Избирательная система Германии

Тимошенкова Е.П.
кандидат исторических наук,
старший научный сотрудник
Центра германских исследований
Института Европы РАН
Избирательная система Германии - особенности выборов в нижнюю палату
парламента1
Избирательная система в Германии представляет собой смешанную модель, а
именно комбинацию мажоритарной и пропорциональной избирательной систем.
Обязательные для соблюдения основы демократического избирательного права в
ФРГ установлены Основным Законом, который фактически является Конституцией
страны. Исходной позицией при этом является зафиксированное в ст. 33. абз. 1 равенство
всех немцев в их гражданских правах и обязанностях. Избирательное право
рассматривается в Конституции как основное политическое право, состоящее в тесной
связи с другими основными правами – правом свободно основывать ассоциации,
общества, политические партии и быть их членом, свободой мнений и информации,
правом на свободное проведение собраний2.
Основной демократический принцип Конституции ФРГ сформулирован в ст. 20.
абз. 2: «Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом
путем выборов, голосования и через особые законодательные, исполнительные и
судебные органы».
Поскольку
голосования
в
Основном
Законе
предусмотрены
только
для
исключительного случая принятия гражданами решения о новом территориальном
делении страны (ст. 29), осуществление народом своей государственной власти сводится к
его участию в выборах в парламенты. Все остальные функции исполняются по поручению
народа3. В соответствии со ст. 28, абз. 1 «народ должен иметь выборное
1
Работа выполнена при финансовой поддержке фонда РГНФ, Проект «Партийно-политическая
система Германии на современном этапе. Особенности «канцлерской демократии» №: 13-03-00450.
Здесь и далее цит. по: Основной Закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949
г., http://vivovoco.rsl.ru/VV/LAW/BRD.HTM
3
Федеральный канцлер избирается бундестагом (как правило, абсолютным большинством)
и утверждается федеральным президентом. Федеральный президент избирается специальным
Федеральным собранием (die Bundesversammlung), которое состоит из депутатов бундестага и такого же
количества делегатов, избираемых земельными парламентами (всего около 1200 делегатов). Отсутствие
прямых выборов президента и усиление полномочий канцлера, а также его подотчетность парламенту, были
предусмотрены в Основном Законе с целью предотвращения возможности неограниченной концентрации
власти в руках сильного лидера и соответственно злоупотребления этой властью.
2
1
представительство
в
федеральных
землях
Германии,
а
также
в
округах
и
муниципалитетах». Эти принципы не могут быть изменены (ст. 79 Основного Закона).
В целом избирательная система ФРГ не является предметом рассмотрения
Конституции, в ней зафиксированы лишь основополагающие положения. Детали
регулируются Федеральным законом о выборах от 7 мая 1956 г., в который
периодически вносятся изменения и дополнения. Предусмотренные в законе принципы и
положения относятся главным образом к выборам в федеральный парламент (нижняя
палата - бундестаг, высшая палата - бундесрат). Аналогичным образом происходят
выборы в парламенты земель (ландтаги) и в коммунальные органы власти (в соответствии
с земельным законодательством)4.
Таким
совокупность
образом,
под
избирательной
системой
законоположений, определяющих
ФРГ
следует
понимать
условия выдвижения кандидатов,
возможные виды голосования избирателей и порядок распределения парламентских
мандатов по результатам этого голосования5.
Активное и пассивное избирательное право6
Активным избирательным правом обладают все граждане Германии, которым на
день выборов исполнилось 18 лет, проживающие на территории страны не менее трех лет,
не лишенные избирательного права в силу решения суда или утраты правоспособности. А
также те немцы, которые проживают в одном из государств - членов Совета Европы
независимо от их срока проживания. Немецкие граждане, проживающие в других
государствах, сохраняют за собой активное избирательное право в течение 10 лет после
4
Коммунальное право в ФРГ относится к правовой компетенции земель. Поэтому уставы и
положения о местном самоуправлении различных земель могут в зависимости от исторических условий и
особенностей отличаться. В то же время, т.к. основные законодательные акты земель не должны
противоречить федеральным законам, практика коммунального управления во всех землях во многом
одинакова. Как правило, выделяют два типа местного самоуправления: южногерманский и
северогерманский. Для первой модели характерны сильные позиции бургомистра, который, как и совет
общины избирается населением. Для второй – позиции совета общины, который после его избрания
выбирает из своего состава бургомистра - председателя совета.
5
См. также: Н.В. Павлов. Германия на пути в третье тысячелетие. - М.: Высшая Школа.
2001. С. 140 - 147; К. Зонтхаймер. Федеративная Республика Германия сегодня. Основные черты
политической системы. – М.: Памятники исторической мысли. 1996. С. 209 -239, В.И. Васильев. Федерализм
и избирательная система в Германии. - Полис, 1995, №5, 139-145; Hans Zehetmair. Das deutsche
Parteiensystem. - Wiesbaden, 2004, S. 9 -14; http://www.wahlrecht.de/bundestag/
6
Здесь и далее цит. по: Федеральный закон о выборах от 7 мая 1956 г. с последними
изменениями и дополнениями, внесенными в ст. 12 закона 3 декабря 2001 г. (Вестник федерального
законодательства, I, стр. 3306). Источник: Тексты законов. Закон о выборах. Материалы по вопросам
политики и общества в Федеративной Республики Германия, Изд.: «Интернационес», ФРГ, 2001 г.
2
выезда из ФРГ. В обоих случаях необходимо, чтобы до выезда из страны они прожили в
ней без перерыва не менее трех месяцев7.
Пассивным избирательным правом обладают все лица, являющиеся гражданами
Германии не менее одного года, достигшие 18 лет и не лишенные этого права на
основании особых положений законодательства.
Любой гражданин, обладающий избирательным правом, волен сам решать,
воспользуется он им или нет. Участие в выборах не обязательно. Выборы прямые, то есть
проходят без привлечения делегатов или выборщиков, тайные (нарушение тайны
является уголовным преступлением) и равные (каждый избиратель имеет столько же
голосов, сколько и другие, все голоса имеют принципиально одинаковую силу)
Выборы в бундестаг
Выборы в бундестаг (нижняя палата парламента) происходят один раз в четыре
года, за исключением случаев роспуска старого парламента и созыва нового 8. Верхняя
палата парламента (бундесрат) формируется из членов правительств земель, которые их
назначают и отзывают9.
Деление на избирательные округа
В соответствии с федеральным законом о выборах и внесенными в него в 2001 г.
поправками вся территория ФРГ делится на 299 избирательных округа, которые по
возможности должны соответствовать доле их населения и не должны откланяться друг от
друга более чем на 15%. Если это отклонение составляет более 25%, закон требует внести
изменения в границы избирательных округов.
Комбинация мажоритарной и пропорциональной избирательных систем
Половина депутатов в бундестаг избирается прямым образом (персональные
выборы) по правилам относительных мажоритарных выборов.
Остальные депутаты - по земельным спискам (выборы при голосовании по
спискам) по правилам пропорциональных выборов.
Соответствующие поправки были внесены в закон о выборах в 1987 г.
Роспуск нижней палаты парламента происходит, когда прежний федеральный канцлер
ставит вопрос о доверии к себе и не набирает абсолютного большинства в парламенте, при этом депутатам
не удается договориться о выдвижении новой кандидатуры в канцлеры (для этого требуется также
абсолютное большинство голосов всех парламентариев). В данном случае действующий канцлер
обращается к федеральному президенту с просьбой о назначении новых выборов. Например, досрочные
выборы в ФРГ были проведены в 2005 г. после того как Г. Шрёдер поставил вопрос о доверии и не набрал
необходимой поддержки. Теоретически такая ситуация могла возникнуть в декабре 2013 г. - январе 2014 г.
9
Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух
миллионов имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов - пять голосов, земли с
населением свыше семи миллионов - шесть голосов. Каждая земля может делегировать столько членов,
сколько она имеет голосов.
7
8
3
В
соответствии
с
этой
избирательной
системой
избиратель
имеет
два
самостоятельных голоса, которые он может отдать независимо друг от друга: первый
голос отдается за кандидата по избирательному округу, второй - за земельный список
партии.
В избирательном округе избранным считается кандидат, получивший наибольшее
количество первых голосов. Вторым голосом избиратель голосует за земельный список
одной из партии, который составляется внутри соответствующей партии в каждой из 16
федеральных земель. Очередность заявленных в нем кандидатов является обязательной.
Распределение мест в бундестаге
Распределение мест, приходящихся на каждую из партий в соответствии с
результатами голосования, осуществляется после выборов Федеральной избирательной
комиссией на основании отданных вторых голосов, которые тем самым являются
определяющими для результатов выборов и для распределения мест в германском
бундестаге в соответствии с отданными голосами.
При распределении мест учитываются лишь партии, получившие на всей
территории Германии не менее 5 процентов вторых голосов или не менее 3 мест в
бундестаге
по
прямым
мандатам.
Исключение
делается
только
для
партий,
представляющих национальные меньшинства10.
Реформа метода распределения мест в бундестаге 2013 г.
До 2013 г. распределение мест в бундестаге осуществлялось по методу немецкого
математика Нимайера: количество голосов, отданных за партию на федеральном уровне,
умножалось на количество мест в парламенте и делилось на общее количество голосов,
отданных за все партии, преодолевшие 5% барьер 11. На втором этапе эти места
распределялись для каждой партии по землям в соответствии с набранными там вторыми
голосами. Сначала полученные места заполнялись теми депутатами, которые получили
«прямой» мандат, т.е. победили в избирательном округе по первому голосу. Затем
оставшиеся места занимали кандидаты по земельному списку в соответствии с
установленной в нем очередностью. При этом у партий могли возникнуть т.н. «лишние
мандаты» (Überhangsmandaten), т.е., когда они в избирательных округах земли
посредством первых голосов получали больше мест, чем им было положено в этой земле
по количеству вторых голосов. Поскольку депутаты, избранные прямым образом,
обязательно должны войти в бундестаг, число мест, предусмотренных для таких партий в
10
Цель этих ограничений – воспрепятствовать выбору раздробленных партий и тем самым
обеспечить формирование действующего парламента и стабильных условий для управления.
11
Обычно при распределении мест в бундестаге исходят из его численности в 598 человек.
4
федеральном парламенте, автоматически увеличивалось на количество «лишних»
мандатов. Такая ситуация приводила к нарушению принципа, закрепленного в Основном
Законе о равенстве голосов, согласно которому партии должны быть представлены в
парламенте пропорционально отданным за них голосам. Получалось, что партия с
«лишними» мандатами, набрав меньшее количество вторых голосов, чем другие, несмотря
на худший результат, могла увеличить свое представительство в бундестаге в процентном
соотношении к другим более успешным на выборах партиям.
3 июля 2008 г. Конституционный суд ФРГ объявил это метод распределения мест в
нижней палате парламента «противоречащим Конституции» и обязал бундестаг внести
изменения в Федеральный закон о выборах до 30 июня 2011 г. Однако разработанный
правительственными фракциями ХДС/ХСС и СвДП к этому времени проект не устроил
оппозиционные
партии,
которые
потребовали
провести
контроль
соответствия
предлагаемых изменений конституционным нормам. В результате Конституционный Суд
раскритиковал основные положения новой системы распределения мест в парламенте и
признал их недействительными. В 2012 г. большинству партий в бундестаге (исключение
составила партия «Левых») удалось прийти к консенсусу и провести реформу
избирательной системы, на основании которой и был сформирован бундестаг, избранный
22 сентября 2013 г.12
Согласно новому закону распределение мест в бундестаге должно быть
«гарантированно пропорционально» отданным за партии голосам и предусматривает
выравнивание «лишних мандатов» за счет увеличения количества мест для других партий
Это происходит до тех пор, пока не будет восстановлена пропорция (по вторым голосам)
согласно результатам голосования.
Этапы распределения мест в бундестаге по новому методу13
В соответствии с новым методом механизм распределения мест в нижней палате
парламента выглядит следующим образом:
1. 598 мест в бундестаге распределяются по землям пропорционально их численности
(иностранные граждане при этом не учитываются) с помощью метода Сент – Лагю14.
12
Закон о новом регулировании распределения мест в бундестаге был принят
большинством фракций 21 февраля 2013 г. и вступил в силу 9 мая 2013 г.
13
Bundeswahlgesetz (BWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993 (BGBl.I S.
1288, 1594), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 3. Mai 2013 (BGBl. I S. 1084) geändert worden ist, S. 6 8, http://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/downloads/rechtsgrundlagen/bundeswahlgesetz.pdf;
Das neue Wahlrecht, http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2013/Das_neue_Wahlrecht.pdf
5
2. В каждой федеральной земле пропорционально отданным за партии вторым
голосам с помощью метода Сент – Лагю происходит распределение отведенных ей мест в
бундестаге между партиями. При этом вначале, как и раньше заполняются «прямые»
мандаты, оставшиеся места занимаются согласно земельным спискам. Если партия
набрала по первым голосам больше мандатов, чем по вторым, то количество положенных
ей мест увеличивается на полученную разницу. Число мест, отведенных данной
федеральной земле для представительства в бундестаге, увеличивается соответственно на
количество «лишних мандатов».
3. Далее происходит суммирование полученных в землях результатов отдельно для
каждой партии на федеральном уровне (имеется ввиду, результат, полученный партией
согласно расчетам в п. 2, который включает в себя т.н. «лишние мандаты» - прим.
автора). Полученное число является тем минимумом, который партия должна получить
при распределении мест в нижней палате парламента.
4.
На основании вторых голосов, отданных за партию во всех федеральных
землях (без учета первых голосов), распределение мест в бундестаге производится с
помощью метода Сент – Лагю для каждой партии отдельно. При этом их количество с 598
увеличивается до тех пор, пока каждая из них не получит свой минимум (см. п. 3), и не
будет достигнуто необходимое процентное соотношение по вторым голосам15.
5.
Полученные каждой партией места (см. п. 4) распределяются с помощью
того же метода по землям (гарантированным минимумом является число мест, которые
они выиграли по земельным спискам). Основой для данных вычислений является
результат, указанный в пункте 2.
6.
Если после заполнения «прямыми мандатами» мест, отведенных партии на
земельном уровне, остаются свободные "вакансии", то они распределяются согласно
очередности, предусмотренной в земельных списках.
Согласно новой реформе избирательной системы ФРГ в случае победы в
избирательном округе независимых депутатов или депутатов представляющих партию,
которая не сумела преодолеть 5% барьер или не имеет права формировать земельный
Метод Сент – Лагю (Sainte-Laguë) назван по имени французского математика, который
разработал к началу 20-го века систему наиболее оптимального распределения депутатских мест согласно
набранным голосам с помощью поиска подходящего знаменателя и округления полученных значений. В
Германии этот метод до введения его в федеральную практику с 2013 г. использовался в отдельных
федеральных землях для распределения мест в ландтагах (Бремен с 2003 г., Гамбург с 2008 г., РайландПфальц с 2011 г., Шлезвиг-Гольштейн с 2012 г.). Так же он применяется в Норвегии, Швеции и некоторых
кантонах Швейцарии. http://de.wikipedia.org/wiki/Sainte-Lagu%C3%AB-Verfahren
15
Количество мест в бундестаге с 598 может быть увеличено по новой реформе до 800,
http://www.bundestagswahl-bw.de/wahlsystem1.html
14
6
список на федеральном уровне (такой случай произошёл в 2002 г.), количество мест для
прошедших в нижнюю палату партий пропорционально уменьшается сначала на
земельном уровне, затем на федеральном. В этом случае вторые голоса избирателей,
которые свои первые голоса отдают за подобных кандидатов, при распределении мест в
парламенте не учитываются.
Если одна из партий на выборах получит более половины всех вторых голосов, но не
достигнет при новом способе распределения мест
в парламенте абсолютного
большинства, количество мандатов для нее в парламенте будет увеличено до
необходимого в данном случае числа16.
Таким образом, основные отличия новой избирательной системы заключаются в
следующем:
1. сначала считается количество мест, которое партии должны получить на
земельном уровне, потом на федеральном (раньше начинали с федерального
уровня);
2. используется новый метод распределения мест в парламенте - метод Сент –
Лагю;
3. вводятся дополнительные т.н. «выравнивающие» мандаты с целью сохранения
пропорции между партиями по вторым голосам.
Выдвижение кандидатов и подготовка выборов17
Право выдвигать кандидатов на выборах в бундестаг имеют политические партии и
лица, обладающие избирательным правом. Беспартийные лица могут выдвигать свою
кандидатуру только в избирательном округе. Подавать земельные списки (списки
кандидатов) могут только партии.
Выбор и выдвижение кандидатов на уровне федерации и земель производится
практически только партиями. Для выдвижения независимого кандидата требуется не
менее 200 подписей избирателей данного округа. Это относится и к партиям, не
представленным в парламенте. Земельные списки этих партий должны быть поддержаны
дополнительно 2000 подписями избирателей данной земли. Кандидаты выдвигаются
тайным голосованием.
16
Bundeswahlgesetz (BWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993 (BGBl.I S.
1288, 1594), das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 3. Mai 2013 (BGBl. I S. 1084) geändert worden ist, S. 6 8, http://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/downloads/rechtsgrundlagen/bundeswahlgesetz.pdf;
Das neue Wahlrecht, http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2013/Das_neue_Wahlrecht.pdf
17
Здесь и далее цит. по: Федеральный закон о выборах от 7 мая 1956 г. с последними
изменениями и дополнениями, внесенными в ст. 12 Закона 3 декабря 2001 г. (Вестник Федерального
законодательства, I, стр. 3306), Источник: Тексты законов. Закон о выборах. Материалы по вопросам
политики и общества в Федеративной Республики Германия, Изд.: «Интернационес», ФРГ, 2001 г.
7
Избирать кандидатов может только тот, кто занесен в избирательные списки.
Процедура проведения выборов – открытая, голосование – тайное
За организацию выборов отвечают муниципалитеты и избирательные органы, не
зависящие от чьих - либо указаний. На федеральном уровне – Федеральная избирательная
комиссия и её руководитель, которым является президент Федерального комитета по
статистике, расположенного в Висбадене. На данный момент это Родерих Эгелер
(Roderich Egeler). Для помощи в организации выборов в Германии принято привлекать
волонтеров, которым может стать любой гражданин, обладающий избирательным правом
и выразивший желание. Если волонтеров недостаточно, то коммуны сами выбирают из
жителей округа, обладающих избирательным правом, помощников, которые тем самым
обязываются участвовать в организации выборов18.
Оспаривание результатов выборов
В соответствии со ст. 41 Основного Закона проверка соблюдения проведения
выборов входит в компетенцию бундестага. Решение бундестага может быть обжаловано
в Федеральном конституционном суде19.
Возмещение расходов на проведение избирательной кампании
Согласно принятому в 1966 г. Конституционным судом ФРГ решению о
допустимости
возмещения
партиям
расходов
на
избирательную
борьбу
из
государственного бюджета, Федеральному закону о партиях от 24 июля 1967 г. и
законодательным положениям о финансировании партий, вступившим в силу 1 января
1994 г., при выборах в бундестаг, европейский парламент и ландтаги партии ежегодно
получают от государства за количество голосов до 5 миллионов по 0,75 евро за голос. За
каждый последующий голос причитается по 0,50 евро. Кроме того, 0,25 евро
выплачивается за 0,50 евро, полученный партией с членскими взносами или
пожертвованиями, однако при этом учитываются лишь ассигнования до 3000 евро на
каждое физическое лицо в год.
Эти суммы не должны превышать доходы, получаемые партией в год. Годовые
ассигнования для всех партий вместе не должны превышать примерно 122,5 млн евро
(абсолютный верхний предел). Размеры частичного государственного финансирования
партии
не
должны
превышать
суммы
самостоятельно
получаемых
доходов
(относительный верхний предел).
В целом в организации выборов в Германии участвует около 600.000 человек.
http://www.bundestagswahl-bw.de/wahlsystem1.html
19
Детальные положения о предпосылках для оспаривания результатов выборов содержатся в
Федеральном законе о проверке проведения выборов от 12 марта 1951 г. и законе о Федеральном
конституционном суде от 3 февраля 1971 г.
18
8
После выборов
Депутаты, принадлежащие к различным партиям, объединяются в германском
бундестаге в работоспособные группы – фракции, которые являются не органами той или
иной партии, а частями конституционного органа – парламента. Регламент бундестага
позволяет создавать фракции только при соблюдении определенных условий. Например,
они должны объединять не менее 5% парламентариев. Депутаты германского бундестага
согласно Основному Закону являются представителями воли всего населения, а не
отдельных партий. Поэтому при голосовании должны руководствоваться собственной
совестью.
Заключение
Избирательная система Германии, так же как и Основной Закон направлена на
предотвращение повторения ошибок Веймарской республики и обеспечение стабильного
функционирования демократического устройства. Эта цель достигается с помощью
следующих механизмов:
-
при разработке Конституции было принято решение отказаться от прямых
выборов президента;
- введен 5% барьер для партий во избежание попадания в парламент слишком
большого количества малых партий, которые могли бы парализовать его работу;
- принята смешанная избирательная система, которая основывается на принципах
относительности, пропорциональности и равенства голосов;
- половина мест в бундестаге заполняется депутатами одномандатных округов, и
половина – представителями победивших партий. При этом определяющими для
формирования бундестага являются вторые голоса, которые отдаются за земельные
списки партий;
- выборы в бундестаг и ландтаги расходятся по времени для того, чтобы политика
Федеративной республики была менее зависимой от земель.
Проведенная в 2013 г. реформа распределения мест в парламенте, с одной стороны,
устраняет существовавшее ранее противоречие и за счет «выравнивающих» мандатов
лучше отражает предпочтения избирателей, сохраняя полученное в ходе выборов
процентное соотношение между партиями. С другой стороны, она может привести к
значительному увеличению численности бундестага и не исключает вероятности
9
возникновения «побочных» эффектов20. Кроме того, новый метод распределения мест в
парламенте, как отмечают немецкие эксперты, очень запутан и сложен. Поэтому уже
сейчас в экспертном сообществе Германии распространена точка зрения о необходимости
дальнейшего совершенствования этого механизма и предлагаются альтернативные
варианты.
20
Так если бы новый метод использовался в 2009 г., партия «Левых» несмотря на
преимущество в 8000 вторых голосов в Гамбурге, получила бы в федеральном парламенте на одно место
меньше.
10