Институциональный анализ прав собственности на лесные

ОБРАЗЕЦ ОФОРМЛЕНИЯ СТАТЬИ ДЛЯ РАЗМЕЩЕНИЯ
В ВЕСТНИКЕ АКАДЕМИИ ПРАВА И УПРАВЛЕНИЯ
(Журнал включен ВАК Министерства образования и науки РФ
в «Перечень ведущих рецензируемых научных журналов…»)
Обязательно наличие в статье контактной информации автора (телефон и e-mail).
Контакты Научно-издательского центра НОУ ВПО «Академия права
и управления (институт)»: rio@academprava.ru, demchenkoog@academprava.ru;
+7 499 271-66-52 (доб. 414, 433).
Николайчук А.А.,
старший преподаватель Санкт-Петербургской
Академии управления и экономики, кандидат юридических наук
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ
НА ЛЕСНЫЕ РЕСУРСЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В статье рассматривается проблема реализации государственной формы
собственности на лесные ресурсы. Анализируется современное российское
законодательство, регулирующее отношения в лесном секторе. Лесной рынок
рассмотрен с позиции институциональной методологии как объект, на котором
происходит не просто обмен товарами, а передача прав собственности. Говорится о
том, что особенности спецификации прав собственности влекут за собой особый
порядок использования лесного фонда в нашей стране, в связи с чем государству
необходимо выработать эффективный механизм регулирования лесного рынка России.
Ключевые слова: отношения собственности, спецификация прав собственности,
лесные ресурсы, лесной рынок, производство древесины, институциональная структура
рынка, лесное законодательство, лесопользование, дифференциальная рента
Nikolaichuk A.A.,
The Senior Teacher of St. Peterbourg,
Academy of Management and Economics, PhD (Candidate of Law Sciences)
INSTITUTIONAL ANALYSIS OF PROPERTY RIGHTS ON FOREST RESOURCES IN CONTEMPORARY RUSSIA
The article envisages the problem of state property on forests. The appropriate modern law
system is analyzed. The market of the forest goods is reviewed form the point of the institutional (legal) methodology as the space where not only the exchange of goods is going on but
the transferring of the proprietary rights takes place. The specifics of this kind of right draws
1
the special procedure of usage of the forests in the country. Under these circumstances the
state needs in the effective regulating mechanism of this market.
Keywords: property relations, the specification of property rights, forest resources, timber
market, timber production, the institutional structure of the market, forest legislation, forest
management, differential rent
Рынок природных ресурсов как сфера проявления общих тенденций развития
собственности представляет собой одно из главных направлений исследования
отношений собственности и механизма их реализации, в особенности учитывая
повышенное внимание к этому вопросу со стороны общества и необходимость
рационального использования природных ресурсов, в частности лесных. Формирование
и развитие лесного рынка – неотъемлемая часть социально-экономических процессов
современного общества любой страны.
Ресурсы недр во многих странах находятся в государственной собственности, в то
время как основные активы, расположенные на поверхности, являются в большинстве
случаях собственностью акционеров компании, обладающих правом пользования
конкретными участками недр. Чтобы сложная система лесного рынка могла
функционировать устойчиво и эффективно, необходимо формирование и развитие
адекватной институциональной системы.
В. Крюков отмечает, что «опыт ведущих индустриально-развитых стран,
выступающих одновременно крупными недропользователями (в частности, Австралии,
Великобритании, Канады, Норвегии, США), свидетельствует о том, что либеральная
система институтов в сфере отношений собственности, регулирующая хозяйственный
оборот обычных активов, дополняется разветвленной системой норм, правил и
процедур, жестко регламентирующих использования ресурсов недр. Тем самым
государство не только обеспечивает защиту своих прав как их собственника, но и
формирует условия и предпосылки для того, чтобы процессы освоения и
использования не возобновляемых полезных ископаемых отвечали общественным
интересам»1. Это высказывание с полным правом можно отнести и к возобновляемым
лесосырьевым ресурсам.
Обладая самыми большими в мире лесными ресурсами, Россия в последние годы
превратилась в страну, в которой доход от торговли древесины и целлюлознобумажных изделий оценивается в $12,258 млрд2, из них лесоматериалы
необработанные – $3,367 млрд3. Для сравнения: США от внешней торговли лесными
товарами получают $49,7 млрд, Китай – $35,9; Германия – $39,2; Канада – $31,6,
Франция – $20,1; Финляндия – $18,34. Доля России на мировом лесном рынке по
основным торговым позициям очень мала. По пиломатериалам – около 3%, по фанере –
менее 4%, а по картону и бумаге, т.е. по продукции глубокой переработки – чуть более
Крюков В. Институциональные особенности российской экономики. Анализ развития системы
недропользования в России (о необходимости ужесточения институциональных условий) // Вопросы
экономики. 2006. № 1. С. 86.
2
Российский статистический ежегодник. М., 2008. С. 768.
3
Рассчитано автором по: Россия в цифрах. М., 2009. С. 504, 512.
4
К примеру, в Финляндии – запасы лесных ресурсов в 80 раз меньше, чем в России. См.: Бурдин Н.
Мировой лесной сектор в условиях финансового кризиса // Лесная газета. 2009. 24 ноября. С. 1.
1
2
1%. Однако, по данным Счетной палаты РФ, бюджет страны мог бы получать от
продажи лесоматериалов за границу около $20 млрд.
Современная ситуация на лесном рынке России наглядно показывает, в чем может
выразиться несовершенство системы институтов, которые определяют нормы, правила
и процедуры вовлечения в хозяйственный оборот лесных ресурсов. Подобная
институциональная неэффективность выражается прежде всего в том, что при
проведении экономических операций с объектами лесного фонда зачастую
учитываются интересы определенных узких групп, а не широких слоев населения.
Как любой объект научного анализа, лесные ресурсы (в Лесном кодексе – лесной
фонд) можно рассматривать в различных аспектах. С точки зрения физических
характеристик они представляют собой особый объект, определенным образом
расположенный в пространстве и в силу этого уникальный, долговечный в
использовании и обладающий определенной полезностью. С экономической точки
зрения категория лесной фонд представляет собой жестко прикрепленные к земле
объекты различного назначения, обладающие экономической ценностью.
Специфика лесного фонда как экономической категории состоит в том, что, с
одной стороны, он входит в состав средств производства (например, лес и участки леса,
лесные земли, лесные угодья, многолетние насаждения, группы лесов5) и служит
основой для организации и осуществления хозяйственной деятельности. Леса не только
служат сырьевой базой лесной и лесоперерабатывающей промышленности, но и
являются одним из основных элементов рекреационного потенциала, средой обитания
человека, регулируют и отчищают водные стоки, эффективно предотвращают эрозию,
сохраняют и повышают плодородие почв, наиболее полно сберегают генетическое
разнообразие биосферы, обогащают атмосферу кислородом и предохраняют
воздушный бассейн от загрязнения, в значительной степени формируют климат.
Растительный мир лесов – уникальный поставщик дикорастущих плодов и ягод, орехов
и грибов, ценных видов лекарственных трав и специфического технического сырья для
различных отраслей промышленности.
В результате издания в течение 1997-2009 гг. в Российской Федерации
соответствующих законов и указов сформировались основные субъекты и объекты
лесного рынка. В итоге была создана основа для функционирования лесного фонда как
экономического блага или включения лесного фонда в систему действия рыночных
механизмов.
Различные определения рынка расставляют разные акценты (рынок – механизм
распределения ограниченных ресурсов, место взаимодействия продавцов и
покупателей и т.д.), исходя из той области экономической теории, где применяется
базовое понятие. Для достижения поставленных нами целей уместен подход, согласно
которому основой рынка является существование потребности и соответствующей
группы товаров, более или менее ее удовлетворяющей. На наш взгляд, также уместно и
целесообразно взять за основу определение товарного рынка, содержащееся в
В Лесном кодексе РФ установлено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных
категорий. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых находятся леса,
определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством о
градостроительной деятельности.
5
3
российском законодательстве, поскольку анализ всевозможных подходов к
определению понятия «рынок» не соответствует тематике данной работы.
Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках6 дает следующее определение: «товарный рынок – сфера обращения товара, не
имеющего заменителей либо взаимозаменяемых товаров, на территории Российской
Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности
покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой
возможности за ее пределами». Данное определение предполагает наличие у товарного
рынка продуктовых и географических границ.
В качестве товара на рассматриваемом нами рынке леса выступают лесоматериалы
круглые, которые являются сырьем для деревообрабатывающей и целлюлознобумажной промышленности. Объектом нашего исследования выступает рынок леса
России в целом, то есть мы принимаем, что он существует в форме единого
национального рынка. Подтверждением такого выбора могут быть исследования
российских антимонопольных органов, так как их результаты используются для
разработки и проведения общенациональной отраслевой политики.
Сделки с объектами лесного фонда предполагают не просто физическую передачу
товара из рук в руки, а именно переход прав собственности, полностью или частично, в
другие руки. В связи с этим при осуществлении экономических сделок с объектами
лесного фонда особенно важен количественный и качественный анализ обмениваемых
прав, связанных с данным объектом, а также учет информации о возможном
экологически безопасном природоохранном использовании.
Особое значение при обращении к сфере лесного фонда как объекту
экономического анализа приобретает такой фактор, как местоположение, которое в
данном случае выступает не столько географической, сколько экономической
характеристикой лесного фонда, в очень большой степени влияет на ее ценность,
определяемой, главным образом, альтернативными вариантами использования и
способностью генерировать потоки доходов.
Вопрос о праве собственности на лесной фонд – исходный при обсуждении
проблем лесопользования и лесного хозяйства. Конституция РФ не только
провозгласила возможность нахождения земли и иных природных ресурсов в частной
собственности, но и установила особые критерии осуществления правомочий
собственников этих объектов. В соответствии с частью 2 статьи 36 Конституции
владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами
осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба
окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Лесной кодекс
РФ относит все леса к государственной собственности, а их использование гражданами
и юридическими лицами допускается только на правах пользования. В соответствии со
статьей 19 Лесного кодекса РФ, лесной фонд и расположенные на землях обороны леса
находятся в федеральной собственности.
6
В ред. Федерального закона от 09.10.2002 № 122-ФЗ // www.ooo-zao.ru/map-law.html
4
Вопрос об объекте права собственности на леса связан с вопросом о юридическом
понятии леса. Необходимо различать участок лесного фонда как объект права
собственности и лесную растительность как объект права пользования. В соответствии
со ст. 130 ГК РФ земельные участки, а также все, что прочно с ними связано, в том
числе многолетние насаждения и леса, отнесены к недвижимому имуществу.
Следовательно, земельные участки и участки леса являются объектами гражданских
отношений и имущественных прав. Лесная растительность, будучи в естественном
состоянии неразрывно связана с землей, должна рассматриваться как принадлежность
земли, и не может быть самостоятельным объектом гражданских отношений.
Дореволюционный исследователь вопросов лесного права Н.И. Фалеев указывал, что
связь леса с землей делает лес принадлежностью того земельного участка, на котором
лес произрастает; лес становится самостоятельным движимым имуществом и подлежит
особому обороту вне связи с землей только с момента фактического отделения от
почвы, – отделения, производимого на основе легального титула7.
Лесная растительность может выступать как объект правопользования
(лесопользования). Земельный участок может выступать в качестве объекта
правопользования вне зависимости от его вхождения в состав какой-либо категории
земель. Но земля под лесом (земли лесного фонда) не может раскрыть своих полезных
свойств, кроме тех, которые определены потребностями лесного хозяйства. Ее
ценность неразрывно связана с ценностью лесной растительности. Отсюда нет смысла
вести речь о праве пользования землями лесного фонда в отрыве от права
лесопользования.
Третья глава Лесного кодекса РФ 2006 г. объектами лесных отношений называет
леса, расположенные на землях лесного фонда и иных категорий. Статья 22 вводит
понятие лесного участка и лесного угодья, рассматриваемых как земельные участки в
составе земель лесного фонда и в составе земель иных категорий, но покрытых лесной
растительностью, соответственно. Анализируя Лесной кодекс, видим, что объектом
лесных отношений является лес, а объектом аренды – лесной участок, понимаемый как
земельный участок. Но ведь арендатора-лесопользователя интересует не земельный
участок, не его площадь, а лесная растительность, произрастающая на нем. Ее он будет
вырубать и за нее должен платить арендную плату. Не вызывает сомнений, что на
равных по площади лесных участках может находиться далеко не одинаковое
количество древесины. После вырубки древесины на арендованном участке, он (этот
участок) уже не является тем, чем он был раньше. Земельный участок остался таким
же, но лес – нет. О.И. Крассов пишет, что поскольку предметом договора аренды может
быть лишь индивидуально определенная непотребляемая вещь, то лес (древеснокустарниковая растительность) сдавать в аренду нельзя. По его мнению, сущность
договора аренды участка лесного фонда заключается в передаче в аренду части земель
лесного фонда8. На наш взгляд, действующее законодательство не дает оснований для
такого вывода. Статья 33 ЛКРФ устанавливает в числе прочих следующие условия
договора аренды: виды лесопользования, объемы (размеры) лесопользования, размеры
7
8
См.: Фалеев Н.И. Лесное право. М., 1912. С. 3-7.
Крассов О.И. Земельное право. М., 2004. С. 547-548.
5
арендной платы и порядок ее внесения. Арендная плата за древесину, заготавливаемую
при рубках основного пользования, устанавливается на основе ставок лесных податей,
определенных за единицу лесного ресурса. Таким образом, предметом договора аренды
участка лесного фонда является не земельный участок, а право заготовки древесины,
т.е. это договор о лесопользовании, а не договор аренды в ее цивилистическом
понимании.
В соответствии со ст. 22 Лесного Кодекса РФ участки лесного фонда в настоящее
время предоставляются гражданам и юридическим лицам в пользование на правах
аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования.
Порядок заключения договора аренды регулируется нормами ЛК РФ, а также
Положением об аренде участков лесного фонда, утвержденным постановлением
Правительства РФ от 24 марта 1998 г. № 4359.
Важнейший вопрос, который вызывает большое количество споров: является ли
договор аренды основанием для заготовки древесины? Следует ответить на него
отрицательно.
Начиная с 2008 г. вместо прежних процедур документального оформления
использования лесных ресурсов (лесорубочный билет) был введен в действие новый
заявительный порядок осуществления лесопользования (лесная декларация). Действия
лесопользователя по учету заготовленной древесины ограничиваются подачей
ежегодной лесной декларации об использовании лесов в соответствии с проектом их
освоения. Очевидно, что результативность лесной декларации напрямую зависит от
надлежащего
внутрипроизводственного
учета
и
контроля
деятельности
лесозаготовительного предприятия. Взамен отмененных лесорубочных билетов,
которые все-таки содержали сведения о фактически отпускаемых с отведенных в рубку
лесосек объемах древесины, до настоящего времени, по сути, ничего другого не
создано.
Ранее вывозка древесины из леса разрешалась после освидетельствования
количества заготовленной древесины. Введенные в 2007 г. вместо отмененных правил
отпуска древесины на корню Правила заготовки древесины (Приказ МПР от 16.07.07 №
184) никак не затрагивают вопросов учета заготовленной древесины.
Зарубежный опыт показывает, что такой учет организован во всех странах мира,
поскольку без него невозможно обеспечить справедливые взаиморасчеты между
собственниками и пользователями лесных ресурсов, да и всеми остальными
участниками процесса освоения лесных ресурсов (банки, транспортные компании,
потребители древесины, лесная служба). Учет заготовленной древесины в зарубежных
странах составляет только одну, пусть и самую важную часть триады: маркирование –
учет – мониторинг (отслеживание) потока лесоматериалов.
Система маркирования и учета на западе используется в целях:
 обеспечения эффективных экономических взаимоотношений;
 отслеживания происхождения древесины;
 противодействия смешения потоков законно и незаконно заготовленной древесины;
9
СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1585.
6
 разделения партий экологически чистой древесины и древесины, получаемой с
негативными воздействиями на лесные экосистемы, сверх тех, что определены
законодательством.
Необходимость организации специального учета древесины обусловлена защитой
интересов не только собственника лесов – государства, но и всех участников лесных
отношений.
К числу обязательных требований при заготовке древесины отнесена разработка
технологической карты, в которой также не указывается необходимость маркировки
заготовленной древесины и проведения измерений ей объемов.
Формально для вывозки древесины из леса никакие документы по Лесному кодексу
вообще не нужны. Следовательно, после рубки и вывозки из леса древесина
юридически остается в собственности государства, хотя уже фактически является
собственностью лесопользователя.
Существующие расхождения между объемом древесины, отпускаемой в рубку по
расчетным материалам договора аренды, и ее фактической заготовкой (т.к. отсутствуют
современные технологии учета фактического объема заготовленной древесины)
создают определенные и зачастую весьма важные проблемы развития
лесозаготовительных компаний. Например, часть арендной платы становится
непроизводительным расходом не по вине предприятия, поскольку она включается в
себестоимость, но не приносит экономической выгоды.
Сегодня не существует единого метода учета заготовленной древесины, их
множество и ни один из них не является обязательным и единым для всех
лесопользователей. Результаты учета заготовленной древесины лесопользователи не
предоставляют лесничествам, поскольку не обязаны этого делать. На наш взгляд,
необходим единый документ, в который вносились бы такие данные, а сводные данные
государственного учета древесины по лесничествам должны быть официально
опубликованы как приложение к докладам о состоянии природных ресурсов. Подобные
схемы уже успешно применяются в ряде стран. Например, в США древесина
маркируется на верхних складах, а маршруты перевозки сырья согласовываются и
проверяются лесной службой. Идентификация партии груза осуществляется за счет
того, что каждый водитель лесовоза имеет на руках накладную с наименованием
лесной биржи, где проходила маркировка, покупателя, датой и временем отгрузки.
Именно в данном контексте на передний план выходит проблема
специфицированности прав, которыми наделен полноправный собственник земельного
участка или обладающие частичными правомочиями экономические субъекты.
Проблема точного распределения и спецификации прав собственности также
проявляется в процессе разделения между различными субъектами прав собственности
на участок лесного фонда, как объект права собственности и лесную растительность
как объект права пользования.
Последняя редакция Лесного кодекса предусматривает право арендатора лесного
участка передавать свои права по договору аренды лесного участка третьему лицу, в
том числе и в залог. При перенайме ответственным по договору аренды лесного
участка перед арендодателем становится новый арендатор лесного участка. При этом
7
заключение нового договора об аренде лесного участка не требуется. При ведении
лесного хозяйства арендатор будет иметь право передать арендованный лесной участок
в субаренду в пределах срока договора без согласия собственника лесного участка.
Суть проблемы заключается в том, чтобы определить, что служит основанием для
возникновения права лесопользования для арендатора и перед кем он должен нести
ответственность по договору аренды. Собственник лесного участка заинтересован в
качественном выполнении лесохозяйственных и лесовосстановительных работ,
которые требуют затрат. Поэтому передача прав по договору аренды должна
предусматривать и передачу обязанностей по лесовосстановлению.
Не решен вопрос о том, каков должен быть минимальный размер предоставляемого
по договору аренды участка. В настоящее время арендные участки многих
лесопромышленных предприятий представлены некомпактными, разрозненными
группами кварталов, поскольку при заключении договоров аренды подбирались
кварталы, содержащие наибольшее количество спелых насаждений и притом
расположенные на кратчайшем расстоянии от путей транспорта. Такое положение
приводит к ухудшению качества лесного фонда. Законодательство на сегодняшний
день определяет, что размер участка лесного фонда, предоставляемого в аренду, не
может быть меньше одного квартала. Такое положение следует, на наш взгляд,
пересмотреть.
Следующим моментом, где опять встает проблема специфицированности прав –
это взаимоотношения лесхозов и лесопользователей. Если раньше лесхозы были
предприятиями, многие из них вели промышленные заготовки леса, то на сегодняшний
день лесхозы – представительства территориального органа управления лесным
хозяйством, то есть государственные учреждения, которым запрещено самим
проводить рубки главного пользования. Их современное правовое положение не вполне
ясно. В статьях 53 и 91 действующего Лесного кодекса РФ ведется речь о правах и
обязанностях лесхозов. Но имеется и статья 90, которая возлагает на лесопользователей
обязанности по воспроизводству лесов.
Еще раз отметим, что Лесной кодекс ограничивается правовым регулированием
отношений по использованию и охране лесов на землях только одной категории –
земель лесного фонда. Границы земель лесного фонда и границы земель иных
категорий, на которых находятся леса, определяются в соответствии с земельным
законодательством,
лесным
законодательством
и
законодательством
о
градостроительной деятельности. Вопросы же использования лесов на землях
сельскохозяйственного, природоохранного назначения, должны регулироваться
специальными Положениями, утверждаемыми Постановлением Правительства РФ на
основе Земельного кодекса.
Формирование и развитие лесного рынка – неотъемлемая часть социальноэкономических процессов современного общества любой страны, т.к. Россия обладает
исключительно богатыми лесными ресурсами. Так, по данным Министерства сельского
хозяйства (Агентства лесного хозяйства), площадь лесного фонда и лесов, не входящих в
лесной фонд (леса в ведении Министерства обороны и городские леса), составляет около
1,2 млрд гектаров или 69% территории страны, с запасом древесины в лесах 83,3 млрд
8
куб. метров. Площадь земель, покрытых лесом, – 796,2 млн га, из них в европейской части
21,95%, остальная – в азиатской части России. Потенциальный объем заготовки древесины
(объем так называемой «расчетной лесосеки») – более 500 млн куб. метров (см. с. 79, табл.
1).
Таблица 1
Лесные ресурсы России
1983
1988
10
1993
1998
2003
2008
Площадь земель лесного фонда и
земель иных категорий, на
которых расположены леса, млн
га
1187,7 1182,6 1180,9 1178,6 1179,0 1181,9
в том числе лесная
880,5
884,1
886,5
882,0
883,0
890,8
из нее покрытая лесом
766,6
771,1
763,5
774,3
776,1
796,2
Общий запас древесины, млрд м3
81,9
81,6
80,7
81,9
82,1
83,3
Лесистость территории,
в процентах11
44,9
45,2
44,7
45,3
45,5
46,6
Россия занимает ведущие позиции по большинству показателей, характеризующих
обеспеченность лесными ресурсами (см. табл. 2).
Таблица 2
Лесные ресурсы России и стран с развитой лесной промышленностью12
Наименование
показателей
Леса и другие
лесные площади
В процентах
от общей площади
земель13
Численность
населения
Единица
измерения
млн га
Россия
США
Канада Швеция Финляндия
891,863 303,089 402,085
30,785
23,302
в процентах
52,2
33,1
44,2
75,0
76,5
млн чел.
142,8
301
33,4
9
5,2
По данным учета на 1 января. Источник: Россия в цифрах. М., 2009. С. 251.
Рассчитано автором как отношение площади, покрытой лесом, к общей площади России, а в 1983 и в
1988 гг. – к общей площади РСФСР.
12
По данным Федеральной службы статистики в 2010 г. за 2005 г. Источники: данные Федеральной
службы статистики (www.gks.ru) и рейтингового агентства «Эксперт РА» (raexpert.rusmarket.ru); Страны
и регионы мира: Экономико-политический справочник. М., 2010. С. 251, 240, 199, 190.
13
Рассчитано автором.
10
11
9
Площадь лесов на
душу населения в
1998 г.
Площадь лесов на
душу населения14
га/чел.
5,18
0,84
9,32
2,85
4,03
га/чел.
6,24
1,0
12,03
3,42
4,48
Продолжение таблицы 2
Наименование
показателей
Эксплуатационные
леса
Запасы древесины в
эксплуатационных
лесах
Единица
измерения
Россия
США
Канада
Швеция
Финляндия
млн га
388,50
195,6
112,1
22
19,5
млн куб. м.
47 594
23 092
14 855
2471
1679
Вместе с тем эффективность использования лесных ресурсов в России существенно
ниже, чем в развитых странах (см. рис. 1). Кроме того, нужно учитывать, что в 2010 г.
во всех без исключения странах упадет производство круглого леса, что само по себе не
может не влиять на состояние лесной отрасли и лесного рынка в частности. Например,
в США в 2007 г. производство круглого леса составило 405, 5 млн куб. метров, этот же
показатель в 2010 г. по прогнозам составит 300 млн куб., а в Европе – падение составит
25 млн куб. метров. Более того, в последние годы по объему заготовки древесины
наметилось отставание от ряда развивающихся стран, таких, как Китай, Индия,
Бразилия, Индонезия.
Рис. 1. Эффективность использования лесных ресурсов в России
и странах с развитой лесной промышленностью в 2008 г.15
14
Рассчитано автором.
10
Низкая результативность лесного рынка заставляет искать причины создавшихся
проблем, а главное – способы их решения. Поэтому одним из основных становится
вопрос реализации прав собственности. По мнению В.Т. Рязанова, «то, что рынок сам
по себе не в состоянии сделать, определяет важность учета институтов вообще и, в
частности, института прав собственности в улучшении работы рынка, направленного
на его коррекцию в целях достижения в идеале действительно оптимального
распределения благ и ресурсов, а значит, и общественного богатства»16.
Рассмотрим смысл и значение права собственности на леса как основы
экономических отношений, исходя из возможных ограничений этого права. Прежде
определим, что представляют собой лесные отношения. Лесные отношения – это
отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также
земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью17. В ст. 3 ЛК сказано, что
лесные отношения регулирует лесное законодательство, а имущественные отношения,
связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, – гражданское
законодательство и Земельный кодекс РФ, если иное не установлено Лесным кодексом
и другими федеральными законами. Таким образом, лесные отношения не следует
рассматривать как имущественные. В ст. 4 определено, что участниками лесных
отношений являются Российская федерация, субъекты Российской федерации,
муниципальные образования, граждане и юридические лица. От имени Российской
Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в лесных отношениях
участвуют соответственно органы государственной власти РФ, органы местного
самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными
правовыми актами. Здесь есть все основания сослаться на п. 10 ст. 1 Лесного Кодекса о
недопустимости использования лесов органами государственной власти и местного
самоуправления, представляющих интересы собственника – Российской Федерации.
Получается, что собственник – государство независимо от уровня власти, имея
специализированные органы власти, использовать их для получения дохода от свой
собственности не может, а может только для планирования, контроля и надзора за
лесопользованием и состоянием лесов, т.е. это означает, что использование леса не
является составной частью лесных отношений. Из триады прав собственности –
владение, пользование, распоряжение – право пользования не предоставлено
собственнику в лице органов государственной власти. Следовательно, можно
констатировать особенность спецификации прав собственности в Российской
Федерации на леса, и это означает, что абсолютной, полной собственности на леса не
существует.
Право пользования оказалось выведено из рамок прежней системы лесного
хозяйства, когда леса служили только для извлечения лесных ресурсов с последующим
их воспроизводством, и именно поэтому возникал лесной доход. В связи с этим
Рассчитано автором по: Российский статистический ежегодник. М., 2008, С. 480. Источники: данные
Счетной палаты; Бурдин Н. Мировой лесной сектор в условиях финансового кризиса // Лесная газета.
2009. 24 ноября. С. 1.
16
Рязанов В.Т. Хозяйственный строй России: на пути к другой экономике: Сб. статей. СПб., 2009. С. 283.
17
Масликов И.С. Юридический словарь. М., 2007. С. 144.
15
11
некоторые авторы даже предполагают, что создатели Лесного кодекса, который
применяется с 1 января 2007 г., преследовали цель создания экономических методов
управления, но не для получения дохода собственником-государством, а для
«…упрощения и расширения условий допуска частных предпринимателей к
государственной собственности – государственным лесам»18.
Естественно, возникают вопросы. Если лесопользователь не заинтересован в
использовании государственной собственности на условиях, предлагаемых
государством, а самому собственнику (государству и его органам) это запрещено, то
каким образом собственнику создавать и получать доход? Если можно только владеть и
распоряжаться, то, быть может, чем-то можно заменить или компенсировать
утраченное право из пучка правомочий? Но тогда что в ЛК означает управление
лесами?
Необходимо отметить, что управление лесами как объектом государственной
собственности в условиях рыночной экономики возможно только с помощью
экономических методов. Сущность данных методов заключается в создании условий
эффективных экономических отношений. Применительно к новому лесному
законодательству задача заключается в создании «научной платформы государственночастного партнерства (ГЧП) в сфере использования земель лесного фонда страны».
Оценка эффективности управления лесами определяется, исходя из следующих
критериев: социальная эффективность лесных ресурсов (долгосрочные интересы
общества); экологическое равновесие при использовании лесов19, экономическая
выгода от использования лесов (в данном случае речь должна идти о рентном подходе
в оценке лесных ресурсов).
Экономическую основу ГЧП составляют взаимные выгоды от передачи во
временное пользование различных объектов государственной собственности.
Государство, как собственник этих объектов в лице Правительства, передавая их в
пользование бизнесу, оставляет за собой право регулирования и контроля за
деятельностью частных предпринимателей, согласившихся на ГЧП. Концепция ГЧП
представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных объектов
государственной собственности. По сути, это институциональный и организационный
альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и
международных, масштабных и локальных проектов. Как правило, каждый такой
альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях
осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его
реализации20.
Применительно к лесному фонду перспектива ГЧП обусловлена тем, что в
государственном бюджете, наверное, никогда не будет достаточного объема средств,
Писаренко А.И., Страхов В.В. Перспективы совершенствования новой конструкции управления лесами //
Лесное хозяйство. 2008. № 3. С. 2.
19
Под экологическим равновесием понимается рациональное лесопользование, при котором
экологический фактор, восстановление леса, его защита превалирует над сиюминутной выгодой
экспорта круглого леса, по которому Россия в 2008 г. вышла на 1 место в мире.
20
Варнавский В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные
записки (журнал для медленного чтения). 2004. № 6. С. 11.
18
12
позволяющих обеспечить воспроизводство лесных ресурсов, в особенности тех,
которые не представляют собой сиюминутного коммерческого интереса.
В Лесном кодексе используется только одна форма ГЧП – арендные отношения,
возникающие при передаче государством в аренду частным предпринимателям своей
собственности. За пользование государственным имуществом частные компании
вносят в бюджет арендную плату. Главное препятствие широкого развития ГЧП в
отечественном лесном хозяйстве – отсутствие официально принятой концепции
управления государственной собственностью. Здесь уместно вспомнить, что с
проблемой отделения функции управления от собственности непосредственно связана
проблема взаимоотношений «принципал-агент». Безусловно, и Российская федерация,
как принципал, по аналогии с другими развитыми странами, обязана четко определить
границу своей ответственности перед обществом путем принятия соответствующего
законодательства, а также выработки внятной концепции управления государственной
собственностью – лесным фондом. Агентом в данном случае выступает бизнес.
Последний должен четко понимать, что ему не передаются права собственности в
полном объеме, а лишь одно из прав – право пользования. Четкой спецификацией прав
собственности государство – принципал должно гарантировать законодательством и
заключаемыми договорами бизнесу-агенту возврат инвестируемых средств в охрану и
восстановление лесов. Тем самым будет однозначно определена и та государственная
собственность, которая не подлежит приватизации, т.е права собственности на эти
объекты остаются за государством.
Современные экономические исследования21 ГЧП показывают, что сфера
деятельности ГЧП в лесном хозяйстве может включать в себя такие способы
извлечения лесного дохода из лесов, как ГЧП в области экосистемных услуг.
Наибольшие перспективы здесь имеет развитие сети ГЧП по выращиванию лесов
Киото22, а также по уходу за водостоками, водосборными бассейнами, родниками и
ключами питьевой воды, по поддержанию существующих мест обитания растений и
животных. Развитие рекреационного бизнеса может быть поддержано сетью ГЧП,
занимающейся поддержанием дорожно-тропиночной сети для посещения леса местным
населением и туристами. Кроме того, очень перспективно развитие сети ГЧП по сбору
лекарственных растений, грибов, ягод, орехов, заготовке и брикетированию торфа и
проч.
Создание и сбалансированное развитие указанных сетей ГЧП в сфере управления
лесами как объектом государственной собственности может позволить эффективно
решать задачи сохранности лесов, обеспечивая выполнение принципа непрерывности и
неистощительности лесопользования, и одновременно получать максимальное и
экономически оправданное количество продукции и услуг с каждого гектара лесных
земель. В этом заключается выполнение главной обязанности собственника лесов –
См.: Крайнев А.А. Управление лесными ресурсами России как объектом государственной
собственности: Автореф. дисс. … канд. эконом. наук. М., 2007. С. 16.
22
В Японии, в г. Киото 11 декабря 1997 г. состоялась Третья конференция сторон Рамочной конвенции
ООН об изменении климата. 4 ноября 2004 г. был принят Федеральный закон РФ от № 128-ФЗ «О
ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата». На практике
это означает признание необходимости посадки лесов на новых территориях, называемых лесами
Киото.
21
13
государства-принципала – сохранять и приумножать лесные ресурсы для нынешнего и
будущих поколений, что, в свою очередь, будет способствовать решению проблемы
занятости местного населения.
Получение экономической выгоды от использования лесов выражается в создании
механизма, позволяющего заставить природные ресурсы работать на экономический
рост государства и благосостояние населения. Гарантом воспроизводства природных
условий и ресурсов является природная рента. Лесные ресурсы, как мы отмечали выше,
являются государственной собственностью. При этом право изъятия ренты, как платы
за пользование природными ресурсами принадлежит государству – собственнику этих
ресурсов. Вместе с тем при заготовке древесины не учитывается природная рента,
которая на этом этапе должна быть максимальной. Платежи за пользование лесным
фондом малы (лесная рента не учитывается при формировании размера платежей за
пользование лесным фондом). Изъятие ренты или контроль над ней – это и есть
реализация права собственности на природные ресурсы. Пока рента не
перераспределяется или не контролируется государством, оно не реализует свое право
собственности. В настоящее время право собственности делегируется частным
предприятиям, использующим ресурсы, а это не правомерно.
ФПГ, поделившие предприятия нефтяной, алюминиевой, химической, целлюлознобумажной промышленности, не являются собственниками ресурсов, а лишь
используют их. Лесная рента сейчас в большей части присваивается экспортерами и
перепродавцами круглого леса, целлюлозы и другой лесной продукции, поскольку
платежи за пользование лесным фондом крайне малы.
В экономической литературе можно выделить два подхода к определению
земельной ренты, возникающей в лесном секторе экономики.
Сторонники земельной ренты строят свои взгляды на основе модели
периодического пользования лесом для каждого отдельного его участка с позиции
голой земли. Сторонники лесной ренты строят свои взгляды на основе той
совокупности лесных участков, в рамках которых возможна организация непрерывного
и неистощительного пользования лесом.
По мнению академика РАСХН Н. Моисеева, минусы первого подхода заключаются
в том, что происходит необоснованное использование процентной ставки, занижение
возраста рубки и как следствие – сведение лесов к древостоям с преобладанием
мелкотоварной древесины, упрощение структуры насаждений и обеднение
биоразнообразия.
На практике в западных странах в государственных лесах и крупных частных
лесных владениях используется в основном второй подход. В моделях воспроизводства
леса на основе организации непрерывного неистощительного пользования лесом
затраты в лесном хозяйстве разделяются на две категории: 1) текущие, ежегодно
окупаемые при реализации лесоматериалов и других видов лесной продукции; 2)
единовременные вложения – инвестиции, используемые для продуктивности
использования лесов (интенсивный путь развития хозяйства и для разведения леса на
площадях, где он ранее не произрастал (экстенсивный путь), а также при освоении
резервных лесов, требующих создания соответствующей инфраструктуры.
14
Таким образом, если сторонники земельной ренты рассматривают в качестве
исходного объекта управления в лесном хозяйстве «просто землю» изолированно
взятого отдельного участка, то сторонники лесной ренты23 в качестве объекта
управления и основного средства производства в лесном хозяйстве рассматривают леса
в органическом единстве всех образующих их компонентов, включая и землю, в том
понимании, которое в отечественной науке В.Н. Сукачевым представлялось в виде
лесных биогеоценозов, названных в зарубежной литературе «лесными экосистемами».
При этом чистый доход в лесном хозяйстве в определенной степени зависит не от
земельной, а от лесной ренты как показателя умения управлять лесами, формировать
соответствующие структуры, используя целенаправленные хозяйственные воздействия.
Сторонники второй концепции считают, что стоимость лесов вместе с землей,
занятой ими, определяется путем капитализации отнюдь не земельной, а именно лесной
ренты. В низкобонитетных лесах лесная рента становится нулевой или
отрицательной24.
Лесное хозяйство – единственная из отраслей, которая до сих пор не имеет четких
понятий о своей продукции, ее себестоимости, цене и рентабельности.
В нашей стране до сих пор размер платежей определяется в основном
административным путем. Действующие официальные правила, инструкции по
планированию и отчетности в лесном хозяйстве не дают ясного представления о
целесообразности затрат в лесном хозяйстве, об их достаточности и эффективности.
Лесная рента представляет собой остаточную стоимость как разность между
рыночной ценой лесоматериалов, реализуемых на рынке, и суммой затрат по всей
технологической цепочке, от затрат на воспроизводство используемого ресурса до
затрат на его заготовку и транспортировку, включая нормальную прибыль.
В этом виде лесная рента определяет экономическую доступность лесных ресурсов,
чистый доход собственника лесов, рентабельность продукции, индекс эффективности
инвестиций, используемых для улучшения лесов и их доступности, и по сути
представляет собой дифференциальную ренту.
Что же касается платежей за ресурсы леса, то они должны состоять из двух частей:
чистого дохода, или дифференциальной ренты, а также затрат на воспроизводство
используемого ресурса. В последнем случае необходимо учитывать экологические
функции леса.
Таким образом, дифференциальную ренту можно определить по формуле:
DR  Pрын.  (TC    ЧЭЭ),
где Р рын. – рыночная цена лесных материалов,
ТС – совокупные издержки на производство, транспортировку,
π – нормальная прибыль,
ЧЭЭ – чистый экологический эффект25.
Лазарева А.С., Павлов Л.П. Лесной доход. М., 1997. С. 261.
Моисеев Н. О лесной экономике в науке и на практике // Лесная газета. 2009. 17 октября. С. 1.
25
В.А. Ивлев вводит понятие экологического эффекта. См.: Ивлев В.А. Экономический механизм
управления лесными ресурсами региона. Екатеринбург, 2003. С. 367.
23
24
15
Таким образом, вместо маловыгодной государству (собственнику лесов) продажи
прав пользования землями лесного фонда и ассоциированным с ними лесами
целесообразнее развивать ГЧП для создания разнообразных источников лесного дохода
от различных типов хозяйствования. Тем самым будет развиваться нормальная
рыночная структура взаимодействия государственного лесного хозяйства с частным
сектором и произойдет трансформация внутреннего лесного рынка России в
действительно цивилизованный рынок с прозрачной политикой цен, открытой
конкуренцией качества лесной продукции, которая позволит создать условия
формирования реалистичного внутреннего рынка спроса и предложения лесных
товаров.
Развитие сетей ГЧП будет способствовать достижению общегосударственного,
общенационального
согласия
в
вопросах
поддержания
сохранности
и
жизнеспособности лесных экосистем. Система управления лесами должна, на наш
взгляд, обеспечить развитие разнообразных механизмов получения лесного дохода от
государственной собственности. Это позволит субъектам РФ получать адекватный
лесной доход без ущерба для лесных экосистем. Поэтому реформирование прежней
системы управления лесами, опирающейся на лесхозы и основывающейся на
триединстве прав собственности в условиях новой спецификации прав собственности,
по сути – с утратой права пользования, должно, компенсируя это право, перейти на
новую систему управления лесным фондом путем создания региональных сетей ГЧП с
учетом местных и конъюнктурных особенностей лесов и лесного сектора и с целью
извлечения в доход государства лесной ренты.
Список литературы
1. Бурдин Н. Мировой лесной сектор в условиях финансового кризиса // Лесная газета.
2009. 24 ноября. С. 1.
2. Варнавский В. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления
// Отечественные записки (журнал для медленного чтения). 2004. № 6. С. 11.
3. Ивлев В.А. Экономический механизм управления лесными ресурсами региона.
Екатеринбург, 2003.
4. Крайнев А.А. Управление лесными ресурсами России как объектом государственной
собственности: Автореф. дисс. … канд. эконом. наук. М., 2007.
5. Крюков В. Институциональные особенности российской экономики. Анализ
развития системы недропользования в России (о необходимости ужесточения
институциональных условий) // Вопросы экономики. 2006. № 1. С. 86.
6. Моисеев Н. О лесной экономике в науке и на практике // Лесная газета. 2009. 17
октября. С. 1.
7. Писаренко А.И., Страхов В.В. Перспективы совершенствования новой конструкции
управления лесами // Лесное хозяйство. 2008. № 3. С. 2.
16
8. Рязанов В.Т. Хозяйственный строй России: на пути к другой экономике: Сб. статей.
СПб., 2009.
17