Землепользование, изменения в землепользовании и лесное
advertisement
03 декабря 2009 г. Рабочий материал для обсуждения среди специалистов в странах СНГ Обзор переговоров по сектору «Землепользование, изменения в землепользовании и лесное хозяйство» в рамках подготовки нового климатического соглашения Рабочий вариант обзора перед пятнадцатой Конференцией Сторон РКИК ООН в Копенгагене (7 – 18 декабря 2009 г.)1 Документы Рамочной конвенции ООН по изменению климата, регулирующие деятельность в сфере землепользования и лесного хозяйства (ЗИЗЛХ) ....... 2 Правила учета выбросов в секторе ЗИЗЛХ, принятые в Киотском протоколе .... 2 Основные пункты переговоров..................................................................................... 4 Учет по видам деятельности (опция А) и полный учет потоков углерода с единицы площади (опция В) ............................................................................................................4 Определения (А. Определения, параграф 1) .......................................................................5 Включение новых видов деятельности .................................................................................6 Статья 3.3 (В. Статья 3.3, параграфы 2-5) ............................................................................6 Статья 3.4 (В. Статья 3.4, параграфы 6-10) ..........................................................................7 Учет лесного хозяйства (параграф 11)..................................................................................7 Учет эмиссий от производства древесного топлива для нужд биоэнергетики ...................11 Исключение эмиссий от экстремальных природных воздействий ......................................12 Учет изменений накопления углерода в продукции из древесины......................................13 Статья 12 Киотского протокола .............................................................................................15 Общие выводы ................................................................................................................. 16 Обзор подготовила Дарья Луговая, замечания, комментарии и вопросы, пожалуйста, присылайте по адресу dlugovaya@wwf.ru В данном обзоре сокращения и термины, используемые в переговорах ООН по проблеме изменения климата, даются без расшифровок и пояснений. Это стало возможно ввиду выхода из печати специально подготовленного словаря на русском языке, см. http://www.wwf.ru/resources/publ/book/290/ 1 1 Документы Рамочной конвенции ООН по изменению климата, регулирующие деятельность в сфере землепользования и лесного хозяйства В тексте Рамочной конвенции ООН по изменению климата (РКИК ООН) подчеркивается, что меры по ограничению антропогенных выбросов парниковых газов (ПГ) и по усилению поглощения СО2 должны предприниматься именно человеком, а не за счет природных процессов, идущих вне участия человека. Детализация терминов, мер и подхода к учету поглощения СО2 наземными экосистемами дана в так называемых Марракешских соглашениях 2 – документах, единогласно принятых всеми странами на седьмой Конференции Сторон РКИК – КС-7 в 2001 г. Детальная методика отражена в «Руководящих указаниях по эффективной практике для землепользования, изменений в землепользовании и лесном хозяйстве» (IPCC, 2003)3. В Киотском протоколе (КП) содержатся две статьи, посвященные учету деятельности в секторе землепользования, изменений в землепользовании и лесном хозяйстве (ЗИЗЛХ). Статья 3.3 посвящена учету изменений накопления углерода в результате деятельности по облесению, лесовозобновлению и обезлесению. Однако развернуть крупномасштабную деятельность по статье 3.3 достаточно сложно. На практике это может быть посадка (или высев) лесов на новых территориях, создание защитных лесополос и т.п. Большие объемы деятельности, а значит и потенциал поглощения ПГ, возможен в соответствии со статьей 3.4, включающей восстановление растительного покрова, управление пахотными землями, управление пастбищными угодьями и в особенности управление лесным хозяйством (УЛХ). Выполнение этой статьи носит добровольный характер. Правила учета выбросов в секторе ЗИЗЛХ, принятые в Киотском протоколе Поскольку это первый обзор переговорного процесса по сектору ЗИЗЛХ (Land-Use, LandUse Change and Forestry – LULUCF4), целесообразно привести особенности существующей системы учета в данном секторе в первом периоде обязательств Киотского протокола. Практически все страны признают ее неэффективной и не содержащей стимулов, как для полноценного использования потенциала сектора для снижения выбросов, так и для улучшения практик природопользования. Кроме этого, система учета асимметрична: в основном учету и зачету подлежит поглощение ПГ, в то время как выбросы частично остаются вне учета. Решение о включении этого сектора в Киотский протокол и о том, как это сделать, было принято после принятия национальных обязательств, основанных на учете индустриальных эмиссий, в основном от ископаемых видов топлива. Такое позднее решение осложнило справедливое разделение груза ответственности в рамках уже принятых обязательств. Это, а также недостаток информации о том, каковы будут эмиссии в секторе землепользования в особенности и в секторах энергетики и промышленности при продолжении существующих практик в разных странах, привело к тому, что: используется брутто-нетто учет: нетто-поглощение, происходящее в течение периода обязательств в результате принятых к учету видов деятельности, прибавляется к установленному количеству выбросов страны (статья 3.7 Киотского 2 http://unfccc.int/resource/docs/russian/cop7/cp713a01r.pdf http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/gpglulucf/gpglulucf.html 4 С 2007 г. также используется термин AFOLU (Agriculture, Forestry and Other Land Uses), который применяется при совместном рассмотрении землепользования, лесного и сельского хозяйства как единого сектора. Такое объединение может исключить недостатки раздельного учета, например двойной учет. 3 2 протокола); эта статья работает, только если в 1990 г. сектор ЗИЗЛХ был неттоисточником, в случае если он нетто-поглотитель, ее выполнение факультативно; учет основан на принципе учета изменений накопления углерода от различных видов деятельности, в т.ч. и в механизмах гибкости: это усложняет использование сектора землепользования в сокращении выбросов; используется проектный подход: проекты по механизму чистого развития (МЧР) и проектам совместного осуществления (ПСО). Вышеперечисленные факторы, с одной стороны, унифицируют подход, а с другой, – усложняют учет и привели к необходимости частично ограничить возможности сектора землепользования (а именно деятельности по УЛХ) в борьбе с выбросами ПГ: были введены индивидуальные численные ограничения для каждой страны Приложения 1 РКИК ООН (см. FCCC/CP/2001/13/Add.1)5, так называемые «caps». «Неустойчивость» сокращений выбросов (поглощения) в данном секторе и не до конца решенный вопрос утечек6 в секторе привел, например, к тому, что сокращения выбросов от проектов в секторе землепользования не допустимы в торговых системах некоторых стран, в частности в Европейской торговой системе (EU ETS). В механизме чистого развития в проектах разрешено только два вида деятельности в секторе ЗИЗЛХ: облесение и лесовозобновление. В результате этого на проекты практически нет спроса, зато есть недостаток финансирования, как изыскательских (в т.ч. методических), так и практических работ в этой сфере. Существует мнение, что осуществление проектов в этом секторе в силу своей низкой стоимости и простоты реализации может привести к переполнению углеродного рынка дешевыми единицами сокращений выбросов, однако подтверждения этому нет и вопрос о дешевизне осуществления такой деятельности тоже очень спорен. Возможно, стоимость и не меньше, чем в других секторах, но на единицы сокращений выбросов от проектов в этом секторе нет спроса, следовательно, нет и предложения (методик, примеров и т.д.). Избежать таких сложностей в следующем периоде обязательств можно лишь, в первую очередь, если правила по учету в секторе ЗИЗЛХ будут согласованы до принятия общих обязательств. В противном случае ограничения могут быть жесткими: искусственные численные ограничения, дисконтные скидки на единицы абсорбции (ЕА, RMU – Removal Units). Однако же, скорее всего, ЕА от ЗИЗЛХ останутся равнозначными с единицами ЕСВ от прочих проектов ПСО, т.к. отдельных обязательств по сектору принято не будет. И только своевременно принятые правила и жесткая система мониторинга и верификации позволят сокращениям выбросов в данном секторе быть полноценными «игроками» на углеродном рынке. 5 http://unfccc.int/resource/docs/russian/cop7/cp713a01r.pdf 6 От англ. leakage – часть сокращения выбросов в странах, включенных в Приложение Б КП, которая может быть перекрываться увеличением выбросов в странах, не связанных обязательствами. Утечка может возникать в том случае, когда какая-либо деятельность по поглощению ПГ на одном участке случайно, непосредственно или косвенно способствует деятельности, которая полностью или частично нейтрализует эффект сокращения выбросов ПГ, обусловленный первоначальной деятельностью. Утечками также называют косвенный рост выбросов парниковых газов, вызванный реализацией проекта МЧР или ПСО, но происходящий вне места непосредственного выполнения проекта. 3 Основные пункты переговоров Переговоры по сектору ЗИЗЛХ проходят в рамках рабочей группы Киотского протокола (AWG-KP) в соответствии с пунктом 3 повестки дня по рассмотрению дальнейших обязательств стран Приложения 1 – Прочие вопросы (FCCC/KP/AWG/2008/8)7. Основой для переговоров взят текст Решений 16/CMP.1 (FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.3)8 Последний вариант переговорного текста: FCCC/KP/AWG/2009/10/Add.3/Rev.3 (стр. 12-33)9 Позиции и предложения сторон размещены на сайте www.unfccc.int Все представленные ранее материалы и презентации стран расположены в разделе сайта РКИК, посвященном ЗИЗЛХ http://unfccc.int/meetings/ad_hoc_working_groups/kp/items/4907.php В тексте AWG LCA (Long-term cooperative actions – группа по долгосрочным мерам сотрудничества) также предложен новый раздел по ЗИЗЛХ, однако он ссылается на правила, которые должны быть согласованы в рамках КП. Переговоры ведутся по нескольким основным направлениям (по некоторым из них были сформированы неформальные переговорные группы): Учет по видам деятельности (опция А) и полный учет потоков углерода с единицы площади (опция В) Существующий переговорный текст разделен на 2 опции. Опцию А, в которой рассматриваются изменения к принятому в Киотском протоколе учету изменений накопления углерода от различных видов деятельности. Опцию В, в которой рассматривается новый, более полный подход, предлагающий полный учет изменений накопления углерода во всех резервуарах, или пулах (наземной и подземной биомассе, живой биомассе и мортмассе и т.п.) с единицы площади. Этот подход был предложен CfRN (Коалиция наций тропических лесов) и поддержан некоторыми европейскими странами. Реализация такого подхода естественным образом повлечет отмену статей 3.3 и 3.4 Киотского протокола. Притом что в принципе он претендует на более полное отражение реально происходящих изменений накопления углерода в секторе ЗИЗЛХ и, тем самым, приближает сектор к остальным секторам, в реальности же его качественное осуществление представляется очень трудным из-за недостатков в системах учета, мониторинга, низкой точности данных, что приведет к неопределенности в учете. Кроме того, если уравнять ЗИЗЛХ с другими секторами, то будет основание включить его в Приложение А к КП и использовать наряду с прочими секторами для определения единиц установленного количества (ЕУК или AAU). Во-первых, это потребует значительных политических решений, что на данном этапе маловероятно, а во-вторых, включение сектора ЗИЗЛХ в Приложение А без полного учета последствий и влияния этого решения на общую систему регулировки выбросов не может всерьез рассматриваться для второго периода обязательств. Следует также учитывать немаловажное обстоятельство межгодовой изменчивости неттопоглощения в секторе и, следовательно, большей по сравнению с другими секторами неопределенности, что характеризует этот подход (опцию В) большими рисками. Любое рассмотрение этого подхода в дальнейшем должно быть основано на детальной и тщательной оценке технических возможностей его осуществления в развитых странах. 7 http://unfccc.int/resource/docs/2008/awg6/eng/08.pdf http://unfccc.int/resource/docs/2005/cmp1/rus/08a03r.pdf#page=3 9 http://unfccc.int/resource/docs/2009/awg10/eng/10a03r03.pdf 8 4 По мнению некоторых стран, пополнение учета по видам деятельности (опции А) новыми видами деятельности в принципе преследует те же цели – более полный учет углеродных потоков. Вероятно, всерьез принятие опции В и не рассматривается, а удерживается на столе переговоров в качестве залога того, что удовлетворительные правила будут выработаны в рамках опции А. ЕС и Норвегия поддержали рассмотрение опции В и выразили свою готовность предоставить предварительные данные для расчетов своих выбросов в соответствии с разными подходами, включая этот. Существует мнение, что второй период обязательств должен стать своего рода переходным периодом к более полному учету эмиссий и поглощения наземными экосистемами, однако нет единого мнения о том, возможен ли переход к полному учету в третьем периоде обязательств. Подход, предлагаемый в опции В, в принципе нацелен на более полное использование потенциала сектора в сокращении эмиссий и увеличении поглощения ПГ наземными экосистемами. Поэтому индустриальные страны в целом заинтересованы в нем, поскольку это даст им больше возможностей сокращения выбросов. Распространено мнение, что меры и проекты в секторе ЗИЗЛХ дешевле, чем в других секторах, однако это утверждение весьма спорно, что наглядно видно на примере России. Применение подхода опции В окажет влияние и не проектную деятельность (по механизмам гибкости или аналогичным), поскольку исчезнет необходимость проводить проектную деятельность в рамках конкретных видов деятельности и не будет зависимости от учета того или иногда вида деятельности страной в периоде обязательств. Определения (А. Определения, параграф 1). Определение леса. Предлагается несколько изменений в определение растительности, попадающей под категорию «лес»: повысить минимальное проективное покрытие древесного полога с 10--30% до 30--50%; определить минимальную площадь в 1 га вместо ныне утвержденного диапазона 0,05--1 га; исключить из определения все плантации. Действительно, в существующем определении критерии сомкнутости и полноты дают возможность серьезной деградации лесов без учета выбросов от нее. Если в REDD для развивающихся стран (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation, он обсуждается в рамках LCA) учет деградации это важная составляющая, то для индустриальных стран это остается за скобками. Тем не менее, вероятность изменения существующего определения мала, в частности, в силу того, что во многих странах (например, в Австралии) основную площадь занимают редколесья, считающиеся лесами. Вопрос исключения плантаций из определения леса, пожалуй, потенциально наиболее спорный, т.к. по сути его исполнение будет означать признание, что любая плантация – не лес. При исключении плантаций из определения леса и придания им отдельного статуса (отдельное определение) плантации автоматически исключаются из всех видов деятельности, связанных с лесом. Пока за исключение плантаций из определения леса выступала только Российская Федерация, что вполне объяснимо, т.к. плантаций как таковых в РФ практически нет. Сохранение плантаций в определении леса, скорее всего, будет выгодно развивающимся странам в силу того, что определение будет распространяться и на REDD. Новые определения Искусственно созданный лес для промышленной заготовки древесины (Planted production forest) – лес, состоящий из [интродуцированных] 10 видов и отвечавший в 1990 г. следующим критериям: один – два вида деревьев, один класс возраста, регулярная посадка. Такой лес может возникнуть только в результате конверсии нелесных земель в лесные [или непродуктивных лесных земель в искусственно созданный лес для 10 Квадратные скобки означают, что помещенный в них текст странами не согласован 5 промышленной заготовки древесины] в результате деятельности по облесению или лесовозобновлению. Эквивалентный лес (Equivalent forest) – лесная площадь, которая накопит такой же запас углерода за такой же период времени, как и повторно искусственно созданный лес для промышленной заготовки древесины в случае его вырубки. Включение новых видов деятельности Сокращение лесной биомассы – антропогенная деятельность, приводящая к сокращению запасов углерода и/или выбросов ПГ от лесных земель, остающихся лесными. Включает живую биомассу и мортмассу, надземную и подземную биомассу. С одной стороны, если учет УЛХ станет обязательным и будет охватывать всю лесохозяйственную деятельность, то деятельность, приводящая к сокращению лесной биомассы, также будет учтена. Однако узкая трактовка и учет деятельности в рамках УЛХ и необязательность его учета делает введение обязательного учета сокращения лесной биомассы очень желательным для усиления охраны запасов углерода в наземных экосистемах в индустриальных странах. Сокращение растительного покрова – процесс, противоположный принятому к добровольному учету восстановлению растительного покрова, относится к растительности, не подходящей под определение леса, минимальной площадью 0,05 га. Принятие к учету этого вида деятельности позволит до некоторой степени сбалансировать асимметрию, при которой учитывается только поглощение от восстановления растительного покрова (добровольно по статье 3.4) и не учитываются выбросы от его сокращения. Управление водно-болотными угодьями / торфяниками – предлагается новый вид деятельности, для определения которого предложены две опции. В первой он представлен как система практик по управлению и использованию водно-болотных угодий / торфяников, оказывающих эффект на баланс ПГ / изменения в запасах углерода, включающая дренаж и восстановление угодий после дренажа. Вторая опция предлагает сузить определение до системы практик по обводнению и дренажу земель минимальной площадью 0.5 га (или Х га), влияющих на учитываемые изменения в балансе ПГ. Эта система должна учитывать все земли, подвергшиеся искусственному дренажу после базового года и не учитываемые в рамках других видов деятельности. Единого мнения по тому, какие виды угодий должны учитываться в рамках этого вида деятельности, нет. Определений водно-болотных угодий и торфяников при этом тоже не дается. По мнению природоохранных организаций, учет торфяников был бы более целесообразен, поскольку они более изучены и учет и отчетность могут быть более достоверны, нежели учет по водно-болотным угодьям в целом. Однако включение этого вида деятельности должно быть допущено только в том случае, если правила по учету ПГ от ЗИЗЛХ буду учитывать изменения в потоках не только СО2, но также и других ПГ, таких как N20 и CH4, или изменения накопления углерода в ходе процессов, оказывающих воздействие на баланс CH4. Учет углерода в продуктах из древесины рассмотрен ниже. Статья 3.3 (В. Статья 3.3, параграфы 2-5) В соответствии с текущими правилами, учет изменений накопления углерода при облесении, лесовозобновлении и обезлесении должен производиться на участках земель площадью 1 или менее га. К рассмотрению в переговорном тексте предложен свободный выбор максимального участка с условием, что он не должен быть более 0,00005% от общей площади лесов страны (по состоянию на 2006 г.). Это предложение внесла Россия, что вполне объяснимо масштабами ее лесных земель и сложностью точной отчетности, однако, например, для России эта максимальная площадь равна 309,7 га, что весьма 6 существенно – это около 300 тыс. деревьев, или, например, лесополосы шириной 30 м и длиной 99 км. В небольших по площади государствах это может дойти до абсурда, так, в Лихтенштейне придется учитывать каждые 0,003 га или примерно 3 дерева. В качестве одной из опций предлагается исключить так называемое правило «кредитов11 – дебитов 12 » (параграф 4) 13 : при выполнении этого правила минимальное поглощение / эмиссия с участка земель, облесенных в период с 1 января 1990 года по 31 декабря 2007 года, в случае лесозаготовок во второй период обязательств будет 0. Иными словами учитываемые эмиссии от этих лесозаготовок не смогут быть больше поглощения, произошедшего на участке с 1 января 2008 года. Таким образом, это правило не создает стимула сокращать эмиссии от лесозаготовок в искусственно созданных лесах. Такое смещение, подразумевающее предпочтение учету поглощения учету эмиссий, следует исключить из правил по учету ЗИЗЛХ. Статья 3.4 (В. Статья 3.4, параграфы 6-10) В нескольких опциях и вариациях параграфа 6 предлагаются разные варианты учета видов деятельности, как принятых в Киотском протоколе, так и вновь предложенных. Основной вопрос – обязательность учета тех или иных видов деятельности. Наиболее вероятно, что обязательным будет только учет управления лесным хозяйством, а остальные виды деятельности останутся добровольными к учету, однако решение об учете той или иной деятельности страна должна будет принять до начала периода обязательств. В качестве варианта (параграф 7) предложена преемственность учета видов деятельности с первого периода обязательств. Такая непрерывность в учете призвана обеспечить согласование в определении ЕУК между периодами обязательств. Все виды деятельности в секторе ЗИЗЛХ следует учитывать на основе нетто-нетто подхода (см. далее), причем базовый уровень должен устанавливаться таким образом, чтобы учитывались фактические нетто-эмиссии. Новые виды деятельности следует включать (и принимать к обязательному учету) только после того, как будет оценен потенциал для сокращения выбросов и влияние включения этого вида деятельности в учет на обязательства, принимаемые стороной. Кроме того, необходимо наличие методологий учета. В связи с этим добавление новых видов деятельности к учету на добровольной основе может только усугубить асимметрию, существующую в секторе, когда страна выбирает к учету только те виды деятельности, которые являются для нее неттопоглотителями, и игнорирует учет выбросов от других видов деятельности. В то же время обязательный учет уже включенных видов деятельности по статье 3.4 в значительной степени помог бы сделать учет более симметричным с точки зрения поглощения и эмиссий. Учет лесного хозяйства (параграф 11) Самым значительным источником и поглотителем ПГ среди источников в секторе ЗИЗЛХ для стран Приложения 1 являются леса, соответственно наибольшим потенциалом среди принятых к учету видов деятельности обладает управление лесным хозяйством (УЛХ). Поэтому правила учета деятельности по управлению лесным хозяйством остаются основным, самым противоречивым, конфликтным и сложным вопросом. В первом периоде обязательств КП учет УЛХ был принят добровольным, а в связи с поздним «Кредиты»: когда абсорбция на единице площади превышает выбросы. «Дебиты»: когда выбросы на единице площади превышают абсорбцию. 13 «Дебиты» в результате заготовительной деятельности (во втором периоде обязательств – прим. сост.) на участке, где проводилась деятельность по облесению и лесовозобновлению в период с 1 января 1990 года по 31 декабря 2007 года и где до сих пор не проводились лесозаготовки, не должны превышать «кредиты», учтенные для данной единицы площади с 1 января 2008 года (вариант из текущего переговорного текста – прим. сост.). 11 12 7 решением о его включении в климатическое соглашение (после принятия обязательств) во избежание компрометации обязательств стран по снижению выбросов, были установлены лимиты на единицы абсорбции (16/CMP.1) 14 . Такая лимитация также во многом обусловлена рисками, связанными с ведением лесохозяйственной деятельности и ее влиянием на стоки углерода. Многие страны не взяли на себя учет УЛХ даже притом что их леса – нетто-поглотитель изза ассоциированных рисков (в основном природных нарушений), выбросы от которых могут представлять риск для выполнения обязательств. При брутто-нетто учете странам, леса которых являются нетто-источниками, также не смысла вести учет УЛХ. Для того чтобы более полно использовать потенциал управленческих решений в лесном хозяйстве для сокращения выбросов ПГ активно обсуждается такой метод учета, который позволил бы всем странам в обязательном порядке учитывать УЛХ. Однако в переговорном тексте сохраняется 3 опции: 1. Сохранение брутто-нетто учета (то есть отсчет нетто-изменений запасов углерода от брутто количества углерода, запасенного на лесном участке в базовый год) и установление численных лимитов, как в первом периоде обязательств15. 2. Дисконтирование поглощения - «кредитов» и эмиссий - «дебитов» от УЛХ. 3. Переход к нетто-нетто учету с установлением базового уровня (по аналогии с другими секторами), то есть учет изменений нетто-поглощения СО2 по сравнению с нетто-поглощением по базовому уровню (при этом варианты установления базового уровня являются предметом переговоров) (Рис. 1). Рис. 1. Нетто-нетто учет изменений накопления углерода от деятельности по УЛХ (рассмотрены варианты, где леса страны нетто-поглотитель, такая же схема будет верна и в случае, если они нетто-эмиттер). При брутто-нетто учете к УК прибавляется нетто-поглощение в период обязательств. 14 15 http://unfccc.int/resource/docs/2005/cmp1/rus/08a03r.pdf#page=3 Предлагаемые численные ограничения приведены как приложение к переговорному тексту. 8 Нетто-нетто опция обсуждается активнее всего, т.к. именно этот подход способен обеспечить учет изменений в поглощении и эмиссии и, следовательно, вознаграждение только дополнительной деятельности. Фактически, это единственный подход, создающий стимул для улучшения практик природопользования и более полного использования сектора для сокращения эмиссий даже для стран, чья лесохозяйственная деятельность – нетто-источник. В идеале он должен также наказывать любые формы деградации лесов и исключать возможность получения так называемых бумажных единиц снижения выбросов (фиктивного поглощения). Однако сектор ЗИЗЛХ тем и отличается от других секторов, что зачастую трудно разделить природные и антропогенные явления, оказывающие воздействие на баланс ПГ. В связи с этим многие страны, апеллируя к национальным особенностям лесов, лесного хозяйства, природных условий и явлений, выступают против чистого нетто-нетто подхода – с исторической базовой линией, когда за базовый уровень взят баланс ПГ отдельного года, например 1990, как в прочих секторах. Принимая в учет риск создания неравноправных условий для сторон при выборе конкретного года в качестве базового (возможность получения большого объема фиктивного поглощения или, наоборот, фиктивной эмиссии дебитов), процесс установления базового уровня должен быть прозрачным и согласованным для всех сторон. Одна из причин обеспокоенности – это непостоянство эмиссий, связанное с межгодовой изменчивостью баланса ПГ (в основном от природных нарушений). В качестве способа уменьшить этот эффект предлагается использовать в качестве базового уровня эмиссии не отдельного года, а среднее значение эмиссий за исторический период, например, 5 или 10 лет. Другой подход изложен в переговорном тексте в параграфе, посвященном исключению из учета эмиссий от природных нарушений (варианты параграфа 19), о чем будет сказано ниже. Политически как таковой нетто-нетто подход неприемлем, поэтому в переговорном тексте в чистом виде не представлен. Разными странами предлагаются его различные корректировки, т.е. корректировки базового уровня (reference level, bar) – именно они и представлены в опции 3. Так, при установлении исторического базового уровня предлагается учитывать также возрастную структуру лесов. Также при необходимости в расчет можно принимать мероприятия в лесном хозяйстве, имевшие место в прошлом, планируемые лесохозяйственные мероприятия и преемственность учета УЛХ в первом периоде обязательств. Все приведенные корректировки могут иметь негативные последствия с точки зрения целостности нового соглашения в целом – его «архитектуры» с равноправным и равным по надежности учетом эмиссий в экономике в целом и поглощения СО2 лесами. Требование учета возрастной структуры лесов объяснимо, поскольку если в лесном покрове страны преобладают старовозрастные леса, то интенсивность поглощения СО2 лесами со временем уменьшается, что при применении нетто-нетто подхода (без корректировки на возрастную структуру) будет выражено в виде нетто-эмиссии. Так происходит, например, в России и в Японии. В то же время в стране, где в предыдущие десятилетия была вырублена значительная часть лесов и теперь в возрастной структуре преобладают молодняки, интенсивность поглощения СО2 возрастает. С одной стороны, такая динамика – природный процесс, но с другой, возрастная структура лесного покрова сама по себе результат хозяйственной деятельности. Однако изменение базового уровня с учетом возрастной структуры лесов в некоторых случаях может скрыть эмиссии от вырубки старовозрастных лесов. В старых лесах накоплен основной запас углерода, поэтому при их вырубке (т.е. деградации) происходит значительная эмиссия, особенно из почв, восполнить же запасы углерода до первоначального уровня, как правило, не удается. При искусственном «омоложении» лесов для базового уровня, эмиссии от последующей вырубки этих лесов (фактически старых) будут занижены. 9 Принятие во внимание преемственности учета УЛХ в первом периоде обязательств может быть использовано как способ получить сходное с первым периодом обязательств число ЕА, игнорируя изменение правил учета. Многие страны вместо исторического базового уровня эмиссий предлагают использовать так называемый проектируемый базовый уровень, т.е. закладывать в него прогнозируемый уровень эмиссий во втором периоде обязательств. Некоторые страны, например Канада и Австралия, обеспокоены риском больших эмиссий от природных нарушений, таких как пожары и вспышки насекомыхвредителей, а некоторые страны (например, Швеция, Австрия, Финляндия, Россия) хотят инкорпорировать в прогноз ожидаемые эмиссии от лесозаготовительной деятельности. В последнем случае это означает, что нетто-эмиссия будет только в том случае, если либо вырубаться будет более спрогнозированного и/или поглощение от лесовозобновления и облесения не будет превышать эмиссии от деятельности в рамках УЛХ. Такой подход фактически освобождает страны от ответственности за учет эмиссии от своей лесозаготовительной деятельности, что было бы категорически неприменимо к другим секторам. Помимо базового уровня как такового рассматриваются варианты установления диапазона нетто-эмиссий (band), которые не должны подлежать учету (параграф 11 ter). Так называемый симметричный диапазон (symmetrical band) (Рис. 2а) исключает из учета поглощение и эмиссии в размере Х% от базового уровня, что может быть использовано как вариант сгладить межгодовую изменчивость баланса ПГ. Подразумевается, что значение Х будет одинаково для всех стран. Другой вариант представляется более спорным, поскольку предлагает исключить из учета все эмиссии, заключенные в диапазоне между базовым уровнем и 0 (band to 0) (Рис. 2б). По сути это дает стране возможность истощать запасы связанного в лесных экосистемах углерода пока леса не станут нетто-источником СО2 без всякого учета. Моделирование по данным отчетности РКИК для всех стран Приложения 1 с 1990-2006 (1990 г. был взят за базовый, 2002-2006 гг. – за условный период обязательств), проведенное НПО, показало, что использование этого подхода привело бы к исключению из учета 2,4 млрд тонн СО2-экв., что составляет примерно 4% допустимого объема выбросов в первом периоде обязательств. Однако поддержка этого подхода рядом стран, в т.ч. Россией, объяснима, поскольку его применение позволит избежать ситуации, когда при фактическом нетто-поглощении (но его уменьшении по сравнению с базовым уровнем) страна получает дебиты, т.е. нетто-эмиссии (т.о. дискриминируется собственно поглотительная «деятельность» лесов). 10 а б Рис. 2. Варианты нетто-нетто учета при разных базовых диапазонах: а) симметричный диапазон от базового уровня исключается из учета, б) асимметричный диапазон от базового уровня до 0 исключается из учета. Рассмотрены случаи, где леса страны нетто-поглотители. Случай б) применим только к странам, где базовый уровень – нетто-поглощение. Страны начали представление своих базовых линий в секретариат РКИК с 27 ноября. Группа 77 и Китая собирается провести собственный критический анализ представленных данных. Учет эмиссий от производства древесного топлива для нужд биоэнергетики Использование биотоплива принято считать нейтральным с точки зрения выбросов СО2, поэтому его широко стали использовать в проектах по сокращению выбросов – при переходе с ископаемого топлива. В некоторых странах, в т.ч. в России, есть большой потенциал для развития производства топлива для биоэнергетики из древесных отходов, во многих европейский странах это производство уже хорошо налажено. Однако в связи с правилами учета в секторе ЗИЗЛХ может происходить так называемое замещение эмиссий, когда не учитываются эмиссии от УЛХ (при добровольном учете видов деятельности по ст. 3.4), т.е. от рубок, в т.ч. тех, которые проводятся для производства древесного топлива для биоэнергетики, но в то же время производится сокращение выбросов в секторе энергетики. Таким образом, страна может значительно снизить выбросы в секторе энергетики, не учитывая при этом частичное истощение запасов углерода в лесах и эмиссии от их вырубки. Кроме того что это сокращение эмиссий будет фиктивным, такой подход может создать неправильный стимул к увеличению эксплуатации лесов. Избежать этого поможет только обязательный учет УЛХ, но только в том случае, если правила будут отражать фактический баланс эмиссий от лесохозяйственной деятельности, без проектируемой базовой линии, которая как раз и помогает не учитывать обсуждаемые эмиссии. О своем намерении не учитывать такие эмиссии открыто заявляют такие страны как Австрия, Швеция, Финляндия и др. 11 Группа стран во главе с Папуа – Новой Гвинеей внесла предложение учесть увеличение эмиссий в результате производства топлива для биоэнергетики посредством корректировки кредитов/дебитов страны16. Однако это предложение было внесено только в опцию В (полный учет всех потоков), и его следует скопировать и в опцию А (корректировка существующего учета). Исключение эмиссий от экстремальных природных воздействий (E. Общее) Один из вопросов, которому уделяется значительное внимание и время на переговорах, особенно в связи с намерением сделать обязательным учет УЛХ, – исключение из учета эмиссий от природных нарушений. С одной стороны, это справедливо, что страны не должны учитывать эмиссии, которые они не могут предсказывать, контролировать или предотвращать. Масштаб нарушений (например, от пожаров, наводнений и пр.) может быть настолько велик, что в принципе может помешать стране выполнить свои обязательства по сокращению выбросов. Пожалуй, наиболее остро стоит вопрос о том, какие именно из неантропогенных нарушений нужно исключать из учета и как это справедливее и правильнее сделать, обеспечив при этом возможность мониторинга и верификации. В переговорном тексте содержится две опции, предлагающие воспользоваться подходом на добровольной основе. В обеих опциях предлагается подход «форсмажор», который определяется как экстраординарное событие, к происхождению или степени катастрофичности которого сторона не имеет отношения, и нетто-эмиссии от которого составляют как минимум Х% от общих эмиссий страны (без учета ЗИЗЛХ) в период обязательств. В случае принятия этого подхода приведенное определение будет включено в раздел определений. Однако во второй опции как вариант предлагается также исключать любые природные нарушения. Такая широкая трактовка может в значительной степени подвергнуть сомнению надежность сокращений в секторе ЗИЗЛХ, поскольку увеличившееся де-юре поглощение фактически может быть сведено на нет выбросами от нарушений, исключенными из учета. В качестве метода исключения эмиссий от таких событий из учета предложен метод таймаута, т.е. исключение из отчетности участков, на которых произошли события, определяемые как форс-мажор, на период пока запасы углерода на этих участках не восстановятся до первоначального (предшествующего форс-мажору) уровня (даже если это займет существенно большее время, чем длительность периода обязательств, в течение которого произошел форс-мажор). Как вариант эмиссии от форс-мажора могут быть перенесены в следующий период обязательств, если на участках не было смены типа землепользования. Вариант тайм-аута может создать много технических трудностей в учете и мониторинге, особенно для больших стран как Канада и Россия. Для обоих решений стороной должен быть выполнен ряд условий, в том числе всем участкам должна быть дана строгая географическая привязка, примерная оценка потерь запасов углерода, оценка времени тайм-аута, а также продемонстрирована способность стороны продолжать инвентаризацию и оценку восстановления запасов углерода до конца тайм-аута. Кроме этого, конечно, важны доказательства того, что сторона проявляет усилия для контроля за возможными природными нарушениями, для восстановления запасов углерода на уже поврежденных участках, проводит мониторинг и учет восстановления запасов углерода на этих участках и не учитывает их до тех пор, пока они не компенсируют произошедшие эмиссии. Важно также, чтобы в случае применения описанного подхода, базовая линия, утвержденная для учета УЛХ, была бы скорректирована соответствующим образом. НПО считают, что исключать эмиссии от 16 http://unfccc.int/files/kyoto_protocol/application/pdf/papuanewguinealulucf071009.pdf 12 природных нарушений должны иметь право только страны, которые используют Уровень 317 для учета ЗИЗЛХ. Есть мнение, что ввиду трудности доказательства неантропогенного характера нарушений и неспособности его предотвращения, ненадежности и низкой точности методик учета этот подход вообще не должен быть разрешен к использованию. Во-первых, если будет разрешено исключать из учета эмиссии от усилившихся, например, в результате изменения климата засух, лесных пожаров и гибели лесов от насекомых-вредителей, то неправомерно будет не исключать также и увеличившееся в результате увеличения приростов поглощение. Такие калькуляции на данный момент невозможны. Во-вторых, сложно будет осуществлять вычет поглощения, происходящего на участке после нарушения. В-третьих, непонятно, как поступать с разрешениями на выбросы (единицами абсорбции), уже полученными с участка, который впоследствии подвергся нарушению. Пока ни одна страна не внесла предложения изымать такие единицы из учета. Если же этого не будет сделано, то объем «неустойчивых» или спорных единиц только возрастет. Текущие переговоры игнорируют выводы двух экспертных групп МГЭИК и Национальной академии наук США о том, что уровень развития современной науки не позволяет разработать практически применимые методологии для разделения прямых и косвенных антропогенных воздействий на наземные экосистемы от природных. Целесообразным было бы учитывать как увеличивающиеся эмиссии, так и поглощение (в частности, в результате изменения климата), соответственно корректируя обязательства по снижению выбросов. Интересен этот вопрос и с точки зрения дополнительности и проектной деятельности. С одной стороны, исключение из учета всех природных нарушений фактически лишает стороны стимула предотвращать или уменьшать вред, наносимый нарушениями. С другой стороны, если страна не исключает из учета эмиссии от природных нарушений, может ли она меры по их предотвращению трактовать как сокращение выбросов в сфере УЛХ? Принимая во внимание масштабы, например, лесных пожаров в России и Австралии или гибель леса от насекомых-вредителей в Канаде, можно ожидать значительного объема потенциальных сокращений выбросов, т.е. дополнительных единиц абсорбции. Если же фактически (без исключения эмиссий от природных нарушений из учета) сектор ЗИЗЛХ является нетто-источником для страны, то ослабление ее обязательств за счет сектора ЗИЗЛХ (если сектор ЗИЗЛХ страны при исключении эмиссий от природных нарушений превращается в нетто-поглотителя) становится трудно обосновать. Учет изменений накопления углерода в продукции из древесины (E. Общее) В соответствии с параграфом 21 переговорного текста, сторона должна учитывать изменения накопления углерода в следующих пулах (резервуарах углерода): надземной биомассе, подземной биомассе, подстилке, валежной древесине и органическом углероде почвы. В случае если предоставлена прозрачная и поддающаяся проверке информация, что тот или иной пул не является источником ПГ, сторона может принять решение не учитывать этот пул в течение периода обязательств. В переговорном тексте в двух опциях предлагается к учету новый пул – продукция из древесины (Harvested Wood Products – HWP). По существующим правилам изъятие древесины из лесов (по статьям 3 и 12 КП) учитывается страной как немедленная эмиссия или же может учитываться на базе оценок о времени фактического разрушения древесины (сжигания или гниения, приводящего к эмиссии СО2). Во втором случае нужны достаточно детальные данные, подлежащие проверке. Наиболее высокий методологический уровень для оценки выбросов и абсорбции ПГ (Руководящие указания по эффективной практике для ЗИЗЛХ, МГЭИК, 2003) 17 13 Предлагается к использованию продукционный подход, т.е. сторона может не учитывать эмиссии от заготовки древесины, которая была использована для производства и потребления продукции внутри страны. Учет эмиссий от экспортируемых товаров всегда доброволен. Импортируемые товары не должны входить в систему учета. Для оценки товарного цикла разных категорий продукции из древесины на внутренних и внешних рынках должны применяться категории Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (Food and Agriculture Organization of the UN – FAO). В тексте присутствует ряд предварительных условий: - если учитывать выбросы от разложения продукции из древесины, которые были экспортированы, в момент их фактического разложения (а не в момент заготовки древесины), страна-экспортер должна привести отчетность по каждой стране-импортеру отдельно на основе национальных данных страны-импортера; - учет углерода в продукции из древесины должен быть применяем только к той продукции, древесина на изготовление которой была изъята из лесов, изменения накопления углерода в которых учитываются страной в отчетности (например, по УЛХ); - продукция из древесины, попавшая на свалки (полигоны твердых бытовых отходов), учитывается как эмиссия; - эмиссии от продукции из древесины, заготовленной до 31.12.2007, происходящие во втором периоде обязательств, должны учитываться по той же процедуре. Все вышеперечисленное касается продукции из древесины в странах Приложения 1. Учет продукции из древесины, произведенной в странах, не входящих в Приложение 1, рассматривается отдельно в виде дополнения. В случае если это дополнение будет принято, страна Приложения 1 при импорте продукции из стран, не входящих в Приложение 1, должна будет: - учитывать ее как эмиссию, если она произведена в процессе обезлесения или деградации лесов (связь с механизмом REDD); - не должна учитывать ее как эмиссию, если может быть доказано и проверено, что данная продукция получена в процессе устойчивых сертифицированных практик лесопользования. Последнее будет определяться Совещанием сторон КП на основе рекомендаций Вспомогательного органа для консультирования по научным и техническим аспектам (SBSTA). По мнению НПО, рискованно включать какой-либо учет продукции из древесины стран, не входящих в Приложение 1, поскольку его будет крайне трудно осуществить ввиду отсутствия эффективных цепочек отслеживания продукции из этих стран, особенно ввиду нелегальных лесозаготовок. Несмотря на то что в разделе, посвященном продукции из древесины, содержится значительное число предварительных условий, отчасти обеспечивающих экологическую целостность подхода, он может быть включен в учет в секторе ЗИЗЛХ только при условии, что общие правила учета в секторе ЗИЗЛХ будут удовлетворять приведенным в предыдущих разделах экологическим требованиям, особенно по УЛХ. В частности, учет изменений накопления углерода в продукции из древесины не следует допускать в общую систему, если базовые линии для учета УЛХ будут утверждаться индивидуально для каждой страны с учетом национальных особенностей ее хозяйства и планируемой хозяйственной деятельности. В противном случае может создаться ситуация, сходная с производством древесного топлива для биоэнергетики в развитых странах: эмиссии от лесозаготовок не учитываются, а одновременно с этим углерод, запасенный в продуктах от этих лесозаготовок, учитывается. Это ли не прямой стимул к увеличению лесозаготовок без оглядки на их влияние на реальный баланс ПГ. Некоторые развивающиеся страны, такие как Китай и 14 Бразилия, выразили свою озабоченность надежностью данных по производству и использованию продукции из древесины. Статья 12 Киотского протокола В статье 12, посвященной механизму чистого развития (МЧР), в отношении сектора ЗИЗЛХ обсуждается расширение списка видов деятельности, разрешенной к проектной деятельности по МЧР. Сейчас они ограничены облесением и лесовозобновлением. Обсуждается условие, что для того, чтобы участок был годен для проектов по облесению и лесовозобновлению, он должен быть не покрыт лесом в 1990 г. и оставаться таковым вплоть до начала второго периода обязательств. Не годны также участки, которые в 1990 г. были пастбищными угодьями или заняты кустарниками. Многие развитые (Австралия, Япония) и развивающиеся страны (Эфиопия, Замбия, Колумбия, многие наименее развитые страны) поддерживают расширение списка видов деятельности в МЧР как дополнительного, более дешевого способа сокращения выбросов, и как источника доходов соответственно. Если в первом периоде обязательств лимит на использование единиц абсорбции от проектной деятельности в секторе ЗИЗЛХ был лимитирован 1% от ЕУК в год, то сейчас обсуждается новый лимит. 15 Общие выводы Изначально целью переговоров по сектору ЗИЗЛХ в рамках КП было создание стимулов, как для полноценного использования значительного потенциала сектора для снижения выбросов, так и для улучшения практик природопользования как таковых. Естественным движением в этом направлении было предложение подхода, при котором в учет принималось бы как можно больше пулов углерода и охватывалось как можно больше земель. Однако для этого необходимы системы учета высокой точности, подлежащие верификации во всех странах-участницах КП, что для ближайшего периода обязательств нереалистично. Поэтому включение любых новых видов деятельности и пулов углерода (и решение об их обязательном учете) должно проводиться только после того, как будет оценен потенциал для сокращения выбросов и влияние включения того или иного вида деятельности в учет на обязательства, принимаемые странами. Также нужно убедиться в существовании надежных методик учета Переговорный процесс наглядно демонстрирует, что развитые страны не преследуют цель улучшения практик землепользования для увеличения поглотительной способности наземных экосистем и сокращения выбросов ПГ в результате землепользования. Переговорный текст представляет собой набор индивидуальных позиций сторон, обусловленных национальными особенностями состояния (преимущественно) лесного покрова, традициями лесного хозяйства и получения выгоды в краткосрочной перспективе, что в целом вполне объяснимо тем, что климатические цели в этом секторе стоят далеко не на первом месте. Вместо выработки общих принципов учета, а затем четких правил на второй период обязательств, страны заняты защитой собственных интересов. Развивающиеся страны в большой степени обеспокоены тем, что учет в секторе ЗИЗЛХ, приводящий к значительному увеличению разрешений на выбросы (ЕУК) в развитых странах, может ослабить действия, необходимые для снижения выбросов в энергетике и промышленности развитых стран. Развивающиеся страны понимают, что дополнительный учет и дополнительные единицы в секторе ЗИЗЛХ могут помочь развитым странам самим выполнить обязательства. Соответственно развитые страны меньше закупят разрешений на выбросы в развивающихся странах (например, через МЧР). Поэтому развивающиеся страны настаивают на ограничении использования сектора для выполнения обязательств развитых стран и введении численных лимитов. Скорее всего, это может быть ограничение, выраженное в процентах от численных обязательств по сокращению выбросов. При этом прозрачность, универсальность и целостность правил в секторе ЗИЗЛХ также должны иметь место. В своем выступлении на сессии в Бангкоке (сентябрь-октябрь 2009 г.) Группа 77 и Китая выступила с предложением насколько возможно уравнять сектор ЗИЗЛХ с другими секторами, установив базовую линию эмиссий на уровне 1990 г., сделав обязательным к учету все виды деятельности статьи 3.4 и введя ограничение на использование сектора в выполнении обязательств. Заметим, что кроме противоречия с реально существующей ситуацией (засчитывается не столько, сколько реально поглощается), лимиты в секторе ЗИЗЛХ могут иметь и другие негативные последствия. Ограничение на практике приведет к ликвидации стимулов к улучшению практик землепользования (и лесопользования), направленных на сокращение выбросов и увеличение поглощения. Проблемы, связанные с непостоянством поглотителей в секторе ЗИЗЛХ и меньшей надежностью данных, возможно решать другими методами, без численных лимитов. Для этого и предложены варианты базовых уровней (bars, bands), а также прочие опции учета, которые будут активно обсуждаться в Копенгагене. 16 Если же сектор ЗИЗЛХ при новом способе учета какой-то развитой стране дает намного больше, чем было заложено при принятии обязательств по снижению выбросов парниковых газов в целом, то целесообразно корректировать сами обязательства, а не вводить искусственные лимиты. На Конференции в Копенгагене развитые страны должны представить на рассмотрение индивидуальные базовые линии для учета УЛХ, которые будут рассчитаны для каждой страны по-разному, и это, скорее всего, и станет основным предметом переговоров. Исходя из этих базовых линий будет примерно оценен объем сокращений выбросов, который та или иная развитая страна может ожидать от сектора ЗИЗЛХ. В том случае если этот объем будет велик, но не заложен в общие обязательства страны, будет обсуждаться введение численных ограничений или же предлагаться соответствующим образом скорректировать общие обязательства. На данный момент часть стран представила свои обязательства с учетом предполагаемых сокращений в секторе ЗИЗЛХ, а часть – без. Это сильно усложняет оценку сопоставимости целей стран. Часть стран не хочет включать расчеты по ЗИЗЛХ в свои цели из-за больших неопределенностей, связанных с этим сектором, но все сходятся на том, что правила учета ЗИЗЛХ должны быть определены до того, как будут утверждены окончательные цели по снижению выбросов в целом. 17
