Объект – сокращение парниковых газов в атмосфере Земли
advertisement
Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» Факультет «Мировой экономики и мировой политики» Отделение «Международные отношения» Кафедра «Мировой экономики» ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА На тему: Мировой опыт национальных систем торговли квотами на выбросы парниковых газов и возможности его применения в России Студент группы № 470: Меньшова Нина Андреевна Руководитель ВКР: преподаватель кафедры мировой экономики Макаров Игорь Алексеевич Москва, 2013 2 Содержание Содержание ..................................................................................................................... 2 Введение............................................................................................................................ 3 1. Торговля квотами на выбросы парниковых газов как метод национального климатического регулирования ..................................................................................... 5 1.1. Объект и субъекты торговли квотами на выбросы парниковых газов ........... 5 1.2. Основные аспекты системы торговли квотами на выбросы парниковых газов ............................................................................................................................. 10 1.3. Сравнение системы торговли квотами на выбросы с директивным экологическим регулированием и налогом на выбросы........................................ 18 1.3.1. Система торговли квотами и директивное регулирование.................... 18 1.3.2. Система торговли квотами и налог на выбросы ..................................... 19 2. Мировой опыт торговли квотами на выбросы парниковых газов ....................... 25 2.1. Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов ...... 26 2.1.1. Возникшие проблемы и уроки на будущее.................................................. 29 2.1.2. Результаты .................................................................................................. 33 2.2. Австралийская инициатива по сокращению парниковых газов .................... 35 2.3. Система торговли квотами на выбросы парниковых газов в Новой Зеландии ...................................................................................................................................... 37 2.4. Начало торговли квотами на выбросы в Китае: локальные инициативы ..... 39 2.5. Региональные программы торговли квотами на выбросы в США ................ 43 2.5.1. Региональная инициатива по парниковым газам (RGGI) ........................ 44 2.5.2. Западная климатическая инициатива и Калифорнийский проект ........ 47 3. Возможности и перспективы построения в России национальной системы квот на выбросы парниковых газов ..................................................................................... 49 3.1. Почему России необходимо иметь собственную программу по сокращению выбросов парниковых газов? .................................................................................... 50 3.2. Потенциал национальной системы торговли квотами в РФ .......................... 54 3.3. Риски, сопряженные с внедрением в России системы торговли квотами на выбросы парниковых газов ....................................................................................... 57 Заключение ..................................................................................................................... 59 Список литературы ....................................................................................................... 61 3 Введение В свете отказа России от принятия на себя обязательств в рамках второго периода действия Киотского протокола на 2013-2020 гг., России, чтобы не оказаться в стороне от мирового углеродного рынка, необходимо построение собственной экологической политики по сокращению парниковых газов 1 . В настоящее время самой распространенной формой национального регулирования парниковых газов становится система торговли квотами на выбросы. Система торговли квотами уже реализуется на всем пространстве ЕС, в Новой Зеландии и Австралии, а также регионально в США, Канаде и Китае. И в связи с вакуумом экологической политики в России на настоящий момент существует необходимость рассмотреть возможности организации российской национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов. Объект исследования: система торговли квотами на выбросы как национальная политика сокращения выбросов парниковых газов. Предмет исследования: опыт различных стран по внедрению национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов как пример для построения национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов в России. Цель исследования: Оценить мировой опыт внедрения системы торговли квотами на выбросы с точки зрения применимости данной системы для экологической политики России. Задачи исследования: 1) Раскрыть основные особенности функционирования национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов; 2) На примере опыта различных стран определить условия реализации системы торговли квотами на выбросы парниковых газов на практике; 3) Сделать вывод о потенциале, перспективах и рисках внедрения системы торговли квотами как национальной экологической сокращению выбросов парниковых газов в России. 1 В англоязычной литературе данная система известна под названием «cap-and-trade». политики по 4 В первой главе рассмотрены объект и субъекты системы торговли квотами на выбросы, определены основные аспекты и особенности функционирования данной системы, а также проведено сравнение системы торговли квотами на выбросы с директивным экологическим регулированием и налогом на выбросы. Вторая глава освещает 3 национальные системы торговли квотами на выбросы: в Европейском Союзе, Новой Зеландии и Австралии, а также региональные и местные инициативы сокращения парниковых газов посредством системы торговли квотами в США и Китае. В данной главе также представлены некоторые выводы о результатах эффективности данной системы на практике и ошибках при ее внедрении. Третья глава содержит анализ причин важности построения Россией собственной политики по регулированию выбросов парниковых газов. В данной главе также рассчитан потенциальный объем выбросов, который возможно покрыть данной системой в России, и представлен потенциал сокращения выбросов российских парниковых газов с помощью данной системы. Кроме того, в конце главы регулирования. приведены возможные риски введения «парникового» 5 1. Торговля квотами на выбросы парниковых газов как метод национального климатического регулирования В данной главе анализируются аспекты и приводятся теоретические основы такой экологической программы, как система торговли квотами на выбросы парниковых газов, реализуемая на государственном уровне. Кроме того, видится необходимым сравнение программы торговли квотами на выбросы с другими экологическими политиками, а также анализ преимуществ и недостатков торговли квотами на выбросы как политики, способной противостоять увеличению объема парниковых газов в атмосфере Земли. 1.1. Объект и субъекты торговли квотами на выбросы парниковых газов Любая национальная экологическая политика начинается с оценки важности проблемы экологического регулирования для данной страны. Поэтому, во-первых, необходимо определить объект экологического регулирования в рамках заданной политики. В случае системы торговли квотами на выбросы парниковых газов это объемы выбрасываемых в атмосферу Земли парниковых газов (ПГ). Именно парниковые газы являются основной причиной повышения приземной температуры и, как следствие, изменения климата, повышения уровня мирового океана и т.д.1. Основными парниковыми газами являются: водяной пар (H2O), углекислый газ (CO2), озон (O3), метан(CH4) и оксид азота(NO2)2. Водяной пар и озон являются естественными парниковыми газами, т.е. являются источниками естественного парникового эффекта, который способствовал зарождению жизни на Земле. Хотя влияние этих газов на изменение климата до конца не изучено, но то, что человеческая деятельность не порождает значительного увеличения их количества в атмосфере, научному сообществу МГЭИК, 2007: Изменение климата, 2007: Обощающий доклад. Женева, Швейцария. 2007. С.2. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Group of Authors. Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA, P. 135. 1 2 6 достаточно ясно1. Поэтому опасения ученых в основном связаны с глобальными тенденциями повышения концентрации CO2 в связи с использованием ископаемых видов топлива, а также CH4 и NO2 из-за сельскохозяйственной деятельности2. Было предпринято несколько попыток реализации международной политики по сокращению парниковых газов в атмосфере. Самой значительной из них можно назвать подписание Киотского прокола. Оценивать результаты деятельности и дальнейшие перспективы Киотского протокола можно по-разному, но один вывод, применительно к теме данной работы, можно сделать точно: именно Киотский протокол дал толчок к развитию программ торговли квотами на выбросы парниковых газов на уровне отдельных государств. Таким образом, даже если существование Киотского протокола как механизма глобального регулирования парниковых газов, будет под угрозой, разработка государственных программ по сокращению парниковых газов находится на стадии либо активного обсуждения, либо на стадии реализации и уже дает определенные результаты в отдельно взятых странах и регионах. Во-вторых, необходимо выделить субъектов, участвующих в реализации экологической политики рассматриваемого типа. В директивном экологическом регулировании действующих субъекта два: государство и источники загрязнения (предприятия). Обычно государство накладывает определенные ограничения на деятельность предприятий таким образом, чтобы сократить загрязнение окружающей среды, в нашем случае - выбросы парниковых газов, до приемлемого уровня3. При этом не учитываются издержки, которые накладывает участие в экологической политике на предприятия. Поэтому предприятиям зачастую невыгодно участвовать в экологической политике, как на принудительной, так и добровольной основе. Итогом является существование во многих странах промышленного лобби, выступающего против внедрения экологических программ. 1 Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Op. Cit. P. 135. 2 МГЭИК, 2007: Изменение климата, 2007: Обощающий доклад. Женева, Швейцария. 2007. С.5. 3 Подробнее отличие директивного экологического регулирования и налога на выбросы от системы торговли квотами на выбросы будет рассмотрено в дальнейшем. 7 В отличие от большинства инструментов экологической политики система торговли квотами на выбросы предполагает наличие двух субъектов, государства (все государственные, региональные и муниципальные органы и организации, ответственные за реализацию данной программы), источников загрязнения (предприятия), а также рыночные механизмы, которые отвечают за наличие экономических стимулов 1 . Необходимо рассмотреть функции каждого из субъектов и механизмы в отдельности. Несомненно, ключевым действующим лицом любой экологической программы является государство или регулирующий орган, который выполняет контролирующие и координирующие функции в отношении всех участников программы, а также уполномочен налагать штрафы и взыскания за невыполнение условий программы. Применительно конкретно к системе торговли квотами на выбросы функции государства состоят в следующем. В первую очередь необходимо создание некоего агрегированного потолка выбросов, который бы устанавливал максимально разрешенное количество выбросов от источников загрязнения (предприятий), участвующих в данной системе, за определенный период времени 2 . Затем государство должно для каждой единицы выбросов (обычно 1 тонна) выпустить разрешение (квоту). Сумма всех квот на выбросы определяет потолок выбросов3. После этого необходимо распределить квоты на выбросы между предприятиями. Процедура распределения может быть трех типов: бесплатное распределение квот, распределение посредством аукциона или смешанная система (частично бесплатное, частично через аукцион) 4 . Далее вступают в действие рыночные механизмы, а ответственному органу и государству остаются функции наблюдателя и контролера. Конец каждого отчетного периода является контрольной точкой для проверки соответствия реального объема выбросов каждого предприятия квотам 1 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. United States Environmental Protection Agency. June 2003. P. 1-2. 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. P. 13-14. 8 на выбросы, полученным или купленным им 1 . Если наличествующих квот не хватает, то государство должно установить штрафные санкции за нарушение обязательств. Данный факт говорит о еще одной важной функции государства – установить размеры и условия наказаний таким образом, чтобы соблюдение обязательств было наиболее приемлемым способом ведения бизнеса, то есть штрафы должны быть значительно выше цены квот на выбросы2. Все вышеупомянутые функции не ограничивают действие государственного контроля в рамках программы торговли квотами на выбросы. Несомненно, комуто придется заниматься организацией сбора информации о выбросах, которые имели место до внедрения программы, чтобы установить оптимальный потолок выбросов и распределить квоты наиболее рациональным образом. Более того, оценка результатов программы также требует сложных технологий и немалых усилий по обработке огромного количества информации. Всем этим могут заниматься государственные органы, самостоятельно или с привлечением исследовательских институтов, неправительственных организаций и компаний. Роль предприятий, участвующих в программе торговли квотами на выбросы, представляется столь же значительной, что и роль государства. Как бы государство ни старалось улучшить экологическую ситуацию в стране, если предприятия будут противостоять государственной политике, что может выражаться в сокрытии информации, подлоге данных и нарушениях условий программы, даже самая продуманная политика, скорее всего, окончится неудачей. Для того чтобы предприятия не были против участия в экологической политике, необходимо не просто устанавливать ограничения, которые оборачиваются дополнительными расходами для производителей, но нужно еще предлагать экономические стимулы, которые бы компенсировали неизбежные издержки, а в идеале – даже привлекали бы новых участников вступить в программу на добровольной основе. В рамках программы торговли квотами на выбросы обязанности компаний сводятся к своевременной подаче релевантной и правдивой информации об 1 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. United States Environmental Protection Agency. June 2003. P. 1-2. 2 Ibid. 9 осуществляемых ими выбросах, покупке такого количества квот на выбросы, которые бы полностью покрывали объем выбросов данной компании, а также своевременной оплате штрафов за нарушения, если такие имеют место1. В то же время, финансовым аналитикам компании необходимо рассчитать эффективное использование ресурсов компании с учетом новых обстоятельств. Другими словами, им нужно определить, сколько квот на выбросы покупать. Вопрос о покупке квот состоит не столько в количестве выбросов компании, а в том, что выгоднее: сокращать выбросы или покупать квоты? Ответ на этот вопрос дает анализ предельных издержек сокращения выбросов. В теории, компания выбирает объем выпуска таким образом, чтобы минимизировать свои предельные издержки при существующей технологии 2 . Если мы принимаем в расчет предпосылку Коуза о том, что если «факторы производства рассматриваются как права, то становится легче понять, что право делать то, что имеет вредное влияние [...] также является фактором производства» 3 , то затраты на сокращение выбросов также включаются в издержки компании. Таким образом, чтобы максимизировать свою прибыль, компании, участвующей в программе торговли квотами на выбросы, необходимо либо менять технологию, что сложнее, либо минимизировать свои предельные издержки сокращения выбросов парниковых газов 4 . У каждого государства, отрасли и даже промышленного предприятия они разные, что дает почву для будущей торговли и рождения рынка квот на выбросы. Рыночные механизмы, использующиеся в программе торговли квотами, создают те самые экономические стимулы, которых явно не достает директивным экологическим политикам. Как упоминалось выше, у каждого предприятия стоимость сокращения выбросов разная, поэтому некоторым дешевле сокращать выбросы, а у других издержки настолько высоки, что сокращение выбросов равносильно сокращению объема выпуска. Именно по такому принципу для каждой квоты на выбросы парниковых газов устанавливается денежная стоимость, 1 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. P. 1-2. Вэриан Х.Р. Микроэкономика. Промежуточный уровень. Современный подход: Учебник для вузов/Пер. с англ. под ред. Фроловой. 1997. С.372. 3 Coase, R.H. The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics Vol.3. Oct. 1960. P. 44. 4 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. P. 1-2. 2 10 равная альтернативной стоимости снижения выбросов1. То есть: если цена квоты на выбросы выше издержек предприятия по сокращению выбросов, то у таких предприятий появляется возможность продавать свои квоты; а если цена квоты на выбросы ниже издержек по снижению выбросов, то выгоднее приобретать больше квот, не снижая уровень выбросов. В случае если государство устанавливает максимально рыночные условия осуществления программы, т.е. распределяет квоты посредством аукциона, предоставляет компаниям право без ограничений торговать квотами на выбросы, то в таком случае цена квот будет максимально точно отражать издержки предприятий по сокращению выбросов2. Но цена на квоты в одиночку не говорит об эффективности программы в целом, потому что рынок квот, как и любой рынок ресурсов и активов подвержен различным шокам и спекуляциям. Поэтому, чтобы судить об эффективности торговли квотами на выбросы парниковых газов, требуется разработать и оценить множество структурных и организационных аспектов. 1.2. Основные аспекты системы торговли квотами на выбросы парниковых газов Принцип системы торговли квотами на первый взгляд очень простой: установить ограничение на выбросы, затем выпустить разрешения, раздать их и разрешить ими торговать. Несмотря на всю простоту схемы, при построении реально функционирующей программы необходимо учесть намного большее количество факторов. При принятии решения о том, какой потолок выбросов установить, сразу возникает вопрос: как этот потолок определить? В экономической теории оптимальный объем выбросов находится в точке, где предельные выгоды общества совпадают с предельными издержками сокращения выбросов (Рис.1). 1 2 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. P. 1-3. Ibid. P. 3-17. 11 Рис.1. Определение оптимального объема выбросов. Источник: Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. United States Environmental Protection Agency. June 2003 Но в реальности этот объем не так просто найти: требуется огромное количество информации о предельных издержках сокращения выбросов в каждом секторе (если не на каждом предприятии), а понятие «предельные выгоды общества» более философское, нежели доступное практическому подсчету. Поэтому иногда организаторы программы пытаются обойтись использованием лишь анализом предельных издержек сокращения выбросов. Они пытаются найти так называемый «перегиб в кривой издержек» - точку, после которой издержки начинают резко возрастать (Рис.2). Рис.2 «Перегиб» в кривой предельных издержек сокращения выбросов Источник: Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. United States Environmental Protection Agency. June 2003. 12 Данный метод сопряжен с той же сложностью, что и метод, описанный выше, – для построения правильной модели необходим огромный объем информации. Чаще всего потолок выбросов устанавливают на реально достижимом в ближайшем будущем уровне, чтобы потом его постепенно снижать 1 . На настоящем уровне доступности информации этот метод кажется наиболее приемлемым и менее затратным. Следующий вопрос, связанный с установлением потолка выбросов, касается масштаба программы: должны ли все сектора экономики быть включены в программу торговли квотами? В идеале, чтобы получить максимальный эффект от экологической политики, необходимо включить все источники загрязнения в систему торговли квотами2. Но возможно ли это в реальности, и соотносимы ли издержки, связанные со столь амбициозным охватом, с возможными результатами? Например, чтобы достоверно измерить увеличение углекислого газа в атмосфере, вызванного сведением лесов, нужно учесть не только количество углекислого газа, выделяемого при переработке лесов, но и количество углекислого газа, оставшегося в атмосфере из-за невозможности срубленными деревьями поглотить его3. Другими словами, существует несколько секторов с трудноизмеримыми выбросами парниковых газов, например, сельское хозяйство и лесная промышленность4. Поэтому, если включать данные сектора в программу, потолок придется расширить так, что ощутимого сокращения выбросов вряд ли можно будет достигнуть в ближайшем будущем. Участие малых предприятий в программе также является спорным. Для них издержки участия в программе, издержки на измерение и оценку выбросов, будут явно превышать возможный результат для благосостояния общества5. Поэтому многие системы торговли квотами налагают обязательства по покупке квот только на предприятия с объемом выбросов выше установленного уровня. Малым же компаниям возможно предложить сокращать выбросы на добровольной основе. 1 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. P. 3-9. Brunner S., Flachsland C., Luderer G., Edenhofer O. Emission Trading Systems: an overview. Discussion Paper. Potsdam Institute For Climate Change Research. P.2. 3 US Forest Service web-site: http://www.nrs.fs.fed.us/niacs/carbon/forests/carbon_sequestration/ 4 Brunner, S. Op. cit. P.8. 5 Ibid. P.6 2 13 Другой проблемой, связанной с созданием системы торговли квотами на выбросы, является опасность «утечки выбросов» 1 . Вследствие свойственной современной экономике высокой мобильности труда и капитала многим предприятиям становится выгодно переносить производство в страны и регионы с меньшими ограничениями, а, значит, и меньшими издержками. Подобная ситуация может произойти, если программа осуществляется только в нескольких регионах, а не на всей территории страны: производство может просто переноситься из одного региона в другой. Поэтому климатическое регулирование эффективнее осуществлять на национальном уровне. Хуже, когда производство просто уходит из страны. Чтобы защитить национальную экономику от данных негативных эффектов, отраслям, предрасположенным к «утечке выбросов» стоит предоставить больше выгод от реализации программы и сократить их бремя издержек, в том числе и посредством бесплатного размещения квот. После определения максимального уровня выбросов и секторов, включенных в программу торговли квотами, встает вопрос о том, на каком этапе производства эффективнее всего налагать обязательства по покупке квот на выбросы парниковых газов? На сегодняшний день существует три подхода к данной проблеме. осуществлении При метода использовании обязательства первого по и покупке самого квот простого ложатся в на непосредственные источники выбросов: электростанции, заводы по переработке угля и нефти, производителей цемента и так далее2. В данном случае государству придется разработать систему измерения выбросов, а также тратить средства на постоянный мониторинг и проверку соответствия реальных выбросов заявленным. Другой же подход предполагает, что ограничениям на количество выбросов подвергаются поставщики топлива для производителей энергии3. Основная идея заключается в том, чтобы не устанавливать ограничения на выбросы парниковых газов, а создавать экономические стимулы для сокращения потребления энергоносителей и разработки энергосберегающих технологий4. Таким образом, 1 Brunner, S. Op. cit. P.6. Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. Cit. P. 3-6 3 Ibid. 4 Ibid. 2 14 реализация данного метода похожа более на налог на выбросы, только с наличием установленного потолка выбросов1. С помощью данного метода учета выбросов можно учитывать все выбросы от сжигания топлива, даже такие сложно поддающиеся учету выбросы, как выхлопные газы, а не только выбросы крупных предприятий 2 . Третий подход предполагает совмещение первого и второго метода: в отраслях, где возможно учитывать реальное количество выбросов, квоты покупают предприятия-источники эмиссии, а в тех секторах, где установить количество выбросов и источников трудно или невозможно, квоты обязывают покупать первоначальных поставщиков энергоносителей или товаров, чье последующее потребление или переработка может привести к увеличению парниковых газов в атмосфере3. Еще одним моментом, имеющим принципиальное значение для функционирования торговли квотами, является метод распределения квот: бесплатно или через аукцион. По данному вопросу до сих пор существует развернутая дискуссия в экспертном сообществе 4 . Основным аргументом сторонников бесплатного размещения является тот факт, что бесплатное распределение квот создает почву для торговли между предприятиями: между теми, у кого высокие издержки сокращения выбросов, и теми, у кого они низкие, тем самым генерируя для предприятий дополнительную прибыль, а не дополнительные издержки 5 . Из-за большей выгоды для предприятий от бесплатного размещения квот их желание участвовать в программе увеличивается. В то же время продажа квот через аукцион предоставляет государству фискальные поступления в бюджет, которые в последствии государство может потратить либо на налоговые льготы для тех же предприятий, либо перераспределить на социальные программы, либо реинвестировать в развитие «зеленых» технологий или альтернативных источников энергии.6 1 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. Cit. P. 3-6. Reuven S. Avi-Yonah and David M. Uhlmann, Combating Global Climate Change: Why a Carbon Tax Is a Better Response to Global Warming Than Cap and Trade. 2009. Stanford Environmental Law Journal. P. 31. 3 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. P. 3-6. 4 Brunner S. Op, cit. P.10. 5 Lawrence H. Goulder, Marc A. C. Hafstead. Impacts of Alternative Emissions Allowance Allocation Methods Under a Federal Cap-and-Trade Program. August 2009. P.2. 6 Brunner S. Op, cit. P.10. 2 15 Однако противники свободного размещения имеют несколько больше доводов, среди которых превалируют сомнения по поводу экологической эффективности свободного размещения. Во-первых, свободное размещение не обязывает предприятия сокращать выбросы, т.е. если предприятие имеет возможности для сокращения, но не существует обязывающих стимулов это делать, сокращение выбросов вряд ли можно ожидать в краткосрочной перспектив1. Более того, если распределение квот происходит пропорционально текущим объемам выпуска, некоторые компании решат не закрывать некоторые неэффективные производства для того, чтобы сохранить долю в получаемых квотах 2. Поэтому бесплатные распределения квот осуществляются в большинстве случаев на основе исторических выбросов3. Во-вторых, бесплатное размещение квот может представлять собой барьер к входу на рынок, так как предприятиям, вышедшим на рынок после распределения квот, скорее всего, придется платить за дополнительные разрешения, в то время как уже существующие агенты их получают бесплатно4. Тем самым квоты будут создавать препятствия для развития конкуренции и эффективного функционирования рынка. В то же время, аукцион предполагает, что все платят, и у всех есть стимул снизить стоимость выбросов, а этого можно достичь только за счет внедрения технологий с низкими выбросами парниковых газов5. В реальности нельзя сказать, что организаторы программ по торговле квотами на выбросы парниковых газов отказываются от бесплатного распределения квот. Они часто бесплатно распределяют квоты на первоначальном этапе программы, чтобы предприятия могли адаптироваться к новым условиям производства и издержкам, а затем уже распределяют квоты через аукцион, чтобы добиться максимального экологического эффекта. Поэтому на сегодняшний момент чаще всего используется смешанное распределение квот: часть через аукцион, а часть квот распределяется бесплатно. 1 Brunner S. Op, cit. P.10. Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ibid. P.11 2 16 Для того чтобы помочь предприятиям адаптироваться к возникновению новых издержек, связанных с соблюдением условий программы, а также чтобы смягчить эффекты от экономических циклов, шоков и других непредвиденных обстоятельств, государство может разрешить предприятиям откладывать квоты на будущие периоды (сберегать квоты), а также занимать квоты уже сегодня в счет будущих периодов (кредитоваться квотами). Данные механизмы позволяют уберечь цену квот от неожиданных скачков и падений1. Возможность сохранить для будущего выстраивать пользования собственную сегодняшние квоты бизнес-стратегию позволяет предприятиям таким образом, чтобы минимизировать не только свои сегодняшние издержки на сокращение выбросов, но и будущие издержки. Компании будут скорее сберегать квоты, если ожидают, что будущий потолок выбросов будет снижен, и, как следствие, цена на квоты повысится 2 . Это выгодно как компаниям, так и обществу: если компании сберегают квоты для будущего использования, значит, они сокращают свои выбросы уже сегодня. Возможность же получить кредит квот уже сейчас, а сократить выбросы по этим квотам в будущем, однозначно не поддерживается большинством экспертов 3 : получить дополнительные квоты сегодня значит увеличить количество выбросов в краткосрочной перспективе, но не означает их существенного сокращения в долгосрочном периоде. Как показывает практика, большинство экологических программ зависят от политических деловых циклов, поэтому в странах, где сильно промышленное лобби, достаточно легко «надавить» на политиков так, чтобы кредиты квот, взятые в прошлые периоды, были бы «прощены» предприятиям в будущих периодах4. Если даже давление не влияет на политические решения, появление на рынке дополнительных квот, скорее всего, снизит цену, тем самым уменьшив стимулы для развития «чистых технологий» с одной стороны, и сборы от продажи квот с другой, и, в конце концов, поставят под угрозу эффективность программы в будущем5. 1 Brunner S. Op, cit. P.11 Ibid. 3 Ibid. P.12 4 Ibid. 5 Ibid. P.11. 2 17 Еще одним «камнем преткновения» системы торговли квотами, как эффективной экологической программы по сокращению парниковых газов является проблема измерения, контроля и отчетности по реальным выбросам в атмосферу. От решения данной проблемы кардинально зависит оценка эффективности системы торговли квотами на выбросы. Трудность измерения заключается в том, что для каждой отрасли экономики необходимо разрабатывать свою методику экологической мониторинга эффективности и отслеживания также выбросов. предполагают точность Требования данных о действительных выбросах каждого производства, включенного в программу. В соответствии с тем, на кого возложены обязательства по покупке квот (на прямых источников выбросов или поставщиков топлива), контроль и отчетность может осуществляться по-разному. Для непосредственных источников выбросов требуется установка специального оборудования для измерения выбросов. Данное оборудование обычно устанавливают в выхлопных трубах. Примером является Система непрерывного измерения и контроля газообразных промышленных выбросов, разработанная Федеральным ведомством США по охране окружающей среды (U.S. EPA)1. Если же предприятиям по каким-либо причинам недоступно оборудование для измерения выбросов, тогда учету подлежат материалы и топливо, способные выделять парниковые газы при использовании или обработке. 2 Если обязательства по покупке квот налагаются на поставщиков топлива, тогда измерению подлежат объемы топлива, проданные непосредственным источникам загрязнения. 3 Огромную проблему все еще представляет учет выбросов парниковых газов от сельскохозяйственного сектора и лесной промышленности: практически невозможно строго отличить выбросы, вызванные человеческой деятельностью, от природных факторов. Поэтому, возможно, стоит задуматься о применении других инструментов климатического регулирования для определенных отраслей производства. 1 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit.P.3-11. Schakenbach J., Vollaro R., Forte R. Fundamentals of Successful Monitoring, Reporting, and Verification under a Capand-Trade Program. / Journal of the Air & Waste Management Association. November 2006. P.1577. 3 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op.cit.P. 3-12. 2 18 1.3. Сравнение системы торговли квотами на выбросы с директивным экологическим регулированием и налогом на выбросы В настоящий момент система торговли квотами на выбросы, как метод экологической политики, получила широкое распространения в мире, но директивное регулирование и налогообложение выбросов все еще остаются в некоторых странах центральными мерами экологической политики. Возможна ли в будущем замена данных методов на систему торговли квотами? Приведет ли это к увеличению эффективности экологического регулирования? 1.3.1. Система торговли квотами и директивное регулирование Под директивным регулированием в области сокращения выбросов понимается строгое соблюдение технологических стандартов, которые бы позволяли сократить выбросы. Также государственные органы могут устанавливать максимальное количество выбросов, которое может осуществлять каждая промышленная единица (без разрешения торговли). Директивное регулирование может иметь положительное влияние на экологическую ситуацию в стране в следующих случаях1: Если эффективная технология сокращения выбросов известна, а ее применение возможно; Если осуществлять контроль и учет выбросов не представляется возможным (в случаях с регулированием выбросов в сельском хозяйстве данный подход может быть более эффективным); Если нет опыта применения рыночных инструментов регулирования, из-за чего могут возникнуть проблемы с достоверностью информации. Самым главным недостатком технологических стандартов считается тот факт, что государство достаточно медленно реагирует на технологический прогресс, в отличие от рынка. Технологические стандарты не только не создают 1 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. Р.2-5 19 стимулов для инноваций, но могут со временем стать неэффективными, если запрещенная технология будет прогрессировать и станет более безопасной для окружающей среды 1 . Они также могут стать для некоторых производств причиной серьезных убытков, если стандарты не соответствуют способу производства, но носят обязательный характер2. В случаях, разрешенный если объем государство выбросов, распространяться неравномерно просто бремя из-за устанавливает сокращения разницы максимально издержек в предельных может издержках сокращения выбросов, т.е. одним предприятиям это не будет стоить практически ничего, другим же обойдется потерей выпуска, а соответственно и прибыли3. В свою очередь, система торговли квотами основана на рыночном распределении бремени по сокращению выбросов, что снижает издержки для производителей и стимулирует дополнительное сокращение выбросов, потому что квоты имеют денежную стоимость и ими можно распоряжаться на свое усмотрение. Стимулы для инвестиций в инновации в рамках системы торговли квотами также выше, чем в условиях директивного регулирования: предприятия заинтересованы в снижении издержек, а значит в совершенствовании технологии производства. 1.3.2. Система торговли квотами и налог на выбросы Хотя эксперты и сходятся во мнении, что именно рыночные механизмы, такие как система торговли квотами и налог на выбросы, могут помочь построить эффективную национальную политику регулирования выбросов парниковых газов, охватывая практически все сектора экономики и распределяя расходы и выгоды от сокращения выбросов среди экономических агентов4, система торговли квотами и налог на выбросы делают это по-разному. Налог на выбросы является 1 Stavins. R. Experience with Market-Based Environmental Policy Instruments. November 2001. P.2 Ibid. 3 Ibid. 4 Reuven S. Avi-Yonah and Uhlmann D. M. Combating Global Climate Change: Why a Carbon Tax Is a Better Response to Global Warming Than Cap and Trade. 2009. Stanford Environmental Law Journal. P. 30. 2 20 одной из самых распространенных мер регулирования выбросов парниковых газов в мире и применяется в Индии, Японии, Австралии, Дании, Финляндии, Германии, Италии, Ирландии, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Великобритании, а также в некоторых провинциях Канады и штатах США1. На настоящий момент это главная альтернатива системе торговли квотами на выбросы. Налог на выбросы и система торговли квотами очень во многом похожи: ставка налога базируется на предельных издержках сокращения выбросов; она отражает цену сокращения; обычно ставка постепенно повышается, чтобы со временем сократить выбросы в большем объеме; налоговые поступления либо в виде субсидий перераспределяются производителям, чтобы уменьшить их потери от налогообложения, либо идут на развитие альтернативных источников энергии и экологически чистых технологий2. Однако по каждому из выше перечисленных пунктов существуют серьезные различия. Во-первых, из-за присутствия строго установленного потолка выбросов система торговли квотами предоставляет гарантии того, что при соблюдении условий данный уровень выбросов превышен не будет. В то время как налог на выбросы такой гарантии не дает, но предоставляет строго установленную цену выбросов, что дает определенность в стоимости сокращения выбросов и защищает от резких колебаний издержек 3 . Что важнее – определенность выбросов или определенность цены сокращения – непростой вопрос, на который необходимо получить ответ прежде чем принимать решение о введении климатического законодательства. Цена сокращения выбросов в системе торговли квотами представляет собой цену квоты при распределении квот через аукцион, а если же выбросы облагаются налогом, то ставка налога – это цена сокращения. Цена в обоих случаях отражает предельные издержки на сокращение выбросов (Рис.3). Однако система торговли квотами отражает действительные издержки производителей при том объеме выбросов, который удовлетворял бы благосостоянию населения, в то время как налог на выбросы устанавливает цену сокращения, при которой выгоды общества 1 Reuven S. Op. cip. P. 34-35. Ibid. P.32. 3 Ibid. 2 21 от сокращения выбросов отражаются в издержках производителей, но не определяется объем выбросов, который будет осуществляться предприятиями в действительности. Рис.3 Сравнение эффективности применения налога на выбросы и системы торговли квот на выбросы. Источник: Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. United States Environmental Protection Agency. June 2003. Понижение или повышение цены выбросов в рамках системы торговли квотами зависит от способа размещения квот, потолка выбросов, технологического прогресса, который отражается в предельных издержек сокращения выбросов, наличия возможности откладывать сегодняшние квоты на будущее и занимать из будущих квот в счет сегодняшних выбросов, а также других факторов. Повышение цены за тонну выбросов парниковых газов происходит, в основном, за счет снижения потолка выбросов, но и предельные издержки, которые со временем повышаются, также отражаются в росте цены. Снижение же цены может произойти, если способ размещения сменится с аукциона на бесплатное размещение, если система заимствования будущих квот начнет широко использоваться, или технологический прогресс откроет такую технологию, при которой снижение выбросов станет даже выгодно производству. Понижение или же повышение налога – это решение, по сути, политическое, хотя и обладающее экономическим и экологическим смыслом. Если экономика страны находится в кризисе, введение или повышение налога становится практически 22 невыполнимым из-за политического лобби или необходимости стимулирующей направленности фискальной политики1. Доходы, получаемые от налога, – это, прежде всего, доходы государства или штата, если это местный налог. Этот доход легко проконтролировать и учесть, для него не надо создавать отдельной законодательной базы, и двойное налогообложение здесь тоже исключено 2 . Однако перераспределение данного дохода может осуществляться не в пользу экологических программ и развития энергосберегающих технологий. В случае системы торговли квот на выбросы доходы вообще могут не создаваться для государства (при бесплатном распределении квот). В данном случае все доходы от торговли квотами остаются у предприятий. Налогообложение торговли квотами все-таки может создавать налоговый доход, хотя для него будет необходимо создание отдельной законодательной базы3. В случае же распределения квот посредством аукциона доход от продажи квот получают отдельные государственные органы, специально созданные для этой программы, поэтому сферу его перераспределения сложно расширить даже в кризисных ситуациях, если в качестве цели расходования данных средств законодательно установлено финансирование только экологических проектов и развитие ресурсосберегающих технологий. Конечно, налог на выбросы обладает несколькими значительными достоинствами, иначе бы его не применяли во стольких странах. Главное из достоинств – это простота и прозрачность применения, а также короткие сроки исполнения. Развитая налоговая система присуща любому устоявшемуся государству, и введение нового налога не потребует ни кардинального изменения законодательства, ни учреждения новых структур, ни тщательной разработки новых процедур4. Поэтому и процесс введения налога займет короткое время по сравнению с разработкой и введением системы торговли квотами на выбросы 5. Во-вторых, налог на выбросы дает определенность в цене на выбросы, как для производителей, так и для государства. Когда цена четко определена на 1 Reuven S. Op. cit. P. 7 Ibid. P. 38 3 Ibid. P. 40 4 Ibid. P. 39 5 Ibid. P. 7 2 23 конкретный период времени, представляя собой ставку налога, производителям легче планировать наперед сокращения своих выбросов наиболее выгодным способом1. Государство же всегда может просчитать будущие налоговые сборы и спланировать инвестиции в экологические программы с учетом объема собранного налога. Программа торговли квотами не всегда может предложить данную уверенность: хотя потолок выбросов известен наперед, цена на выбросы может колебаться достаточно сильно из-за различных факторов, как четко показала Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов2. Есть еще одно «моральное» достоинство налога на выбросы: налог представляет собой, в некоторой степени, наказание за каждую дополнительную тонну выбросов, в то время как система торговли квотами предлагает предприятиям возможность покупать право загрязнять атмосферу, что может казаться общественности «аморальным» и отталкивать общественное мнение от данной экологической политики3. Налог на выбросы и директивное регулирование являются уже устоявшимися экологическими мерами государственной политики, а система торговли квотами сравнительно молода, и примеров удачной политики пока немного (так как по большинству действующих систем пока рано подводить итоги) 4 , поэтому потенциал экологической эффективности системы торговли квотами на выбросы парниковых газов тоже остается загадкой. Однако то, что успешная реализация данной программы гарантирует непревышение установленного объема выбросов, делает эту экологическую политику стоящей заменой и директивному планированию, и налогу на выбросы. Ни налог на выбросы, ни технологические стандарты этого гарантировать не могут. Помимо определенности ожидаемого экологического эффекта, система торговли квотами предлагает экономические стимулы. В зависимости от метода распределения квот, бесплатно или через аукцион, выгоды от сокращения выбросов получают либо 1 Reuven S. Op. cip. P. 42 Ситуация, сложившаяся с ценами на выбросы в рамка Европейской системы торговли квотами, будет подробно рассмотрена во второй части работы. 3 Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. Op. cit. P. 5-2 4 Единственный опыт существования полноценной национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов на сегодняшний момент – это Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов. Также успешным проектом сокращения парниковых газов является Региональная инициатива по сокращению парниковых газов, осуществляемая 9 штатами США. 2 24 предприятия, либо государство. Таким образом, система торговли квотами предлагает то, что не может предложить ни налог на выбросы, ни директивное планирование – выгоды от торговли квотами могут получать предприятия, что стимулирует участие предприятий в системе, иногда даже на добровольной основе. Более того, система торговли квотами наиболее политически независима из всех вышеупомянутых инструментов климатического регулирования, так как рынок квот на выбросы действует отдельно от государства. Даже если потолок выбросов не будет снижаться по политическим причинам, выбросы все равно хотя бы не повысятся, а, может быть, будут снижены, если цена установится таким образом, что продажа квот станет новым источником дохода для предприятий с низкими издержками на снижение выбросов. Каким бы хорошим ни было теоретическое обоснование, практическое применение политики выявляет значительную разницу первоначальных предположений от реального результата. Хотя применение системы торговли квотами не имеет значительной истории, опыт некоторых стран уже выявил слабые места системы торговли квотами на выбросы парниковых газов и ошибки, которые необходимо учесть для будущих подобных проектов. Однако действительные результаты по снижению реальных выбросов тоже имеют место. Поэтому следующая часть отвечает на вопрос: эффективна ли система торговли квотами на практике? 25 2. Мировой опыт торговли квотами на выбросы парниковых газов В данной главе рассматривается несколько систем торговли квотами на выбросы парниковых газов, как уже внедренных и функционирующих в течение нескольких лет, так и только начатых, еще не продемонстрировавших видимых результатов. Среди уже осуществляемых систем – Европейская система торговли квотами на выбросы, система торговли квотами на выбросы в Новой Зеландии и Региональная инициатива по парниковым газам в США; среди только начинающихся проектов – австралийская система торговли квотами на выбросы парниковых газов, локальные инициативы в Китае и проект системы торговли квотами на выбросы в Калифорнии. Европейскую систему торговли квотами на выбросы можно назвать наднациональной экологической политикой, но в данной работе она рассматривается как национальная система по нескольким причинам. Во-первых, данной системе присущи механизмы строгого выполнения обязательств, которые невозможно применить в международном масштабе. Во-вторых, существует орган, Европейская комиссия, который выполняет функции надзора и контроля за выполнением обязательств, а также налагает санкции за их невыполнение. Втретьих, Европейский союз и экономически, и политически является в значительной степени интегрированным образованием, и экологическая политика осуществляется на всей территории ЕС по единым правилам. В данной работе также рассматриваются региональные инициативы Китая и США. Хотя в США и Китае нет национальных программ по сокращению выбросов, на региональном и местном уровне развивается несколько инициатив с целью сокращения выбросов с помощью торговли квотами. Возможно, успешный опыт данных программ даст стимулы к их распространению со временем на всю страну. 26 2.1. Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов Европейская система торговли квотами берет свое начало в 2005 году и на сегодняшний момент является самой крупномасштабной в мире по объему охваченных выбросов1. Она охватывает более 40% выбросов углекислого газа в Европейском Союзе, и более 6% мировых выбросов углекислого газа2. В торговле квотами на выбросы принимают участие предприятия из 31 страны, включая все страны Евросоюза, Хорватию, Исландию, Норвегию и Лихтенштейн3. Страны ЕС в рамках первого периода действия Киотского протокола имели обязанности по снижению выбросов ПГ на 8% в сравнении с уровнем 1990 года 4 , и создание единой Европейской системы торговли квотами первоначально было призвано только помочь европейским странам выполнить свои обязательства по сокращению. В итоге, Европейская система торговли квотами на выбросы не только стала инструментом выполнения международных обязательств, но и стала важным инструментом национальной и региональной климатической политики. Цель Европейской системы торговли квотами на настоящий момент на выбросы парниковых газов – сокращение к 2020 году выбросов на 21% по сравнению с уровнем 2005 года 5 . Выполнение данной цели предполагается осуществлять в несколько этапов: Фаза 1 (пробная) реализовывалась в 2005-2007 гг., Фаза 2 – в 2008-2012 гг., а Фаза 3 намечена на 2013-2020 гг. 6 В период реализации Фазы 1 потолок выбросов устанавливался на объеме 2181 миллионов тонн углекислого газа в год 7 . Во время реализации Фазы 2 потолок выбросов составлял 2083 миллионов тонн углекислого газа в год 8 . Если принять во внимание то, что в течение Фазы 2 к программе присоединилось еще 2 страны, то разрешенный объем выбросов для предприятий, участвующих в программе с Данные сайта Европейской комиссии: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/pre2013/index_en.htm Подсчет основан на данных Всемирного Банка: http://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.KT/countries/1WCN-US-NZ-RU-EU?display=graph и ежегодном потолке выбросов за Фазу 2. 3 Данные сайта Европейской комиссии: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm 4 Приложение B Киотского протокола к РКИК ООН: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kprus.pdf 5 Данные сайта Европейской комиссии: http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_2013_en.pdf 6 Данные сайта Европейской комиссии: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/pre2013/index_en.htm 7 Brown, L. M., Hanafi, A., Petsonk, A. The EU Emissions Trading System: Results and Lessons Learned. Environmental Defense Fund. 2012. P.2. 8 Ibid. 1 2 27 самого начала, составляет 1909 миллионов тонн выбросов1. Потолок выбросов на начало Фазы 3 составил 2039 миллионов тонн углекислого газа, и в отличие от предыдущих этапов данный потолок будет уменьшаться каждый год на 1,74%2. В течение уже прошедших этапов сокращению подлежали только выбросы углекислого газа, но с 2013 года предполагается распространить систему торговли квотами и на оксид азота от производства азотной кислоты, адипиновой кислоты, глиоксаля и глиоксалевой кислоты, а также на перфторуглероды от производства алюминия 3 . Более того, если ранее программа распространялась на такие промышленные отрасли и предприятия, как тепло- и электростанции, нефтеочистительные заводы, коксовые печи, производство железа и стали, цемента, стекла, извести, кирпичей, керамики, бумаги и картона, а также кислот и органических химикатов, то в Фазу 3 обязанности по приобретению квот на выбросы лягут и на авиационную промышленность, вторую по объему выбросов отрасль после энергетической 4 . По подсчетам 2008 года авиаперевозки ответственны за 4% выбросов углекислого газа от сжигания топлива в ЕС, а также за 13% выбросов всего транспортного сектора5. Однако сельское хозяйство и лесная промышленность все еще остаются в стороне от квотирования выбросов парниковых газов, и предприятиям, выбрасывающим менее 10 тысяч тон углекислого газа в год, тоже разрешено не участвовать в данной программе при условии, что они предпримут альтернативные меры по сокращению выбросов6. Если говорить о том, на каком этапе производства налагаются обязательства по приобретению квот на выбросы, то в рамках Европейской системы торговли квотами на выбросы парниковых газов квоты покупают непосредственно предприятия, осуществляющие выбросы 7 . Другие способы пока не рассматриваются, поэтому включение в данную программу выбросов от выхлопных газов и других, плохо поддающихся учету, выбросов не представляется возможным. 1 Brown, L. M. Op. cit. P.2. Данные сайта Европейской комиссии: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/index_en.htm 3 Там же. 4 Там же. 5 Kossoy A., Guigon P. State and Trends of the Carbon Market 2012. World Bank. 2012. P.41. 6 Brunner S., Flachsland C., Luderer G., Edenhofer O. Emission Trading Systems: an overview. Discussion Paper. Potsdam Institute For Climate Change Research. P.18. 7 Ibid. P.8. 2 28 На первоначальном этапе квоты на выбросы распределялись бесплатно, это рассматривалось как временная мера пилотного периода. Но даже в течение Фазы 2 полностью перейти на распределение квот посредством аукциона не получилось, и доля квот, продаваемых через аукцион, оставалась минимальной, около 4% от всех квот 1 . С 2013 года распределение всех квот через аукцион становится обязательным для всех электрогенераторов, которые производят большинство выбросов парниковых газов в Европейском Союзе 2 . Полный переход на аукционное распределение квот намечен к 2020 году, хотя исключениями могут стать отрасли, наиболее уязвимые с точки зрения возможностей «утечки» углеродоемких производств, но и для них будут предусмотрены максимальные объемы выбросов, которые определяются деятельностью 10% самых экологически эффективных предприятий в отрасли3. По причине того, что все страны Европейского Союза имеют собственные обязательства по сокращению выбросов в рамках Киотского протокола, многим предприятиям было разрешено использовать «механизмы гибкости» Киотского протокола и осуществлять углеродные проекты в других странах, получая за них Сертифицированные сокращения выбросов и Единицы сокращения выбросов. Но так как эти дополнительные разрешения на выбросы увеличивают потолок выбросов и вносят неясность в результаты программы, а также из-за факта окончания действия первого периода Киотского протокола в 2012 году, использование данных международных квот на выбросы в дальнейшем будет ограничено 4 . Если за все время Фазы 2 было разрешено использовать 1,400 миллионов тонн Сертифицированных сокращений выбросов и Единиц сокращения выбросов, что представляет лишние 13% к общему объему распределяемых квот, то за период 2008-2020 гг. разрешенные международные квоты на выбросы не должны превысить 6% дополнительно к среднему объему размещению5. 1 Kossoy A. Op.cit.. P.19. Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. P.21. 5 Ibid. 2 29 Европейская система торговли квотами на выбросы была первой крупномасштабной инициативой по сокращению выбросов на основе торговли квотами, поэтому проблемы и ошибки на начальных этапах реализации не могли не возникнуть, а понимание, как применить полученный опыт и предотвратить негативные эффекты в будущем, служит фундаментом для дальнейшего успешного функционирования системы. 2.1.1. Возникшие проблемы и уроки на будущее Главная проблема, с которой столкнулись разработчики Европейской системы торговли квотами на выбросы парниковых газов и которая, возможно, стала катализатором многих поводов для критики этой системы, заключалась в чрезмерном объеме размещаемых квот на выбросы во время пробной Фазы 1. Изза нехватки данных о реальных выбросах парниковых газов во время первичного размещения квот в 2005 году разработчики системы положились на данные, предоставленных самими предприятиями1. Это позволило участникам программы подать данные, основанные на завышенных оценках с учетом того, что в будущем эти предприятия будут расти и производить больше выбросов, а ограничения станут строже. В результате предприятия получили квоты на выбросы 2080 миллионов тонн углекислого газа, в то время как их реальные выбросы составляли лишь 2020 миллионов тонн2. В апреле 2006 года стало ясно, что квот было размещено на 4% больше, чем реальных выбросов3. Поэтому в соответствии с резким падением спроса на квоты цена на квоты упала практически до нуля. Данное падение можно было предотвратить, если бы во время Фазы 1 разрешалось сохранять квоты для будущих периодов, но создатели Европейской системы торговли квотами решили не пользоваться данным инструментом. Причиной были завышенные обещания сократить выбросы парниковых газов на 1 Brown, L. M., Op. cit. P.12. Brunner S. Op. cit. P.16. 3 Aldy J. E. Stavins R. N. The Promise and Problems of Pricing Carbon: Theory and Experience. The Journal of Environment & Development. 2011, P. 11. 2 30 8% от уровня 1990 года в течение 2008-2012 гг. 1 Если бы предприятиям разрешалось сохранять лишние разрешения, полученные в 2005-2007 гг., для использования во время Фазы 2, достичь обязательств по Киотскому протоколу не представлялось бы возможным. Проблема оказалась постепенно решаема путем сокращения потолка выбросов для Фазы 2 и Фазы 3, а также заменой метода определения потолка выбросов: отказа от сбора непроверенных данных и перехода на данные о проверенных исторических выбросах. Кроме того, с начала Фазы 3 потолок выбросов для энергетического и промышленного секторов будет определяться на основе данных по 10% самых эффективных предприятий в отрасли2. Отчасти проблемой, спровоцированной чрезмерным распределением квот, стала высокая волатильность цен на европейские квоты на выбросы. В течение 2005 года цена на европейские квоты сначала увеличилась в 1,5 раза, затем упала почти в 3 раза, а после апреля 2006 года и вовсе снизилась практически до нуля (Рис. 4). Рис. 4. Волатильность цены на европейские квоты на выбросы ПГ за пробную Фазу 1, 2005-2007 гг., и Фазу 2, 2008-2012 гг. Источник: Brown, L. M., Hanafi, A., Petsonk, A. The EU Emissions Trading System: Results and Lessons Learned. Environmental Defense Fund. 2012. 1 2 Brown, L. M. Op. cit. P. vii. Ibid. P. 13 31 Для снижения волатильности с 2008 года было разрешено сохранять квоты для будущих периодов, что отчасти смягчило скачки и падения цены. Однако цена на европейские квоты все еще сильно зависит от любых отчетов о реальных выбросах, как показал последний пример, когда в апреле 2012 года за один день цена на квоты упала почти на 11% в ответ на новость о том, что выбросы в Европейском союзе оказались ниже, чем ожидалось1. В настоящее время (май 2013 года) цена квоты Европейской системы торговли квот на выбросы парниковых газов колеблется около 3,5 евро за тонну выбросов2. Даже после принятия вышеуказанных мер цена на европейские квоты все еще остается недостаточно высокой для стимулирования долгосрочных инвестиций в технологии с низкими выбросами парниковых газов 3 . С другой стороны, если цена на выбросы из-за ужесточенного потолка выбросов подскочит до 30 евро за квоту, как это было в начале 2005 года, это может привести к снижению объемов выпуска, ухудшению экономической ситуации во время кризиса, который все еще не утихает в Европейском Союзе, или «утечке» углеродоемкого производства в другие страны. Поэтому в Европейской комиссии и ряде вспомогательных органов обсуждалась возможность изъятия части квот на выбросы, чтобы стимулировать рост цены4. Если же цена будет слишком высокой и приведет к негативным экономическим эффектам, можно вернуть эту часть на рынок, уменьшив, таким образом, экономическое бремя программы для предприятий. Данные меры широко дискутируются и имеют немало противников. Вмешательство на рынок квот может привести к неоднозначной реакции со стороны участников рынка. Решение изымать или возвращать квоты на рынок может привести к недоверию или растерянности участников рынка, а также создать прецедент для политически мотивированных решений 5 . В апреле 2013 года Европейский парламент отклонил предложение об изъятии квот на 900 млн. тонн ПГ, но все еще существует возможность применить данную меру, если 1 Brown, L. M. Op. cit. P. 14. Сайт Европейской Энергетической Биржи: http://www.eex.com/en/Market%20Data/Trading%20Data/Emission%20Rights/EU%20Emission%20Allowances%20%7C %20Spot 3 Brown, L. M. Op. cit. P.13. 4 Kossoy A. Op. cit. P. 23. 5 Ibid. P. 24. 2 32 бизнес-лобби ослабнет 1 . Также в повестке обсуждения возможных реформ системы для снижения волатильности фигурирует установление верхней и нижней границы цены, а также так называемый банк квот на выбросы парниковых газов, но все эти меры находятся в процессе обсуждения2. Еще одним аспектом критики, особенно со стороны СМИ, стал факт получения предприятиями, участвующими в Европейской системе торговли квотами на выбросы, дополнительной, так называемой «непредвиденной прибыли» от распределенных квот. Дополнительная прибыль получалась от перекладывания на потребителей расходов предприятия на участие в торговле квотами, т.е. предприятия добавляли в цену энергии и продукции цену квоты, хотя квоты были распределены бесплатно 3 . По некоторым подсчетам «непредвиденная прибыль» угольных, газовых и нефтяных электростанций в Европе за период реализации Фазы 1 составила около 16,6 миллиардов долларов4. Несмотря на столь широкий размах проблемы, ее решение лежало на поверхности – продажа квот через аукцион вместо бесплатного распределения. Аукцион не позволяет предприятиям получать прибыль посредством включения издержек на сокращение выбросов в цену энергии. В то же время средства, полученные при продаже квот, могут быть перераспределены в пользу потребителей, например, как субсидии, если цена электроэнергии становится экономическим бременем 5 . Поэтому одной из основных целей руководителей Европейской торговли квотами на выбросы в период Фазы 3 станет переход на практически 100% распределение квот через аукцион в энергетическом секторе. Январь 2011 года стал еще одной проверкой на прочность и доверие к Европейской системе торговли квотами на выбросы: волна кибер-атак привела к краже более 3 миллионов квот на сумму 50 миллионов евро, что составляет около 0,15% от всех распределенных квот6. Причиной столь масштабному ущербу стал не столько действия мошенников, сколько расхождения в правилах Данные сайта Economist: http://www.economist.com/news/finance-and-economics/21576388-failure-reform-europescarbon-market-will-reverberate-round-world-ets 2 Kossoy A. Op. cit. P. 22-25. 3 Brown, L. M. Op. cit. P.19. 4 Ellerman A. D., Convery F., Perthuis C., Pricing Carbon, Cambridge Press, 2010. P.326. 5 Brown, L. M. Op. cit. P.20. 6 Kossoy A. Op. cit. P. 26. 1 33 регулировании рынка 1 . Данный случай послужил отличным поводом реформирования инфраструктуры рынка европейских квот, консолидации информации в едином центре под контролем Европейской Комиссии, а также гармонизации правил торговли квотами в разных странах ЕС и их унификации2. 2.1.2. Результаты Несмотря на возникшие проблемы, Европейской системе торговли квотами на выбросы парниковых газов удалось достичь определенных результатов при действительно минимальных издержках и административных расходах. За период от начала программы в 2005 году и до конца 2010 выбросы углекислого газа в секторах, включенных в Европейскую систему торговли квотами на выбросы, сократились на 13%, а ВВП стран, участвующих в данной программе, вырос, несмотря на издержки, связанные с обязанностью европейских компаний покупать квоты3. В соответствии с некоторыми исследованиями общая стоимость сокращения выбросов парниковых газов в рамках данной программы не превысила 0,01% ВВП4. Многие критики системы торговли квотами на выбросы объясняют положительные результаты лишь тем, что мировой экономический кризис 2008 года сократил деловую активность, промышленную деятельность и, как следствие, выбросы парниковых газов. Для того чтобы опровергнуть некоторые критические настроения, эксперты приводят так называемый апостериорный анализ, т.е. сравнивают ситуацию с выбросами сегодня с ситуацией, которая сложилась бы без создания Европейской системы торговли квотами на выбросы. В соответствии с результатами этого анализа за время Фазы 1, т.е. за период 2005-2007 годов, когда еще не наблюдалось рецессии, ВВП стран Европейского Союза вырос на 2%, в то время как выбросы углекислого газа сократились на 2-5%, или 120-300 1 Brown, L. M. Op. cit. P.26 Ibid. P.27 3 European Environment Agency, “Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2011” EEA Report No. 4/2011, October 2011. P.9. 4 Ellerman A.D. Op. cit. P. 243. 2 34 миллионов тонн, по сравнению с производством без внедрения системы торговли квотами на выбросы 1 . По данным того же исследователя, несмотря на экономический кризис 2008 года, за период 2008-2009 гг. выбросы отраслей промышленности, включенных в регулирования Европейской системы торговли квотами на выбросы, сократились на 8%, или на 340 миллионов тонн углекислого газа (Рис.5)2. Рис. 5. Соотношение объемов выбросов при наличие Европейской системы торговли квотами на выбросы ПГ и без нее. Источник: Brown, L. M., Hanafi, A., Petsonk, A. The EU Emissions Trading System: Results and Lessons Learned. Environmental Defense Fund. 2012. При подсчете экономических издержек и построении возможных сценариев часто не учитывается эффект, который оказывает сокращение выбросов парниковых газов на здоровье людей и экологическую обстановку. Так, например последний отчет Европейской Комиссии подсчитал, что выгоды для здоровья людей от улучшения качества воздуха ввиду сокращения сжигания ископаемого топлива, если Европейская система торговли котами на выбросы достигнет своей 1 Ellerman A.D. Op. cit. P.191. Ellerman A.D., European University Institute. The EU ETS: Path to the Future or Dead-end? Presentation. September 5, 2011. 2 35 цели и сократит выбросы на 20% к 2020 году, составят от 4,3 до 10,4 миллиардов долл.1 Европейская система торговли квотами на сегодняшний момент является практически единственной, наряду с Новой Зеландией, полностью функционирующей системой торговли квотами на выбросы парниковых газов, реализуемой на национальном и наднациональном уровнях. Однако она вряд ли останется единственной в ближайшем будущем. Страны в разных регионах мира начинают разрабатывать собственные инициативы по сокращению парниковых газов с помощью системы торговли квотами. 2.2. Австралийская инициатива по сокращению парниковых газов В ноябре 2011 года парламент Австралии принял «Закон о чистой энергии» в рамках долгосрочной программы по сокращению выбросов парниковых газов: к 2050 году намечено сокращение выбросов на 80% по сравнению с уровнем 2000 года 2 . В рамках данного законопроекта предусмотрен «Механизм цены на парниковые газы», который начал свое действие с июля 2012 года3. В рамках данного Механизма предполагается создание разрешений на выбросы, которые будут проданы предприятиям по фиксированной цене, 23 австралийских доллара за тонну выбросов с ежегодной индексацией на 2,5% 4. С 2012 года по 2015 год у предприятий не будет возможности перепродать квоты или использовать международные квоты. Поэтому в период 2012-2015 гг. данный механизм будет работать, как налог на выбросы5. Цель такого метода в первый период реализации программы – облегчить переход к торговле квотами, т.к. налог легче для понимания и быстро выполним с точки зрения внедрения. 1 European Commission Staff Working Paper. Analysis of options beyond 20% GHG emission reduction: Member State results. January 30, 2012. 2 Clean Energy Bill 2011. Доступен на сайте правительства Австралии, департамента по изменению климата и энергоэффективности: http://www.climatechange.gov.au/government/submissions/closed-consultations/clean-energylegislative-package/clean-energy-bill-2011.aspx 3 Там же. 4 Kossoy A. Op. cit. P. 74 5 Ibid. 36 Рыночное определение цены и торговля австралийскими квотами станет возможным с июля 2015 года. Однако ограничения на ценообразование останутся в силе до июля 2018 года: будут установлены верхнее и нижнее ограничения цены, нижнее – 15 австралийских долларов за тонну с ежегодной индексацией 4%, верхнее – 20 австралийских долларов за тонну с ежегодной индексацией 5%1. До мая 2014 года должен быть установлен уровень максимального объема выбросов на следующие 5 лет, при этом государственные органы имеют право изменять данный уровень каждый год в течение пятилетнего плана 2 . Возможности гибкого регулирования потолка выбросов австралийской системы выгодно отличают ее от европейской, где потолок устанавливается на всю фазу реализации. После того, как потолок будет установлен, большинство квот на период реализации системы после июля 2015 года будет распределено через аукцион, но некоторым отраслям и предприятиям квоты будут предоставлены на бесплатной основе, как мера поддержки занятости и конкурентоспособности 3 . Австралийский Механизм цены на выбросы предполагает охватить около 500 предприятий, производящих углекислого газа, метана, около 60% оксидов всех азота австралийских и выбросов перфторуглеродов от электрогенераторов, промышленного производства и хранения и переработки отходов 4 . Сельское хозяйство и землепользование остаются вне сферы регулирования данной программы5. С июля 2015 года предприятиям будет разрешено использовать международные квоты для «покрытия» до 50% выбросов 6 . С учетом того, что рыночная цена, например, Сертифицированных сокращений выбросов значительно ниже 18,5 евро (23 австралийских долларов)7, Австралия может стать одним из крупнейших импортеров международных квот, если, конечно, следующее климатическое соглашение будет подписано. Также в августе 2012 1 Kossoy A. Op. cit. P. 74. Clean Energy Bill 2011. 3 Clean Energy Bill 2011. Op. cit. 4 Kossoy A. Op. cit. P. 74-75 5 Ibid. 6 Clean Energy Bill 2011. Op. cit. 7 По последним данным Сертифицированных сокращений выбросов стоят меньше 1 евро: http://www.eex.com/en/Market%20Data/Trading%20Data/Emission%20Rights/Certified%20Emission%20Reductions%20 Futures%20%7C%20Derivatives 2 37 года было достигнуто соглашение по слиянию европейской и австралийской систем торговли квотами на выбросы, которое должно завершиться в 1 июле 20181. Главной проблемой австралийской системы квот на выбросы является ее чрезмерная зависимость от правящей партии. Несмотря на то, что экологические инициативы по сокращению парниковых газов в Австралии берут начало с 2007 года 2 , первая программа вступила в силу только в июле 2012 года. За период 2007-2012 гг. несколько раз партии и лидеры сменяли друг друга, отменяя законы предыдущего руководства. Уже действующая инициатива тоже не защищена от повторения сценария прошлых лет: либеральная партия обещала отменить Механизм цен на парниковые газы, если она придет к власти во время следующих выборов3. 2.3. Система торговли квотами на выбросы парниковых газов в Новой Зеландии Новозеландская система торговли квотами на выбросы парниковых газов является еще одним примером национальной системы торговли квотами на выбросы. Данная система торговли квотами на выбросы парниковых газов получила много критичных отзывов и послужила поводом для сомнений в возможностях системы торговли квотами сократить объемы парниковых газов эффективно и с низкими затратами. В соответствии с законом «Реакция на изменение климата» 2002 года и его последующими поправками (2008 г., 2009 г. и 2012 г.) новозеландская система торговли квотами на выбросы направлена на сокращение всех парниковых газов, зафиксированных в Киотском протоколе 4 практически во всех отраслях Сайт Европейской комиссии: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/linking/index_en.htm Джон Гавард и Кевин Радд перед выборами 2007 обещали создание системы торговли квотами на выбросы парниковых газов. 3 Сайт The Sydney Morning Herald: http://news.smh.com.au/breaking-news-national/opposition-vows-to-repeal-carbontax-20111002-1l3dl.html 4 Углекислый газ (CO2), метан (CH4), оксид азота (NO2), сернистый гексафторид (SF6), гидрофторуглероды (HFCs) и перфторуглероды (PFCs). 1 2 38 экономики: в лесном хозяйстве, в электроэнергетике, промышленном производстве, транспорте, отрасли хранения и переработки отходов, а также в сельском хозяйстве (с 1 января 2015 года) 1. Предприятия обязаны «покрывать» квотой одну тонну выбросов из каждых двух выбрасываемых тонн, т.е. половину всего объема выбрасываемых парниковых газов 2 . Они могут использовать международные квоты, приобретать квоты на внутреннем новозеландском рынке квот, или же покупать государственные квоты по фиксированной цене 25 новозеландских долларов в неограниченном количестве 3 . Предприятиям с высокими объемами выбросов, которые ориентированы на экспорт, будут предоставлены бесплатные квоты на 90% от их выбросов, а предприятия со средним объемом выбросов получат квот на 60% от всего объема их выбросов 4. После присоединения к системе сельскохозяйственного сектора в январе 2015 года, компании данной отрасли получат квот на 90% от их выбросов5. Серьезные опасения по поводу экологической эффективности программы вызывает отсутствие строгого потолка выбросов: предприятия могут покупать квоты в неограниченном количестве. Даже достаточно высокая цена на государственные квоты не дает стимулов к сокращению, потому что цена на международные квоты, которая меньше 1 доллара за тонну выбросов в первом периоде действия Киотского протокола, создала высокий спрос со стороны новозеландских компаний именно на импорт международных квот. Неограниченные возможности импорта международных квот потянули за собой и цену новозеландских квот так, что их цена оказалась на уровне 2 долл. за одну новозеландскую квоту 6 . В данной ситуации даже цена квоты не может стимулировать сокращение выбросов, а при отсутствии и строгого потолка выбросов компаниям нет смысла выбрасывать меньше парниковых газов. Сайт Министерства окружающей среды Новой Зеландии: http://www.mfe.govt.nz/publications/climate/emissionstrading-bulletin-11/index.html#summary 2 Сайт Министерства окружающей среды Новой Зеландии: http://www.mfe.govt.nz/publications/climate/emissionstrading-bulletin-11/index.html#summary 3 Там же. 4 Предприятия с высоким объемом выбросов производят больше 1600 тонн выбросов на миллион долларов дохода, а предприятия со средним объемом выбросов производят больше 800 тонн выбросов на миллион долларов дохода. Информация с сайта Министерства окружающей среды Новой Зеландии: http://www.mfe.govt.nz/publications/climate/emissions-trading-bulletin-11/index.html#summary 5 Там же. 6 Данные сайта CommTrade Carbon: https://www.commtrade.co.nz/ 1 39 Распространение квот бесплатно и еще на основе интенсивности выбросов вызвано скорее интересами лоббистских групп, нежели доводами экологической эффективности. Как видно из примера Европейской системы торговли квотами на выбросы, бесплатное распределение стимулирует сокращения выбросов меньше, чем при аукционном размещении и дает возможность компаниям получить добавочную прибыль от продажи лишних квот и повышения цен на электроэнергию или продукцию за счет включения в цену стоимости квот, которую они в действительности не платили. Новая Зеландия ответственна всего лишь за 0,11% мировых выбросов углекислого газа1, из которых 50% составляют выбросы от сельского хозяйства, которые пока не регулируются системой торговли квот 2 . Оставшаяся половина выбросов подлежит сокращению только наполовину, потому что за каждые 2 тонны выбросов необходимо предоставить квоту на 1 тонну выбросов. Путем нехитрых подсчетов можно доказать, что объем выбросов, регулируемый новозеландской системой торговли квотами на выбросы парниковых газов, составляет около 0,03% мировых выбросов парниковых газов. В сравнении, выбросы США и Китая составляют соответственно до 18% и 23% мировых выбросов3. 2.4. Начало торговли квотами на выбросы в Китае: локальные инициативы На сегодняшний день на долю Китая приходится самое большое количество выбросов углекислого газа в мире – 23% мировых выбросов CO24. Хотя и мировое сообщество не смогло в рамках Киотского протокола наложить на Китай обязательства по сокращению выбросов, китайская сторона сама выражает Данные Всемирного банка: http://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.KT/countries/1W-CN-USNZ?display=graph 2 Данные сайта Министерства окружающей среды Новой Зеландии: http://www.mfe.govt.nz/publications/climate/greenhouse-gas-inventory-2012-snapshot/index.html 3 Там же. 4 Данные сайта Министерства окружающей среды Новой Зеландии: http://www.mfe.govt.nz/publications/climate/greenhouse-gas-inventory-2012-snapshot/index.html 1 40 заинтересованность в развитии альтернативных источников энергии и противодействии климатическим изменениям. В Одиннадцатом пятилетнем плане (2006-2010 гг.) китайским правительством было поставлено несколько задач: сокращение потребление энергии, сокращение роста потребления традиционных энергоносителей, стимулирование развития альтернативных источников энергии и др. (Таблица 1)1. Новый Двенадцатый пятилетний план (2011-2015 гг.) продвинулся дальше в том же направлении, а также добавил новую цель: сокращение выбросов парниковых газов (Таблица 1). Таблица 1. Цели и результаты Одиннадцатого и Двенадцатого пятилетних планов Китая по снижению энергоемкости и выбросов ПГ. Цели Результат Цели Цели Одиннадцатого Одиннадцатого Двенадцатого до 2020 пятилетнего пятилетнего пятилетнего года плана (2006- плана (2006- плана (20112010) 2010) 2015) 20% 19,1% 16% Нет Удельное энергопотребление (% сокращение) Нет Нет 17% 40-45% Интенсивность выбросов углерода (CO2/ВВП, % сокращения) 9,6% 11,4% 15% Новые источники 10% энергии (% от традиционных источников энергии) 4% 6,3% 3,75-5% Нет Потребление традиционных источников энергии (рост) 8,4% 13,2% 8,5% 5,5% Мощность генераторов (рост) Источник: Scotney R., Chapman S., Hepburn C., Jie C. Carbon Markets and Climate Policy in China: China’s pursuit of a clean energy future. October 2012. Scotney R., Chapman S., Hepburn C., Jie C. Carbon Markets and Climate Policy in China: China’s pursuit of a clean energy future. October 2012. P.4. 1 41 Чтобы удовлетворить цели Двенадцатого пятилетнего плана, поставленные как до 2015 года, так и до 2020 года, среди прочих инициатив была провозглашена амбициозная цель: постепенно выстроить углеродный рынок. Флагманами для реализации данной цели должны стать 5 городов (Пекин, Тяньцзинь, Шанхай, Чунцин, Шэньчжэнь, и 2 провинции Гуандун и Хубэй), выбранные для проведения пилотной фазы торговли квотами на выбросы парниковых газов 1 . Города и провинции различаются по уровню экономического развития: Хубэй – достаточно бедная провинция, в то время как Пекин и Шанхай входят в число крупнейших мегаполисов мира. Это позволит китайским властям поэкспериментировать с системой в разных экономических условиях. Также удастся попробовать различные условия реализации программы. Например, схема в Пекине будет распространена на все предприятия с выбросами больше 10 тыс. тонн углекислого газа, а в рамках системы в Чунцине будут участвовать компании только из 6 отраслей (Таблица 2)2. В общей сложности система торговли квотами в Китае будет охватывать около 700 миллионов тонн выбросов углекислого газа, что выведет ее на второе место в мире после Европейской системы3. 1 Scotney R. Op. cit. P.10 Ibid. 3 Ibid. P. 14 2 42 Таблица 2. Цели и условия функционирования локальных систем торговли квотами на выбросы ПГ в Китае Место проведения Цель по Ожидаем Минимальное кол- Приблизите интенсивн ая дата во выбросов для льное кол-во ости начала участия участвующи выбросов х фирм CO2 Пекин 18% 2013 Шанхай 19% 2013 Тяньцзинь 19% 2013 Чунцин 17% 2013 Шэньчжэнь Неизвестн о 2013 Провинция Гуандун 19,5 2013 Провинция Хубэй 17% 2014 Ежегодные выбросы CO2 от 10 000 тонн Ежегодные выбросы CO2 от 10 000 тонн Эквивалент 10000 тонн условного топлива 6 наиболее энергоёмких отраслей Разрабатывается 5 альтернативных планов Ежегодные выбросы CO2 от 20 000 тонн Включаются электростанции и тяжелая промышленность 600 200 120 Неизвестно 800 820 100 Источник: Scotney R., Chapman S., Hepburn C., Jie C. Carbon Markets and Climate Policy in China: China’s pursuit of a clean energy future. October 2012. В вышеуказанных городах и провинциях проживает до 18% всего китайского населения, производящего 28% от ВВП Китая 1 . Если пилотные периоды проектов будут удачными, то велика вероятность того, что за ними последует распространение системы торговли квотами на выбросы на территорию всей страны. Однако все еще существуют административные преграды, сопровождающие бюрократичность и плановость китайской экономики. Так как торговля 1 квотами Kossoy A. Op. cit. P. 99. осуществляется на базе рыночных механизмов и 43 транспарентной информации о реальных выбросах, стремление китайской бюрократии искажать данные и вмешиваться в рыночные механизмы может сказаться на эффективности системы. Поэтому введение налога на выбросы, как альтернативного способа сокращения выбросов, остается на повестке дня правительственных органов Китая1. 2.5. Региональные программы торговли квотами на выбросы в США США являются следующей, после Китая, крупнейшей страной-источником парниковых газов, производя около 18% мировых выбросов парниковых газов.2 Естественно, что, являясь еще и мировым флагманом экономического и социального развития со множеством международных обязательств, США не могут оставить без внимания проблему глобального изменения климата. Возрастающее количество экологических программ по сокращению выбросов парниковых газов на основе системы торговли квотами подтолкнули американских политиков к мысли о возможностях национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов. В связи с этим появился и был выдвинут на рассмотрение в 2009 году «Американский закон о чистой энергии и безопасности», который предполагал создание полномасштабной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов на территории США 3. Однако этот законопроект был отклонен во втором слушании в Сенате США, что свело на нет попытки организации американской национальной системы торговли квотами на выбросы. Несмотря на провал полномасштабной политики, в США на региональном уровне проверяют на практике действенность системы торговли квотами на выбросы парниковых газов. 1 Scotney R. Op. cit. P.11 Данные Всемирного банка: http://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.KT/countries/1W-CN-USNZ?display=graph 3 Данные сайта Center for Climate and Energy Solutions: http://www.c2es.org/federal/congress/111/acesa 2 44 2.5.1. Региональная инициатива по парниковым газам (RGGI) Региональная инициатива по парниковым газам начала свою работу в 2009 году как первая система торговли квотами на выбросы в США. Она распространяется на выбросы углекислого газа от электростанций девяти Северовосточных и Среднеатлантических штатов: Коннектикут, Делавэр, Мэн, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Гемпшир, Нью-Йорк, Род-Айленд и Вермонт (НьюДжерси участвовал в 2009-2011 гг., и официально вышел из RGGI в январе 2012 года) 1. Первый период реализации программы длился с 2009 г. по 2011 г., и ежегодный потолок выбросов составлял 170,52 миллионов тонн CO23. Реальные же выбросы составили в среднем 111 миллионов тонн, что на 36% ниже ежегодного потолка выбросов4. Данное завышение объема выбросов произошло из-за того, что потолок выбросов был рассчитан из данных о выбросах за 20002004 гг., а с 2005 года наблюдалось снижение выбросов благодаря более низкому спросу на электричество, переходу с угля и нефти на природный газ и сравнительно низкими ценами на последний, а также распространению использования ядерной энергии и возобновляемых источников энергии5. Другими словами, RGGI тоже не удалось избежать чрезмерного объема распределяемых квот, что значительно отразилось на их цене: если в 2009 году цена 1 короткой тонны выбросов CO2 стоила на аукционе около 3 долларов, то в 2011 году данная цена снизилась до 1,89 долларов6. Даже, несмотря на снисходящий тренд цены на выбросы, RGGI за 20092011 гг. удалось аккумулировать значительные средства от продажи 89% квот на Данные сайта Региональная инициатива по парниковым газам: http://www.rggi.org/rggi В рамках RGGI выбросы измеряются в так называемых «коротких» тоннах. 1 короткая тонна равна 0,9072 метрической тонны. Все измерения в коротких тоннах будут переведены в метрические для удобства сравнения. 3 Kossoy A., Op. cit. P. 80 4 Ibid. 5 Ibid. 6 Ibid. 1 2 45 выбросы через аукцион – 951 миллионов долларов1. Данные средства были использованы для следующих целей2: 48% было потрачено на стимулирование энергосбережения и инноваций в использовании энергии для компаний-резидентов штатов. По подсчетам данные меры принесли экономию на затраты по электроэнергии около 1,3 миллиардов долларов; 20% ушло в бюджеты штатов; 14% было использовано для прямой компенсации более высоких счетов за электроэнергию; 7% - на поддержку возобновляемых источников энергии; 11% было потрачено на различные экологические проекты и программы социальной помощи. В то же время, за период 2009-2011 гг. электростанции понесли потери дохода, составляющие около 1,6 миллиардов долларов3(Рис. 6). Но благодаря мультипликативному эффекту от реинвестирования полученных от продажи квот средств, а также экономии издержек на электроэнергию как домашних хозяйств, так и коммерческих организаций, создание RGGI принесло штатам-участникам чистую экономическую выгоду в размере 1,6 миллиардов долларов и создание 16 тыс. рабочих мест4 (Рис.6). 1 Hibbard P. J., Tierney S. F., Okie A. M., Darling P. G. The Economic Impacts of the Regional Greenhouse Gas Initiative in Ten Northeast and Mid-Atlantic States. Review of the Use of RGGI Auction Proceeds from the First Three-year Compliance Period, Analysis Group, 2011. P.1 2 Ibid. P. 20 3 Ibid. P.3 4 Ibid. 46 Рис. 6. Экономические выгоды и потери от функционирования RGGI. Источник: Hibbard P. J., Tierney S. F., Okie A. M., Darling P. G. The Economic Impacts of the Regional Greenhouse Gas Initiative in Ten Northeast and Mid-Atlantic States. Review of the Use of RGGI Auction Proceeds from the First Three-year Compliance Period, Analysis Group, 2011. В течение следующего этапа реализации Региональной инициативы по парниковым газам, 2012-2014 гг., не будет принимать участие штат Нью-Джерси. Ежегодный потолок выбросов будет сокращен и составит около 150 миллионов тонн углекислого газа1. Однако, очевидно, что даже этот потолок выбросов намного выше объема реальных выбросов. Поэтому в 2012 году будет проведено полноценное исследование эффективности программы, которое предложит рекомендации для реформирования, куда может войти пересмотр потолка выбросов, возможное введение пола и потолка цен, предложения о реформировании системы аукциона и др.2 1 2 Данные сайта RGGI: http://www.rggi.org/docs/RGGI_Fact_Sheet.pdf Kossoy A. Op. cit. P. 80. 47 2.5.2. Западная климатическая инициатива и Калифорнийский проект Западная климатическая инициатива началась в сентябре 2008 года, когда 7 штатов США и 4 канадских провинций объединились, чтобы разработать многоотраслевую рыночную систему по сокращению выбросов парниковых газов от промышленных предприятий в пределах территории действия системы1. Основной целью было объявлено к 2020 году сокращение выбросов парниковых газов на 15% ниже уровня 2005 года2. Однако в конце 2011 года 6 из 7 американских штатов отказались от участия в Инициативе3, и Калифорния, оставшись единственным американским штатом в Инициативе, объявила о создании собственной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов с января 2013 года4. Калифорнийская система торговли квотами на выбросы была одобрена в октябре 2011 года, и вступила в силу с января 2013 года5. В течение 2013-2014 гг. она будет распространена на все источники CO2 в Калифорнии, чьи выбросы превышают 25 тыс. тонн CO2 в год, в промышленном и энергетическом секторе6. С 2015 года программа будет распространяться и на дистрибьюторов транспортных средств, а также поставщиков топлива так, что общее количество участвующих источников выбросов будет около 6007. Потолок выбросов на 2013 год будет установлен на уровне 160 миллионов тонн, а в 2014 году будет снижен до 157 тонн8. После вступления в программу поставщиков топлива в 2015 году потолок составит 378 миллионов тонн CO2 в год, и будет снижаться каждый год на 3%, чтобы достичь снижения выбросов углекислого газа от предприятий, участвующих в программе, на 24% от того уровня выбросов, который был бы без внедрения системы9. Сайт Западной климатической инициативы: http://www.westernclimateinitiative.org/the-wci-cap-and-trade-program Там же. 3 Данные сайта SustainableBusiness.com: http://www.sustainablebusiness.com/index.cfm/go/news.display/id/23178 4 Kossoy A. Op. cit. P. 83. 5 Ibid. 6 Сайт Агентства по защите окружающей среды Калифорнии: http://www.arb.ca.gov/newsrel/2011/cap_trade_overview.pdf 7 Там же. 8 Kossoy A. Op. cit. P. 82 9 Ibid. 1 2 48 Квоты для предприятий будут распространяться бесплатно, чтобы избежать финансовых убытков предприятий и «утечки» углеродоемких производств, но количество квот будет ограничено на уровне 90% от выбросов предыдущего года1. Для предприятий, чьи возможности для перемещения производства ограничены (например, фармацевтика и медицинское оборудование) доля бесплатных квот будет постепенно снижена со 100% в 2013 году до 30% в 2020 году2. По подсчетам Департамента финансов штата Калифорнии прибыль от продажи квот через аукцион составит 1 миллиард долларов3. Калифорнийский проект по сокращению выбросов парниковых газов в будущем направлен на слияние с системами торговли квотами 4 канадских провинций для полноценного продолжения деятельности Западной климатической инициативы. Квебек, Онтарио, Манитоба и Британская Колумбия сейчас в процессе разработки собственных систем торговли квотами на выбросы. Первыми процесс слияния, скорее всего, пройдут Калифорния и Квебек: слияние их углеродных рынков намечено на 1 января 2014 года4. Приведенные в данной работе системы торговли квотами не единственные в мире. Южная Корея, Индия, Бразилия, Казахстан, Украина, Япония, ЮАР, Мексика. Индонезия и некоторые другие страны тоже разрабатывают возможности внедрения торговли квотами на выбросы парниковых газов. Мировой опыт внедрения данного метода нельзя назвать полностью удачным, потому что первоначальные ожидания эффективности системы не всегда совпадали с полученными результатами. Однако и неудачным этот опыт назвать нельзя: система работает, сокращает выбросы, производит прибыль. Чтобы оценить возможности применения данной системы, необходимо учитывать условия конкретной страны. Сайт Агентства по защите окружающей среды Калифорнии: http://www.arb.ca.gov/newsrel/2011/cap_trade_overview.pdf 2 Kossoy A. Op. cit. P. 83 3 Ibid. 4 Данные сайта Financial Post: http://business.financialpost.com/2013/04/26/quebec-california-move-closer-to-carbontrading-link/ 1 49 3. Возможности и перспективы построения в России национальной системы квот на выбросы парниковых газов В декабре 2012 года на 18 Конференции сторон Рамочной конференции ООН об изменении климата (РКИК) в г. Доха Россия отказалась брать на себя обязательства по сокращению выбросов во втором периоде действия Киотского протокола 1 . Таким образом, Россия отказалась от международной торговли квотами на выбросы, потому что по условиям Киотского протокола право участия доступно только тем сторонам, которые имеют количественные обязательства по сокращению выбросов ПГ 2 . В связи с этим Россия оказалась отрезана от международного углеродного функционирования: рынка, продолжается который торговля сейчас набирает международными размах квотами и кредитами; начинают развиваться национальные системы торговли квотами на выбросы в Австралии, Новой Зеландии, Южной Корее; региональные и местные системы торговли квотами на выбросы уже реализуются или начинают работать в США, Канаде, Китае; широкомасштабные планы по снижению выбросов и общенациональные программы по снижению углеродоемкости разрабатываются в Индии, Мексике, Бразилии, Украине, Казахстане, Белоруссии и других странах 3. Россия же, внося 5% вклад в мировые выбросы ПГ4 и имея огромный потенциал для сокращения выбросов 5 , может воспользоваться данным потенциалом и вступить в углеродный рынок уже с собственной национальной политикой регулирования выбросов парниковых газов. Данные сайта РКИК: http://unfccc.int/files/kyoto_protocol/application/pdf/kp_doha_amendment_russian.pdf Текст Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kprus.pdf 3 Аверченков А.А., Галенович А.Ю., Сафонов Г.В. Федоров Ю.Н. Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России. Москва, 2013. С. 19 4 Данные Всемирного банка: http://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.KT/countries/1W-CN-US-NZRU?display=graph 5 Факт того, что Россия даже полностью не истратила свои международные квоты в первом периоде действия Киотского протокола, а также то, что в 2010 г. выбросы были на 34,25% меньше, чем в 1990 г., доказывает данное утверждение. См данные РКИК: http://unfccc.int/files/ghg_emissions_data/application/pdf/rus_ghg_profile.pdf 1 2 50 3.1. Почему России необходимо иметь собственную программу по сокращению выбросов парниковых газов? Сегодня, говоря о парниковых газах, эксперты уделяют внимание уже не столько тому, насколько вредны выбросы парниковых газов для окружающей среды, как они влияют на климат или как они влияют на организм человека, а больше выражают беспокойство по поводу экономических перспектив и рисков внедрения той или иной политики регулирования ПГ. Другими словами, сокращение парниковых газов стало не просто добровольным шагом для предотвращения изменений климата, а скорее политически и экономически обоснованной обязанностью. Этому есть определенные причины. В связи с тем, что развитие экологического регулирования ПГ происходит неравномерно, т.е. компании и экономические агенты одних стран несут издержки по сокращению выбросов, а другие нет 1 , страны, ведущие активную политику по сокращению выбросов, стремятся защитить собственные производства и компенсировать им те потери, которые налагает экологическое регулирование. «парниковый» Данное явление протекционизм 2 получило . В название данной «углеродный» ситуации все или экспортно- ориентированные страны, не взявшие на себя обязательств по сокращению выбросов, подвержены риску применения мер тарифного и нетарифного регулирования в отношении экспорта углеродоемкой продукции. После 18 Конференции РКИК Россия также может понести потери от применения к ней мер «углеродного» протекционизма. Возможности применения к стране мер «парникового» протекционизма особенно ярко видны при сравнении «парникового» содержания экспорта и импорта, т.е. той потенциальной стоимости, которая может стать объектом такого протекционизма3. Отказ от участия США в Киотском протоколе, отсутствие у развивающихся стран обязательств по ограничению выбросов. 2 Аверченков А.А., Галенович А.Ю., Сафонов Г.В. Федоров Ю.Н. Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России. Москва, 2013. С. 47 3 Там же. С. 48. 1 51 Рис. 7. Соотношение парниковых выбросов от сжигания ископаемого топлива по производству и потреблению (МтCO2-экв). Источник: Аверченков А.А., Галенович А.Ю., Сафонов Г.В. Федоров Ю.Н. Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России. Москва, 2013. По Рис. 7 можно судить, насколько страна производит больше или меньше выбросов в сравнении с выбросами, необходимыми для производства товаров внутреннего потребления 1 . К числу стран-экспортеров ПГ относятся Россия, Китай и Индия, а к странам-импортерам – большинство развитых стран. По оценкам специалистов в скором времени может получить широкое распространение практика введения «парниковой» пошлины: обложение пошлиной углеродоемкости импортной продукции, если страна-импортер не имеет обязательств по сокращению выбросов ПГ 2 . Даже несмотря на то, что Россия является полноценным членом Всемирной торговой организации (ВТО), применение в отношении РФ «парниковой» пошлины на недискриминационной основе не будет противоречить правилам ВТО. Поэтому высокая углеродоемкость российского экспорта может стать причиной уменьшения доходов от экспорта: по подсчетам рост импортных тарифов на российскую продукцию составит 11,7%3. Аверченков А.А. Указ. Соч. С.48. Там же. С.49. 3 Там же. 1 2 52 В связи с массовой разработкой различными странами национальных систем квот на выбросы ПГ, все чаще всплывает проблема «утечки» выбросов из стран с жестким квотированием ПГ (как в ЕС) в страны без «парникового» регулирования. Именно риск возникновения миграции углеродоемких предприятий препятствует принятию экологического законодательства или замедляет данный процесс. Во многих случаях перетекание выбросов происходит из стран с высоким уровнем технологического развития в страны с низким уровнем, поэтому даже результаты нескольких программ по сокращению выбросов могут быть сведены на нет миграцией «грязных» производств в соседние страны или другие регионы 1 . Чтобы избежать «утечки» выбросов, организаторы программы могут возмещать предприятиям убытки посредством субсидий, бесплатного распределения квот, а также обязывать импортеров в секторе, где высоки риски «утечки», покупать квоты наряду с местными производителями. Так поступили в рамках Европейской системы торговли квотами на выбросы: в секторах с высокой углеродоёмкостью импортеры могут быть обязаны приобретать достаточный объем европейских квот, чтобы покрыть выбросы ПГ, соответствующие производству импортируемой продукции2. Помимо применения мер «парникового» протекционизма со стороны развитых стран с жестким квотированием ПГ начинаются попытки распространения режима квот и на другие страны. Самым ярким примером является включение в Европейскую систему торговли квотами на выбросы с 2013 г. всех авиаперевозок на воздушном пространстве ЕС 3 . Тем самым торговля европейскими квотами выйдет за пределы территории функционирования программы и наложит ограничения на выбросы других стран. Данные меры приняты согласно РКИК и Киотскому протоколу, которые обязывают ЕС сокращать выбросы ПГ на территории ЕС, нисколько не противореча Чикагской конвенции о международной гражданской авиации, если данные меры будут приняты на недискриминационной основе, потому что Чикагская конвенция закрепляет суверенитет каждого государства над Аверченков А.А. Указ. Соч. С. 50. Ст. 10(b) Директивы 2003/87/ЕС (с поправками Директивой 2009/29/ЕС). 3 Сайт Европейской Комиссии: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm 1 2 своим воздушным 53 пространством1. Кроме общего положительного эффекта от сокращения выбросов, увеличения энергоэффективности, стимулирования инноваций в авиастроении, существует ряд негативных последствий. Во-первых, покупка квот ляжет финансовым бременем на авиакомпании, а, следовательно, и на пассажиров. Скорее всего, большая часть затрат на покупку квот будет переложена на конечных потребителей, и цена авиабилетов в Европу и через нее значительно увеличится в цене. Во-вторых, все сборы от продажи квот останутся в распоряжении Европейской Комиссии, т.е. будут распределяться на развитие проектов на территории ЕС. Другими словами, средства, полученные от компанийнерезидентов ЕС, будут реинвестированы в энергосберегающие технологии стран ЕС, и все последующие мультипликативные эффекты будут влиять только на экономики стран ЕС. Таким образом, торговля квотами на выбросы ПГ превращается в налог, который платится в бюджет другой страны без предоставления общественных благ для страны компании-покупателя квот. Например, по предварительным подсчетам ОАО «Аэрофлоту» на покупку квот для покрытия выбросов 2012 года понадобилось бы 10 млн. евро, а прогнозные расходы в период с 2012 по 2025 гг. составят около 800 млн. евро2. В-третьих, подобная ситуация с односторонним введением обязательств по сокращению выбросов для стран, не участвующих в системе торговли квотами, может привести и к потере дохода европейскими авиаперевозчиками и аэропортами. Если цена за квоту станет значительной, многие компании предпочтут новые воздушные пути, где вышеуказанные ограничения действовать не будут. Данные пути, скорее всего, будут требовать больше времени перелета и, следовательно, больше топлива. В итоге, экологический эффект может быть нивелирован желанием компаний минимизировать издержки. Несмотря на то, что Киотский протокол продолжит свое действие до 2020 года, реальный потенциал сокращения выбросов находится не в международной системе квотирования выбросов, которую представляет Киотский протокол, а в Статья 1 Конвенции о международной гражданской авиации. Подписана в Чикаго 7 декабря 1944 г. http://www.svavia.ru/info/docs/doc7print.html 2 Аверченков А.А. Указ. Соч. С. 68. 1 54 национальных системах, которые не только стремятся сократить национальные выбросы ПГ, но и распространить экологические издержки на другие страны. Международная конкуренция требует минимизации издержек для завоевания большей доли рынка, а страны с экологическим регулированием не могут снизить стоимость национальной продукции, куда еще включены затраты на покупку квот, поэтому они стремятся возложить большие издержки на импортную продукцию через введение новых «парниковых» пошлин или нетарифного регулирования. У России нет собственной политики сокращения выбросов ПГ, но экспорт России на половину зависит от ЕС 1 , чья система торговли квотами на выбросы ПГ требует введения импортных пошлин и квотирования выбросов импортной продукции, чтобы защитить европейских производителей. Если Россия в ближайшее время не начнет разработку собственной национальной системы регулирования выбросов парниковых газов, то российская экономика начнет платить бюджету ЕС углеродный налог в сумме с «парниковой» пошлиной. 3.2. Потенциал национальной системы торговли квотами в РФ На сегодняшний день Россия занимает 4 место в мире по общему объему выбросов углекислого газа с объемом выбросов в 1,5 млрд. тонн CO2 и в год2. За последние 20 лет, т.е. период, ознаменованный мировой озабоченностью сокращением парниковых газов, объем российских выбросов ПГ заметно сократился. Однако это абсолютно не связано с программами экологического регулирования. Период 1990-2000 гг. в России совпал с рецессией, падением производства и сокращением потребления энергии на 30%, поэтому и выбросы парниковых газов сократились практически на 40% (Рис. 8)3. В период 2000-2010 гг. с возобновлением роста российской экономики постепенно увеличилось и потребление энергии – в среднем на 1,5% в год, а, следовательно, и выбросы 49% экпорта России приходится на страны ЕС. Данные Федеральной таможенной службы РФ за январь-декабрь 2012 года. 2 Данные Всемирного банка: http://data.worldbank.org/indicator/EN.ATM.CO2E.KT/countries?order=wbapi_data_value_2009%20wbapi_data_value% 20wbapi_data_value-last&sort=desc&display=default 3 Энергоэффективная Россия: пути снижения энергоемкости и выбросов парниковых газов. Основные выводы. McKensey&Company. С. 17 1 55 парниковых газов возрастали – в среднем на 1,1% в год1. В итоге, сегодняшние российские выбросы парниковых газов составляют 65% от объемов выбросов 1990 года (Рис. 8)2. Рис. 8. Изменение объемов парниковых газов за 1990-2010 гг. Источник: РКИК По мере изменения структуры производства (уменьшение доли тяжелой промышленности и роста сферы в ВВП), перехода на более чистые источники энергии (использования природного газа вместо угля и нефти), сокращения сельскохозяйственных площадей и поголовья скота, а также технического прогресса, который увеличивает энергоэффективность оборудования и строящихся зданий, ВВП России становится более углеродоемким даже без специальных регулирующих мер3. Поэтому не один сценарий, прогнозирующий тенденции изменений выбросов ПГ в России, не предусматривает увеличение объемов выбросов выше 70-75% объема выбросов ПГ в 1990 году (Сценарий 4 на Рис. 9). А при обещанном 4% росте ВВП и выполнении обязательств по снижению энергоемкости на 40% к 2020 году 4 возможно снижение объемов выбросов ПГ до 40% от объема выбросов 1990 года (Сценарий 1 на Рис. 9). Если же исходить из средних темпов роста выбросов, наблюдаемых в 2001-2010 гг., то в среднем ежегодные выбросы на 2013-2020 гг. не должны превысить 60% от уровня 1990 года (Сценарий 3 на Рис. 9). Энергоэффективная Россия: пути снижения энергоемкости и выбросов парниковых газов. Основные выводы. McKensey&Company. С. 17 2 Данные РКИК: http://unfccc.int/files/ghg_emissions_data/application/pdf/rus_ghg_profile.pdf 3 Аверченков А.А. Указ. Соч. С. 13 4 В соответствии с Указом Президента от 04.06.2008 г. № 889 энергоемкость ВВП России должна быть снижена на 40% к 2020 году (по отношению к 2007 г.) 1 56 Рис. 9. Сценарии процентного изменения объемов выбросов ПГ в России до 2020 года относительно объемов выбросов 1990 года. Источник: Аверченков А.А., Галенович А.Ю., Сафонов Г.В. Федоров Ю.Н. Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России. Москва, 2013. Исходя из возможных сценариев экономического развития России, а также данных о выбросах, публикуемых РКИК1, можно сделать вывод, что выбросы ПГ в России в 2020 году, скорее всего, будут находиться в промежутке от 1,3 млрд. тонн ПГ до 2,3 млрд. тонн ПГ. Следовательно, потенциал для сокращения выбросов к 2020 году составляет около 1 млрд. тонн выбросов ПГ. Если рассмотреть перспективы разработки начальной фазы торговли квотами на выбросы парниковых газов в России и взять за пример Фазу 1 Европейской системы торговли квотами на выбросы ПГ, т.е. включить в регулирование только выбросы углекислого газа от энергетического и промышленного секторов, то общий объем выбросов, охваченных гипотетической программой, составит около 750 млн. тонн выбросов CO2 в год2. Для сравнения: австралийская система торговли квотами покрывает 382 млн. т. CO2-экв., калифорнийская на первом этапе 163 млн. т. СО2-экв., потолок Региональной Данные РКИК: http://unfccc.int/files/ghg_emissions_data/application/pdf/rus_ghg_profile.pdf Расчеты производились по данным РКИК (http://unfccc.int/files/ghg_emissions_data/application/pdf/rus_ghg_profile.pdf): Сумма доли выбросов углекислого газа, приходящейся на электроэнергию, и доли выбросов, приходящейся на производство металлов, химическую промышленность и переработку полезных ископаемых. 1 2 57 инициативы по ПГ в США в 2009-2011 гг. составляла – 170 млн. т. СО2-экв., европейская – 2,1 млрд. т. СО2-экв.1 По мере интеграции в рамках Таможенного союза (ТС) появляются перспективы распространения системы торговли квотами на выбросы ПГ на всех членов. Более того, Казахстан объявил о старте с 1 января 2013 года системы национальной торговли квотами на выбросы 2 . Квотированию будут подлежать предприятия, чьи выбросы углекислого газа превышают 20 тыс. тонн в энергетической отрасли, нефтегазовом секторе, в горно-металлургической и химической промышленности, а также в сфере транспорта 3 . Общий объем выбросов ПГ от 178 предприятий, которые подпадают под действие программы, за 2010 год составил 147 млн. тонн двуокиси углерода 4 . Хотя Белоруссия и рассматривает возможности создание национального рынка квот на выбросы ПГ, из-за отсутствия законодательных актов, позволяющих комплексно регулировать вопросы охраны климата, процедура создания проекта национальной системы затягивается 5 . Однако если подсчитать потенциальную возможность охвата выбросов национальной системы Белоруссии, то гипотетическая пилотная фаза может покрывать до 27 млн. тонн выбросов CO2 ежегодно 6 . Таким образом, общий объем выбросов углекислого газа при реализации совместной системы торговли квотами на выбросы ПГ в рамках Таможенного союза может составить до 1 млрд. тонн CO2 в год. 3.3. Риски, сопряженные с внедрением в России системы торговли квотами на выбросы парниковых газов Анализ особенностей осуществления системы торговли квотами на выбросы парниковых газов, а также мирового опыта внедрения систем торговли Аверченков А.А. Указ. Соч. С. 26 Там же. С. 30. 3 Там же. С. 31. 4 Там же. С. 31. 5 Там же. С. 36. 6 Расчеты производились по данным РКИК (http://unfccc.int/files/ghg_emissions_data/application/pdf/blr_ghg_profile.pdf): Сумма доли выбросов углекислого газа, приходящейся на электроэнергию, и доли выбросов, приходящейся на производство металлов, химическую промышленность и переработку полезных ископаемых. 1 2 58 квотами на выбросы позволяет выделить следующие риски, сопряженные с введением системы торговли квотами на выбросы ПГ: 1) В краткосрочной перспективе возможно повышение издержек и снижение конкурентоспособности углеродоемких отраслей, функционирующих на основе старых технологий1; 2) Издержки предприятий на соответствие правилам системы могут быть перенесены на конечных потребителей товаров и услуг, что может спровоцировать инфляцию2; 3) В краткосрочной перспективе возможно снижение темпов роста ВВП вследствие эффекта «утечки» выбросов, сокращения инвестиционных потоков, а также перераспределения финансовых ресурсов между отраслями; 4) Слабые институты администрирования и могут коррупционная привести к составляющая российского непрозрачности механизмов распределения квот, мониторинга и отчетности, что может стать причиной снижения эффективности системы в целом; 5) Ныне действующее законодательство может содержать предпосылки к двойному обложению платой выбросы парниковых газов внедрение системы торговли квотами без внесения 3 в случае поправок в законодательство РФ. Аверченков А.А. Указ. Соч. С. 81. Там же. С. 81 3 Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 25.06.2012) "Об охране атмосферного воздуха" предполагает оплату госпошлины за разрешение на выбросы загрязняющих атмосферный воздух веществ. 1 2 59 Заключение В выступлении на Конференции ООН по устойчивому развитию «РИО+20», которая состоялась 20-22 июля 2012 года, премьер-министр Д.А. Медведев заявил, что к 2020 году выбросы парниковых газов России будут на 25% ниже уровня 1990 года.1 При этом никак не указывается, каким образом будет осуществляться данное сокращение: в условиях «business-as-usual», т.е. без применения мер экологического регулирования, или начнется осуществление полноценной экологической политики, направленной на выполнение данной цели. Как показывают результаты данного исследования и выводы многих специалистов, российская промышленность и энергетика обладает достаточным запасом энергоемкости, чтобы сокращать выбросы без применения дополнительных мер экологического стимулирования, т.е. за счет замены старого оборудования, технологического прогресса и т.д. Однако данные меры нисколько не отразятся на способе производства, т.е. российская промышленность и энергетика, скорее всего, будет сохранять углеродоемкий пути развития. Европейская система торговли квотами на выбросы парниковых газов показала, что выбросы ПГ могут генерировать реальные средства в «зеленую экономику» без снижения ВВП, развивать систему отчетности и стимулировать транспарентность информации, и даже стать методом протекционизма. Региональные инициативы, такие как RGGI, на практике демонстрируют способность отдельных регионов проводить собственную экологическую политику и реинвестировать полученные средства обратно в регион. Для России выбрать торговлю квотами на выбросы, как национальную политику по снижению выбросов ПГ, значит, на первоначальном этапе снова столкнуться с коррупцией, бюрократическим аппаратом и нетранспарентностью информации. Более того, предприятия могут переложить все издержки на приобретение квот на конечного потребителя, что скажется на уровне цен. Но если проблемы первого этапа удастся решить, издержки на покупку квот могут быть компенсированы снижением затрат на электроэнергию, потребление Председатель Правительства Российской Федерации Д.А.Медведев выступил на третьей сессии пленарного заседания Конференции ООН по устойчивому развитию «Рио+20»: http://government.ru/docs/19427/ 1 60 топлива, а также новыми проектами низкоуглеродных технологий и альтернативных источников энергии. В конечном итоге, сокращение парниковых газов отразится на здоровье российских граждан. 61 Список литературы Список источников на русском языке: 1. Аверченков А.А., Галенович А.Ю., Сафонов Г.В. Федоров Ю.Н. Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России. Москва, 2013. 2. МГЭИК, 2007: Изменение климата, 2007: Обощающий доклад. Женева, Швейцария. 2007. 3. Энергоэффективная Россия: пути снижения энергоемкости и выбросов парниковых газов. Основные выводы. McKensey&Company. 2009. Список источников на английском языке: 1. Aldy J. E., Stavins R. N. The Promise and Problems of Pricing Carbon: Theory and Experience. The Journal of Environment & Development. 2011. 2. Brown, L. M., Hanafi, A., Petsonk, A. The EU Emissions Trading System: Results and Lessons Learned. Environmental Defense Fund. 2012. 3. Brunner S., Flachsland C., Luderer G., Edenhofer O. Emission Trading Systems: an overview. Discussion Paper. Potsdam Institute For Climate Change Research. 2009. 4. Coase, R.H. The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics Vol.3. Oct. 1960. 5. Ellerman A. D., Convery F., Perthuis C., Pricing Carbon, Cambridge Press, 2010. 6. Hibbard P. J., Tierney S. F., Okie A. M., Darling P. G. The Economic Impacts of the Regional Greenhouse Gas Initiative in Ten Northeast and Mid-Atlantic States. Review of the Use of RGGI Auction Proceeds from the First Three-year Compliance Period, Analysis Group, 2011. 7. Kossoy A., Guigon P. State and Trends of the Carbon Market 2012. World Bank. 2012. 62 8. Lawrence H. Goulder, Marc A. C. Hafstead. Impacts of Alternative Emissions Allowance Allocation Methods Under a Federal Cap-and-Trade Program. August 2009. 9. Reuven S. Avi-Yonah and David M. Uhlmann, Combating Global Climate Change: Why a Carbon Tax Is a Better Response to Global Warming Than Cap and Trade. Stanford Environmental Law Journal. 2009. 10. Schakenbach J., Vollaro R., Forte R. Fundamentals of Successful Monitoring, Reporting, and Verification under a Cap-and-Trade Program. / Journal of the Air & Waste Management Association. November 2006. 11. Scotney R., Chapman S., Hepburn C., Jie C. Carbon Markets and Climate Policy in China: China’s pursuit of a clean energy future. October 2012 12. Stavins. R. Experience with Market-Based Environmental Policy Instruments. November 2001. 13. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Group of Authors. Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA 14. European Commission Staff Working Paper. Analysis of options beyond 20% GHG emission reduction: Member State results. January 30, 2012. 15. Tools of the Trade: a Guide to Design and Operating a Cap and Trade Program for Pollution Control. United States Environmental Protection Agency. June 2003. Электронные ресурсы: 1. Данные сайта Рамочной конвенции ООН по изменению климата: http://unfccc.int/ 2. Статистические данные Всемирного банка: http://data.worldbank.org/ 3. Сайт Европейской комиссии: http://ec.europa.eu/clima/news/index_en.htm 63 4. Сайт Западной климатической инициативы: http://www.westernclimateinitiative.org 5. Данные сайта Региональная инициатива по парниковым газам: http://www.rggi.org 6. Данные сайта Министерства окружающей среды Новой Зеландии: http://www.mfe.govt.nz 7. Сайт правительства Австралии, департамента по изменению климата и энергоэффективности: http://www.climatechange.gov.au 8. Сайт Европейской Энергетической Биржи: http://www.eex.com