О. В. Мороз СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ С УЧЁТОМ ПЛАНИРУЕМОЙ

О. В. Мороз
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ С УЧЁТОМ ПЛАНИРУЕМОЙ
КОДИФИКАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Аннотация. В статье приводится модель возможного совершенствования экологоэкспертного законодательства с учётом планируемой кодификации. Выделяются основные
идеи, под влиянием которых происходило его развитие. На основе этого и последних
тенденций, которые сложились в законодательстве и правоприменительной практике,
сформулировано название главы намечаемого Экологического кодекса. Рассматривается
целесообразность разделения правовых норм на две группы: об экологической экспертизе
и мероприятиях, связанных с её проведением. Предлагается принять ряд инструкций в
развитие общих положений кодифицированного акта. На основе предлагаемой
конструкции совершенствования законодательства в данной сфере даётся определение
экологической экспертизы, предлагается система специфических целей и принципов.
Обосновывается необходимость закрепления правового акта в качестве объекта
экологической экспертизы. Предлагается схема переработки норм права, касающихся
порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы. Особое
внимание уделяется таким мероприятиям, связанным с её проведением, как оценка
воздействия на окружающую среду, природоохранная деятельность на стадии выбора
площадки по размещению объекта, послепроектный анализ.
Введение. Кодификация является необходимой предпосылкой и
закономерным следствием развития любой сферы правового регулирования.
Наличие кодификационных тенденций – это свидетельство достаточного
развития базы источников соответствующей области [1, с. 5]. «Полное
системное регулирование определённой области общественных отношений»
[2, ст. 1] представляется закономерным итогом развития данного процесса. В
Республике Беларусь в настоящий момент поднимается вопрос о
кодификации экологического законодательства. Постановлением Совета
Министров Республики Беларусь утверждена Концепция проекта
Экологического кодекса, согласно которой содержание нормативных
правовых актов, регулирующих эколого-экспертные отношения, должно
быть переработано [3]. Для этого необходимо иметь чёткое представление об
этих отношениях с позиции предмета правового регулирования.
Основная часть. Развитие эколого-правовой мысли об экологической
экспертизе позволяет предположить, что существует двоякое её понимание.
Одно лежит в рамках идеи о предупредительном характере экологической
экспертизы как особого вида экспертизы, осуществляемого в процессе
управленческой деятельности государства в области охраны окружающей
среды и являющегося обязательной стадией в процессе принятия
компетентными органами государства экологически значимых решений [4, с.
18]. Преимуществом в общей схеме природоохранного механизма следует
считать её сугубо предупредительное значение: осуществляется до начала
эколого-вредной деятельности [5, с. 9]. Другое понимание основано на том,
что экологическая экспертиза должна носить не только предупредительный
характер, а «собственно экспертная, оценочно-аналитическая работа состоит
из ряда стадий, включающих два основных элемента: проектный и
послепроектный анализ объекта» [6, с. 48].
Национальное законодательство в данной сфере при его становлении и
дальнейшем развитии испытало влияние обеих идей. Первые редакции
Закона «Об охране окружающей среды» и Закона «О государственной
экологической экспертизе» отражали идею о том, что экологическая
экспертиза носит не только предупредительный характер. В качестве её
объектов могли выступать действующие предприятия, военные, научные и
другие объекты независимо от форм собственности, экологическое состояние
отдельных регионов и местностей, населённых пунктов [7, ст. 6].
Действующее законодательство восприняло позицию предупредительного
характера экологической экспертизы, проводимой на стадии разработки
проектов [8, ст. 59]. Следует отметить, что это вступает в противоречие с
Концепцией государственной политики Республики Беларусь в области
охраны окружающей среды, которая предполагает законодательно
обеспеченную систему многоступенчатой государственной экологической
экспертизы
проектируемых,
строящихся
и
эксплуатирующихся
хозяйственных объектов [9]. При разработке Экологического кодекса
необходимо разрешить данное противоречие, и в конечном итоге выбор
должен остаться за идеей, которая максимально позволяет реализовать право
граждан на благоприятную окружающую среду.
Важно определить место норм об экологической экспертизе в структуре
Экологического кодекса. Эколого-экспертные правоотношения входят в круг
правоотношений по поводу охраны окружающей среды. В Концепции
проекта Экологического кодекса нормы об общественной и государственной
экологической экспертизе включены в отдельную главу, а сама
экологическая экспертиза рассматривается как специфическое мероприятие в
сфере охраны окружающей среды. При разработке Экологического кодекса в
рамках легальной концепции и с восприятием идеи о сугубо
предупредительном характере экологической экспертизы логично следующее
название такой главы: «Экологическая экспертиза. Мероприятия, связанные с
проведением экологической экспертизы». В первом блоке статей
целесообразно закрепить положения о государственной и общественной
экологической экспертизе, а во втором – нормы, регулирующие оценку
воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС), природоохранную
деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта, вопросы
послепроектного анализа. Приоритетность данного варианта диктуется
последними тенденциями развития эколого-экспертного законодательства и
практики его применения.
Блок норм об экологической экспертизе следует начать с её определения.
Целесообразно закрепить общее понятие государственной и общественной
экологической экспертизы как проверки соответствия проектных решений
планируемой хозяйственной и иной деятельности экологическим
требованиям.
Чёткое представление о целях и принципах экологической экспертизы –
необходимое условие для её успешного осуществления. Можно
предположить, что в Экологическом кодексе в отличие от сложившегося
эколого-экспертного законодательства необходимо закрепить только
конкретные её цели. Таковыми являются
определение степени
экологической опасности, которая может возникнуть в процессе
осуществления хозяйственной и иной деятельности, оценка соответствия
намечаемой деятельности требованиям природоохранного законодательства,
определение достаточности и обоснованности мер по охране окружающей
среды,
предусматриваемых
проектным
решением
планируемой
хозяйственной и иной деятельности. Принципы экологической экспертизы
являются основными началами для экспертов при осуществлении ими своей
деятельности и для органов нормотворчества при принятии нормативных
правовых актов в данной сфере. Поэтому специфические принципы
целесообразно закрепить в кодифицированном нормативном правовом акте.
Перечень таковых должен быть полным: презумпция потенциальной
экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной
деятельности; научная обоснованность; комплексная оценка социальных,
природных, экономических и других аспектов намечаемой деятельности;
учёт суммарного воздействия вредных веществ, выбрасываемых в
окружающую среду, и других воздействий на неё в результате
осуществляемой и планируемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательность проведения государственной экологической экспертизы до
принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую
экспертизу; независимость экспертов при осуществлении ими своих
полномочий; коллегиальность проведения экологической экспертизы;
ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных
лиц за её организацию, проведение и качество. Данное предложение во
многом согласуется с положениями рекомендательного законодательного
акта «Об экологической экспертизе» для государств-участников СНГ [10, ст.
3]. При этом остаётся открытым вопрос о закреплении принципа участия
общественных организаций и учёта общественного мнения. Всё будет
зависеть от готовности государства увеличить степень влияния
общественности на принятие эколого-значимых решений.
Субъектный состав общественной и государственной экологической
экспертизы различен, что обуславливает необходимость отражения в
отдельной статье Экологического кодекса «Субъекты экологической
экспертизы» субъектного состава каждого из её видов. Легальное
определение субъектов государственной экологической экспертизы в силу
полноты и корректности к эколого-экспертному законодательству и
правоприменительной практике может быть перенесено в Экологический
кодекс. Проблемы могут возникнуть с определением таковых для
общественной экологической экспертизы, что связано с отсутствием её
подробной законодательной регламентации и незначительной практикой
проведения. Существующие нормы права не позволяют выяснить позицию
законодателя по данному вопросу. Прежде чем закрепить чёткую
формулировку в рассматриваемом кодифицированном акте следует
определиться с подходом проведения общественной экологической
экспертизы в целом. Такая необходимость назрела уже давно.
Конституционный суд в своём решении «О мерах по защите
конституционных прав и законных интересов граждан в области охраны
окружающей среды» отметил, что одной из причин нарушения таких прав
граждан является отсутствие установленных условий и порядка проведения
общественной экологической экспертизы в Республике Беларусь [11].
Перечень объектов, закрепляемый в национальном законодательстве,
предопределён идеей о предупредительном характере экологической
экспертизы: объектами являются проектные решения планируемой
хозяйственной и иной деятельности, реализация которых может оказать
вредное воздействие на окружающую среду. В Законе «О государственной
экологической экспертизе» круг таковых выражен в более общей форме, но с
конкретизацией в Инструкции «О порядке проведения государственной
экологической экспертизы в Республике Беларусь» [12]. Схожую схему с
включением общего круга объектов в Экологический кодекс необходимо
оставить при кодификации эколого-экспертного законодательства. Однако
следует отметить, что в кодифицированный акт следует включить в качестве
объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе, проекты
правовых актов с закреплением ключевых положений. Специфика данного
объекта требует разработки Инструкции «О порядке проведения
государственной экологической экспертизы проектов правовых актов».
Необходимость в такой новации вызвана рядом причин:
существующая процедура согласования правовых актов должным образом
не учитывает экологический интерес, таким образом есть большая
вероятность принятия правового акта, реализация норм которого может
повлечь эколого-опасные последствия;
совершенствование
законодательства
предполагает
уменьшение
количества норм декларативногого характера. Единственная норма,
содержащаяся в Законе «О нормативных правовых актах Республики
Беларусь», о том, что проект нормативного правового акта может быть
подвергнут кроме обязательной юридической также финансовой,
экономической, экологической и другим разновидностям экспертиз [2, ст. 49]
имеет декларативный характер;
интенсивностью интеграционных процессов между Республикой Беларусь
и Российской Федерацией. Разная степень правовой регламентации схожих
общественных отношений является препятствием в построении единого
правового поля. В Российской Федерации экологическая экспертиза проектов
правовых актов не только проводится, но и более детально регламентируется
[13, ст. 11].
Как видится, в Экологическом кодексе следует отразить ключевые
аспекты порядка организации и проведения государственной экологической
экспертизы с усилением процедурной составляющей содержания норм права.
Исходя из анализа законодательства и практики его реализации, можно
выделить три этапа процедуры проведения данного вида экологической
экспертизы: подготовительный, основной и заключительный. В такой
последовательности с соответствующим названием статей должны получить
закрепление положения в Экологическом кодексе. В результате будут
переработаны нормы, содержащиеся не только в Законе «О государственной
экологической экспертизе», но и в Инструкции «О порядке проведения
государственной экологической экспертизы в Республике Беларусь»
(подготовительный этап – ст.13, ч. 2,4,5 ст.11 Закона, п. 16-18 Инструкции;
основной этап – п. 19-21 Инструкции; заключительный этап – ч. 1 ст. 14
Закона, п. 22-27 Инструкции[7, 12]), а также повышен их статус. В отдельных
статьях необходимо сделать акцент на обязательности заключения
государственной экологической экспертизы для заказчика, сроке действия и
прекращения действия положительного заключения, её финансировании,
правах и обязанностях субъектов. Правовые нормы, содержащиеся в главе
2,4,5 действующего Закона [7] нецелесообразно отражать в разделе об
экологической экспертизе планируемого акта, поскольку их содержание
также присуще иным институтам экологического права. Тем не менее, ряд
специфических полномочий государственных органов в обозначенной сфере
требуют закрепления в Экологическом кодексе.
Экологическая экспертиза имеет определённую взаимосвязь с оценкой
воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной
деятельности (ОВОС). Как составная часть проектной документации отчёт о
результатах проведения ОВОС подлежит экологической экспертизе. По сути,
экологическая экспертиза так же является оценкой воздействия на
окружающую среду, но с другим организационно-правовым механизмом.
Она гарантирует, что при проведении ОВОС предусмотрены меры по охране
окружающей среды, определены виды воздействия на окружающую среду и
изменения в окружающей среде в результате осуществления планируемой
хозяйственной и иной деятельности, осуществлён прогноз её состояния.
Переработке будут подлежать ст. 58 Закона «Об охране окружающей среды»,
ст. 12 Закона «О государственной экологической экспертизе». Имеет смысл
повысить статус ряда норм, содержащихся в Инструкции «О порядке
проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой
хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь» [14].
Природоохранным законодательством в должной мере следует охватить
весь процесс реализации намечаемой деятельности. Немаловажно с позиции
недопущения реализации эколого-опасной деятельности повысить статус и
более чётко определить место норм права, регулирующих природоохранную
деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта. Основной
массив таковых содержится в Методических указаниях о составе материалов
и основных требованиях по обоснованию места размещения объектов
хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь. Можно
предложить повысить статус норм, содержащих устоявшиеся на практике
положения [15]. В развитие положений Экологического кодекса следует
принять Инструкцию «О порядке обоснования места размещения объектов»,
где будет детализирована процедура такой природоохранной деятельности,
состав материалов и основные требования по обоснованию места
размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в Республике
Беларусь.
Недостатком национального законодательства следует признать
отсутствие норм о послепроектном анализе. В 2002 году Министерством
природных ресурсов и охраны окружающей среды и его территориальными
органами впервые была проведена проверка введенных в действие объектов
хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь на их
соответствие
утвержденным
проектным
решениям
прошедшим
государственную экологическую экспертизу. Проверка носила выборочный
характер. Для этого были разработаны Методические указания по проверке
введенных в действие объектов хозяйственной и иной деятельности в
Республике Беларусь на их соответствие утвержденным проектным
решениям от 2 апреля 2002 года, а также график проверок. Ответственность
за их проведение возлагалась на Специализированную инспекцию
государственной экологической экспертизы проектов. При проведении
проверок ставились две задачи информационная и контрольная.
Информационная – сравнить расчетные результаты деятельности
предприятия с фактическими. Информация предназначается для самого
эксперта насколько правильно он смог оценить воздействие намечаемой
деятельности на окружающую среду. Такие сведения приобретают особую
актуальность при введении новых и малоизвестных технологий, когда
эксперту достаточно сложно сделать оценку. Все это позволяет улучшать
существующие методы прогнозирования влияния планируемой деятельности
на окружающую среду и разрабатывать новые, что в конечном итоге влияет
на точность и правильность эколого-экспертного заключения. Контрольная
задача – проверить точность реализации проектов, так как существует
вероятность отступления инициаторами намечаемой деятельности в ходе
реализации проекта от заданных параметров. Важность обозначенных
проверок состоит ещё и в том, что они носят специализированный характер.
При проведении общих проверок данные вопросы могут и не исследоваться.
В таком сочетании информационной и контрольной составляющей
послепроектного анализа и проявляется его сущностная характеристика,
позволяющая говорить о выделении особой группы норм в экологическом
законодательстве. Необходимость их закрепления так же связана с
принятием Республикой Беларусь Конвенции «Об оценке воздействия на
окружающую среду в трансграничном контексте», где прямо предусмотрено
проведение
послепроектного
анализа
в
случае
проявления
заинтересованности одной из сторон Конвенции [16, ст. 7]. Можно
предложить закрепить в Экологическом кодексе понятие послепроектного
анализа в контексте задач, приведённых выше. Накопление опыта
проведения проверок позволило бы разработать и утвердить Инструкцию «О
порядке проведения послепроектного анализа» с определением порядка,
сроков, перечня объектов, подлежащих данной процедуре. Его целесообразно
проводить не на всех введенных в действие объектах, а выборочно, на
наиболее опасных с экологической точки зрения. Это потребует разработки
перечня таковых. Послепроектному анализу должны подлежать как
действующие, так и строящиеся объекты. Ответственность за его проведение
следует возложить на экспертов, которые давали заключение
государственной экологической экспертизы по проверяемому объекту,
поскольку они в большей степени знакомы с проблемами объекта. Как
вариант – создание специализированного отдела по проведению
послепроектного анализа в рамках Специализированной инспекции
государственной экологической экспертизы проектов Министерства
природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Заключение.
Таким
образом,
дальнейшее
совершенствование
законодательства Республики Беларусь об экологической экспертизе видится
в рамках идеи о её предупредительном характере и в соответствии с
легальной концепцией Экологического кодекса. Одну из глав
кодифицированного акта логично назвать «Экологическая экспертиза.
Мероприятия, связанные с проведением экологической экспертизы». В
первом блоке главы следует отразить определение, специфические цели и
принципы, субъекты и объекты экологической экспертизы, ключевые
аспекты порядка организации и проведения государственной экологической
экспертизы. В силу специфики должна найти отдельное закрепление
экологическая экспертиза проектов правовых актов. Целесообразно принять
Инструкцию «О порядке проведения государственной экологической
экспертизы проектов правовых актов», которая вместе с Инструкцией «О
порядке проведения государственной экологической экспертизы в
Республике Беларусь» будет детализировать положения, содержащиеся в
Экологическом кодексе. Во втором блоке обозначенной главы требуется
регламентация мероприятий, связанных с проведением экологической
экспертизы. К таковым можно отнести ОВОС, природоохранную
деятельность на стадии выбора площадки под размещение объекта,
послепроектный анализ. Органичным продолжением общих положений
наряду с действующей Инструкцией «О порядке проведения оценки
воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной
деятельности в Республике Беларусь» явилось бы принятие Инструкций «О
порядке обоснования места размещения объектов» и «О порядке проведения
послепроектного анализа». Остаётся открытым вопрос об общественной
экологической экспертизе. В связи с отсутствием подробной
законодательного закрепления и незначительности практики проведения
видится поспешной детальная регламентация порядка её проведения в
Экологическом кодексе. В силу специфики данного вида экологической
экспертизы имеет смысл принять Закон «Об общественной экологической
экспертизе».
Литература:
1. Андрейцев В. И., Фролов М. А. Кодификация экологического законодательства:
состояние и проблемы законодательного конструктивизма // Фиксированное
выступление на круглом столе «Экологический кодекс: мифы и реальность» / –
Киев, 2005. 38 с.
2. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики
Беларусь.10 января 2000 г. (с изм. и доп: Законы от 4 января 2002 г.; 1 ноября
2004 г.; 2 ноября 2005 г.;) // Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2000. № 7. 2/136; 2002. № 7. 2/830; 2004. № 175. 2/1070; 2005. № 179,
2/1152.
3. Об утверждении концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь:
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г. №
1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2,
5/16973.
4. Сапранова О. Н. Правовое регулирование экологической экспертизы: Автореф.
дис. канд. юр. наук. – М.: МГУ, 1995. 25 с.
5. Баимбетов Н. С. Проблемы правового регулирования экологической экспертизы в
Республике Казахстан: Автореф. дис. канд. юр. наук. – Алматы: КазГУ, 1998. 28 с.
6. Хоружая Т. А. Методы оценки экологической опасности. – М.: Экспертное бюро,
1998. 233 с.
7. О государственной экологической экспертизе: Закон Республики Беларусь от 18
июня 1993 г. В ред. Закона от 14 июля 2000 г // Ведомости Верховного Совета
Республики Беларусь. 1993. № 24. Ст.294; Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь. 2000. №70, 2/194.
8. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В
ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля
2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6.
2/1177.
9. О концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны
окружающей среды: Постановление Верховного Совета Республики Беларусь от 6
сентября 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. №
29. Ст. 382.
10. О рекомендательном законодательном акте «Об экологической экспертизе»:
Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 17
февраля 1996 г. // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи
СНГ. 1996. № 10.
11. О мерах по защите конституционных прав и законных интересов граждан в области
охраны окружающей среды: Решение Конституционного суда от 26 августа 2005 г.
[Электрон. ресурс] / Конституционный суд Республики Беларусь. – Мн., 2006.
Режим доступа: http://ncpi.gov.by/constsud/rus/constit_doc2005.html
12. О порядке проведения государственной экологической экспертизы в Республике
Беларусь: Постановление Министерства природных ресурсов и охраны
окружающей среды Республики Беларусь. 11 мая 2001 г., №8 (с изм. и доп.: от 22
апреля 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.
№ 53, 8/6062; 2005. № 74, 8/12550.
13. Об экологической экспертизе: Закон Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. (с
изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 21 декабря 2004 г., 29 декабря 2004 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556; 2004. № 35. Ст.
3607; 2004. № 52 (ч.1). Ст. 5276; 2005. № 1 (ч.1). Ст. 25.
14. О порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой
хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь: Постановление
Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики
Беларусь от 17 июня 2005 г., №30 // Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь. 2005. № 110, 8/12855.
15. Методические указания о составе материалов и основных требованиях по
обоснованию места размещения объектов хозяйственной и иной деятельности в
Республике Беларусь: Решение коллегии Госкомитета Республики Беларусь по
экологии от 31 марта 1993 г. // Эталонный банк данных правовой информации
Республики Беларусь «Эталон» / Национальный центр правовой информации
Республики Беларусь. – Мн., 2006.
16. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном
контексте от 25 февраля 1991 г.: Принята Указом Президента Республики Беларусь
от 20 октября 2005 г., №487 // Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь. 2006. № 20. 3/1876.
Статья опубликована:
Мороз, О.В. Совершенствование законодательства об экологической
экспертизе с учетом планирования / О.В. Мороз // Право и демократия: сб.
науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец.
вып. - С. 182-192.