Проект материалов, который будет направлен ЦК Профсоюза в
advertisement
Информация к августовским совещаниям I раздел. О результатах рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ проекта федерального закона № 58338-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К рассмотрению данного законопроекта во втором чтении, состоявшемуся 3 августа текущего года, в Государственную Думу было внесено 4 000 поправок, включая поправки Совета Федерации, профсоюзов и других общественных организаций. После систематизации в Комитете Государственной Думы по бюджету и налогам поправок осталось 3 026. ЦК Профсоюза подготовил предложения по внесению более 90 поправок в правительственный вариант законопроекта, текст которых был направлен в: - Государственную Думу - Комитет по образованию и науке, а также во все другие комитеты, являющиеся соисполнителями по данному законопроекту (всего 15 комитетов), руководителям всех фракций; - Совет Федерации - всем членам рабочей группы по подготовке поправок к указанному законопроекту (30 сенаторов); - Правление Российского Союза ректоров (В.А. Садовничий); - ФНПР. По предварительным оценкам, в результате рассмотрения поправок к законопроекту во втором чтении было учтено порядка 15 поправок, предложенных Профсоюзом работников народного образования и науки РФ, носящих принципиальный характер. Важно отметить, что оперативная информационно-аналитическая и разъяснительная работа Профсоюза о характере и масштабах изменений, содержащихся в одобренном Правительством РФ и внесенном на рассмотрение в Государственную Думу проекте федерального закона, позволили в короткий срок, с учетом серьезных наработок Профсоюза на ранней стадии рассмотрения законопроекта, организовать успешную, скоординированную работу в Комитете Государственной Думы по образованию и науке, прежде всего по изменениям, предложенным Правительством РФ по законодательным актам в сфере образования. Эта работа проводилась при активном участии ректоров – членов Правления Российского Союза ректоров, Совета ректоров г. Москвы (руководил группой ректор Академии труда и социальных отношений Н.Н. Гриценко), многих региональных советов ректоров (Волгограда, Санкт-Петербурга, Тулы, Читы, Липецка, Красноярска, Кузбасса, Ростова-на-Дону и др.), негосударственных вузов, а также специалистов Профсоюза. Принятое Правлением Российского Союза ректоров постановление, четкая позиция Комитета Государственной Думы по образованию и науке о необходимости исключения из текста законопроекта изменений, не относящихся к разграничению полномочий между уровнями власти и касающихся, в первую очередь, вопросов автономии и источников финансирования деятельности образовательных учреждений, а также состоявшаяся 9 июля встреча группы ректоров с Председателем Правительства РФ М.Е. Фрадковым однозначно сыграли заметную роль в подготовке позитивных решений по этим проблемам. Важное значение в отстаивании интересов образования и науки имело обращение в адрес федеральных властей членами Российского общественного совета по развитию образования (РОСРО), возглавляемого А.А. Кокошиным. Следует отметить, что в ходе представления мнения Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам по учтенным 1060 поправкам к проекту федерального закона при рассмотрении его 3 августа во втором чтении первый заместитель председателя этого комитета В.Б. Шуба счел необходимым отметить высокий уровень проработки поправок, внесенных Комитетом Государственной Думы по образованию и науке, и активность по их отстаиванию, проявленную Председателем комитета Н.И. Булаевым и его заместителем О.Н. Смолиным (Комитетом было дано более 100 поправок к законопроекту), а также была отмечена активная роль Профсоюза и педагогической общественности. 5 августа 2004 г. проект федерального закона № 58338-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Государственной Думой в третьем чтении, а 8 августа его одобрил Совет Федерации. В результате рассмотрения Государственной Думой поправок к внесенному Правительством РФ варианту законопроекта удалось в сфере оплаты труда: - сохранить в Трудовом кодексе РФ норму о едином для всей страны минимальном размере оплаты труда (МРОТ); - подтвердить, что величина МРОТ должна приближаться к величине прожиточного минимума и доведена до его уровня, начиная с 1 января 2007 года (Государственная Дума обязана будет принять федеральный закон о поэтапном приближении МРОТ к прожиточному минимуму); 2 - предусмотреть положение о том, что зарплата работников бюджетной сферы после введения закона в действие не должна быть ниже заработной платы, установленной на 31 декабря 2004 г. с учетом всех доплат и надбавок, что, по убеждению депутатов Государственной Думы, позволит сохранить уровень повышенных на 25 % ставок (окладов) педагогическим работникам и другим специалистам бюджетной сферы в сельской местности, а также все повышенные ставки и оклады за специфику работы в учреждениях для детей сирот, коррекционных и других; - в целях определения механизма сохранения государственных гарантий по уровням оплаты труда работников бюджетной сферы в Трудовой кодекс РФ включено новое положение о том, что Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений ежегодно, до внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год, разрабатывает единые рекомендации по системе оплаты труда, включая ставки (оклады), доплаты и надбавки, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работников организаций, финансируемых из бюджетов на федеральном, региональном и местном уровнях, которые учитываются Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при определении размеров финансирования учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры и других учреждений бюджетной сферы. Комментарий. В результате трехмесячной борьбы Профсоюза работников народного образования и науки РФ совместно с профсоюзами работников здравоохранения и культуры, включая проведение общероссийской акции протеса 10 июня т.г., направление обращений, предложений, текста поправок к законопроекту в Государственную Думу, Совет Федерации, Российский Союз ректоров, губернаторам всех субъектов РФ, после продолжительных, трудных переговоров депутатов представителей социальных комитетов Государственной Думы (следует особо отметить роль Председателя Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике А.К. Исаева, Председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке Н.И. Булаева) с представителями Правительства РФ, в частности, с М.Ю. Зурабовым, Т.А. Голиковой и др., удалось согласовать указанную редакцию поправки в ст. 135 ТК РФ, позволяющую сохранить право участия отраслевых профсоюзов бюджетной сферы на федеральном уровне в определении единой политики в сфере оплаты труда работников образования и других бюджетных отраслей, в том числе, в определении дальнейшего порядка повышения уровня реального содержания (индексации) заработной платы работников этих отраслей, в изменении систем оплаты труда. По вопросу о сохранении сложившихся размеров и условий оплаты труда, а также уровня социальной защищенности граждан в связи с 3 изменениями в правовом регулировании в текст законопроекта включена статья 153, которая устанавливает следующее: «1. В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом. 2. При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены». В связи с требованием Профсоюза, ректорского корпуса исключить из законопроекта положения, не связанные с разграничением полномочий между тремя уровнями власти, приняты поправки к этому законопроекту, предусматривающие внесение следующих изменений. В Законе РФ «Об образовании» (с учетом согласующихся положений по поправкам к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании») сохранены: 1. Права образовательных учреждений разрабатывать и принимать свой устав в части, не урегулированной законодательством, который затем представляется на утверждение учредителю; выступать в качестве арендатора и арендодателя; самостоятельно распоряжаться в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами, полученными за счет внебюджетной деятельности; устанавливать заработную плату работникам, в том числе надбавки и доплаты к должностным окладам, порядок и размеры премирования (вместо предусмотренного ранее права на установление ставок заработной платы и должностных окладов). 4 При этом в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» сохранено право вуза в пределах имеющихся средств на оплату труда работников самостоятельно определять размеры доплат, надбавок, премий и других мер материального стимулирования, а также размеры должностных окладов (ставок) всех категорий работников (без установления предельных размеров должностных окладов (ставок)). 2. Порядок реорганизации и ликвидации сельского образовательного учреждения, т.е. сохранен порядок ликвидации сельского дошкольного образовательного или общеобразовательного учреждения только с согласия схода жителей, тогда как Правительством РФ предлагался только порядок учета мнения населения при решении этого вопроса. 3. Права педагогических работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. При этом предусмотрено, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. 4. Порядок, предусматривающий определение нормативов затрат финансирования для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений, не зависящих от количества обучающихся. 5. Положение о том, что организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования, которая разрабатывается и утверждается Правительством РФ. Кроме того, в плане расширения гарантий обучающихся закреплено, что студентам очной формы обучения федеральных государственных высших учебных заведений выделяются дополнительные средства на оказание поддержки нуждающимся студентам в размере двадцати пяти процентов стипендиального фонда, предусматриваемого в установленном порядке в расходах федерального бюджета, а также выделяются дополнительные средства в размере двух месячных стипендиальных фондов для организации культурно-массовой, физкультурной и оздоровительной работы со студентами. Наряду с этим, считаем необходимым обратить внимание на принятие Государственной Думой других позитивных решений, касающихся вопросов обеспечения социальной защищенности граждан. К ним относятся, в частности, следующие позиции: Вопросы об установлении льгот и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, будут регулироваться отдельными федеральными законами (к примеру, по первоначальным предложениям Правительства РФ 5 представителям коренных малочисленных народов было бы компенсировано не более 15% ныне действующих льгот и выплат). Полномочия по установлению районных коэффициентов к заработной плате, процентных надбавок для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях сохраняются за Правительством РФ, однако субъекты РФ и органы местного самоуправления получают дополнительные права при их установлении с отнесением расходов на эти цели на оплату труда в полном размере. Установлены дополнительные государственные гарантии по защите от безработицы: расшифровано понятие «активная политика в области занятости», расширен перечень прав граждан на государственную поддержку занятости. Льготные категории граждан, пострадавшие в результате Чернобыльской аварии, смогут получать социальный пакет, но право выбора – деньги или льготы – для них будет возможно уже с 1 января 2005 г. Предусмотрены положения о «социальном пакете» для льготников – наборе из трех льгот (проезд на пригородном транспорте, обеспечение лекарствами, санаторно-курортное лечение). В ходе обсуждения поправок к законопроекту увеличена стоимость социального пакета на 10 рублей с 440 до 450 руб. (эту сумму в 2005 г. будут ежемесячно вычитать из денежной компенсации, установленной льготнику, согласившемуся на принципах страховки получать эти льготы вместо денег). Подорожание связано с тем, что в «социальный пакет» включен проезд льготника к месту санаторного лечения, включая бесплатный проезд для тех, кто сопровождает инвалидов к месту отдыха. Уточнен механизм пользования «социальным пакетом» и отказа от него: в 2005 г. социальный пакет будет предусмотрен для всех льготников, из-за чего запланированные ежемесячные компенсации должны уменьшиться на стоимость этого пакета – 450 рублей; с 2006 г. пользование «социальным пакетом» будет добровольным. Желающие продолжить им пользоваться в 2006 г. должны до 1 октября 2005 г. подать нотариально заверенное заявление в территориальные отделения Пенсионного фонда РФ. Предусмотрено право регионов дополнять содержимое «социального пакета» (например, проездными на находящийся в их ведении городской транспорт), а также право предоставлять «социальный пакет» «своим» льготникам – ветеранам труда, труженикам тыла, жертвам политических репрессий. Действующая система льгот Героям СССР, Социалистического труда, России оставлена без изменения до принятия отдельного закона. Вместе с тем, в результате рассмотрения поправок к проекту федерального закона в Государственной Думе не удалось сохранить следующие нормы действующих в настоящее время законодательных актов, которые предусматривают: 6 1. Установление федеральных минимальных государственных гарантий по уровням ставок (окладов) для работников образования (п.16 ст.28 Закона РФ «Об образовании») и работников всех бюджетных отраслей (ст. 143 ТК РФ) – в связи с отменой регулирования федеральными законами порядка оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки, являющейся минимальной государственной гарантией по оплате труда. 2. Установление соотношения оплаты труда работников образования к оплате труда в промышленности (ст. 54. Закона РФ «Об образовании»). 3. Приоритетность образования в вопросах финансирования, освобождения от налогов и др. (ст. 40 Закона РФ «Об образовании»). 4. Устанавливаемое на федеральном уровне право на оплату труда специалистов на селе по ставкам (окладам), повышенным на 25 %, в том числе в сфере образования, предусмотренного Законом РСФСР «О социальном развитии села». 5. Установление статуса федеральных нормативов финансирования образовательных учреждений как минимальных государственных гарантий (стандартов) при определении региональных и муниципальных нормативов. 6. Определение на федеральном уровне норм содержания воспитанников в интернатных учреждениях (в том числе натуральных), пакета социальных пособий и льгот для студентов, в том числе на питание и проезд на транспорте, как на междугороднем к месту проведения каникулярного отдыха, т.е. к постоянному месту жительства, так и на городском. При этом следует обратить внимание на то, что порядок обеспечения социальной защиты обучающихся из средств бюджетов заменяется на механизм реализации мер социальной поддержки. Вместе с тем самостоятельность образовательного учреждения по разработке мер социальной поддержки студентов реализуется только в пределах имеющихся у них внебюджетных средств. 7. Единое правовое поле деятельности образовательных учреждений профессионального образования независимо от их подчиненности и уровня бюджета, из которого они финансируются. Например, вузы, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, оказались практически вне правового поля, поскольку принятым законом предусмотрено функционирование лишь федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (для справки: в настоящее время имеется 44 вуза, подведомственных органам исполнительной власти субъектов РФ, и 16 муниципальных вузов). Механизм регулирования их деятельности статьей 154 (пункт 12) принятого законопроекта определен только на период до 1 января 2007 года и предусматривает, что: государственные вузы и научные организации, находящиеся по состоянию на 31 декабря 2004 года в ведении субъектов РФ, до заключения 7 соответствующих соглашений остаются в том же ведении и финансируются из соответствующих бюджетов субъектов РФ; не позднее 1 января 2007 года должны быть заключены соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ о передаче полномочий, предусмотренных этим законом. Что касается муниципальных вузов, то в отношении них ясности нет. По мнению членов Комитета Государственной Думы по образованию и науке, эти вопросы нуждаются в дополнительной проработке, в том числе возможно и путем внесения поправок в федеральные законы № 95 и № 131. 8. Возможность получения государственными учреждениями высшего профессионального образования финансовой поддержки из бюджетов разных уровней (проблема софинансирования). В результате консультаций с руководителями федерального финансового ведомства выяснилось, что решить эту проблему, скорее всего, будет возможно путем заключения соответствующих договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. 9. Функционирование в государственном секторе образования юридических лиц только в организационно-правовой форме образовательного учреждения, предполагающей наличие субсидиарной ответственности государства по обязательствам государственных образовательных учреждений, а также установление только для педагогических работников образовательных учреждений удлиненной продолжительности отпусков, сокращенной продолжительности рабочего времени, предоставление трудовой пенсии досрочно. В статью 11.1 Закона РФ «Об образовании» внесено дополнение, предусматривающее, что государственные, равно как и негосударственные, образовательные организации могут создаваться в организационноправовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций. Это фактически означает, что в государственном секторе образования открываются реальные возможности для создания образовательных организаций в иных организационно-правовых формах, нежели учреждение, в том числе в форме автономной некоммерческой организации и др. 10. Сохранение статуса государственных, муниципальных образовательных учреждений и установление моратория на их приватизацию. Кроме того, обращаем внимание на некоторые изменения, которые внесены в статью 29 Закона РФ «Об образовании», касающиеся определения компетенции субъектов Российской Федерации в области общего образования». Пункт 6.1. статьи 29 изложен в новой редакции, которая предусматривает следующее: «6.1) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного общего, начального 8 общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;» Комментарий. Согласно этому пункту к компетенции субъекта РФ отнесено обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение помимо общедоступного бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования еще и общедоступного и бесплатного дошкольного общего образования и дополнительного образования, но в общеобразовательных учреждениях. Возможность получения такого образования в условиях общеобразовательного учреждения предусмотрена пунктом 2 Типового положения об общеобразовательном учреждении, для чего необходимо наличие соответствующей лицензии на реализацию программ дошкольного и дополнительного образования. Таким образом, если общеобразовательное учреждение имеет лицензию на реализацию программы дополнительного образования и общеобразовательной программы дошкольного образования, то нормативы финансирования на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов), устанавливаемые законами субъекта Российской Федерации для выделения субвенций местным бюджетам, должны включать расходы, необходимые для реализации этих программ, являющихся для него основными общеобразовательными программами. Уважаемые коллеги, обращаем ваше внимание на то, что после подписания Президентом РФ принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации соответствующего федерального закона будет продолжена работа по изучению принятых изменений в законодательство в области образования и по осмыслению деятельности образовательных учреждений и Профсоюза в изменившихся условиях. На этом этапе важно понимать значение активного участия Профсоюза, его территориальных организаций в работе по формированию регионального законодательства в области образовательной и социальной политики. Направляя текст постановления Государственной Думы, принятого по результатам рассмотрения указанного законопроекта во втором чтении 3 августа т.г., а также проект постановления Совета Федерации РФ «О мерах 9 по обеспечению государственной социальной защиты населения», принятого 8.08.04 г., просим вас внимательно проанализировать положения этих постановлений, которые связаны с порядком подготовки нормативноправовой базы реализации данного законопроекта в субъектах РФ и предложенными Правительству РФ Федеральным Собранием РФ мерами по обеспечению его реализации. Обращаем ваше внимание на взаимные обязательства фракции «Единая Россия» и ФНПР, направленные на обеспечение реализации данного законопроекта, содержащиеся в протоколе встречи руководства фракции и руководства ФНПР в Государственной Думе РФ 27 июля 2004 г. II раздел. О проекте федерального бюджета на 2005 год и намеченных Правительством РФ мерах по обеспечению реализации принятого Государственной Думой РФ, одобренного Советом Федерации РФ проекта ФЗ ««О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В связи с принятием Государственной Думой РФ и одобрением Совета Федерации РФ указанного законопроекта, а также изменений в Бюджетный кодекс РФ Правительство РФ получило возможность приступить к завершению формирования проекта федерального бюджета на 2005 год. 12 августа т.г. проект федерального бюджета планируется рассмотреть на заседании Правительства РФ, а 26 августа, по заверению Министра финансов РФ А. Кудрина, - представить на рассмотрение в Государственную Думу РФ. На основании среднесрочного прогноза социально-экономического развития страны экономистами, ведущими экспертами различных центров, занимающихся макроэкономическим анализом и прогнозированием, делается вывод о том, что в 2005 году российская экономика, вероятно, вступит в новый этап развития. Он характеризуется существенным и, к сожалению, неблагоприятным изменением условий экономического роста. Высказываются мнения, что есть основания считать, что период экспортноориентированного развития, обеспечивающего высокие темпы роста в стране, практически исчерпан. Одновременно в 2005 году и в среднесрочной перспективе ожидается снижение мировых цен на нефть, ухудшение условий внешних 10 заимствований, усиление напряженности платежного баланса, существенное замедление роста валютных резервов. Поэтому главным вопросом экономической и налоговобюджетной политики на 2005 год и несколько последующих лет является вопрос – как обеспечить необходимый рост конкурентоспособности российской экономики. Правительство, насколько позволяет сделать вывод предварительный анализ проектировок федерального бюджета на следующий год, пытается найти решение проблемы роста конкурентоспособности экономики страны в основном за счет ожидаемого эффекта от налоговой реформы и поддержания макроэкономической стабильности. Как оценивают шаги Правительства те же эксперты, объем ресурсов, выделяемых на реализацию федеральных целевых программ и государственных инвестиций, остается на уровне этого года, что не позволяет реализовать действительно масштабные задачи политики конкурентоспособности. В целом первоначальные проектировки федерального бюджета на следующий год характеризуют его как имеющий инерционный характер. Практически следующий год должен стать в определенном смысле точкой перелома: либо вклад внутренних факторов роста экономики повысится с 2,3 процентных пункта ВВП в 2004 году минимум до 4,5 – 5,0, либо экономический рост может затормозиться до 3,5 – 4,0 процентов. Несмотря на ожидаемое снижение доходов бюджета расширенного Правительства (консолидированного бюджета страны), предполагается сохранить значительный профицит бюджета, который практически целиком образуется на федеральном уровне. В этой непростой ситуации федеральный бюджет примет на себя в 2005 году новые обязательства по непроцентным расходам, связанные с реформой единого социального налога, требующей расширения финансовой поддержки Пенсионного и других социальных фондов из федерального бюджета (суммарно выпадающие доходы этих фондов могут составить в 2005 году до 280 млрд. рублей). В результате реформы системы социальных льгот и намеченного перевода их в денежную форму общий объем расходов федерального бюджета по компенсации этих льгот оценивается в 166 (171) млрд. рублей. Вместе с тем в Бюджетном послании Президента РФ на 2005 год использование средств быстро увеличивающегося стабилизационного фонда названо «крайне нежелательным». В этой ситуации всерьез рассматривается вопрос дополнительного выпуска в обращение наличных денег, что может негативно повлиять на выполнение запланированного на 2005 год уровня инфляции в объеме 7-8 процентов. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2005 году» отметил, что «основные приоритеты бюджетных расходов на 2005 год лежат в сфере финансового обеспечения социальных реформ, модернизации военной организации 11 государства, развития общественной инфрастуктуры». В первоначальном проекте федерального бюджета 2005 года был предусмотрен значительный рост расходов на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность. Рост расходов на социальную сферу предполагался незначительным. Предусматривалась индексация заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, оплачиваемых по ЕТС, с 1 января 2005 года в диапазоне до 20 процентов. С учетом того, что значительная часть полномочий, особенно в области образования, передается в регионы в общей структуре расходов федерального бюджета доля расходов на социальную сферу, образование, культуру, здравоохранение, спорт уменьшалась с 13,1 процента в бюджете 2004 года до 11,5 процента в проекте бюджета 2005 года. Обновленную информацию о проекте федерального бюджета на 2005 год можно будет проанализировать с учетом рассмотрения этого вопроса на заседании Правительства РФ 12 августа т.г. В порядке информации сообщаем, что в соответствии с принятой новой редакцией Бюджетного кодекса РФ с 2005 года в стране будет четырехуровневая бюджетная система, т.е. бюджеты будут разделены на федеральный, региональные и два вида местных: бюджеты «муниципальных районов и городских округов», а также бюджеты «городских и сельских поселений». В целях контроля за всеми финансовыми потоками в стране установлено, что с 1 января 2006 г. кассовое обслуживание счетов бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления отнесено к полномочиям Российской Федерации, т.е. они переводятся на обслуживание органами Федерального Казначейства. В то же время вопросы кассового обслуживания могут делегироваться субъектам Российской Федерации, которые имеют сегодня собственные казначейства. В соответствии с новой редакцией статьи 215 БК РФ вопросы кассового обслуживания и делегирования полномочий в этой сфере будут регулироваться отдельными соглашениями, которые Российская Федерация будет заключать с субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Устанавливается переходный период для заключения таких соглашений – до 1 января 2006 года. Причем необходимость заключения соглашений коснется лишь 9-10 субъектов РФ из 17 регионов – доноров, где есть средства для содержания региональных казначейств. При этом речь не идет об исполнении органами Федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов местного самоуправления. Исполнение бюджетов – это исключительная прерогатива соответствующих уровней публичной власти. В новой редакции Бюджетного кодекса впервые на долговременной основе закрепляются налоговые и неналоговые доходы всех уровней бюджетной системы на постоянной основе. Это означает, что, начиная с 1 января 2005 года или с бюджета 2005 года, отпадает необходимость ежегодно законом о бюджете утверждать нормативы распределения 12 налоговых и неналоговых доходов как отдельной статьи закона. Теперь это будет регулироваться Бюджетным кодексом. И с 1 января 2005 года субъекты Российской Федерации, а с 1 января 2006 года - органы местного самоуправления, смогут ориентироваться на те доходные источники, которые сейчас закреплены в Бюджетном кодексе и на те ставки, которые закреплены в Налоговом кодексе. Неналоговые доходы и их закрепление за уровнями бюджетной системы пока будет регулироваться законом о бюджете на соответствующий финансовый год, но их не так много осталось. И по мере определенности в этой сфере их будут переносить из бюджета на соответствующий год в Бюджетный кодекс. Полностью изменена глава "Полномочия федерального бюджета и полномочия субъектов Российской Федерации" в части расходов. В этом смысле полномочия строго соответствуют 95 и 131 закону. Бюджетный кодекс, начиная с 1 января 2005 года, не будет регулировать конкретные полномочия всех уровней бюджетной системы. Это отрегулировано федеральными законами № 95 и № 131, а также теми изменениями в действующее законодательство, которые осуществлены в рамках большого законопроекта (№ 58338-4). В новую редакцию Бюджетного кодекса внесено положение о возможности введения федеральным центром временной финансовой администрации в регионах – должниках, просроченные долги которых превышают 30 % их доходов. Для субъектов РФ эта мера вводится с 1 января 2007 г., для муниципалитетов – с 1 января 2008 г. Правительство РФ убеждает, что регионам переданы налоги, по которым есть возможность расширять налоговую базу (земельный налог, налоги на малый бизнес, имущественные налоги). При этом Правительство умалчивает, что ряд налогов, которые задуманы как основа доходов территорий в новой системе межбюджетных отношений, реально вступит в силу в лучшем случае с 2006 года. Это касается и земельного налога, и налога на имущество физических лиц. Хотя расходные обязательства в полном объеме закрепляют за региональными и местными бюджетами уже с 2005 года. Вызывает тревогу и то, что в качестве основных доходных источников регионов и муниципалитетов рассматриваются в основном те налоги, которые с трудом поддаются администрированию и со сбором которых возникают сложности. Специалистам известно, что переход на новый принцип расчета земельного налога от кадастровой стоимости земли и предварительное утверждение Земельного кадастра – процесс длительный и дорогой. Не ясна пока и система оценки рыночной стоимости недвижимости для расчета соответствующего налога на имущество граждан. С 2005 года начинается переход к бюджетированию, ориентированному на результат. Со следующего года обязательства бюджета разделяются на бюджет действующих обязательств (91 процент расходов на 2005 год) и бюджет новых обязательств (остальные 9 процентов расходов). При этом к новым обязательствам относятся не только расходы по вновь 13 начинаемым бюджетным программам, но и индексация затрат по действующим обязательствам. Учитывая, что согласно утвержденной Концепции реформирования бюджетного процесса новые обязательства могут приниматься только при условии завершения ранее действовавшей программы расходов или возникновения дополнительных доходов бюджета, 2005 год становится точкой отсчета для определения параметров бюджетной политики на несколько ближайших лет. В 2005 году резко повышается напряженность бюджетов субъектов Федерации. Со следующего года положение многих регионов существенно осложнится. Это - результат снижения их доходов из-за сокращения объемов поддержки федеральным центром, усиления централизации налоговых доходов в федеральном бюджете и роста объема исполняемых мандатов по расходам. Об изменениях в межбюджетных отношениях. Начиная с 1 января 2005 года, в Бюджетном кодексе будет действовать глава, которая называется "Межбюджетные трансферты". В соответствии с введением этой новой главы меняется бюджетная классификация Российской Федерации. Этот закон будет внесен одновременно с законом о бюджете на 2005 год. Новая глава "Межбюджетные трансферты" регулирует все формы финансовых взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также бюджетами субъектов Российской Федерации и всеми уровнями местного самоуправления. Естественно все, что касается местного самоуправления, будет вводиться с 1 января 2006 года и такие переходные положения содержатся в Бюджетном кодексе. Впервые в Бюджетном кодексе в главе "Межбюджетные трансферты" прописываются пять форм финансовой поддержки, пять фондов, которые будут действовать в составе федерального бюджета. Во-первых, это фонд, к которому традиционно все привыкли – Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Он, с одной стороны, будет формироваться на традиционной основе. С другой стороны, его методика будет не только упрощена с 1 января 2005 года, но и изменена в связи с тем, что произошло иное раскрепление расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в соответствии с законами № 95 и № 131. Утверждение распределения средств Фонда финансовой поддержки состоится в третьем чтении закона о бюджете на соответствующий финансовый год, эти вопросы будут предметом рассмотрения трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений. Второй фонд, который будет действовать в составе раздела "Межбюджетные трансферты" – Фонд компенсаций. Фонд компенсаций создается в составе бюджета исключительно для того, чтобы финансировать делегированные полномочия Российской Федерации субъектам Российской Федерации. Очевидно, что такими делегированными полномочиями, которые учитываются в проектировках к закону о федеральном бюджете на 2005 год, будут средства, которые передаются субъектам Российской Федерации на 14 исполнение федеральных полномочий по оплате льгот по жилищнокоммунальному хозяйству для федеральных категорий населения. Кроме того, в связи с изменениями, внесенными в большой закон, полномочия по предоставлению единовременных денежных выплат населению в соответствии с законом о донорстве крови и ее компонентов также будут проходить через Фонд компенсаций. Правительство предполагает разработать и внести закон о делегировании полномочий, которые ныне стали полномочиями Российской Федерации, субъектам Российской Федерации. При принятии этого закона делегированные полномочия также будут учитываться в составе Фонда компенсаций, и также будут передаваться субъектам Российской Федерации в виде субвенций. Третий фонд – это Фонд регионального развития. С 1 января 2005 года этот фонд будет носить только инвестиционный характер. При этом следует учитывать, что принято решение о централизации платежей за водные ресурсы на уровне федерального бюджета. Четвертый фонд – это Фонд софинансирования социальных расходов. Этот фонд предполагает, что Федерация будет финансировать отдельные социально значимые расходы субъектов Российской Федерации. Фонд софинансирования предполагается создать для софинансирования полномочий субъектов Российской Федерации. Туда войдут в первую очередь средства, которые будут направляться на обеспечение социальной поддержки реабилитированным гражданам в соответствии с законом о реабилитации жертв политических репрессий в части выплаты денежной компенсации в объеме 1,5 млрд. руб. из федерального бюджета (финансирование социального пакета этой категории граждан – обязанность регионов). Согласно решению, принятому Государственной Думой, такое софинансирование должно осуществляться на уровне не ниже, чем это было предусмотрено в бюджете на 2004 год с учетом уровня индексации по инфляции. Пятый фонд – это Фонд развития региональных финансов. Раньше он финансировался за счет средств займа Всемирного банка. Теперь это никоим образом не связано с займом Всемирного банка. Это средства федерального бюджета, которые по известной методологии будут предоставляться субъектам Российской Федерации, выполняющим отдельные задачи по оздоровлению своей финансовой системы. В 2005 году планируется создать фонд, который не предусмотрен Бюджетным кодексом и связан с необходимостью сбалансирования бюджетов субъектов Российской Федерации в переходный период, когда будут раскрепляться полномочия и субъектами Российской Федерации будут приниматься соответствующие законы по тем полномочиям, которые отнесены к их ведению. По информации Министра финансов А. Кудина размер этого резервного фонда составит порядка 30 млрд. рублей. Порядок функционирования этого фонда и распределение его средств, будут обсуждаться на заседании трехсторонней рабочей группы по 15 совершенствованию межбюджетных отношений. Все необходимые решения по распределению средств этого фонда, так же как и Фонда компенсаций, Фонда софинансирования, Федерального фонда финансовой поддержки и Фонда регионального развития будут приниматься в рамках третьего чтения бюджета на 2005 год. С 1 января 2005 года Минфин предполагает отказаться от института бюджетных ссуд (сегодня это – примерно 15 млрд. рублей) и перейти к бюджетным кредитам. В качестве компромисса достигнута договоренность между Минфином РФ и регионами о том, что ставка по бюджетному кредиту, которая будет предоставляться субъектам Российской Федерации, будет устанавливаться законом о бюджете на соответствующий финансовый год. Межбюджетные трансферты в проектировках федерального бюджета на 2005 год запланированы на уровне 4,8 процента ВВП против 5,4 процента ВВП в 2004 году. В целом предполагается переход к новому порядку предоставления субъектам Федерации финансовой поддержки при котором масштабную поддержку получат только наиболее низкообеспеченные регионы. Одновременно запланировано усиление централизации бюджетных доходов - передача на федеральный уровень 1,5 процентных пункта налога на прибыль (расчетный объем средств – 45 млрд. руб.); доведение федеральной доли НДПИ (налога на добычу полезных ископаемых) на нефть - до 95 процентов (доля регионов – 5 %), тогда как в текущем году это соотношение составляет соответственно 85,6 % и 14,4 %; централизация водного налога (поступление 100 % платежей в объеме порядка 12 млрд. руб.); отмена налога на рекламу и др. В результате уровень доходов субфедеральных бюджетов снизится на 0,2 - 0,3 процента ВВП. Справочно: Централизация в федеральном бюджете 100-процентных платежей за пользование водными объектами, как обосновывает Минфин РФ, связана с утвержденной и одобренной Правительством концепцией новой редакции Водного кодекса Российской Федерации. Предполагается, что субсидии на функционирование водных объектов субъектов Российской Федерации будут предоставляться из средств федерального бюджета. Централизация налоговых доходов обосновывается Правительством РФ перераспределением расходных мандатов - федеральный бюджет забирает из обязательств регионов финансирование части социальных льгот. Обязательства федерального бюджета в отношении 14 миллионов «льготников» увеличивают расходы этого бюджета на 171 млрд. руб. При этом из федерального бюджета передаются расходы по учреждениям начального и среднего профессионального образования с объемом финансирования 24 млрд. руб. Нагрузку на расходы субъектов Федерации безусловно повысит монетизация ряда видов льгот, предоставляемых на региональном уровне (в том числе таким массовым категориям получателей, как инвалиды). Всего регионам передаются полномочия по определению льгот и их 16 финансированию в отношении 19 миллионов человек, имеющих сегодня право на определенные льготы. Следует иметь в виду, что в целом полномочия субъектов РФ в социальной сфере увеличиваются в связи с их разграничением на 400 млрд. рублей. В результате реформы 2005 года, как предполагают эксперты, в наибольшем проигрыше окажутся регионы, имеющие: - среднюю бюджетную обеспеченность (в связи со снижением трансфертов с федерального уровня); - развитую промышленность и торговлю (в связи с потерями из-за передачи 1,5 процентных пунктов налога на прибыль); - значительную плотность населения (в связи с дополнительными финансовыми обязательствами, связанными с монетизацией социальных льгот и передачей расходов по учреждениям начального и среднего профессионального образования с федерального уровня). К таким регионам по перечисленным признакам относятся, прежде всего, так называемые "старопромышленные" регионы Центрального, Поволжского и Уральского федеральных округов. При нынешнем распределении налоговых поступлений, которое явно складывается в пользу федерального центра, проблемы могут возникнуть в значительной (если не большей) части территорий России. В 2004 году от 40 до 45 процентов своих доходов на выплату зарплат направят 36 субъектов Российской Федерации, от 45 до 50 процентов – 24 региона и свыше 50 процентов – 9 регионов. То есть подавляющее большинство регионов в своих расходах на выплату зарплат бюджетникам преодолеют барьер 40 процентов, который считался критическим во времена массовых неплатежей 1998-1999 годов. А ведь необходимо не только сохранить, но и быстро увеличивать оплату труда бюджетникам, поскольку эта мера является важнейшим элементом решения поставленной Президентом России задачи по снижению к 2008 году уровня бедности в два раза. Профсоюзу, всем территориальным организациям предстоит трудная работа по отстаиванию права работников образования и обучающихся на сохранение социальных гарантий и льгот, утрачиваемого на федеральном уровне, путем формирования необходимого правового поля на региональном уровне. Одновременно перед Профсоюзом стоит не менее важная и сложная задача – добиться принятия решений и их реализации, направленных на повышение уровня материального обеспечения работающих в отрасли и обучающихся. В связи с этим вызывает серьезную обеспокоенность тот факт, что в ходе многочисленных обсуждений вопросов обеспечения реализации федерального законопроекта, вносящего изменения в огромное количество законодательных актов РФ, сенаторами в Совете Федерации высказывается удовлетворенность отменой нефинансируемых мандатов на уровне субъектов РФ и муниципалитетов и анализируются преимущественно проблемы финансирования новых полномочий, связанных с заменой натуральных льгот 17 денежными компенсациями. Вопросы дальнейшего повышения заработной платы работникам образования, как и других бюджетных отраслей, совершенствование оплаты их труда практически не звучат, и создается впечатление, что они не относятся к числу проблем первостепенной значимости для руководителей регионов и органов местного самоуправления. III раздел. О дальнейших шагах по модернизации образования Начавшийся осенью 2003 года процесс подготовки реформы в области профессионального образования в настоящее время трансформировался в формирование «Стратегии действий в сфере образования». Материал готовится к заседанию Правительства РФ «О приоритетных направлениях в развитии образования». Заседание первоначально планировалось на начало сентября, но сейчас принято решение о его переносе ближе к концу года. Материал по реформированию профессионального образования, наработанный рабочей группой под руководством И.И. Шувалова, самостоятельно слушаться не будет, а войдет в том или ином объеме в тот пакет материалов, который подготовит Министерство образования и науки РФ к заседанию Правительства РФ. Министерством была сформирована рабочая группа, которая провела в июле т.г. свой первый трехдневный семинар по формированию материалов к докладу Министерства в Правительство РФ. В состав рабочей группы входят ученые, представители ведущих вузов России (Академия народного хозяйства, МГУ, Государственный университет «Высшая школа экономики» и др.), представители бизнес-сообщества, специалисты Министерства образования и науки РФ и др. В состав рабочей группы включен представитель нашего Профсоюза. В первых материалах, которые подготовила рабочая группа на своем семинаре, в число приоритетов в развитии образования вошли, в первую очередь, повышение социального статуса (включая оплату труда) педагогических работников; формирование единого образовательного пространства, в т.ч. системы государственных стандартов в образовании как в области содержания образования, так и его ресурсного обеспечения; развитие непрерывного образования; формирование сбалансированной системы финансирования образовательных учреждений всех уровней и др. Рабочая группа не включила в систему приоритетов ни изменение организационно-правовой формы, ни ГИФО-ЕГЭ, т.е. те принципиальные позиции, на которых в основном сосредоточена дискуссия в педагогическом сообществе в последнее время и которые вызывают отторжение в той форме, в которой они преподносятся. Это, конечно, не означает, что эти вопросы не могут быть включены позднее на стадии доработки материалов. К наиболее серьезным изменениям, которые предложила рабочая группа, можно отнести предложения по изменению базисного учебного плана; порядка финансирования образовательных программ, а не учебных 18 заведений; содержания деятельности дошкольных образовательных учреждений с детьми старших возрастов; по формированию рыночных механизмов в области дополнительного образования для взрослых; по созданию различных моделей для реализации начального и среднего профессионального образования; по изменению структуры системы образования с учетом двухуровневого высшего образования и профилизации последней ступени общего образования и т.д. Очень важная позиция была отмечена экспертами рабочей группы о необходимости реформирования инфраструктуры системы общего образования, оказывающей сервисные услуги общеобразовательным учреждениям как сферы, где уместно и необходимо применение рыночных механизмов. Сейчас пока рано говорить о чем-то завершенном, поскольку работа группы, очевидно, продолжится. Однако можно отметить, что группа не разделяет крайне либеральных направлений в подготовленных группой под руководством И.И. Шувалова законопроектах по вышеназванным направлениям. Направляем вам: 1. Постановление Государственной Думы от 2 июля 2004 г. «О проекте федерального закона № 58338-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организмами законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". 2. Постановление Государственной Думы от 3 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 3. Проект постановления Совета Федерации РФ «О мерах по обеспечению государственной социальной защиты населения» от 8.08.2004 г. 4. Протокол встречи руководства Фракции «Единая Россия» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и руководства Федерации независимых профсоюзов России по вопросам сотрудничества и рассмотрения в Государственной Думе проекта федерального закона № 58338-4 от 27 июля 2004 г. 5. Статью мэра г. Москвы Ю.М. Лужкова «Маятник федерализма» («Труд» № 138 от 27.07.2004 г.). 6. Статью Д. Белоусова, ведущего эксперта Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования «Бюджет на выданье». Главная проблема – чем компенсировать падение эффективности экспорта (газета «Коммерсант» от 3.08.04). 19
