Заключение на проект Государственной программы, DOC

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект Государственной программы города Москвы
охраны окружающей среды на 2012-2016 годы
Общие замечания к Госпрограмме
1. Само название Программы – «Государственная программа города Москвы охраны
окружающей среды на 2012-2016 годы» – демонстрирует незнание правил русского языка.
В нём или пропущен предлог «по» и тогда название программы должно быть «Государственная программа города Москвы по охране окружающей среды на 2012-2016 годы»,
или же слова «города Москвы» размещены не на месте и их следует перенести: «Государственная программа охраны окружающей среды в городе Москве на 2012-2016 годы».
Можно предложить и другой вариант названия: Государственная программа города Москвы «Охрана окружающей среды» на 2012-2016 годы.
2. В Содержании Госпрограммы (раздел 6) не соблюдена общепринятая для аналогичных документов последовательность рассмотрения основных компонентов окружающей среды: атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, почвы, растительность и животный мир.
2.1. Название подпрограммы «Отходы», которая размещена после подпрограммы
«Охрана поверхностных и подземных вод», не только нарушает эту последовательность
(отходы являются не компонентом окружающей среды, а результатом деятельности человека), но и вообще выпадает из этого ряда, поскольку оно отражает антропогенный фактор, но не мероприятия. Несмотря на чрезвычайную для Москвы актуальность проблемы
отходов, данная подпрограмма с уточнённым названием должна быть размещена после
подпрограмм, включающих вопросы охраны основных компонентов окружающей среды.
2.2. Название подпрограммы «Охрана и развитие зелёного фонда города Москвы
(особо охраняемые природные территории, природные и озеленённые территории, зелёные насаждения), почв, сохранение и повышение биологического разнообразия. Развитие системы отдыха и туризма» вызывает обоснованные возражения (это замечание относится ко всем разделам и пунктам Госпрограммы).
2.2.1. В нормативных правовых актах города Москвы термин «зелёный фонд» не
определён и никогда не использовался. До последнего времени в Москве использовался
законодательно определённый термин «Природный комплекс», а в последнее время –
«комплекс природных и озеленённых территорий». Кроме того, термин «зелёный фонд»,
хотя и использован в ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 61), по существу является
профессиональным жаргоном ландшафтных архитекторов и не соответствует общепринятым названиям: лесной фонд, водный фонд, земельный фонд. Никто же не додумался
назвать водные объекты «голубым фондом»! К тому же городские леса, луга и рукотворные насаждения бывают зелёными отнюдь не круглый год, а лишь полгода. Вторую половину года древесные растения, кроме вечнозелёных хвойных, пребывают в «коричневом»
состоянии. Круглый год остаются зелёными только доллары!
2.2.2. Зелёные насаждения в ряду «особо охраняемые природные территории, природные и озеленённые территории, зелёные насаждения» явно лишние, поскольку зелёные
насаждения неразрывно связаны с озеленёнными территориями.
2.2.3. Почвы являются самостоятельным и важнейшим с точки зрения охраны окружающей среды природным компонентом. Деградация городских почв является одной из
главных причин неудовлетворительного состояния и низкой экологической эффективности зелёных насаждений (не смешивать с лесными и другими природными сообществами!). Задачи сохранения и восстановления почв в условиях Москвы являются крайне актуальными, и в Программе охраны окружающей среды эта проблема должна быть выделена
2
в самостоятельную подпрограмму, которую следует разместить перед подпрограммой по
растительности.
2.2.4. «Сохранение и повышение биологического разнообразия» для ООПТ и вообще
природных территорий недопустимо. Это противоречит современным принципам охраны
природы даже в условиях города. Применительно к ООПТ и другим природным территориям следует ставить задачу только восстановления биоразнообразия, но не его повышения. Задача повышения биоразнообразия позволяет засорять местную флору и фауну чужеродными видами (это сейчас и планируется на московских ООПТ), что не только противоречит целям охраны природы, но и представляет серьёзную опасность для природных
сообществ (мало борщевика Сосновского, ротана и красноухой черепахи?). Необходимо
законодательно запретить вселение чужеродных видов растений и животных на ООПТ и
других природных территориях, а в задачи ООПТ включить борьбу с такими видами, как
это теперь делается в цивилизованных странах (соответствующая статья должна быть
включена в Закон города Москвы «Об особо охраняемых природных территориях»).
2.2.5. «Развитие системы отдыха и туризма» не является ни целью, ни задачей охраны
окружающей среды. Это самостоятельное направление деятельности, причём не природоохранной, а хозяйственной. Для реализации задачи развития системы отдыха и туризма
разработан проект Госпрограммы города Москвы «Развитие индустрии отдыха и туризма»
на 2012-2016 годы. При этом данная Госпрограмма должна быть подчинена Госпрограмме
по охране окружающей среды или, по меньшей мере, не противоречить ей.
Исходя из изложенного выше (2.2.1-2.2.5), данную подпрограмму следует назвать
«Охрана и развитие особо охраняемых природных территорий, природных и озеленённых
территорий, сохранение и восстановление биологического разнообразия».
2.2.6. Госпрограмму по охране окружающей среды следует завершить не подпрограммой по снижению шума и других физических факторов воздействия, а подпрограммой «Экологическое образование и просвещение, формирование экологической культуры
в городе Москве», которая должна учитывать все остальные подпрограммы как информационный материал для организации экологического просвещения и природоохранного
воспитания населения.
Предлагаемая последовательность раздела 6:
6.1. Охрана атмосферного воздуха
6.2. Охрана поверхностных и подземных вод
6.3. Охрана и восстановление городских почв
6.4. Охрана и развитие особо охраняемых природных территорий, природных и озеленённых территорий, сохранение и восстановление биологического разнообразия
6.5. Предотвращение развития оползневых процессов
6.6. Переработка и утилизация отходов
6.7. Снижение уровней шума и других физических факторов воздействия
6.8. Государственный экологический мониторинг, обеспечение государственного экологического контроля, информирование населения об экологической обстановке
6.9. Информационное и картографическое обеспечение деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования
6.10. Экологическое образование и просвещение, формирование экологической культуры в городе Москве
3. К Паспорту Госпрограммы имеются следующие замечания:
3.1. Не понятно, почему Департамент строительства города Москвы оказался в числе
ответственных исполнителей Госпрограммы по охране окружающей среды. Не понятно
также, по какой причине среди её соисполнителей нет Департамента образования города
Москвы, деятельность которого имеет самое непосредственное отношение к экологическому просвещению и природоохранному воспитанию подрастающего поколения, в т.ч.
3
детей дошкольного возраста.
3.2. Цели Госпрограммы
3.2.1. Следует изменить редакцию «экологическая реабилитация малых рек, прудов,
доведение качества поверхностных водных объектов до нормативов культурно-бытового
назначения». Предлагаемый вариант – «Доведение качества воды в водных объектах до
нормативов культурно-бытового назначения; экологическая реабилитация рек и водоёмов».
Это обусловлено следующим:
- нет смысла заниматься экологической реабилитацией водного объекта, если вода в
нём сильно загрязнена и до начала экологической реабилитации не приняты меры по
предотвращению её дальнейшего загрязнения;
- в Москве все реки, включая р.Москву, относятся к категории «малые» (протяжённость менее 400 км);
- кроме прудов на территории Москвы имеются озёра, речные старицы и Химкинское
водохранилище, поэтому целесообразно использовать их общепринятое обобщённое
название – «водоёмы».
3.2.2. Весьма показательно для нынешнего Правительства Москвы, что в отношении
ООПТ и других природных территорий в Паспорте Госпрограммы по охране окружающей
среды её ЦЕЛЬЮ провозглашается «Повышение рекреационной привлекательности особо охраняемых природных территорий и развитие индустрии отдыха и туризма», а восстановление биоразнообразия «прицеплено» к рекреационной привлекательности. О главном целевом назначении всех занятых лесами, лугами и другой растительностью территорий в условиях современной Москвы – средозащитном и средостабилизирующем – в Госпрограмме по охране окружающей среды даже не упоминается. Создаётся впечатление,
что проект Госпрограммы разрабатывался не в стенах природоохранного Департамента, а
в Департаменте жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы
или Департаменте культуры города Москвы.
«Повышение рекреационной привлекательности особо охраняемых природных территорий и развитие индустрии отдыха и туризма» вообще не может являться целью Госпрограммы по охране окружающей среды – это не охрана окружающей среды! Тем более, что это предлагается без учёта изменяющихся климатических условий, градостроительной ситуации, запредельной плотности населения Москвы и, главное, приоритетного
для мегаполиса средозащитного и средостабилизирующего назначения занятых растительностью территорий. Применительно к рекреации в рамках данной Госпрограммы следует ставить задачу (но не ЦЕЛЬ) упорядочения рекреационного использования ООПТ и
других природных территорий с целью снижения антропогенных нагрузок на природные
сообщества и предлагать мероприятия для реализации этой задачи.
3.3. Задачи Госпрограммы:
3.3.1. «Улучшение состояния поверхностных и подземных вод, реабилитация водных
объектов с благоустройством прилегающих территорий на основе природоприближенных
технологий».
Не названа главная цель реабилитации водных объектов – восстановление их природных качеств и экосистемных характеристик, характерной водной и околоводной флоры и фауны.
3.3.2. «Охрана, реабилитация, благоустройство, озеленение территорий зеленого фонда города Москвы».
Что такое реабилитация «территорий зелёного фонда»? Применительно к ООПТ и
другим природным территориям первоочередными задачами должны быть поддержание
естественного состояния и развития природных сообществ, восстановление нарушенных
природных сообществ и их отдельных компонентов.
4
3.3.3. «Увеличение площади территорий зеленого фонда города Москвы, в том числе за счет создания новых особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий».
Поставлена весьма сомнительная задача: увеличение площади ООПТ и других природных территорий (т.е. территорий, отнесённых разработчиками проекта Госпрограммы
к т.н. «зелёному фонду») за счёт создания новых ООПТ и новых природных территорий –
это абсурд, поскольку создание новых ООПТ – это присвоение статуса ООПТ существующим природным территориям, при этом их площадь не увеличится; создание новых
природных территорий в Москве невозможно, тем более в 2012-2016 гг., поскольку, вопервых, невозможно воссоздать основной компонент природного сообщества – естественные почвы, а во-вторых – за такой короткий срок невозможно создать даже новые природно-антропогенные сообщества. Данную задачу можно реализовать только путём рекультивации и озеленения нарушенных земель, причём вне границ существующего Природного комплекса Москвы и существующих ООПТ, поскольку площади входящих в них
территорий и участков уже учтены и зафиксированы в нормативных правовых актах города Москвы.
3.3.4. «Увеличение естественного биоразнообразия и восстановление видов растений
и животных, занесенных в Красную книгу города Москвы и обитающих на территории
города».
Применительно к биоразнообразию ООПТ и других природных территорий следует
ставить задачу не его «увеличения» или «повышения», а восстановления в соответствии с
существующими условиями обитания (произрастания); предлагается следующая редакция
данной задачи: «сохранение и восстановление биоразнообразия, прежде всего – критических местообитаний и ключевых территорий для занесённых в Красную книгу города
Москвы видов растений и животных, а также исчезнувших в недавнее время, находящихся под угрозой исчезновения и редких видов».
3.3.5. «Осуществление мониторинга дна, берегов, водоохранных зон».
К чему относятся «дно, берега и водоохранные зоны»? Вероятно, пропущено «водных
объектов» или «рек и водоёмов».
3.4. Основные целевые индикаторы программы:
3.4.1. «Увеличение площади реабилитируемых водоохранных территорий при благоустройстве водоемов с 0 га в 2010 году до 167,82 га в 2016 году», «количество реабилитируемых участков малых рек составит 15 штук»; «увеличение протяженности реабилитируемых участков малых рек с 0 км в 2010 году до 42,5 км в 2016 году».
Разработчики Госпрограммы всё перепутали: реабилитируют водные объекты, а благоустраивают – водоохранные зоны. К настоящему времени в ходе т.н. «экологической
реабилитации» рек и водоёмов, не имеющей ничего общего с истинной экологической реабилитацией, в Москве благоустроены водоохранные зоны большого числа рек и водоёмов. В результате этих работ как водные объекты, так и водоохранные зоны утратили
практически все свои природные качества: водные объекты превращены в подобие арыков
или бассейнов, а водоохранные зоны – в зелёные декорации. Прежде чем продолжать подобные работы, тем более в отсутствие какой-либо методической документации, необходимо провести ревизию того, что уже сделано, и дать оценку природоохранной эффективности уже выполненных работ: можно гарантировать, что она будет негативной.
3.4.2. «Увеличение площади особо охраняемых природных территорий с 17,0 тыс. га в
2010 году до 21,5 тыс. га в 2013 году»; «увеличение количества ООПТ регионального значения со 118 ед. в 2010 году до 356 единиц в 2013 году».
Во-первых, не количества ООПТ, а числа (количество – это весовая мера).
Во-вторых, в настоящее время в Москве не 118, а 91 ООПТ: 1 национальный парк, 10
природно-исторических парков, 1 природный парк, 6 природных заказников, 73 памятни-
5
ков природы – самостоятельных ООПТ. Ещё 77 памятников природы находятся в границах ООПТ иных категорий.
В-третьих, площадь существующих ООПТ не 17,0 тыс. га, а свыше 17,3 тыс. га (без
учёта площади памятников природы, учреждённых в 2007 и 2009 гг.), т.е. минимум на 300
га (!) больше.
В-четвёртых, в результате реализации в полном объёме Закона города Москвы «О
схеме размещения и развития особо охраняемых природных территориях в городе
Москве» должны быть образованы: 1 природно-исторический парк, 2 экологических парка
и 47 природных заказников разных профилей, учреждены 117 памятников природы и 43
заповедных участка; 3 ботанических сада должны получить статус ООПТ. Из 117 памятников природы самостоятельными ООПТ должны стать 57 природных объектов, 32 памятника природы должны быть учреждены на уже существующих ООПТ и 28 – на подлежащих созданию ООПТ других категорий. Из 47 заповедных участков только 6 должны
стать самостоятельными ООПТ, 27 должны быть организованы на существующих ООПТ
и 10 – на подлежащих созданию ООПТ. Таким образом, должны быть образованы 213 самостоятельных ООПТ, и общее число самостоятельных ООПТ составит 304, а не 356.
Вряд ли следует включать в общее число ООПТ памятники природы и заповедные участки, учреждённые в границах существующих и проектных ООПТ иных категорий, тем более учитывая, что число ООПТ само по себе мало о чём говорит и в обязательном порядке
должно указываться вместе с их площадью.
3.4.3. «Увеличение площади территорий, на которых проведено компенсационное
озеленение, с 288,11 га/год в 2010 году до 367 га/год в 2016 году».
За счёт каких территорий планируется увеличивать площади под компенсационное
озеленение? До сих пор оно проводилось в основном на луговых участках ООПТ и сопровождалось уничтожением ценных местообитаний, в т.ч. краснокнижных видов животных.
3.4.5. «Увеличение доли населения, участвующего в экологических мероприятиях, с
5% в 2010 году до 30% в 2016 году».
Население Москвы составляет около 11,5 млн. чел. К выполнению каких экологических мероприятий может быть привлечено 3 млн. 450 тыс. чел. в год? Это фантастическая
цифра! Кстати, уборка листового опада, к которой привлекаются даже школьники – это не
экологическое, а антиэкологическое мероприятие.
3.5. Объемы бюджетных ассигнований программы:
«Объем финансирования Программы в 2012 - 2016 годах составляет 116 216 566,1
тыс. рублей, в том числе:
Объем финансирования подпрограммы 4 "Охрана и развитие зеленого фонда города
Москвы (ООПТ, природные и озелененные территории, зеленые насаждения) почв, сохранение и повышение биологического разнообразия. Развитие системы отдыха и туризма" в
2012-2016 годах составляет 77 733 917,4 тыс. рублей, в том числе:
2012 – 13 891 082,6 тыс. рублей;
2013 – 14 801 792,1 тыс. рублей;
2014 – 15 567 821,3 тыс. рублей;
2015 – 16 310 991,1 тыс. рублей;
2016 – 17 162 230,3 тыс. рублей».
Примечательно, что в таблице ресурсного обеспечения и прогнозной оценки расходов
указано финансирование подпрограммы и на текущий 2011 год – в размере 13 936 933,9
тыс. руб.; в этом случае общий объём её финансирования – 91 млрд. 670 млн. 851,3 тыс.руб.
Львиную долю финансирования всей Госпрограммы в 2012-2016 гг. – 2/3 (66,9%),
причём без учёта финансирования «юридическими лицами», т.е. инвесторами (общая
сумма финансирования данной подпрограммы с учётом 2011 года составляет 154 млрд.
247 млн. 245.5 тыс.руб.) – планируется направить на «Повышение рекреационной при-
6
влекательности особо охраняемых природных территорий и развитие индустрии отдыха и
туризма», «увеличение» или «повышение» биоразнообразия ООПТ и природных территорий. Уже известно, каким образом на московских ООПТ повышается их рекреационная
«привлекательность» – на них строят крупные спортивно-игровые комплексы с автостоянками, пункты проката, размещают футбольные поля, катки и спортивные площадки,
прокладывают велодорожки, устраивают пикниковые точки. Планируется размещение
множества объектов мелкорозничной торговли и кафе, мини-зоопарков и т.п. Причём всё
это – со значительным ущербом для природных комплексов ООПТ, взамен наиболее востребованного в условиях мегаполиса оздоровительного отдыха на свежем воздухе в природном окружении. И какое отношение имеют подобные мероприятия к охране окружающей среды в перенаселённом и задыхающемся в пробках мегаполисе?
3.6. Ожидаемые результаты реализации Программы:
3.6.1. «Создание новых объектов озеленения на площади более 800 га».
Где разработчики Госпрограммы собираются отыскать такие площади? Скорее всего,
эти работы опять же планируются за счёт уничтожения наиболее эффективных в экологическом отношении природных сообществ. Примером тому служат планы по превращению
в огромные парки уникальных в природном отношении Мнёвниковской и Марьинской
пойм, являющихся местом обитания большого числа краснокнижных видов животных и
растений. Так, в Марьинской пойме зарегистрированы 40 видов животных и 3 вида растений, занесённых в Красную книгу Москвы, что свидетельствует об особой природной
ценности этой территории.
3.6.2. «Создание новых ООПТ общей площадью свыше 4,5 тыс. га – 237 ООПТ, в т.ч.
47 крупных ООПТ и придание статуса 190 памятников природы».
Вряд ли можно называть подлежащие созданию ООПТ категорий «природноисторический парк», «экологический парк» и «природный заказник» крупными, если их
площадь варьирует от нескольких до 100 га. Более или менее крупные ООПТ – 200-300 га
– могли быть созданы в Братеевской и Марьинской поймах, если бы первую не начали активно застраивать (огромный торгово-развлекательный комплекс, автодороги, метродепо),
а в Марьинской пойме не запланировали заурядный городской парк, который будто бы в
издёвку называют «орнитологическим».
Кстати, разработчики Госпрограммы даже не удосужились ознакомиться с содержащимися в Красной книге Москвы (2011) мероприятиями по сохранению краснокнижных
видов, включающими создание новых ООПТ на территориях, в том числе являющихся
ключевыми для сохранения биологического разнообразия Москвы.
Среди предложенных в Красной книге Москвы новых ООПТ, не предусмотренных
Законом города Москвы «О схеме размещения и развития особо охраняемых природных
территорий в городе Москве», фаунистический заказник «Марьинская пойма с Капотненским берегом», заповедные участки «Кожуховская котловина», «Курьяновский берег
р.Москвы», «Каширский пруд с прибрежной зоной», «Тропарёвские луга», памятник природы «Рузаева балка», экологический парк «Ходынское поле».
В Госпрограмме рекомендации, содержащиеся в Красной книге Москвы, не учтены,
что является нарушением требований Положения о Красной книге города Москвы, утверждённого постановлением Правительства Москвы от 10 июля 2001 г. № 634-ПП в ред. постановления Правительства Москвы от 18 ноября 2008 г. № 1047-ПП.
3.6.3. «Увеличение доли территорий зеленого фонда города Москвы».
Это чистой воды декларация или лозунг. Какова сейчас доля «территорий зеленого
фонда», к которому отнесены «особо охраняемые природные территории, природные и
озеленённые территории, зелёные насаждения», и до какого показателя её предполагают
довести? Вопрос следует ставить, прежде всего, о сохранении в существующих границах
Москвы экологически эффективных площадей, т.е. занятых растительностью, в первую
очередь – природной. А именно эти жизненно необходимые для мегаполиса площади со-
7
кращаются и будут, как планируется Госпрограммой, сокращаться за счёт развития индустрии отдыха и туризма.
3.6.4. «Сохранение баланса зеленых насаждений в городе (по количеству и площади)
за счет ежегодной реализации программных мероприятий по компенсационному озеленению в городе Москве».
Где, на каких площадях, не входящих в состав Природного комплекса Москвы, т.е.
уже учтённых в балансе территории города, собираются проводить компенсационное озеленение? Если на уже учтённых площадях, как это сейчас и делается, то никакого сохранения баланса ожидать нельзя.
3.6.5. Обращает на себя внимание отсутствие в ожидаемых результатах показателей,
характеризующих состояние объектов «дикой природы», в частности, краснокнижных видов растений и животных. Да и вообще, живой природе в Госпрограмме не уделяется
практически никакого внимания. Не предусмотрены ни ведение Красной книги, ни мониторинг растительного и животного мира.
4. Подпрограмма «Охрана и развитие зелёного фонда города Москвы (особо охраняемые природные территории, природные и озеленённые территории, зелёные
насаждения), почв, сохранение и повышение биологического разнообразия. Развитие
системы отдыха и туризма»
Данная подпрограмма составлена без учёта современных природоохранных требований и в целом ориентирована не на сохранение и повышение средозащитной эффективности природных и озеленённых территорий Москвы, а на усиление их трансформации и
превращение городских лесов в развлекательные парки, а разнотравных лугов – в газоны.
Её содержание во многом основано на устаревших и отвергнутых в цивилизованных странах принципах смешения зелёных насаждений и природных сообществ с последующим
превращением последних в зелёные декорации. Совершенно не учтён ведущий сейчас
принцип охраны природы – сохранение биологического разнообразия и формирование
экологических сетей в городах, регионах и странах.
Принимая во внимание вышеизложенное, представляется нецелесообразным готовить
развёрнутое заключение на данную подпрограмму. Она требует переработки на принципиально иной основе, направленной не на коммерчески выгодное усиление антропогенных нагрузок на ООПТ и другие природные территории, а на их сохранение и улучшение
состояния окружающей среды и обеспечение экологического благополучия многомиллионного мегаполиса.
Члены Общественного совета,
председатель Комиссии
по Красной книге Москвы
Б.Л.Самойлов
руководитель Московского
городского общества защиты природы
Г.В.Морозова