О совершенствовании правового регулирования выборов в

Подготовлено членом секции
по вопросам организации избирательного процесса Н.М. Мироновым
О совершенствовании правового регулирования выборов в органы
местного самоуправления, в том числе порядка выдвижения
кандидатов, списков кандидатов политическими партиями и иными
общественными объединениями
(по итогам опроса органов местного самоуправления различных регионов
Российской Федерации в апреле – мае 2011 года)
В апреле – мае 2011 года был проведен экспертный опрос (анкетирование)
различных представителей муниципального сообщества (глав муниципалитетов,
депутатов представительных органов и других категорий) по вопросу
совершенствования правового регулирования муниципальных выборов, в том
числе порядка выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими
партиями и иными общественными объединениями.
В опросе приняли участие представители 1119 муниципальных образований
из 57 субъектов РФ, в том числе - 198 городских округов, 278 муниципальных
районов, 243 городских поселений, 391 сельских поселений и 9 внутригородских
муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга.
По итогам проведенного опроса подготовлен настоящий аналитический
материал, в котором отражены основные высказанные позиции органов местного
самоуправления по рассматриваемому вопросу и их предложения по
совершенствованию действующего законодательства.
1. Оценка органами местного
самоуправления
избирательного процесса на муниципальном уровне
современного
Традиционным для представителей муниципального сообщества является
представление о местном самоуправлении как об институте демократии,
максимально приближенным к населению. В этой связи выборы рассматриваются
как неотъемлемый элемент институциональной основы местного самоуправления.
Любое посягательство на выборность муниципальной власти встречает со стороны
муниципального сообщества негативную реакцию. Избранные муниципальные
руководители убеждены в том, что их легитимность выше, чем у должностных лиц,
наделенных полномочиями иным способом.
Современный избирательный процесс на муниципальном уровне оценивается
органами местного самоуправления двояко. С одной стороны, он воспринимается
как достаточно урегулированный правом и обеспеченный технологически. Однако
как инструмент регулирования и развития местной политической системы,
избирательный процесс, по мнению муниципального сообщества, пока в полной
мере не состоялся.
В настоящее время муниципальное сообщество в целом обеспокоено
ограничениями муниципальной демократии, к которым, в частности, оно относит:
- стабильно высокую субституционализацию выборов, злоупотребление
правом в избирательном процессе, административное и иное вмешательство
органов государственной власти – в контексте влияния этих факторов на
легитимность органов местного самоуправления и электоральную активность
граждан;
- изменение порядка формирования избирательных комиссий муниципальных
образований – в контексте административного вмешательства органов власти
отдельных регионов в избирательный процесс муниципального уровня.
Последствиями указанных ограничений органам местного самоуправления
видятся снижение электоральной активности граждан, в том числе уменьшение
явки, утрата интереса институтов гражданского общества к выборам и переход к
альтернативным формам общественно-политической деятельности, возрастание
протестных настроений.
В связи с изложенным, органы местного самоуправления выступают за
усиление законности в избирательном процессе, повышение независимости
избирательных комиссий как института.
2. Развитие политической системы на местном уровне. Избирательные
системы, применяемые на муниципальных выборах, и выдвижение
кандидатов
По мнению муниципального сообщества, основным направлением развития
политической системы на местном уровне должно стать повышение активности
участия жителей в осуществлении местного самоуправления. Жители должны
почувствовать, что формируемые ими органы обладают реальными возможностями
по решению пусть и не глобальных, создающих большой ажиотаж проблем, а
вопросов обеспечения их ежедневной жизнедеятельности, касающихся каждого.
При этом именно на примере местного самоуправления гражданин может получить
столь необходимый для развития демократии опыт хозяйского отношения к власти,
то есть осознание и востребованность ответственности бюрократического аппарата
перед нанимающим его населением.
В связи с этим актуальными могли бы стать такие формы политического
участия, которые ориентированы на достижение не столько власти, сколько
конкретных, весьма возможно, даже узко хозяйственных целей.
Для этого рациональным было бы принятие ряда мер, включая:
- поощрение различных общественных организаций, в том числе, и в части
выдвижения ими своих кандидатов на местных выборах;
- поддержку развития партийных систем на местном уровне.
В частности, заслуживают поддержки такие формы гражданской активности,
как территориальное общественное самоуправлении, товарищества собственников
жилья и им подобные территориально-публичные коллективы. Их представители
могли бы выдвигать кандидатов в избирательные комиссии, а также кандидатов на
муниципальных выборах.
2
Подобные группы интересов по месту жительства могли бы в известном
смысле выполнять функцию политической социализации, одновременно являясь
связующим звеном между гражданами и государством, артикулируя интересы
гражданского общества.
В свою очередь, в условиях повышения гражданской активности возросло бы
значение органов местного самоуправления в социализации потенциальных
участников политического процесса более высокого порядка (уровня субъектов
Российской Федерации и федерального). Также местным самоуправлением, как
институтом политической системы Российской Федерации, было бы обеспечено
агрегирование общественных интересов, то есть посильное превращение
требований народа в альтернативы государственной политики.
В связи с этим представители муниципального сообщества полагают, что
общественные
организации,
стабильно
осуществляющие
согласование
общественных интересов на местном уровне, должны быть интегрированы в
политическую систему и в избирательный процесс. Аналогичным образом
политические партии на местах должны быть погружены в муниципальную
повестку, обеспечивать согласование различных интересов и выражение воли
большинства населения с учетом мнения меньшинства.
Достичь указанных результатов возможно путем совершенствования
избирательных систем, применяемых на местных выборах, и порядка
выдвижения списков кандидатов, кандидатов.
Данный вопрос находится в тесной связи с осуществляемой в соответствии с
Федеральным законом № 38-ФЗ от 20.03.2011 реформой представительных органов
муниципальных образований (введение смешанной избирательной системы в
соответствующих муниципалитетах).
Анализ законодательства о местных выборах1 позволяет в общих чертах
увидеть контуры институционального дизайна муниципальной представительной
власти, сложившиеся в 2005-2010 гг. под влиянием федеральных законов, позиций
и установок, а также регионального и муниципального общественного мнения.
Необходимо отметить, что в 2006-2008 годах, после появления в федеральном
законодательстве нормы о применяемых избирательных системах, медленными, а в
2009-2010 годах более быстрыми темпами расширялась география применения
смешанной и пропорциональной систем на муниципальных выборах. Так, к концу
2008 года выборы «по спискам» были проведены в 16 регионах: в 13 – по
смешанной системе, в 5 – по пропорциональной. При этом два региона применяли
и ту и другую систему, поэтому попали в обе группы.
В настоящее время таких регионов уже 47. В 40 применяется смешанная
система, в 16 – пропорциональная (в обе группы попало 9 регионов). При этом в 7
регионах «списочная система» установлена только в столичных городах (в 5 –
смешанная, в 2 – пропорциональная).
Все более широко партийные «списки» вводятся на муниципальных выборах
в поселениях. При этом «лидером» в проникновении на первый уровень местного
См.в приложении анализ законодательства субъектов РФ, регулирующего применение избирательных
систем на муниципальных выборах, по состоянию на 20.03.2011.
1
3
самоуправления оказалась полностью пропорциональная избирательная система2.
В настоящее время она активно применяется на выборах в сельских поселениях в
республиках СКФО – Дагестане, Ингушетии, а также в Московской области.
Смешанная система, напротив, «пустила корни» на поселенческом уровне
лишь в отдельных районах, например, в Абанском районе Красноярского края и в
городских поселениях Смоленской области. При этом ее основным ареалом
распространения остаются городские округа и муниципальные районы, а в
поселениях она – явление крайне редкое.
Нужно обратить внимание, что в каждом регионе в прошедшие годы были
выстроены свои механизмы осуществления политической деятельности на уровне
муниципалитетов первого и второго уровней. Поэтому законодательство субъектов
РФ в этой сфере является достаточно пестрым.
В целом, российские регионы и муниципалитеты - «за» осторожное введение
элементов пропорциональной системы, включая смешанную систему, на уровне
городских округов и муниципальных районов. При этом наиболее оптимальным им
видится установление «списочной» системы в крупных городах, а также развитых,
населенных районах. Относительно применения «списков» на уровне поселений в
регионах сохраняется глубокий скепсис.
В связи со сказанным, реформа 2011 года воспринята муниципальным
сообществом в целом положительно, хотя некоторые оценки близки к негативным.
Представители муниципального сообщества согласны с выраженной ЦИК
России еще в 2002 году позицией о том, что применение смешанной системы при
использовании традиционных для России методов распределения мандатов
является оптимальным при составе представительного органа 20 депутатов и более.
При меньшем числе мандатов создается риск искажения волеизъявления
избирателя, конфликтов и снижения доверия к выборам.
Поэтому именно предложенная Президентом РФ схема: смешанная система
при не менее чем 20 мандатах; «барьер» не выше 5%, представляется вполне
приемлемой для цивилизованного развития партийных институтов на местах.
Что касается фракций, то их узаконение давно назрело: в недавнем прошлом
нередко имели место случаи, когда прокуроры оспаривали создание в местных
советах депутатских фракций и групп на том основании, что они не предусмотрены
законом.
Вместе с тем, конституционно-правовая оценка реализуемой реформы не
всегда является однозначной.
С одной стороны, само по себе расширение применения смешанной и
пропорциональной избирательных систем на муниципальных выборах не
воспринимается как практика, нарушающая Конституцию РФ, если она
реализуется в русле позиций Конституционного Суда РФ (определения от
В условиях слабого развития в большинстве сельских поселений партийных структур, введение полностью
пропорциональной системы на этом уровне представляется искусственным, не соответствующим смыслу
данного политического института. Ее введение в определенных случаях можно рассматривать как
злоупотребление правом, поскольку она устанавливается не для обеспечения представительства населения,
а для «отсечения» неугодных кандидатов-одномандатников. Такие решения провоцируют протесты и
создают почву для политических спекуляций на тему «недемократичности» пропорциональной системы.
2
4
01.06.2010 № 830-О-О и от 05.03.2009 № 375-О-О): установление видов
избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава
представительных
органов
муниципалитетов,
должно
соотноситься
с
конституционной
природой
местного
самоуправления
как
наиболее
приближенного к населению уровня публичной власти и быть по возможности
гибким, с тем, чтобы местные сообщества могли сами на основании и в
соответствии с законом определять конкретный организационно-правовой
механизм осуществления местного самоуправления на соответствующей
территории с учетом исторических и иных местных традиций. При этом, не
исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления
на конкретных территориях, объективная специфика которых допускает
специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных
отношений, включая избирательные, в целях обеспечения необходимого уровня
гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.
Поэтому неконституционной может считаться практика ограничения числа
потенциально применимых избирательных систем на местном уровне, имеющая
место в ряде регионов (см.приложение).
С другой стороны, ряд представителей муниципального сообщества полагают
неконституционными нормы законов, предусматривающих применение смешанной
и пропорциональной избирательных систем на муниципальных выборах, в связи с
тем, что право выдвижения кандидатов по единому избирательному округу при
этом принадлежит только федеральным политическим партиям3.
В настоящее время в Конституционном Суде РФ рассматривается одна из
соответствующих жалоб, поступившая из Челябинской области.
Суть негативных оценок сводится к тому, что закрепление права выдвигать
кандидатов на муниципальных выборов только за политическими партиями
ограничивает права иных общественных объединений, а при применении
полностью пропорциональной избирательной системы – также права отдельных
граждан выдвигаться кандидатами.
В этой связи, представители муниципалитетов высказывают ряд пожеланий как федеральному законодателю, так и регионам и политическим партиям:
1) Федерации:
- расширить участие в муниципальных выборах иных, кроме партий,
общественных объединений, предоставив им право как предлагать кандидатов, так
и выдвигать их. Для «страховки» от «объединений-оборотней» можно установить
требование о том, что правом выдвижения кандидатов обладает только то
общественное объединение, которое:
создано не менее чем за 3 года до даты выборов,
имеет опубликованную и регулярно обновляемую программу,
насчитывает не менее N-го количества членов в течение последних 3 лет
существования и
3
Без права создания региональных и местных партий.
5
проводит мероприятия с участием граждан не реже определенного числа раз в
год;
- усилить роль местных отделений политических партий, установив, что
только они вправе выдвигать кандидатов и списки кандидатов на соответствующих
выборах, предлагать членов избирательных комиссий и т.д.; при этом
предусмотреть механизмы контроля за действиями местных отделений партий со
стороны региональных и центральных структур – например, в форме согласования
и права отмены важных решений;
- либо: законодательно закрепить требование о наличии у политической
партии определенного количества местных отделений с установленным
минимальным числом членов.
2) Субъектам Российской Федерации:
- закрепить максимально широкие возможности муниципалитетов в
установлении и регулировании избирательных систем, что в настоящее время
имеет место далеко не везде (см.прилагаемую аналитическую справку);
- не устанавливать завышенные «барьеры» на муниципальных выборах,
стремясь к их понижению на тех территориях, где политический процесс стабилен;
- рассмотреть возможность применения на отдельных выборах «открытых»
списков кандидатов, а также более широко применять «регионализацию» списков.
3) Политическим партиям:
- последовательно обеспечивать демократизацию своих уставов, особенно в
части применения норм ст.25 Федерального закона «О политических партиях».
Важнейшим
условием развития партийной системы, повышения
популярности партий на местном уровне является открытое обсуждение
кандидатур на выборные должности до момента их официального выдвижения. В
настоящий момент такая система введена партией «Единая Россия», превратившей
предварительное партийного голосование (праймериз) на выборах всех уровней в
уставную норму.
Вместе с тем, представляется целесообразным законодательное закрепление
процедуры праймериз на муниципальных выборах, ее регулирование нормами
избирательного права, установление контроля за ними со стороны избирательных
комиссий.
В рамках процедуры праймериз, урегулированной законодательством,
целесообразно обеспечивать полноценное осуществление прав общественных
объединений предлагать кандидатов в составы партийных списков.
3. Иные аспекты совершенствования избирательного процесса на
муниципальном уровне
3.1. Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного
муниципального образования.
Согласно п. 5.1 ст.10 Федерального закона об основных гарантиях выборы в
органы местного самоуправления вновь образованного муниципального
6
образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня
его создания.
Порядок формирования органов местного самоуправления на первый срок
полномочий регулируется ст.34 Федерального закона об общих принципах
организации местного самоуправления.
В этой связи предлагается привести Федеральный закон от 26.11.1996 № 138ФЗ в соответствие с действующим федеральным законодательством, в том числе, и
в части полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а также
применяемых механизмов судебной защиты.
При этом целесообразно сохранить судебный порядок защиты права
населения на местное самоуправление.
3.2. Многие представители муниципального сообщества предлагают привести
п.16 ст.20 Федерального закона об основных гарантиях в соответствие со ст.14-16
Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления,
поскольку в них соответствующие обязанности не отнесены к полномочиям
органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Вопрос имеет актуальность в контексте расходования средств местных
бюджетов и использования имущества.
3.3. Согласно п.8 ст.24 Федерального закона об основных гарантиях,
представительный орган муниципального образования обязан назначить половину
от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на
основе поступивших предложений:
а) политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов,
допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе …;
б) политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к
распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном)
органе государственной власти субъекта Российской Федерации …;
в) избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов,
допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе
муниципального образования.
Возникает вопрос о том, считать ли таковыми избирательными объединения
общественные объединения, выдвинувшие кандидатов по одномандатным
(многомандатным) округам? Данное положение следует более четко
урегулировать.
* * *
В
числе
общих
пожеланий
муниципального
сообщества
по
совершенствованию избирательного процесса на местных выборах следует
отметить:
- дальнейшее расширение программ политического и правового просвещения
различных групп участников избирательного процесса: избирателей (в том числе
молодежи), кандидатов, членов избирательных комиссий, представителей СМИ;
7
- реализацию специальных программ подготовки общественного актива в
целях системного включения в избирательный процесс в формате общественных
объединений;
- создание подготовленного резерва кандидатов, членов избирательных
комиссий;
- издание методических рекомендаций ЦИК России и избирательными
комиссиями субъектов РФ по вопросам применения различных видов
избирательных систем, в том числе в виде модельных законодательных актов и
нормативных правовых актов муниципальных образований;
- переиздание в формате методического пособия учебного пособия
«Муниципальные выборы в Российской Федерации» (первое издание - 2006 год).
Соответствующие предложения представляется целесообразным отразить в
плане публикаций ЦИК России.
Подготовил – Н.М.Миронов
8