Исполнение постановлений судов о принудительном

Исполнение постановлений судов о принудительном выдворении за пределы
Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в
Уральском федеральном округе
С каждым годом процент иностранных граждан, прибывших на
территорию Российской Федерации увеличивается. Переселение мигрантов на
постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из
источников увеличения численности населения страны, а привлечение
иностранных работников во многом решает экономические проблемы регионов
России. Вместе с тем, нельзя не отметить, что в системе угроз внутренней
безопасности России большое значение приобретает незаконная миграция.
13 июня 2012 года Президентом Российской Федерации Путиным В.В.
была
утверждена
Концепция
государственной
миграционной
политики
Российской Федерации на период до 2025 года. Как отмечается в Концепции:
«Миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере
соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального
и демографического развития, интересам работодателей и российского
общества в целом. Несовершенство действующей системы управления
миграционными
процессами
проявляется
в
наличии
большого
числа
незаконных мигрантов». В этой связи одной из целей Концепции является
противодействие незаконной миграции.
Эффективной мерой противодействия незаконной миграции является
возвращение иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших
миграционное законодательство, в страну их гражданской принадлежности
(постоянного проживания). Российское законодательство предусматривает
такую
форму
принудительного
возвращения,
как
административное
выдворение.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации
иностранных граждан и лиц без гражданства как административное взыскание
2
является мерой государственного принуждения, которая применяется по
решению суда.
Федеральным законом от 06.12.2011 № 410-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные
акты Российской Федерации» с 1 января 2012 года к компетенции Федеральной
службы судебных приставов отнесены полномочия по административному
выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без
гражданства (далее – иностранные граждане).
Правовым основанием осуществления функций по административному
выдворению иностранных граждан за пределы Российской Федерации
являются:
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях (далее – КоАП РФ); Федеральный закон от 02.10.2007
№
229-ФЗ
«Об
исполнительном
производстве»
(далее
–
Закон
об
исполнительном производстве); Федеральный закон от 21.07.1997 № 118-ФЗ
«О судебных приставах»; Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
приказ ФССП России от 02.05.2012 № 232 «Об организации работы по
исполнению постановлений судов о принудительном выдворении за пределы
Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»;
Наставление
по
организации
исполнения
постановлений
судей
о
принудительном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных
граждан или лиц без гражданства от 23.08.2012 № 03-18. В целях реализации
возложенных на Федеральную службу судебных приставов полномочий по
административному выдворению иностранных граждан за пределы Российской
Федерации предусмотрено соответствующее бюджетное финансирование.
Исполнение постановления об административном выдворении за пределы
Российской Федерации иностранного гражданина, согласно ст. 32.10 КоАП РФ,
производится
путем
официальной
передачи
иностранного
гражданина
представителю властей иностранного государства, на территорию которого
указанное лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного
3
выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы
Российской Федерации. Об административном выдворении иностранного
гражданина из пункта пропуска через Государственную границу Российской
Федерации уведомляются власти иностранного государства, на территорию или
через
территорию
которого
указанное
лицо
выдворяется,
если
административное выдворение предусмотрено международным договором
Российской Федерации с указанным государством. В случае, когда передача
лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской
Федерации,
представителю
властей
иностранного
государства
не
предусмотрена международным договором Российской Федерации с указанным
государством, административное выдворение лица осуществляется в месте,
определяемом пограничными органами.
В целях обеспечения исполнения принятого по делу постановления судьи
о
назначении
административного
наказания
в
виде
принудительного
выдворения за пределы Российской Федерации в отношении иностранных
граждан судом может быть применена такая мера как помещение иностранного
гражданина, подлежащего административному выдворению за пределы
Российской Федерации, в специальное учреждение (ст. 27.19 КоАП РФ),
которое заключается в их препровождении в специальные учреждения,
предусмотренные
законодательством
Российской
Федерации,
либо
в
специально отведенные для этого помещения пограничных органов и во
временном
содержании
их
в
таких
специальных
учреждениях
до
принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.
С 1 января 2014 года функции по содержанию иностранных граждан,
подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации,
в
специальных
учреждениях
возложены
на
федеральные
органы
исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по
контролю и надзору в сфере миграции.
Процессуальным основанием применения помещения в специальные
учреждения иностранных граждан является постановление судьи о назначении
4
административного наказания в виде административного выдворения, в
котором решается вопрос о содержании в специальном учреждении.
Таким
образом,
организация
исполнения
постановления
об
административном выдворении включает в себя несколько этапов, это:
препровождение
выдворяемых
иностранных
граждан
в
специальные
учреждения (при наличии указания в судебном постановлении), возбуждение
исполнительного производства о принудительном выдворении, в рамках
которого осуществляется сбор необходимых документов, и препровождение
иностранного гражданина до пункта пропуска через Государственную границу
Российской Федерации. При этом, как показывает практика, каждый этап
характеризуется определенными сложностями.
Препровождение иностранных граждан до специального учреждения и до
пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации
осуществляется судебными приставами по обеспечению установленного
порядка деятельности судов (далее – судебные приставы по ОУПДС).
В Уральском федеральном округе в течение 2013 года в территориальные
органы ФССП России поступило 4 019 постановлений судов о препровождении
иностранных граждан в специальные учреждения. Судебными приставами по
ОУПДС округа было препровождено в специальные учреждения 3 964
человека, или 98 %.
Несмотря на высокие показатели по данному направлению деятельности,
на практике возникают проблемы, связанные с помещением выдворяемых
иностранных граждан в специальные учреждения.
Федеральным законом от 23.07.2013 № 207-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации
в
целях
совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его
нарушение» внесены изменения, касающиеся безальтернативного вынесения в
отношении иностранных граждан, нарушивших режим пребывания в России,

Раздел 6 формы 1-1Статистического отчета «Основные показатели работы судебных приставов-исполнителей
территориальных органов ФССП России за 12 месяцев 2013 года», утвержденного приказом ФССП России
от 29.12.2012 № 608.
5
решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.
В этой связи количество дел, указанной категории, поступающих в суды,
существенно возросло.
В результате указанных изменений увеличилось и число иностранных
граждан, подлежащих помещению в специальные учреждения до исполнения
постановлений о выдворении, что привело к наполнению указанных
учреждений сверх установленного предела и возникновению трудностей в
размещении
иностранных
граждан,
подлежащих
административному
выдворению.
До настоящего времени нерешенным остается и вопрос, связанный с
продолжительностью
содержания
иностранных
граждан,
подлежащих
административному выдворению, в специальных учреждениях. Кодексом
Российской Федерации об административных правонарушениях конкретные
сроки такого содержания не установлены, в связи с чем единая судебная
практика по данному вопросу отсутствует.
Вместе с тем, согласно правовой позиции Конституционного Суда
Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 17.02.1998 № 6-П «По
делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона
СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в
СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура, допускающей, что в случае
выдворения из Российской Федерации в принудительном порядке иностранные
граждане могут быть подвергнуты задержанию, но при этом отмечается, что
задержание на неопределенный срок не может рассматриваться как допустимое
ограничение права каждого на свободу и личную неприкосновенность.
В соответствии с ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ постановление о назначении
административного наказания не подлежит исполнению в случае, если оно не
было приведено в исполнение в течение двух лет со дня его вступления в
законную силу.
Таким образом, продолжительность содержания выдворяемого лица в
специальном учреждении ограничена указанным сроком, в связи с чем,
6
ст. 29.10 КоАП РФ, определяющая содержание постановления по делу об
административном
правонарушении,
может
быть
дополнена
нормой,
устанавливающей предельные сроки такого содержания.
При исполнении содержащегося в исполнительном документе требования
о
принудительном
выдворении
за
пределы
Российской
Федерации
иностранного гражданина должностные лица службы судебных приставов
взаимодействуют
с
федеральным
органом
исполнительной
власти,
уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере
миграции, федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами
иностранных дел, федеральным органом исполнительной власти, ведающим
вопросами
безопасности,
в
порядке,
установленном
совместными
нормативными правовыми актами. Так в случае отсутствия у иностранного
гражданина документов, необходимых для принудительного выдворения за
пределы Российской Федерации, либо если срок действия таких документов
истек, судебный пристав-исполнитель запрашивает в территориальном органе
Федеральной миграционной службы необходимые документы.
За 12 месяцев 2013 года судебными приставами-исполнителями
Уральского федерального округа в территориальные органы ФМС России было
направлено 384 запроса. Количество исполнительных производств, по которым
органами ФМС России Уральского федерального округа были предоставлены
необходимые документы, составило 259 производств, или 67 %.
Как
показывает
практика,
для
оформления
в
дипломатических
представительствах и консульских учреждениях документов, дающих право на
выезд
за
пределы
Российской
Федерации
иностранного
гражданина,
подлежащего выдворению, требуется длительный срок. На предпринимаемые
со стороны территориальных органов ФМС России усилия посольства
гражданской принадлежности своевременно не оформляют документы для
выезда, при этом нормативными правовыми актами не установлены ни сроки
представления сведений или документов на запросы территориальных органов
ФМС России, ни ответственность консульских учреждений за непредставление
7
или
несвоевременное
представление
документов.
В
связи
с
этими
обстоятельствами увеличиваются сроки содержания выдворяемых лиц в
специальных учреждениях и самой процедуры выдворения.
В соответствии с законодательством об исполнительном производстве
судебный пристав-исполнитель выносит постановление о препровождении
иностранного гражданина до пункта пропуска через Государственную границу
Российской Федерации, которое утверждается старшим судебным приставом
или его заместителем и передается (направляется) для исполнения судебному
приставу по ОУПДС.
Приказом ФССП России от 02.05.2012 № 232 «Об организации работы по
исполнению постановлений судов о принудительном выдворении за пределы
Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»
установлено, что для препровождения иностранных граждан и лиц без
гражданства,
подлежащих
принудительному
выдворению
за
пределы
Российской Федерации, в специальное учреждение и до пункта пропуска через
Государственную границу Российской Федерации формируются группы во
главе со старшим группы из числа наиболее подготовленных судебных
приставов по ОУПДС, прошедших первоначальную специальную подготовку, с
которыми проведены теоретические и практические занятия по отработке
вопросов принудительного выдворения за пределы Российской Федерации и
помещению в специальное учреждение иностранных граждан, подлежащих
принудительному выдворению за пределы Российской Федерации.
Судебные
препровождению
приставы
по
ОУПДС,
иностранных
граждан,
назначенные
подлежащих
в
группы
по
принудительному
выдворению за пределы Российской Федерации, в специальное учреждение и
до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации:
исполняют указания старшего группы, отданные в пределах его компетенции; в
порядке,
предусмотренном
осуществляют
личный
законодательством
досмотр
иностранных
Российской
Федерации,
граждан,
подлежащих
принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, а также
8
находящихся при них вещей; обеспечивают соблюдение иностранными
гражданами,
Российской
подлежащими
принудительному
Федерации, общественного
выдворению
порядка;
за
принимают
пределы
меры
по
недопущению уклонения иностранных граждан, подлежащих принудительному
выдворению за пределы Российской Федерации, от исполнения постановления
судьи, вплоть до применения физической силы и специальных средств, в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
В течение 2013 года судебными приставами-исполнителями округа было
вынесено 3 900 постановлений о препровождении иностранных граждан до
пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации, всего
было выдворено 3 868 иностранных граждан.
При этом, как отмечается территориальными органами ФССП России в
УрФО, необходимо дальнейшее развитие взаимодействия с Пограничной
службой ФСБ России по вопросам выдворения иностранных граждан, так как
дополнительные трудности возникают и при получении актов органов
Пограничной службы ФСБ России о пересечении Государственной границы
Российской
Федерации
иностранным
гражданином,
без
которых
исполнительное производство не может быть окончено.
Так, в связи с отсутствием актов Пограничной службы ФСБ России о
пересечении Государственной границы Российской Федерации на остатке в
территориальных органах ФССП России в УрФО по состоянию на 01.01.2014
находилось 167 исполнительных производств, или 37 % от всех находившихся
на остатке.
Вместе с тем, согласно ст. 109.1 Закона об исполнительном производстве
копия
постановления
судебного
пристава-исполнителя
об
окончании
исполнительного производства не позднее дня, следующего за днем его
вынесения, направляется в федеральный орган исполнительной власти,
уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере
миграции, и федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами
иностранных дел, для осуществления иммиграционного контроля по вопросам
9
учета иностранных граждан, въезд которым в Российскую Федерацию не
разрешен.
В соответствии с Федеральным законом 25.07.2002 № 115-ФЗ «О
правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»
административное
выдворение
иностранного
гражданина
за
пределы
Российской Федерации осуществляется за счет средств выдворяемого
иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае,
если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного
настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования
иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа,
дипломатического
представительства
или
консульского
учреждения
иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый
иностранный
гражданин,
международной
организации
либо
ее
представительства, физического или юридического лица. В случае, если
установление
приглашающей
административному
стороны
невозможно,
выдворению иностранного
мероприятия
гражданина
за
по
пределы
Российской Федерации являются расходными обязательствами Российской
Федерации. Порядок расходования средств на указанные цели определяется
Правительством Российской Федерации.
За 12 месяцев 2013 года территориальными органами ФССП России в
УрФО из средств федерального бюджета на приобретение проездных
документов было затрачено 43 336 тыс. руб.
Сумы денежных средств, затраченных из федерального бюджета на
приобретение проездных билетов в 2013 году
Регион
Сумма
(тыс.руб.)
Курганская
Свердловская
Тюменская
Челябинская ХМАО -
область
область
область
область
Югра
991
4 643
1 216
2 829
24 077
ЯНАО
Всего
9 580
43 336
Как показывает практика, проблемы административного выдворения
иностранных граждан, связанные с оформлением документов, удостоверяющих
личность, помощь по оплате должником административных штрафов,
10
вынесенных судом, приобретение проездных билетов из пункта выдворения до
места следования могут успешно решаться и при организации эффективного
взаимодействия
территориальных
органов
ФССП
России
в
УрФО
с
представителями национальных диаспор, представляющих интересы своих
соотечественников.
Так в Управлении Федеральной службы судебных приставов по
Свердловской области активно развивается сотрудничество с иностранными
диаспорами по вопросам приобретения проездных билетов из пункта
выдворения до места следования выдворяемого иностранного гражданина, а
также
документирования
иностранных
граждан,
подлежащих
административному выдворению. Только в 2014 году представителями общин и
национальных землячеств было приобретено более 60 проездных билетов.
При этом по информации, представленной управлениями ФССП России
по Тюменской, Челябинской областям и Ханты-Мансийскому автономному
округу – Югре, взаимодействие с национальными объединениями по вопросу
выдворения иностранных граждан практически не осуществляется. Вместе с
тем, работа по организации такого взаимодействия с общественными,
национальными
объедениями
способствует
соблюдению
интересов
федеральных структур по сокращению затрат государственного бюджета по
содержанию выдворяемого в специальных учреждениях, на транспортные
расходы и др. и интересов иностранных граждан, приглашающей стороны и
национальных объединений в вопросе сокращения сроков содержания
иностранных граждан в специализированных учреждениях до исполнения
решения судов по административному выдворению и ускорению процедуры
возращения их на родину.
Одной из форм такого взаимодействия может быть заключение
соглашений территориальными органами ФССП России
о возможном
привлечении средств общественных организаций, национальных объединений,
представляющих интересы иностранных граждан, по оказанию содействия
выдворяемым лицам и приглашающей стороне в оплате административных
11
штрафов, содержанию иностранного гражданина, полной или частичной оплате
транспортных расходов, связанных с административным выдворением.
Надо отметить, что, несмотря на имеющиеся трудности, задачи,
возложенные на судебных приставов по принудительному выдворению
иностранных граждан за пределы Российской Федерации, в целом по
Уральскому федеральному округу, успешно выполняются, вместе с тем,
учитывая, что проблемы реализации процедуры выдворения за пределы
Российской Федерации иностранных граждан, приобретают в последнее время
все большую актуальность, необходимо принять все меры, направленные на
повышение эффективности по данному направлению деятельности.