мест исследования физических (химических) факторов окружающей среды; - правильность выбора средств контроля эффективности работы очистных установок и природоохранных сооружений; - соответствие исходных данных для проектирования нормируемым показателям технического задания. 4.1.1. Количественные критерии и их взаимосвязь В соответствии с Международными стандартами (ИСО 4226) для оценки количества твердых, жидких и газообразных загрязнений в атмосфере в качестве критерия качества окружающего воздуха чаще всего применяют массовую концентрацию загрязнений в воздухе, обычно мг/м-3. В качестве объемных критериев используют величины ρρm и ρρв. 83 1ρρmоб=1 см3/м3; 1ρρmмасс=1 мг/кг, 3 3 1ρρвоб=1 мм /м ; 1ρρmоб=0,0409М мг/м3, где М – молекулярная масса. Для реальных газов пересчет значений ρρmоб в концентрации в мг/м3: 1ρρmSO2=2,93 мг/м3 SO2; 1ρρmH2S=1,54 мг/м3 H2S; 1ρρmNO2=2,05 мг/м3 NO2; 1ρρmNO=1,34 мг/м3 NO; 1ρρmCO=1,25 мг/м3 СO; 1ρρmCl2=3,22 мг/м3 Cl2; Массовый поток выброса – масса выделяющихся загрязняющих веществ в единицу времени. Выражают его в г/с, кг/с, кг/с или т/год. Этот критерий дает сведения об общем количестве выбросов (в год), и, следовательно, является главным образом гигиеническим и балансовым критерием. Он необходим преимущественно для определения суммарной степени загрязнения атмосферы (или воды). Обозначается МЕ. аналогом этого критерия являются ПДВ – предельно допустимые выбросы и ВСВ – временно-согласованные выбросы. Массовая концентрация выброса-масса выделяющихся загрязняющих веществ, отнесенная к единице объема газа в условиях сухого или влажного газа, стандартизированных по температуре и давлению. Выражают этот показатель в мг/м3 или г/м3. Обозначается СЕ. Нормальные условия: температура 0°С, давление 101,325 кПа. Такой «концентрационный» критерий полезен для технологии и контроля загрязнений. Он выражает концентрацию и степень отделения загрязняющего вещества в отходящем газе и позволяет предложить варианты очистки загрязненных газов. Критерием качества атмосферного воздуха в нашей стране принимается предельно допустимая концентрация вредного вещества (ПДК), в мг/м3. Коэффициент выброса– отношение массы выделившегося загрязняющего вещества к массе, или другой величине, выражающей количество продукции промышленного источника (показатели, с которыми может быть связано количество выбросов, включают количество продукции, промежуточного или сырьевого материала, поступающих в процесс) за данный отрезок времени. Этот коэффициент выражают в кг/т или кг/кВт·ч. Обозначается МП. Этот критерий является «производственно-технологическим». Определять его труднее, чем МЕ или СЕ, так как необходимо непрерывно фиксировать выход продукции источника загрязнения. Однако он весьма полезен для определения пределов выбросов различными предприятиями, выпускающими одинаковую продукцию. 84 Наименьший показатель коэффициента выброса позволяет создать рациональную основу для установления более низких пределов для остальных предприятий. Производным критерию МП является «критерий разбавления» КР, равный отношению коэффициента выброса к величине среднесуточного значения ПДК загрязняющего вещества. Этот критерий выражают в м3/т. Физический смысл его заключается в объеме чистого воздуха (м3), необходимого для разбавления вредных веществ до предельно допустимой концентрации при производстве одной тонны продукции. Критерию КР свойственны те же недостатки, что и критерию МП. Кроме этого, для введения ограничения по этому критерию требуется значение величины производительности оборудования П (т/год) и расхода атмосферного воздуха (воды) V (м3/с или тыс.м3/год). Производным критерию СЕ является «критерий санитарногигиенической опасности» q, равный отношению массовой концентрации выброса к величине среднесуточного значения ПДК загрязняющего вещества. Он характеризует степень загрязнения окружающей среды в соответствие установленным на данный период природоохранным нормативам (ПДК). При значении q>1 можно сделать вывод об «опасности» данного технологического процесса или оборудования и необходимости принятия мер по сокращению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. При значении q<1 делается вывод о «неопасности» технологического процесса и оборудования. При значении q=1 следует сделать вывод об «соответствии установленным природоохранным нормам» разрабатываемого технологического процесса и оборудования. Аналогом критерия q является критерий R, равный произведению q и геометрического коэффициента D/(Н+D), характеризующего D – диаметр и Н – высоту источника выброса над уровнем земли. Приведенным критерием МЕ является критерий ТПВ – требуемого потребления воздуха, равный отношению массового потока выброса к величине максимально разового значения ПДК загрязняющего вещества. Выражают ТПВ в м3/с или тыс.м3/год. Комплексным критерием Пi, характеризующим степень воздействия проектируемого (реконструируемого) предприятия или производства на загрязнение атмосферного воздуха, является произведение критериев ТПВ и R. Равноценным аналогом критерия ТПВ является критерий Фе, равный отношению ТПВ к средней высоте выброса источников различной высоты. Выражают Фе в м2/с. 85 Различные критерии выбросов могут быть рассчитаны из следующих соотношений: М Е С Е VеdF (4.1), F где V – линейная скорость потока газа; е - единичный вектор в направлении газового потока (перпендикулярно элементу поверхности dF);F – поверхность выброса. Для определения площади отверстия, через которое происходит выброс, выражение для массового потока упрощается: (4.2), М Е СЕ V F CЕ V 3 2 3 кг/с кг/м м/с м кг/м м3/с где V – объемная скорость потока (расход газа), м3/с или в общепринятых единицах: М Е С Е V 10 6 кг/ч мг/м3 м3/ч Соотношение для основного выброса (2) может быть выражено через величины концентрации на входе в сепаратор Ст и к.п.д. сепарации Qс: Q М Е С Т 1 С V 100 где СТ – функция технолога; (4.3), QC Q - функция сепаратора ( С Т 1 С C Е 100 100 функция конечного технического уровня минимизации выбросов); V – функция размера источника (производительность оборудования). Поскольку СЕ и V меняются в соответствии с состоянием газа, следует пользоваться уравнениями состояния газа: РN Р ρ VN V ρN СN С ρ Т С N ТN ρ Т ρ V ТN ρN (4.4) (4.5), где CN – массовая концентрация при нормальном давлении; РN=101,325 кПа и температуре ТN=273 К (0° С)- аналог СЕ; С – массовая концентрация в момент и точке замера при давлении газа Р (кПа) и температуре Т, К; ρ – плотность газа при производственных условиях (давлении Р и температуре Т), кг/м3; ρN – плотность газа при нормальных условиях (101,325 кПа и 273К), кг/м3. Коэффициент выброса МП определяется из следующего соотношения: МП МЕ П (4.6), 86 где П – характеристический параметр производства, обычно количество продукции, произведенное за единицу времени и соответствующее МЕ. Связь критерия разбавления Кр с другими критериями выражается следующим образом: МП МЕ СЕ V V q СС СС СС П ПДК ПДК П ПДК П СЕ q ПДК СС МЕ С V СЕ V V ТПВ Е МР q МР СС в в ПДК ПДК ПДК ПДК МР в ПДК СС КР (4.7) (4.8) где в – численный коэффициент. Пi ТПВ R Д Rq НД ТПВ Фе Н СР ТПВ КР вП Пi КР вПR Ф Н К Р е СР вП (4.9) (4.10) (4.11) (4.12) (4.13) При расчете концентрации отдельных компонентов газовоздушной смеси при их одновременном выбросе с одинаковой объемной скоростью потока (расходом газа) удобно пользоваться следующим соотношением, вытекающим из уравнения (4.2): СА СВ МА МВ (4.14), где А и В – компоненты газовоздушной смеси; СА – концентрация компонента А в газовоздушной смеси, мг/м3; СВ – концентрация компонента В в газовоздушной смеси, мг/м3; МА – массовый поток выброса компонента А, г/с; МВ – массовый поток выброса компонента В, г/с. При одновременном совместном присутствии в атмосферном воздухе (воде) нескольких (n) веществ, обладающих в соответствии с перечнем, утвержденным Минздравом суммацией вредного воздействия вводится для этой группы вредных веществ понятие безразмерной концентрации qr: 87 qr С1 С2 Сn ... 1 ПДК 1 ПДК 2 ПДК n (4.15) где С1, С2, ... Сn – расчетные приземные концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе (воде) в одной и той же точке местности, мг/м3; ПДК1, ПДК2, ... ПДКn – соответствующие максимально разовые предельно допустимые концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе, мг/м3. Приведенная концентрация вредных веществ, обладающих суммационным вредным воздействием, «СП» рассчитываются следующим образом: С П С1 С 2 ПДК 1 ПДК 1 ПДК 1 С3 ... С n ПДК 1 ПДК 2 ПДК 3 ПДК n (4.16), где С1 – концентрация вещества, к которому осуществляется приведение. В приложении 1 приводятся данные классов опасности, значения максимально разовых ПДКМР и среднесуточных ПДКСС вредных веществ, обладающих парным, тройным и четырехкратным суммационным воздействием вредных веществ. Величины предельно допустимых сбросов ПДС (г/час) определяются для всех категорий водопользования как произведение максимального часового расхода сточных вод qст (м3/час) на концентрацию в них загрязняющих веществ Сст (г/м3) согласно формуле: ПДС q СТ С СТ (4.17) При технической экологической экспертизе необходимо рассмотреть конкретные мероприятия по снижению выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую природную среду, вплоть до полного прекращения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и гидросферу Основным критерием технической экологической экспертизы разрабатываемых технологических процессов и оборудования следует выбрать критерий массового потока выброса МЕ, обеспечивающего выполнение условий: q<1 для отдельных вредных веществ и для вредных веществ, обладающих суммацией, qr<1 и Сn<ПДК1. Это составляет основу статистической отчетности предприятий по охране окружающей среды, являясь также «гигиеническим и балансовым критерием». По окончании технической экологической экспертизы (ЭЭ) составляется «Заключение по ТЭЭ» с кратким изложением проверяемых по п.4.2 документов. 4.2. Экономическая эффективность разрабатываемых экологически 88 чистых технологических процессов и оборудования Ожидаемый экономический эффект средозащитных мероприятий определяется с целью технико-экономического обоснования выбора наилучшего варианта из предложенных средозащитных мероприятий, различающихся по воздействию на окружающую среду на этапах формирования планов НИОКР, проектирования, создания и освоения природоохранной техники. Экономический результат средозащитных мероприятий (РЭ) выражается в величине предотвращенного Ии годового экономического ущерба от загрязнения среды (ΔУ) и годового прироста дохода (ΔД) от улучшения производственных результатов деятельности предприятия или производства (выражается в рублях): Р Э ΔУ ΔД (4.18) Величина предотвращенного экономического ущерба от загрязнения среды (ΔУ) равна разности между расчетными величинами ущерба, который имел место до осуществления рассматриваемого мероприятия (У1) и ущерба после проведения этого мероприятия (У2): ΔУ=У1+У2 (4.19) Годовой прирост дохода от улучшения производственных результатов деятельности предприятия или производства (ΔД) определяется разностью стоимости (руб.) товарной продукции до (СДО) и после (СПО) осуществления оцениваемого мероприятия: ΔД=СПО - СДО (4.20) Оценка продукции, дополнительно получаемой благодаря предотвращению образования отходов и их утилизации, производится по замыкающим затратам (кадастровым ценам) на аналогичную продукцию, производимую из первичного сырья, с учетом разницы в качестве продукции из первичного сырья и из отходов. Ожидаемый годовой экономический эффект «ЭЭ» (в руб.) определяется следующим образом: ЭЭ=РЭ – З (4.21), З=С + ЕН·К (4.22) где З – приведенные к годовой размерности затраты на эксплуатационные текущие расходы (С) и капитальные вложения (К); ЕН=0,12 (1/год) – нормативный коэффициент эффективности капитальных вложений (равный 0,12 рубля нормативной прибыли в год на один рубль капитальных вложений). Это обратная величина нормативному «сроку окупаемости» ТН (год) капитальных вложений. 89 Показатель экономической эффективности капитальных вложений определяется по формуле: ЭК РЭ С К (ЭК) средозащитных (4.23) При ΔД=0: ЭК У С К (4.24) Этот показатель не должен быть ниже соответствующего нормативного показателя (0,12). Рекомендации предназначены для определения в городах, областях, краях, автономных и союзных республиках (далее «регион») экономических нормативов платы государственных, кооперативных, общественных или иных предприятий (объединений), организаций и учреждений вне зависимости от их ведомственной подчиненности за выбросы загрязняющих веществ в природную среду. За выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ устанавливаются два вида нормативов: - за установленные лимиты выбросов (сбросов, размещения) загрязняющих веществ; - за превышение установленных лимитов выбросов (сбросов, размещения) загрязняющих веществ. Экономическая оценка ущерба, причиняемого выбросами (сбросами) загрязнений в атмосферный воздух или водные объекты определяется по формуле: У=УЛ+ (4.25), Л С где У и У – соответственно ущерб от лимитных и сверхлимитных выбросов (сбросов), руб. (4.26) УЛ РЛ МЛ t С С У Р ΔМ L t (4.27) Л Л (4.28) М Кi МЕ Ф Л (4.29) ΔМ М Е М Е К i К iВ 1( усл.мг м 3 ) ПДК СС (мг м 3 ) (4.30) К iС L 1( усл.мг м 3 ) ПДК РХ (мг м 3 ) М ФЕ 5 М ЕЛ (4.31) где РЛ, РС – соответственно региональные нормативы платы предприятий за выбросы (сброс) загрязняющих веществ в атмосферный воздух и в водные 90 объекты в пределах установленного лимита и сверхлимита, руб./усл.т; М Л, ΔМ – массовые лимитные и сверхлимитные выбросы (сбросы), усл.т/год; М ФЕ - фактический массовый поток выбросов (сбросов), т/год; Кi – коэффициент приведения, учитывающий относительную опасность i-го загрязняющего вещества (для выбросов К iВ , для сбросов К iС ), усл.т/т; М ЕЛ - лимитный массовый поток выбросов (сбросов), т/год; t – время, в расчетах принимается равным одному году, год; L – коэффициент кратности норматива платы за превышение установленного лимита выбросов (сбросов). Экономическая оценка ущерба, причиняемая от размещения (хранения, захоронения) отходов на полигонах, отвалах, хранилищах и т.п. предприятий определяется по следующим формулам: (4.32), У Р У РЛ У СР Л С где У Р , У Р - соответственно ущерб от лимитного и сверхлимитного размещения отходов, руб. (4.33) У РЛ Р РЛ Q Л Z1 Z 2 А i У СР Р СР Q Z1 Z 2 А i ΔQ Q Ф Q Л Р Р L С Р Л Р Ф (4.34) (4.35) Q (4.36), 5 QЛ где Р РЛ , Р СР - соответственно региональные нормативы платы за размещение L отходов на полигонах в пределах установленного лимита и сверхлимита, руб./т; Q Л , Q Ф - соответственно годовая плановая и фактическая масса отходов, т; Z1 , Z 2 - коэффициенты учета местоположения и характера обустройства полигонов, отвалов, хранилищ i-го вида отходов; Аi – показатель относительно опасности i-го отхода, который определяется по бальной системе в зависимости от класса токсичности отходов; L – коэффициент кратности норматива платы за превышение установленного лимита размещения отходов. Следует отметить, что в приведенных выше формулах опущен символ суммирования, характеризующий суммарный объем выброса (сброса, размещения) нескольких загрязняющих веществ в окружающую среду или участие i-го загрязняющего вещества в нескольких независимых операциях или стадиях технологического процесса и оборудования. В примерах расчета, приведенных ниже, оценивается суммарный ущерб от всех видов загрязняющих веществ, участвующих в технологическом процессе или оборудовании. 91 В связи с условностью определения коэффициента приведения Кi через ПДК и нормативов платы за условную тонну загрязняющего вещества применение «Методических рекомендаций по определению платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в природную среду» для оценки ущерба оправдано лишь для расчета ожидаемого (но не фактического) экономического эффекта разрабатываемых технологических процессов и оборудования. Существующие нормативы платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду, по которым определяется в настоящее время реальная плата предприятия, на порядок и более меньше, чем рекомендуемая согласно выше указанных «Методических рекомендаций». Следует отметить, что введение понятия ПДК было сделано по санитарно-гигиеническим соображениям, а отнюдь не для использования в экономических расчетах. Расчет ущерба от размещения отходов по формулам (3236) делается, по-видимому, более корректно и его можно сопоставить с реальными затратами предприятий на размещение (захоронения, хранение) отходов. 4.3. Порядок проведения экологической экспертизы Экологическая экспертиза проводится поэтапно: 1-й этап – проводится анализ полноты представленных данных для проведения технической экологической экспертизы в соответствии требованиям п.2. Уточняются данные по «базовому» техническому решению. Проверяется их достоверность. 2-й этап – проводится техническая экологическая экспертиза последовательным расчетом количественных критериев выброса (сброса, размещения) по отдельным загрязняющим веществам и их суммарному воздействию на окружающую среду. Рассматриваются рабочие схемы по очистке, утилизации загрязняющих веществ, проверяются документы по п.4.1.1. Сопоставляются данные «базового» и предложенных вариантов технического решения средозащитных мероприятий разрабатываемого технологического процесса или оборудования. 3-й этап – выбираются технические решения (совместно с базовым) для определения оптимального варианта создания экологически чистого технологического процесса или оборудования путем оценки их экономической эффективности. Этап заканчивается подготовкой «Заключения по ТЭЭ» и передачи технических документов в группу экономистов. 92 4-й этап – проводится расчет ожидаемого экономического эффекта разрабатываемых экологически чистых технологических процессов и оборудования последовательно по выбросам в атмосферный воздух, по сбросам в водные объекты загрязняющих веществ и размещению (хранению, захоронению) отходов загрязняющих веществ. По анализу результатов расчета делается вывод по выбору оптимального технического решения. Подготавливается «Заключение по экономической оценке эффективности разработанного экологически чистого технологического процесса и оборудования». Результаты технической и экономической экспертизы доводятся до сведения разработчиков технологических процессов и оборудования. Подготавливается «Заключение экологической экспертизы» по разработанному технологическому процессу и оборудованию, отражающее в краткой форме результаты проведенной экологической экспертизы и делаются выводы: - о возможности и условиях реализации разработки; - о необходимости его доработки и повторного рассмотрения; - отклонения как неприемлемого для реализации. Заключение экологической экспертизы передается заказчику (или от его лица разработчику). По завершении экспертизы весь комплект документации возвращается заказчику. Копии необходимых документов остаются в архиве экспертной лаборатории (сектора, группы) и хранятся в соответствии с установленным порядком делопроизводства. Разногласия, возникающие по результатам проведения экологической экспертизы, решаются в конфликтной комиссии, созданной по приказу головного института подотрасли в срок, не превышающий 30 дней. 4.4. Обязанность и ответственность сторон при проведении ЭЭ Заказчик (или от его лица разработчик) технологического процесса и оборудования обязан обеспечить: - комплектность документации, представляемой на экологическую экспертизу в соответствии с разделом 4.4.2 настоящей Инструкции; - финансирование и проведение научно-исследовательских и изыскательных работ, необходимость которых выявилась в процессе проведения экологической экспертизы (дополнительные изыскания, контрольные замеры, отбор проб и анализ проб и т.д.); - представление дополнительной информации, необходимой для работы экспертной комиссии. 93 Экспертная комиссия (группа, эксперт) отвечает за: - своевременность и качество рассмотрения всех представленных на экспертизу документов и подготовку «Заключения ЭЭ; - обоснованность выводов и предложений; - соблюдение норм и правил проведения экологической экспертизы. 5. ПРИМЕРЫ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ (технические и экономические расчеты) Пример 1. Необходимо провести экологическую экспертизу проектируемой теплоэлектростанции (ТЭС). Исходные данные: ТЭС будет работать на донецком угле в Московском регионе. Среднегодовое значение модуля скорости ветра на уровне флюгера U=4 м/с. Роза по направлениям ветров относительно близка к круговой. На ТЭС будут работать 4 генератора, имеющих мощности по 300 МВт каждый. По варианту 1 на ТЭС будут установлены трехпольные электрофильтры, а по варианту 2 намечаются четырехпольные электрофильтры. При отсутствии электрофильтров (базовый вариант) в атмосферу выбрасывалось 300 тыс.т пыли (золы и недожога) в год. В первом варианте выброс угольной золы и частиц угля (недожога) через единственную трубу ТЭС высотой Н=250 м и диаметром Д=8 м составит 40 тыс.т/год, а во втором варианте – 6 тыс.т/год. Исходные данные для расчетов даны в табл. 5.1. Таблица 5.1 Исходные данные для технических расчетов №№ Наименование п/п загрязняющего вещества Аэрозоли 1. Зола донецкого угля 2. Пыль угля (недожог) 3. 3-4-бенз(а)пирен ИТОГО по аэрозолям Газообразные вещества 1. Сернистый ангидрид 2. Серный ангидрид 3. Окислы азота по NO2 ПДКМР Базовый М б , 1 вариант Е мг/м3 М1 , т/год т/год Е 0,5 0,3 10-6 285·103 15·103 0,02 около 300·103 0,5 120·103 0,3 10·103 0,085 30·103 2 вариант М 2 , т/год Е 38·103 5,95·103 2·103 50 0,02 0,01 3 около 40·10 около 6·103 120·103 10·103 30·103 120·103 10·103 30·103 94 4. Окись углерода 5 5. Легкие углеводороды 2 ИТОГО по пяти газообразным веществам 4·103 2·103 4·103 2·103 4·103 2·103 166·103 166·103 166·103 Средняя скорость выхода газовоздушной смеси из устья трубы составляет ω0=20 м/с. Среднегодовое значение ΔТ=ТГ-ТВ=150° С, где ТГ, ТВ – соответственно температура выбрасываемой газовоздушной смеси и температура окружающего атмосферного воздуха, °С. выбросами неорганизованных источников в расчетах пренебрегаем. При установке четырехпольных электрофильтров вся уловленная за год пыль в количестве 34 тыс.т будет реализовываться и использоваться для производства строительных материалов и конструкций. Чистый доход от ее реализации составит: ΔД=2 руб./т · 34000т=68 тыс.руб. Данные для технических расчетов приведены в табл.5.1. Расчет концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе Максимальное значение приземной концентрации СМ (мг/м3) при выбросе газовоздушной смеси из одиночного источника на расстоянии ХМ (м) определяется по формуле: СМ А МЕ F m n η (5.1), Н 2 3 V ΔТ где А – коэффициент, зависящий от температурной стратификации атмосферы, равный 140 для Московской области; МЕ выражается в г/с. 1 год=587 час=21,132·106 с; m, n, η – равняются 1; F=3 для базового варианта (степень очистки по пыли 0%); F=2,5 для 1-го варианта (достигаемая степень очистки по пыли – 87%); F=2,0 для 2-го варианта (достигаемая степень очистки по пыли 99,98%). V 1000 ω 02 Д - расход газовоздушной смеси (м3/с) Н 2 ΔТ При расчете по (5.1) получаем: СбМзолы =0,567 мг/м3, ПДК мр золы 3 составляет 0,5 мг/м . Расстояние ХМ определяется по следующей формуле: ХМ 5F dН 4 (5.2), где d – безразмерный коэффициент, определяемый по формуле: d 7 VМ (1 0,283 f ) при VМ>2 м/с; VМ 0,65 3 ω Д V ΔТ ; f 1000 20 Н Н ΔТ 95 По расчетам получаем: f=0,341; Vм=5,348 м/с; v=1005 м3/с; d=19,57. Для базового варианта: Хм=2446 м; для 1-го – 3058 м; для 2-го – 3669 м. золы ПДК мр Так как См золы , то определим приземную концентрацию золы на расстоянии «Х», превышающем ХМ. золы , получим: S1=0,8 (по рис. 2.4) Допустим Х/ХМ=2, тогда Сзолы S См х 1 Х 1,13 или S при 1 8, Сбх - золы =0,8·0,567=0,453 мг/м3 1 0,13(Х/Х ) 2 1 Хм м мр (меньше ПДК золы ). Отметим, что S1 равно 0,4 на расстоянии Х/ХМ=4 и 0,2 на расстоянии Х/ХМ=6. Для расчета приземной концентрации пыли (недожог) Спыли м используем уравнение (14): С бмпыли С мзолы М пыли 15 10 3 Е 0,567 0,029 мг/м3 золы 3 МЕ 285 10 мг/м3 Для 3-4-бенз(а)пирена расчет аналогичен: С бМ34бенз. 0,298 10 6 мг/м3 ПДК 3мр 4бенз. 10 6 мг/м3 Для 1-го варианта в расчетах используем расчетные данные базового варианта с введением коэффициента пересчета Коб: МР ПДК пыли 0,3 КF 3 285 10 3 1,2 К М Е 7,5 К об 1,2 7,5 9. 2,5 38 10 3 Получаем: С1Мзолы =0,567/9=0,063 мг/м3 (меньше ПДК МР золы ) МР ) С1М пыли =0,029/9=0,003 мг/м3 (меньше ПДК пыли 1-3-4-бенз -6 -6 3 =0,298·10 /9=0,033·10 мг/м (меньше ПДК 3МР-4-бенз ) СМ Для 2-го варианта: Коб=1,5·41,89=71,84 Получаем: С IIМ- золы =0,567/71,84=0,0078 мг/м3 (меньше ПДК МР золы ) II- пыли МР 3 СМ =0,029/71,84=0,0004 мг/м (меньше ПДК пыли ) С IIМ-3-4-бенз =0,298·10-6/71,84=0,004·10-6 мг/м3 (меньше ПДК 3МР - 4-бенз ) Для газообразных веществ расчет ведется аналогично (для всех вариантов – базового, 1-го и 2-го расчетные данные одинаковы). МР 3 3 Получаем: СSO М =0,238 мг/м ; ПДК SO =0,5 мг/м МР 3 3 СSO М =0,019 мг/м ; ПДК SO =0,3 мг/м 2 2 3 3 96 NO2 3 =0,059 мг/м3; ПДК МР СМ NO2 =0,085 мг/м МР 3 3 С СO М =0,0079 мг/м ; ПДК СO =5 мг/м легк. углевод. 3 =0,0039 мг/м3; ПДК МР СМ легк. углевод. =2 мг/м Для всех вышеперечисленных загрязняющих веществ, за исключением на расстоянии ХМ значения приземной концентрации меньше С установленных значений ПДКМР. Это расстояние можно было бы рекомендовать как допустимое значение для определения кратчайшего расстояния санитарно-защитной зоны от источника выделения загрязняющих веществ 1-го и 2-го варианта проектируемой ТЭС, если бы не учитывался эффект суммации загрязняющих веществ. В соответствии с приложением 1 эффект суммации распространяется на следующие загрязняющие вещества: окислы азота по NO2 – сернистый ангидрид; серный ангидрид-сернистый ангидрид. Расчет по уравнению (15) показывает, что по парному взаимодействию имеем следующие данные: б золы М q аХ М NO2 2 СМ СSO 0,059 0,238 М 1,17 , МР МР 0,5 ПДК NO2 ПДК SO 2 0,085 т.е. на расстоянии ХМ q ах 1. м q б ХМ 3 2 СSO СSO 0,019 0,238 М М 0,539 МР МР 0,3 0,5 ПДК SO3 ПДК SO 2 на расстоянии ХМ q бх 1. м Учитывая, что на расстоянии Х/ХМ=2 приземная концентрация СМ снижается на S1=0,8, получаем: q а2х 0,8 1,17 0,936 1 м и соответственно: q б 2хм 0,8 0,539 0,431 1 Концентрация золы С σ2Х3 =0,453 мг/м3 меньше ПДК МР золы . Таким образом, в качестве расстояния для санитарно-защитной зоны можно принять (Х=2ХМ): для базового варианта – 4892 м; для 1-го варианта – 6116 м; для 2-го варианта – 7338 м, вместо обычно рекомендуемого Х=10ХМ. М Техническое заключение: 97 Представленные данные позволяют разработать экологически чистый проект ТЭС со степенью очистки по пыли 87% по 1-му варианту и степенью очистки по пыли 99,98% по 2-му варианту. Для выбора оптимального технического решения следует выполнить экономические расчеты, исходные данные представлены в табл. 5.2 Таблица 5.2 Исходные данные для экономических расчетов №№ Наименование п/п загрязняющего вещества ПДКСС мг/м3 Кi, Базовый 1 вариант 2 вариант усл.т/т вариант М б , усл.т М1 , усл.т М 2 , усл.т Аэрозоли 1. Зола донецкого угля 0,3 3,33 949050 126540 19813 2. Пыль угля (недожог) 0,15 6,66 99900 13320 333 -6 6 3. 3-4-бенз(а)пирен 10 10 150000 20000 10000 ИТОГО по аэрозолям , усл.т 1198950 159860 30146 Газообразные вещества 1. Сернистый ангидрид 0,05 20 24·105 24·105 24·105 2. Серный ангидрид 0,1 10 105 105 105 3. Окислы азота по NO2 0,04 25 75·104 75·104 75·104 4. Окись углерода 3 0,333 1332 1332 1332 5. Легкие углеводороды 1,5 0,666 1332 1332 1332 ИТОГО по пяти газообразным 3252664 3252664 3252664 веществам, усл.т: ВСЕГО по аэрозолям и газообразным 4451614 3412524 3282810 веществам, усл.т: Экономические расчеты: Все выбросы загрязняющих веществ принимаем «лимитными». Нормативный коэффициент для Московского региона принимаем равным 1,5 руб./за 1 усл.т. Исходные данные для экономических расчетов приведены в таблице 2. Эксплуатационные текущие годовые расходы по 1-му варианту составляют С1=400 тыс.руб., по 2-му варианту составляют 2 млн.руб. Рассчитываем ожидаемый экономический эффект: по 1-му варианту: ЭЭ1= Уб – У1 – З1; по 2-му варианту: ЭЭ2=Уб – У2 – З2 + ΔД; Уб=4451614 усл.т х 1,5 руб./усл.т=6677421 руб. У1=3412524 усл.т х 1,5 руб./усл.т=5118786 руб. У2=3282810 усл.т х 1,5 руб./усл.т=4924215 руб. 98 З1=400·103+0,12·2·106=640·103 руб.; З2=530·103+0,12·2·106=770·103 руб.; ΔД=68·103 руб. ЭЭ1=918635 руб. ЭЭ2=1051206 руб. Эффективность использования капитальных вложений: ЭЭ1 С1 ЭЭ 2 С 2 ; Э К2 К К 918635 400000 1 0,259 0,12 6 год 2 10 1051206 530000 1 0,260 0,12 6 год 2 10 Э К1 Э К1 Э К2 Таким образом, сравнение эффективности капитальных вложений 1-го и 2-го варианта при принятом коэффициенте норматива платы 1,5 руб./за 1 усл. т показывает, что эти варианты равноценны: ΔЭК1-2=0,260 – 0,259=0,001<0,12 1/год Исходя из тенденции изменения цен (их роста), предпочтительно выбрать 2-ой вариант, позволяющий достичь степени очистки по пыли 99,98%. Заключение экологической экспертизы: Подготовленные исходные данные по проектируемой ТЭС с установкой четырехпольных электрофильтров могут быть рекомендованы к реализации и переданы заказчику. Пример 2. Необходимо выполнить расчет платежей за выбросы загрязняющих веществ. Исходные данные: Предприятию установлен лимит выбросов загрязняющих веществ 20 тыс.тонн. Характеристика выбросов приведена в табл. 5.3. Таблица 5.3 Характеристика выбросов предприятия Вредные вещества Всего выброшено в Коэффи- Приведенная масса (ВВ) атмосферу ВВ, т/год циент Кi, выбросов усл.т усл.т/т в пределах сверх в пределах сверх установл. установл. установл. установл. лимита лимита лимита лимита 1. Свинец 4,7 3333 15665,1 2.Сернистый ангидрид 4600 500 20 92000 10000 3. Окись углерода 4200 0,333 1398,6 4. Окислы азота 1600 25 40000 99 5. Углеводороды 3700 0,666 2464,2 6. Серная кислота 16,4 10 164 7. Фтористые соед-я 10,9 200 2180 8. Прочие (твердые) 3000 1500 20 60000 30000 9. Прочие (жидкие и 2568 0,666 1910,1 газообразные) ВСЕГО: 20000 2000 215782 40000 Таким образом: фактический выброс составляет: Мф=255782 усл.т; лимитирующий выброс: Мл=215782 усл.т; сверхлимитный выброс: Мс=40000 усл.т. Учитывая, что предприятие расположено на территории БССР из таблицы выбираем значения нормативов платы за выбросы в пределах установленного лимита Рл=0,74 руб./усл.т и за сверхлимитные выбросы Рс=16,6 руб./усл.т. Платежи предприятия за выбросы в переделах установленного лимита (уравнение 26, t=1год): Ул=0,74руб./усл.т · 215782 усл.т=159,7 тыс.руб. Коэффициент кратности норматива платы за превышение установленного лимита выбросов: L М Ф 255782 1,19 М Л 215782 Платежи предприятия за выбросы сверх установленного лимита (уравнение 27, t=1 год): Ус=16,6руб./усл.т · 1,19 ·40000усл.т=790,2 тыс.руб. Итого за 1989 год предприятие выплатило: У=Ул+Ус=159,2+790,2=949,9 (тыс.руб). Пример 3. Необходимо провести экологическую оценку эффективности использования воды в технологической операции удаления остатков модельной массы из форм для литья титановых деталей по выплавляемым моделям. Исходные данные: В операции используется непроточная ванна с горячей водой объемом 0,7 м3. Периодичность полного слива воды из ванны – 1 раз в неделю. Разовый объем отводимой воды – 0,62 м3. Разовый объем подпитки 0,08 м3. Периодичность подпитки – 1 раз в сутки. Отводимая вода загрязнена – нефтепродукты – С1=10,2 мг/л; общее солесодержание С2=1230 мг/л. 100 Отводимые воды, смешанные с производственными сточными водами, по системе канализации без очистки направляются на городские сооружения биологической очистки сточных вод, где ПДК бос =2,5 мг/л; нефтепродукты =1000 мг/л. ПДК бос общее солесодерж. Проведем экологическую оценку по итогам работы ванны за год: 1. Определяем объем потребления воды Wn (м3/год) Wn=0,7·52+0,08(264 – 52)=36,4+16,96=53,36 м3/год, где 52 – число недель в году, в течение которых осуществляется замена воды в ванне; 2. Определяем объем отведения загрязненной воды W3 (м3/год): W3=0,62·52=32,24 м3/год. 3. Объем безвозвратных потерь воды Wпот (м3/год) составит: Wпот=Wn – Wз=53,36 – 32,24=21,12 м3/год 4. Влияние технологической операции на загрязнение промышленных вод нефтепродуктами, выраженное через коэффициент разбавления, составляет: К 1W WЗ С1 10,2 32,24 131,53 м3/год бос 2,5 ПДК нефтепр. 5. Влияние операции на повышение в сточных водах общего солесодержания составляет: К 2W W3 С2 1230 32,24 39,66 м3/год бос 1000 ПДК об.солесод. Сопоставление критериев показывает, что загрязнение отводимых вод нефтепродуктами более существенно по сравнению с повышением общего солесодержания. 6. Отрицательное влияние технологической операции на состояние окружающей среды за счет загрязнения и безвозвратных потерь воды составляет: W К об 131,53 39,66 21,12 192,31 м3/год В процентном отношении К 1W , К 2W и Wпот к объему потребления воды Wn составляет соответственно: 284%, 74% и 40%. На основании полученных данных можно сделать следующие выводы: - с экологической точки зрения операции оказывают отрицательное влияние на окружающую среду из-за наличия загрязнений в отводимых водах превышающих установленные нормативы (ПДК) и сравнительно высокого показателя (40%) безвозвратных потерь воды; - наиболее загрязняющим ингредиентом для отводимой воды являются нефтепродукты; 101 - до решения в указанной технологической операции вопросов очистки отводимых вод (сепарации нефтепродуктов, их сбору и сжиганию) она не может быть рекомендована к реализации. Пример 4. Необходимо провести техническую экологическую экспертизу проектируемого предприятия и дать рекомендации по установлению ПДС. Исходные данные: Сброс сточных вод проектируемого предприятия предполагается в черте населенного пункта в реку, которая используется для нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения. Содержание взвешенных веществ в реке Св=42 мг/л. Расход сточных вод qст составляет 0,2 м3/с=720 м3/час. 1. Содержание взвешенных веществ – 60 мг/л 2. Минеральный состав по сухому остатку – 360 мг/л, в том числе: хлоридов – 220 мг/л; сульфатов – 100 мг/л. 3. Биохимическое потребление кислорода (БПКполн) – 80 мг/л 4. Свинец – 2,0 мг/л 5. Бензол – 1,5 мг/л 6. Нитрохлорбензол – 0,3 мг/л. Согласно Методическим указаниям расчет ПДС ведется для удовлетворения: - общих требований к составу и свойствам сточной воды; - предельно-допустимых концентраций вредных веществ в сточной воде. В соответствии с Правилами охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами удовлетворение общих требований к составу сточной воды осуществляется по первым трем показателям, а удовлетворение предельно допустимых концентраций вредных веществ по последним трем показателям. Учитывая категорию водопользования, концентрация взвешенных веществ в сточной воде не должна превышать: Сст=Св+0,25=42,25 мг/л Сравнивая концентрацию взвешенных веществ в сточных водах проектируемого предприятия (60 мг/л) с допустимой концентрацией в сточной воде, сбрасываемой в реку (42,25 мг/л), устанавливаем необходимость проведения мероприятий по очистке сточных вод. Рекомендуемое значение ПДС оп взвешенным веществам составляет: ПДС=qст · Сст=720 м3/час · 42,25 мг/л=30,42 кг/час В сточной воде минеральный состав по сухому остатку, а также содержание хлоридов и сульфатов не превышает допустимое (соответственно ПДК взвешенных веществ составляет 100 мг/л, хлоридов 350 мг/л и 102 сульфатов 500 мг/л), поэтому специальных мер по очистке не требуется и ПДС устанавливается исходя из фактического состава: для минеральных солей по сухому остатку: ПДС=720 м3/час · 360 мг/л=259,2 кг/час; в том числе для хлоридов: ПДС=720 м3/час · 220 мг/л=158,4 кг/час; для сульфатов: ПДС=720 м3/час · 100 мг/л=72 кг/час. Для соблюдения предельно допустимых концентраций, учитывая, что свинец, бензол и нитрохлорбензол относятся к одному санитарнотоксикологическому признаку вредности (эффект суммации вредного воздействия) определяем сумму: С3 С1 С2 2,0 1,5 0,3 29 ,0 ПДК 1 ПДК 2 ПДК 3 0,1 0,5 0,05 которая должна быть не больше 1, но, как мы видим, существенно ее превышает. Необходимо в проекте предусмотреть углубленную очистку, позволяющую достичь предельных значений в сточной воде концентрации свинца Сст=0,05 мг/л, бензола Сст=0,1 мг/л и нитрохлорбензола Сст=0,015 мг/л. Убедимся, что сумма составляет: 0,05 0,1 0,015 1 0,1 0,5 0,05 На основе этих концентраций и рекомендации установить ПДС: - для свинца ПДС=720 м3/час · 0,05 мг/л=36 г/час; - для бензола ПДС=720 м3/час · 0,1 мг/л=72 г/час; - для нитрохлорбензола ПДС=720 м3/час · 0,015 мг/л=10,8 г/час. Техническое экологическое заключение к реализации до введения в него мероприятий по очистке сточных вод от загрязняющих веществ, содержание которых превышает установленные для них предельно-допустимые концентрации. Проект возвратить на доработку. Пример 5. Необходимо рассчитать экономические нормативы платы за сброс загрязняющих веществ (ЗВ) в водные объекты в пределах установленных лимитов, за сверхлимитный сброс и соответствующие размеры платы предприятия. Предприятие расположено на территории Саратовской области. Данные для расчета приведены в табл. 5.4. Таблица 5.4 Исходные данные для расчета №№ Наименование показателей пп. Единица Условное Численное измерени обозначение значение я 103 1. 2. 3. Объем сброса загрязненных сточных тыс.м3/го вод предприятием в базовом, отчетном д и плановом году. Концентрация загрязняющих веществ г/м3 (ЗВ)в сточных водах предприятия в базовом году -«- взвешенные вещества -«- медь -«- БПК -«- нефтепродукты Предельно допустимая концентрация ЗВ (по взвеш. веществам установлен областным комитетом по охране природы в размере ПДКрх = 20 г/м3) -«- Q 100 С iБ по веществам 100 0,3 15 1 С 1Б С Б2 С 3Б С Б4 С iПО С1Н С Н2 С 3Н С Н4 4. Концентрация ЗВ в сточных водах -«предприятия в отчетном году - взвешенные вещества -«- медь -«- БПК -«- нефтепродукты -«- С iФ С1Ф С Ф2 С 3Ф С Ф4 Коэффициент приведения (табл.5.5) усл.т/т Кi Республиканский норматив платы за приве-денный сброс ЗВ веществ в Руб./усл.т Р 11 пределах лимита 7. Республиканский норматив платы за Р12 -«сверхлимитный приведенный сброс ЗВ продолжение табл. 5.4 8. Республиканские нормативы платы за Р 1i2 натуральные сбросы ЗВ в пределах Руб./т лимитов 9. Республиканские нормативы платы за сверхлимитные натуральные сбросы -«Р 22i загрязняющих веществ 5. 6. по в- вам 20г/м3 0,01г/м3 3,0г/м3 0,05г/м3 -«95 0,28 14 0,97 по в-вам 611,5 2606,1 по в-вам -«- 104 10. Коэффициент кратности норматива безразм. платы за сверхлимитный сброс 11. Коэффициент, учитывающий отчисления в государственный фонд -«охраны природы 12. Период достижения нормативного лет качества сточных вод (2000 год) 13. Региональный норматив платы за руб./ приведенный сброс ЗВ в пределах усл.т лимита 14. Региональный норматив платы за сверхнормативный приведенный сброс -«ЗВ 15. Индивидуальный норматив платы за сверхлимитный приведенный сброс ЗВ -«(норматив предприятия) 16. Капитальные затраты предприятия, необ-ходимые для достижения тыс.руб/ установленных лимитов сбросов ЗВ в год плановом году 17. Региональные капитальные затраты, необ-ходимые для достижения -«установленных лимитов сбросов ЗВ в плановом году 18. Региональные затраты, предусмотренные в годовом плане и -«направляемые на реализацию водоохранных мероприятий 19. Величина компенсации потерь народнохозяй-ственного комплекса и -«населения региона, вызываемых загрязнением водных объектов 20. Суммарный региональный лимит Усл.т/год приведенной массы сбросов ЗВ 21. Суммарная региональная приведенная масса сброса ЗВ базовая -«- L 5 r 1,15 Т 11 Р 13 500 Р 32 2000 Р 42 1800 КП 1,28 Кр 8,0 3' 18,5 3'' 20,6 S л Мi j1 S б Мi j1 90 94 Таблица 5.5 105 Коэффициенты приведения ЗВ, сбрасываемых в водные объекты №№ Загрязняющие вещества ПДКрх, Кi, усл.т/т 3 пп г/м А. Неорганические 1. Взвешенные вещества 0,1 2. Сульфаты, хлориды, соли жесткости (Са, Мg) ≥20 0,05 3. Нитраты, фосфаты, фосфор (общее количество) 0,5-10 1,5 4. Железо (общее), алюминий, марганец (общее) 0,2-0,5 3,0 5. Нитриты 0,1 12,5 +3 6. Цинк, никель, свинец, вольфрам, хром , цианиды 0,01-0,1 25,0 7. Ртуть, мышьяк, медь, хром+6, селен ≤0,01 150 Б. Органические 8. Биохимическая потребность в кислороде (БПКполн) ≥1,0 1,0 органический азот, органический углерод 9. СПАВ (детергенты), этилен, метанол, ацетон и др. 0,1-0,9 5,0 10. Нефть и нефтепродукты 0,05-0,09 15,0 11. Формальдегид, бутиловый спирт, ацетофенол и др. 0,006-0,04 80,0 12. Высокотоксичная металлоорганика, пестициды, ≤0,005 200,0 фенолы и др. соединения 2. Расчет регионального экономического норматива платы и размеров платы предприятия за сброс загрязняющих веществ в водные объекты в пределах установленных лимитов. 2.1. Расчет регионального экономического норматива платы за сброс загрязняющих веществ в водные объекты в пределах установленных лимитов. (3 3)r (18,5 тыс.руб / год 20,6 тыс. руб / год) 1,15 3 Р1 S М j1 л i 90 усл.т/год 500 руб/усл.т 2.2. Расчет размеров платы предприятия за сброс загрязняющих веществ в водные объекты в переделах установленных лимитов. 2.2.1. Расчет базовой натуральной массы сброса. m1б С1б Q 100 г/м3 , 100000 м3/год=10 т/год m б2 С б2 Q 0,3 г/м3 , 100000 м3/год=0,3 т/год m 3б С 3б Q 15 г/м3 , 100000 м3/год=1,5 т/год m б4 Сб4 Q 1 г/м3 , 100000 м3/год=0,1 т/год 2.2.2. Расчет базовой приведенной массы сброса 106 4 М б m б К =10 т/год · 0,1 усл.т/т + 0,03 т/год · 150 усл.т/т + 1,5 т/год i i i 1 · · 1,0 усл.т/т + 0,1 т/год · 15 усл.т/т=8,5 усл.т/год 2.2.3. Расчет предельно-допустимой натуральной массы сброса. 100000 м3/год=2 т/год m1н С1н Q 20 г/м3 , 100000 м3/год=0,001 т/год m н2 С н2 Q 0,01 г/м3 , m 3н С 3н Q 3 г/м3 , 100000 м3/год=0,3 т/год 100000 м3/год=0,005 т/год m н4 С н4 Q 0,05 г/м3 , 2.2.4. Расчет предельно-допустимой приведенной массы сброса н М н m iл К i 2 т/год · 0,1усл.т/т+0,001т/год · 105усл.т/т +0,3т/год · i 1 · 1,0усл.т/т+0,005т/год · 10усл.т/т=0,725усл.т/год 2.2.5. Расчет лимитов натуральной массы сброса (m1б m1н ) 1 год Т б (m m н2 ) 1 год m 2л m б2 2 Т б (m 3 m 3н ) 1 год л б m3 m3 Т б (m m н4 ) 1 год m 4л m б4 4 Т m1л m1б 10 8 9,27 т/год 11 0,03 0,001 0,03 0,027 т/год 11 1,5 0,3 1,5 1,39 т/год 11 0,1 0,005 0,1 0,091 т/год 11 10 2.2.6. Расчет лимита приведенной массы сброса М л Мб (Мб Мн ) 1 год (8,5 усл.т / год 0,725 усл.т / год) 1 год 8,5 усл.т / год = Т 11 лет =7,79 усл.т/год 2.2.7. Расчет размера платы предприятия за установленные лимиты сбросов по республиканскому нормативу платы за приведенный сброс загрязняющих веществ в пределах лимита. У11 Р11 М л 1 год =611,5руб./усл.т · 7,79усл.т/год · 1 год=4763,5 руб. 2.2.8. Расчет размера платы предприятия за установленные лимиты сбросов по республиканским нормативам платы за натуральные сбросы загрязняющих веществ в пределах лимитов. 4 У12 Р1i2 m iл 1 год=61,2руб/т · 9,27т+91800руб/т · 0,027т+612руб/т · 1,39т+ i 1 +9180руб/т · 0,091т=567,3руб+2478,6руб+850,7руб+835,4руб=4732,0 руб. 107 2.2.9. Расчет размера платы предприятия за установленные лимиты сбросов по региональному нормативу платы за приведенный сброс загрязняющих веществ в пределах лимита. У13 Р13 М л 1год=500руб/усл.т · 7,79усл.т=3895,0 руб. 3. Расчет экономических нормативов платы и размеров платы предприятия за сверхлимитный сброс загрязняющих веществ в водные объекты. 3.1. Расчет экономических нормативов платы за сверхлимитный сброс загрязняющих веществ в водные объекты. 3.1.1. Расчет регионального экономического норматива платы за сверхлимитный сброс. Р 32 Кр S S М М б j j1 j1 л j 8 тыс . руб/год 2000 руб/усл.т. 94 усл . т/год 90 усл . т/год 3.1.2. Расчет индивидуального экономического норматива платы за сверхлимитный сброс (норматив предприятия). Р 42 Кп 1280 руб/год 1800 руб/усл.т. л 8,5 усл . т/год 7,79 усл . т/год М М б 3.2. Расчет размеров платы предприятия за сверхлимитный сброс загрязняющих веществ в водные объекты. 3.2.1. Расчет фактической натуральной массы сброса. 100000 м3/год=9,5 т/год m1ф С1ф Q 95 г/м3 , 100000 м3/год=0,028 т/год m ф2 Сф2 Q 0,28 г/м3 , m ф3 С ф3 Q 14 г/м3 , 100000 м3/год=1,4 т/год 100000 м3/год=0,097 т/год m ф4 Сф4 Q 0,97 г/м3 , 3.2.2. Расчет фактической приведенной массы сброса 4 М ф М фi К i 9,5т/год · 0,1усл.т/т+0,028т/год · 150усл.т/т+1,4т/год · i 1 · 1,0усл.т/т+0,097т/год · 10усл.т/т=8,005 усл.т/год 3.2.3. Расчет размера платы предприятия оп республиканскому нормативу платы за сверхлимитный сброс загрязняющих веществ У12 Р1 L (М ф М л ) 1 год=2606,1руб/усл.т · 5 ·(8,005усл.т/год – 7,79 усл. т/ /год) · 1год=2801,6 руб. 3.2.4. Расчет размера платы предприятия по республиканскому нормативу платы за сверхлимитный натуральный сброс загрязняющих веществ 4 У 22 Р 22i L (М ф М л ) 1 год=260,6руб/т · 5 ·(9,5т/год – 9,27т/год) · 1год + i 1 +390900руб/т · 5(0,028т/год – 0,027т/год) · 1год+2606руб/т · 5 ·(1,4т/год – 108 - 1,39т/год) · 1год+39090руб/т · 5 ·(0,097т/год – 0,091т/год) · 1год = = 299,7 руб +1954,5 руб + 130,3 руб + 1563,6 руб=3948,1 руб. 3.2.5. Расчет размера платы предприятия по региональному нормативу платы за сверхлимитный приведенный сброс загрязняющих веществ. · 5 · (8,005усл.т/год – У 32 Р 32 L (М ф М л ) 1 год=2000руб/усл.т 7,79усл.т//год) · 1год=2150 руб. 3.2.6. Расчет размера платы предприятия по индивидуальному нормативу платы за сверхлимитный приведенный сброс загрязняющих веществ. У 42 Р 42 L (М ф М л ) 1 год=1800руб/усл.т · 5 · (8,005усл.т/год – 7,79 усл.т/ /год) · 1год=1935 руб. Пример 6. Необходимо выполнить расчет платежей за размещение (хранение, захоронение) отходов гальванического производства. Исходные данные: Предприятие расположено в Московском регионе. Предприятию установлен на 1991 год лимит отходов Qл=25 т. Фактический годовой объем отходов составляет Qф=50 т. Гальваношламы содержат хром, кадмий, никель, кобальт, свинец, относятся к 1 классу опасности. Учитывая, что предприятие расположено в Московском регионе принимаем норматив платы за гальваношламы в пределах установленного лимита Р рл =145 руб/т. Норматив за сверхлимитные отходы Рс составит: Р ср Р рл L 145 50 290 руб/т 25 Коэффициенты учета местоположения и характера обустройства полигонов, хранилищ отходов Z1, Z2 принимаем равными 1,0. Согласно таблицы 5.6 коэффициент относительной опасности токсичных отходов Аi составит 32 балла. Таблица 5.6 Оценка опасности отходов в зависимости от класса их токсичности *) Количество баллов (величина Аi) Класс токсичности Степень опасности 32 I Чрезвычайно опасные 16 II Высоко опасные 4 III Умеренно опасные 2 IV Малоопасные 1 V Нетоксичные ) * Предельное содержание токсичности соединений в промышленных отходах, обуславливающее отнесение этих отходов к категории по токсичности. 109 Платежи предприятия за размещение (хранение, захоронение) отходов гальванического производства в пределах установленного лимита составят: У рл Р рл Q л Z1 Z2 Аi 145 руб/т · 25т · 1 · 1 32=116 тыс.руб. Платежи за сверхлимитное размещение отходов составят: У ср Р ср (Qф Q л ) Z1 Z2 Аi 290 руб/т · 25т · 1 · 1 · 32=232 тыс.руб. Итого за 1991 год предприятие выплатит за размещение гальваношламов: У р У рл У ср 116 тыс.руб.+232 тыс.руб.=348 тыс.руб. ЛИТЕРАТУРА 1.Федеральный закон РФ «Закон об экологической экспертизе» от 31 января 2005г. N 199- Ф3 2.Федеральный закон РФ «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон об экологической экспертизе». Законопроект. «Зеленый мир». От 22 марта 1997. N. 13- ФЗ 3. Федеральный закон РФ «О внесении изменений в градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской федерации» от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ 4. Федеральный закон РФ «Закон об экологической экспертизе» от 18 декабря 2006г. N 232-ФЗ 110 5.Краснощеков Г.П. Экологическая безопасность – шаг вперед, два назад 5-я юбилейная конференция «Татищевские чтения» С.Г.У. Тольятти, 16-19 апреля.С-227-234. 1. Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.№ 7 – Ф3 1. Федеральный закон РФ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.№ 174 – ФЗ 2. Постановление правительства Российской Федерации «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 30 июня 2004 г. № 401. 3. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору «Об организации и проведении Государственной экологической экспертизы» от 14 сентября 2004 г. № 30 4. Приказ Министерства природных ресурсов РФ г. Москвы от 9 июля 2003 г. «Об утверждении методических рекомендаций по подготовке материалов, представляемых на Государственную экологическую экспертизу». 5. Федеральный закон РФ «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (с изменениями от 29 декабря 2000 г.) 6. Приказ Министерства природных ресурсов России «Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды» от 15.06.2001 г. № 511. 7. Экологическая экспертиза: учеб. пособие / В.К. Донченко, Н.Д.Сорокин, В.М. Питулько, В.В. Растоскуев, С.А. Фролова. - М.: Изд. центр «Академия», 2004.- 480 с 8. Букс П.Н. Экологическая экспертиза и ОВОС: учеб. пособие. В 2 кн. Кн. 1.- М.: Изд-во МНЭПУ, 1999.- 128с. 9. Опекунов А.Ю. Экологическое нормирование: учеб пособие.- СПб.: ВНИИ Океанология, 2001.- 216 с. 10. Экологическая оценка и экологическая экспертиза / О.М. Черп, М.В.Хотулева, В.Н. Винченко, Т.В. Гусева, С.Ю. Дюйман.- М.: Социально-экономический Союз, 2001.- 312 с. 11. Дончева А.В. Экологическое проектирование и экспертиза: практика: учеб. пособие / А.В.Дончева.- М.: Аспект Пресс,2005.- 286с. 12. Робинсон Николас А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США.: Пер. с англ. под ред.О.С.Колбасова. - М.: Прогресс, 1990.-528 с. 13. Ли Н. Экологическая экспертиза: учеб. руководство. – М.: Экопрос, 1995.- 450 с. 111 14. Правовая охрана окружающей среды в странах Восточной Европы: учеб. пособие / Т. Лядев, С. Кушлев, М. Шувегешь и др. М.: Высш. шк., 1990.- 368 с. ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение 1 Вещества, обладающие суммацией вредного воздействия (в скобках указано среднесуточное значение ПДК, мг/м3) 1. Парное взаимодействие - Класс опасности 1-1; 1-2; 1-3 Аэрозоли пятиокиси ванадия (0,002) – трехокись хрома (0,0015); 1,4-нафтахинон (0,005) – 2,3-дихлор-1,4-нафтахинон (0,05); Ацетат свинца (0,0003) – мышьяковистый ангидрид (0,003); Аэрозоли пятиокиси ванадия (0,002) – окислы марганца (0,001); Аэрозоли пятиокиси ванадия (0,002) – сернистый ангидрид (0,05); - Класс опасности 2-2; 2-3; 2-4 Бензол (0,1) – ацетофенон (0,003); Сероводород (0,008)* - сернистый ангидрид (0,05); Двуокись азота (0,04) – сернистый ангидрид (0,05); Фтористый водород (0,005) – сернистый ангидрид (0,05); Фенол (0,003) – сернистый ангидрид (0,05); Аэрозоль серной кислоты (0,1) – сернистый ангидрид (0,05); Никель металлический (0,001) – сернистый ангидрид (0,05); Мышьяковистый ангидрид (0,003) – германий (0,04); Метилдигидропиран (1,2)* - метилентетрагидропиран (1,5)*; Сероводород (0,008)* - динил (0,01); Фенол (0,003) – ацетофенон (0,003); Бензол (0,1) – циклогексан (1,4); Фенол (0,003) – ацетон (0,35); Гидроперекись изопропилбензола (0,007) – изопропилбензол (0,014); - Класс опасности 3-3; 3-4 Ацетальдегид (0,01) – винилацетат (0,15); Вольфрамовый ангидрид (0,15) – сернистый ангидрид (0,05); Уксусная кислота (0,06) – уксусный ангидрид (0,03); Пыль цементного производства (0,15) – окись углерода (3,0); 112 Диметилвинилкарбинол (1,0)* - изобутенилкарбинол (0,075)*; Ацетофенон (0,003) – ацетон (0,35). 2. Тройное взаимодействие - Класс опасности 1-2-2 Озон (0,03) – двуокись азота (0,04) – формальдегид (0,003); - Класс опасности 2-2-2; 2-2-4; 2-3-3 Серная кислота (0,1) – соляная кислота (0,2) – азотная кислота (0,15); Ацетон (0,35) – акромин (0,03) – фталевый ангидрид (0,1); Тетрахлорэтилен (0,06) – 1,2-дихлорпропан (0,18) – 1,2,3-трихлорпропан (0,05); -Класс опасности 3-3-3; 3-3-4 Валериановая кислота (0,01) – капроновая кислота (0,005) – масляная кислота (0,01); Фурфурол (0,05) – метиловый спирт (0,5) – этиловый спирт (5,0). 3. Четверное взаимодействие - Класс опасности 2-2-3-4; 2-2-4-4; 2-2-3-4; 2-3-3-4; 2-3-3-4 Фенол (0,003) – формальдегид (0,003) – фурфурол (0,05) – ацетон (0,35); Двуокись азота (0,04) – формальдегид (0,003) – окись углерода (3,0) – - гексан (60,0)*; Фенол (0,003) – двуокись азота (0,04) – сернистый ангидрид (0,05) – - окись углерода (3,0); Фенол (0,003) – пыль конверторного производства (0,15) – сернистый ангидрид (0,05) – окись углерода (3,0); сернистый ангидрид (0,1) – сернистый ангидрид (0,05) – окислы азота (0,04-0,06) – аммиак (0,04); - Класс опасности 3-3-4-4 Этилен (3,0) – пропилен (3,0) – бутилен (3,0) – амилен (1,5). * - приведено значение максимальной разовой ПДК мг/м3. 113 Приложение 2 УТВЕРЖДАЮ Начальник отдела государственной экологической экспертизы _______________ подпись Приложение к Приказу №______________ от___________200__г. ЗАДАНИЕ Экспертной комиссии на проведение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) материалов экологического обоснования проекта (программы, лицензии т.д.) ..................................................................................... Экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденной приказом Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по ....................................................................... ........................................................................ от _____________________200__г. руководитель комиссии... Иванов ИИ., канд. хим. наук, гл. н. с. НИИ... ответственный секретарь... Петров П.П., гл. специалист отдела ГЭЭ... провести государственную экологическую экспертизу материалов экологического обоснования проекта (программы, лицензии и т.д.) ................. 1. По результатам анализа представленных материалов оценить: -достоверность и полноту приведенной в документации информации о состоянии окружающей среды и хозяйственной деятельности в регионе (область, район, город, населенный пункт) на момент разработки документации; -учет природной специфики территории; -выполнение условий природопользования и требований, выдвинутых соответствующими органами государственного надзора и контроля; -полноту информации об источниках и объектах воздействия на окружающую среду; -правильность классификации отходов по степени их опасности для окружающей среды; 114 -правильность определения величин экологического ущерба от намечаемой деятельности в процессе ее осуществления; -правильность оценки величины риска возникновения аварий, а также достаточность предусмотренных материальных ресурсов и резервов финансовых средств для локализации и ликвидации последствий аварий; -полноту и эффективность предусмотренных мер по охране здоровья населения, окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности общества и сохранению природного потенциала; -соответствие принятых решений требованиям природоохранного законодательства; -качество документации. 2. Подготовить заключение экспертной комиссии ГЭЭ по экспертируемым материалам, в котором: -дать оценку предлагаемым в представленной документации решениям по намечаемой деятельности, в том числе достаточности материальнотехнической базы, необходимой для реализации заявленного вида деятельности, наличия обученного персонала, кадров, нормативнотехнической документации, планируемым природоохранным мероприятиям, организации сети экологического мониторинга, достаточности запланированных организационных мероприятий, технических и финансовых средств для ликвидации последствий возможных аварий и т.п.; -указать допустимость (или недопустимость) воздействий на окружающую среду, обусловленных решениями в документации по намечаемой деятельности; -высказать замечания по качеству документации, по принятым проектным решениям, по соблюдению законов, нормативов и т.п.; дать предложения о возможности (невозможности) реализации проекта. Ответственный исполнитель (Подпись) 115 Приложение 3 МИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РФ ______________________________________________________________ (наименование территориального органа МПР России) ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЗАКЛЮЧЕНИЕ экспертной комиссии по_________________________________________ (наименование документации) город _______________ «___» __________ 200_г. Экспертная комиссия, утвержденная Приказом МПР России (территориального органа) от _______ № ________ в составе: Председателя – звание, Ф.И.О. Ответственного секретаря – Ф.И.О. Членов комиссии – звание, Ф.И.О. рассмотрела ___________________________________________________ (полное название объекта экспертизы) разработанный(е) _______________________________________________ (название организации, год разработки) 1. На рассмотрение представлены: ________________________________ (перечень основных материалов, ______________________________________________________________ включая согласование государственных органов контроля, надзора, справки, ______________________________________________________________ заключения общественной экспертизы, протоколы общественных слушаний и др.) 116 2. Краткое содержание представленных материалов: излагаются основные положения представленной документации (для предпроектной и проектной документации – местоположение объекта экспертизы, его характеристика, характеристика выпускаемой продукции, потребность в ресурсах, природная характеристика территории, перечень возможных ограничений хозяйственной деятельности, предполагаемое воздействие на окружающую среду (ОПС), планируемые природоохранные мероприятия и их эффективность, ущерб при реализации намечаемых решений). В Общих сведениях об объекте экспертизы излагается краткое содержание экспертируемых материалов в следующем порядке: • вид намечаемой хозяйственной деятельности, история вопроса, описание объекта, документация на строительство (реконструкцию, модернизацию и т.д.) которого представлена на экологическую экспертизу; • информация о современном состоянии ОПС, социальной инфраструктуре, традиционном природопользовании в районе размещения объекта; • обоснование выбора места размещения объекта; • основные проектные решения, варианты технических и технологических решений; источники загрязнения; возможное влияние намечаемой хозяйственной деятельности и компоненты окружающей природной среды; • указываются объекты и объемы природопользования, ожидаемые последствия в случае реализации объекта экспертизы (возможный ущерб окружающей среде и природным ресурсам, меры по компенсации); • рассматриваются меры по обеспечению экологической безопасности населения и сохранению природного потенциала (по планируемым природоохранным и социально-экономическим мероприятиям, направленным на достижение поставленных в экспертируемых материалах целей), технические и организационные решения по минимизации, предупреждению и ликвидации последствий негативных воздействий, данные по экологическому страхованию; • программа и результаты экологического мониторинга; • сведения об отходах производства и их утилизации: последовательность процессов обращения с конкретными отходами в период времени от их появления (на стадиях жизненного цикла продукции), паспортизации, сбора, сортировки, транспортирования, хранения (складирования), включая утилизацию и/или захоронение (уничтожение) отхода, до окончания их существования; • данные об информировании населения о намечаемой хозяйственной деятельности в регионе; 117 • результаты обсуждения с общественностью намечаемой хозяйственной деятельности; • основные выводы заключения общественной экспертизы по представленной документации (если она проводилась). 3. Анализ объекта экспертизы и оценка допустимости воздействия принятых решений на окружающую среду. Эта часть заключения должна представлять результаты анализа экспертируемой документации. Ее рекомендуется формировать укрупнено по следующим компонентам (характеристикам) окружающей среды: а) физическая среда: геология, топография, почвы, климат и метеорология, воздух, вода (подземная и поверхностная); б) биологическая среда: флора, фауна, редкие и исчезающие виды, уязвимые естественные среды обитания, парки, заповедники, заказники; в) социально-культурная среда: население, коренное население и его обычаи, здравоохранение, наличие археологических и культурных памятников. Каждая покомпонентная составляющая должна включать оценку: • достоверности и полноты приведенной в документации информации о состоянии ОС и хозяйственной деятельности в районе размещения объекта на момент разработки документации; учета специфики территории; • выполнения условий природопользования и требований, выдвинутых соответствующими органами государственного надзора и контроля; • полноты информации об источниках и объектах воздействия на ОС ; • правильности определения величин экологического ущерба от намечаемой хозяйственной деятельности (в процессе строительства и эксплуатации); • правильности оценки риска возникновения аварий, а также достаточности предусмотренных материальных ресурсов и резервов, финансовых средств для локализации и ликвидации последствий аварий; • обоснованности эффективности предусмотренных мер по охране здоровья населения и окружающей природной среды; • соответствия принятых решений требованиям законодательных актов РФ и нормативных документов по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов; • качества представленной документации. 4. Общая оценка экспертируемых материалов (как резюме, следует из предыдущей части заключения), содержащая: • оценку принятым в представленной документации решениям, в том числе выбранному варианту размещения, планируемым природоохранным мероприятиям, организации сети наблюдения (экологическому мониторингу), 118 достаточности запланированных организационных мероприятий, финансовых и технических средств для ликвидации последствий возможных аварий и т.п.; • указание на допустимость (или недопустимость) воздействий на ОС, обусловленных документацией на намечаемую деятельность. 5. Замечания, предложения и рекомендации. Основываются на анализе и экспертной оценке представленных материалов. Текст Замечания должен включать в себя вопросы обеспечения экологической безопасности, которые подлежат обязательному решению на данной стадии проектирования. Значимость и количество изложенных замечаний определяют окончательный вывод заключения экспертной комиссии о возможности (невозможности) реализации объекта экспертизы (как правило – отрицательный). • Оценка соответствия материалов требованиям нормативных документов. • Оценка полноты и достоверности информации по обоснованию принятых решений. • Учет в материалах ограничений по природопользованию (рекреации, заповедники, водохранилища и санитарно-защитной зоны, памятники истории и культуры и т.д.). • Обоснованность предлагаемых технологических и проектных решений. • Обоснованность оценок возможных воздействий на окружающую среду и достаточности предлагаемых мероприятий. Текст Предложения носит рекомендательный характер и включает предложения, направленные на дальнейшее совершенствование принятых технических, технологических и организационных решений. Учет этих предложений на последующих стадиях проектирования (строительства) должен способствовать повышению экологической безопасности сооружаемого объекта и снижению негативного воздействия на окружающую среду в регионе его размещения. (Указывается наличие особого мнения). 6. Выводы. Излагаются основные выводы, которые должны соответствовать замечаниям и предложениям Заключения. Выводы могут быть трех вариантов: а) одобрение представленных материалов; б) пожелание доработать материалы по замечаниям и предложениям заключения и доработанные материалы представить повторно на ГЭЭ; в) отклонение представленного документа на основании заключения экспертной комиссии. Положительные выводы не должны содержать каких-либо оговорок типа «при условии, если...». Текст этой части Заключения должен быть кратким и содержать: • оценку соответствия намечаемой деятельности законодательным актам РФ нормативным документам в области охраны ОС и природных ресурсов; • подтверждение допустимости либо указание о недопустимости намечаемого воздействия на окружающую среду; • мнение комиссии о возможности (невозможности) реализации объекта экспертизы. Председатель экспертной комиссии Ф.И.О. Ответственный секретарь Ф.И.О. 119 Члены комиссии Ф.И.О. Особые мнения излагаются в сжатой форме и прикладываются к заключению экспертной комиссии. ОГЛАВЛЕНИЕ 1. 1.1. 1.1.1. 1.1.2. 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. 1.2.4. 1.3. 1.4. 1.5. 1.5.1. 1.5.2. 2 2.1. 2.2. 3. 3.1. 3.2. ВВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА (ГЭЭ) Законодательные требования в области ГЭЭ Принципы экологической экспертизы Объекты экологической экспертизы Порядок проведения ГЭЭ Представление и рассмотрение документации. Перечень и состав документации, представляемой на ГЭЭ Проведение государственной экологической экспертизы Утверждение заключения ГЭЭ Особенности организации проведения повторной ГЭЭ Права и обязанности заказчика документации, представляемой на экологическую экспертизу. Финансирование ГЭЭ Особенности ГЭЭ различных объектов Послепроектная экологическая оценка Планы экологического менеджмента Послепроектный анализ в национальных и международных системах экологической оценки ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА (ОЭЭ) Нормативно-правовое обеспечение Порядок проведения ОЭЭ ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗА РУБЕЖОМ Порядок проведения ЭЭ в соответствии с законодательством Правила о порядке составления заявлений о воздействии на окружающую среду (ЗВС) 3 5 5 6 7 13 15 18 22 26 27 31 40 41 43 44 44 45 52 54 57 120 3.2.1. Роль Правил, изданных Советом по качеству окружающей среды 3.3. Правила, издаваемые штатами в соответствии с законами об экологической политике штатов (СЭПА) 3.3.1. Целесообразность проведения процедуры ЗВС 3.3.2. Выбор ведущего ведомства 3.3.3. Решение о необходимости проведения экологической экспертизы 3.3.4. Проект ЗВС и альтернативные варианты 3.3.5. Меры по уменьшению вредного воздействия в окончательном варианте ЗВС 3.3.6. Исковое право и судебный контроль 3.3.7. Координация федеральных экологических экспертиз и экологических экспертиз штатов 3.4. Процедура экологической экспертизы 3.4.1. Основополагающее решение необходимости составления ЗВС 3.4.2. Решение ведомства о подготовке ЗВС 3.4.3. Содержание ЗВС 3.4.4. Процедура подготовки ЗВС ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРОВЕДЕНИЕ ЭЭ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ И ОБОРУДОВАНИЯ 4.1. Техническая экологическая экспертиза 4.1.1. Количественные критерии и их взаимосвязь 4.2. Экономическая эффективность разрабатываемых экологически чистых техпроцессов и оборудования 4.3 Этапы проведения экологической экспертизы 4.4. Обязанность и ответственность сторон при проведении ЭЭ ПРИМЕРЫ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ 5. ЭКСПЕРТИЗЫ (технические и экономические расчеты) ЛИТЕРАТУРА ПРИЛОЖЕНИЯ 4. 58 62 67 68 69 69 71 71 72 74 75 78 80 82 85 85 86 90 94 96 96 112 113 121 Учебное издание ОЛЬШАНСКАЯ Любовь Николаевна СОБГАЙДА Наталья Анатольевна ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА ОБЪЕКТОВ И ПРОЕКТОВ (российский и зарубежный опыт) Учебное пособие Редактор О.А. Панина 122
