ВЫБОР МЕТОДА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА

-1ВЫБОР МЕТОДА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА
РЕГИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРЕДПРИЯТИЯ
Наумова Е.Н.
Псковский государственный политехнический институт, Псков, Россия
Основным инструментом реализации задач государства являются госпредприятия. Для унитарных предприятий характерны значительные ограничения деятельности со стороны государства или региона как собственника. В статье предлагается алгоритм выбора механизма использования закрепленного за госпредприятиями имущества, позволяющего сохранить государственный
контроль за функционированием этого имущества и вместе с тем сократить ограничения текущей
деятельности.
Public unitary enterprises have such specialty as limits of their activity from stakeholder-owner. This
article propose the method of selecting form of regional public property using for the purpose of these limits
decreasing and saving governmental control about public property functioning.
Управление региональными государственными предприятиями со
стороны собственника - это система отношений между органами государственного управления субъектов Федерации и руководителей государственных предприятий по поводу организации использования и воспроизводства объектов региональной государственной собственности с целью
реализации социальных и экономических интересов общества и государства на территории региона посредством организационно-экономических
функций, форм и методов.
Анализ нормативных документов, регламентирующих права и обязанности учредителей и их отношения с менеджментом предприятий различных организационно-правовых форм, позволил разделить методы взаимодействия учредителей и предприятий по типу управления на административные и экономико-финансовые. Административные методы затрагивают условия функционирования предприятия. Основная часть данных
методов основана на положениях ГК РФ и федеральных законах [2, 3, 4,
5]. Экономико-финансовые методы влияют на финансовые результаты
предприятия, например принятие решения о выплачиваемой учредителю
доле прибыли, принятие решения об изменении размера уставного капитала, стратегическое партнерство в качестве контрагента. Они основаны
на экономических интересах учредителя в отношении предприятия.
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-2-
Субъект Федерации в отношении своих государственных предприятий использует все выше перечисленные методы, но присутствуют и отличительны черты. Нормативной базой применения методов прямого административного воздействия является федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» №161-ФЗ, где четко прописаны права и обязанности участников госпредприятия (рис. 1).
- учредитель – РФ (субъект
РФ);
- решение об учреждении –
орган государственной власти
РФ (субъекта РФ);
- исчерпывающий список случаев, когда может создано ГП.
Учреждение
- заимствования – только по согласованию с собственником;
- сделка, в которой имеется заинтересованность руководителя - только по
согласованию с собственником;
- крупная сделка - только по согласованию с собственником.
Текущая деятельность
- закреплено за ГП на праве хоз.
ведения или оперативного упр-я;
- право собственности на имущество осуществляется органом гос.
власти субъекта РФ;
- недвижимое (и движимое для
казенных предприятий) не может
быть отчуждено без согласия учредителя.
Имущество
Государственное предприятие
Руководитель
- имеет право дополнительно
заниматься только преподавательской, научной и иной
творческой деятельностью.
Ответственность
- учредитель не несет ответственность по обязательствам ГП за
исключением случаев, когда его
несостоятельность вызвана собственником имущества;
-учредитель несет субсидиарную
ответственность по обязательствам
казенного предприятия.
Реорганизация
- слияния или присоединения
только, если имущество предприятий принадлежит одному
собственнику;
- после разделения или выделения все преобразованные
предприятия принадлежат
одному собственнику.
Рис. 1. Дополнительные методы прямого административного управления
государственными унитарными предприятиями со стороны учредителя [4]
Анализ рис. 1 позволяет сделать вывод о том, что госорганы имеют
достаточно широкий набор инструментов воздействия на функционирование госпредприятия. Однако эти дополнительные ограничения текущей
деятельности ГУПа приводят к повышению риска сделок с контрагентами.
Данное обстоятельство обусловлено рядом факторов, к числу которых
можно отнести: фактическое отсутствие у ГУПов возможности гарантировать своим имуществом (особенно недвижимым) обязательства, а также
необходимость согласования с учредителем крупных сделок. В то же время данные ограничения направлены на повышение контроля за надлежаУправление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-3-
щим использованием госсобственности и сокращение вероятности банкротства ГУПа.
Однако, право хозяйственного ведения ГУПов на имеющееся у них
имущество защищается российским законодательством наряду с правом
собственности, в том числе и от посягательств собственника. В частности,
в Законе № 161-ФЗ не предусмотрено право собственника на изъятие
имущества, закрепленного за госпредприятиями на праве хозяйственного
ведения. Поэтому судам «при разрешении споров необходимо учитывать,
что собственник не наделен правом изымать, передавать в аренду либо
иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном
ведении государственного (муниципального) предприятия. Акты госорганов по распоряжению имуществом, принадлежащим госпредприятиям на
праве хозяйственного ведения, по требованиям этих предприятий должны
признаваться недействительными» [6]. Таким образом, не смотря на более
широкий набор инструментов управления госпредприятиями со стороны
региона как учредителя по сравнению с предприятиями других организационно-правовых форм, они приводят к повышению зарегламентированности управления, снижению экономической эффективности деятельности, усложнению экономических взаимоотношений с контрагентами.
Важным этапом построения эффективной системы управления госпредприятиями является решение задачи их классификации с позиции реализации функций государства. Оценка степени полноты и эффективности
выполнения государственных функций в основном определяется рядом
внешних факторов. К ним, на наш взгляд, следует отнести:
1. совокупность функций, возложенных на государство в современных социально-экономических и политических условиях, и определяющих набор услуг, обеспечиваемых государственным сектором. Эти услуги
могут различаться по двум признакам:
a. способ получения пользы от реализации государственной функции: непосредственно от потребления услуги, от регулирования отношений между пользователями, или от перераспределения доходов пользователей. Госуслуги здесь делятся по цели использования имущества - на социальные (общественные), контрольно-регулирующие, а также коммерческие;
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-4-
b. важность реализации этих функций с точки зрения обеспечения
необходимых условий жизнедеятельности получателей госуслуг: удовлетворение физиологических потребностей, обеспечение безопасности и т.д.
С этой точки зрения госуслуги можно классифицировать на услуги высокой степени важности, средней и низкой степени важности;
2. степень доступности государственной услуги для потребителя,
которая в свою очередь определяется следующими условиями:
a. степенью развитости рыночных механизмов в сфере деятельности госпредприятия. По уровню монополизации сферы госуслуги можно
разделить на высоко-, средне- и низкомонополизированные;
b. уровнем цен на госуслуги и способом их оплаты потребителями.
С этой точки зрения услуги госпредприятия можно разделить на три группы: частные, смешанные (социально значимые услуги, общественные по
форме оказания, но частные по форме потребления) и общественные.
В соответствии с выделенными внешними факторами, определяющими эффективность реализации государственных функций, мы выделили
четыре признака классификации ГУПов (см. рис. 2).
Также степень управляемости отдельных объектов госимущества в
большой степени зависит от того, в каком экономическом отношении
находятся эксплуатируемые основные фонды и госпредприятие: в хозяйственном ведении или на обслуживании. В первом случае, когда все используемое имущество находится в хозяйственном ведении ГУПа, степень
контроля государства за деятельностью предприятия должна быть выше.
Во втором случае предприятие заключает договор на обслуживание основных фондов, находящихся в государственной казне или у другого балансодержателя. Здесь контроль за функционированием имущества сохраняется за собственником в полной мере. Таким образом, необходимо
рассматривать еще один признак классификации – пятый – форма использования государственного имущества.
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-5-
Функциональная классификация государственных предприятий
Признаки классификации внешнего порядка
1. Цель использования
государственного
имущества
- удовлетворение потребностей населения;
- учет, контроль, регулирование;
получение дохода в бюджет.
2. Степень
важности
оказываемых услуг
3. Уровень
монополизации сферы
услуг
4. Тип оказываемых
услуг и форма их оплаты
- высокая;
- средняя;
- низкая.
- высокий;
- средний;
- низкий.
- частные (потребитель);
- социально значимые (потребитель и государство);
- общественные
(государство).
Признак
классификации внутреннего порядка
5. Принадлежность основных фондов
- в хозяйственном ведении;
- на обслуживании.
Рис. 2. Функциональная классификация государственных предприятий
При использовании рассмотренного подхода к классификации ГУПов
надо иметь в виду, что каждое предприятие должно быть классифицировано по всем признакам одновременно. Таким образом, в результате классификации получается комплексная характеристика госпредприятия как с
точки зрения реализации государственных функций, так и с учетом сложившихся рыночных условий и социальных потребностей населения региона (см. рис. 2).
В качестве примера использования предлагаемой классификации рассмотрим государственные дорожно-ремонтные строительные предприятия
(ГДРСП) Псковской области, которые составляют около 22,7% в отраслевой структуре региональных ГУПов, а также государственное предприятие «Псков Алко», занимающееся производством алкогольной продукции.
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-6-
В результате анализа видов деятельности и условий функционирования данных предприятий было определено их место в функциональной
классификации (см. табл. 1).
Таблица 1
Функциональная классификация госпредприятий Псковской области
Цель использования имущества
Степень важности услуг
Уровень монополизации
услуг
Тип оказываемых услуг и
форма их оплаты
Форма использования
имущества
ГДРСП
Удовлетворение потребностей населения – обеспечение функционирования
дородной инфраструктуры
Высокая
ГУП «Псков Алко»
Получение дохода в
бюджет
Средняя
Высокий
Высокий
Социальные
Частные
На обслуживании
В хозяйственном ведении
В результате получения в пользование государственного имущества
хозяйствующий субъект получает возможность использования госимущества в отраслях преимущественного государственного функционирования,
часто являющихся слабо конкурентными, получения прибыли от использования госимущества. Субъект Федерации в свою очередь обеспечивает
использование своего имущества с целью реализации соответствующих
функций государства, организацию эффективного функционирования
имущества путем привлечения управленцев-профессионалов, при использовании концессионных механизмов – привлечение частных инвестиций в
сферу государственной деятельности, организацию дополнительных рабочих мест, получение дополнительных налоговых и неналоговых доходов в бюджет.
Для обоснования выбора конкретного метода использования госимущества необходимо последовательно сравнить их с точки зрения сохранения определенной степени управляемости госимущества со стороны региона. Пример составления таблицы сравнений для государственного унитарного предприятия Псковской области ГДРСП представлен в табл. 2.
Как показано в табл. 1, для обеспечения удовлетворения потребностей населения все механизмы позволяют контролировать реализацию заявленной цели функционирования предприятия посредством указания вида деятельности в уставе унитарного предприятия либо в договоре довеУправление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-7-
рительного управления или концессии. Однако, договор аренды в основном касается передаваемого имущества, а не видов деятельности. Поэтому
значимость аренды в данном случае несколько ниже.
Таблица 2
Результат сравнения управляемости ГУП ГДРСП
в соответствии с его местом в функциональной классификации
Классификационный
признак
По цели создания:
- удовлетворение потребностей населения
По степени важности
услуг
- высокая
По уровню монополизации услуг
- высокий
По типам услуг и форме
их оплаты
- социальные
По принадлежности основных фондов
- на обслуживании
ИТОГО
ГУП на праГУП на праве
Довериве
хозяйственного
тельное
Аренда Концессия
оперативного
ведения
управление
управления
++
++
++
+
++
+
+
+
+
+
+++
+++
++
+
++++
++
++
+
+
+++
++
10
++
10
+
7
+
5
++
12
Если анализировать признак степени важности оказываемых услуг, то
дорожно-строительная деятельность в регионе должна быть организована
в соответствии с утвержденным планом независимо от методов использования государственного имущества.
При этом высокая степень монополизации данной сферы обуславливает необходимость наличия расширенных контрольных полномочий госорганов за финансовыми результатами деятельности предприятия. Наиболее полно данный контроль возможен для концессионной формы использования имущества посредством четкого установления прогнозируемых
уровней рентабельности затрат концессионера в договоре концессии.
Данное обстоятельство также делает концессию более приемлемой по
сравнению с другими механизмами использования госимущества и в рамках анализа четвертой классификации – метод оплаты услуги, поскольку
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1
-8-
плательщиком за оказываемые услуги здесь будет выступать регион из-за
социального характера услуги.
В соответствии с пятым признаком классификации (см. табл. 1) госимущество в данном случае является объектом инфраструктуры и находится на обслуживании. Как показывает опыт других стран, концессионный
механизм позволяет привлечь в сферы обслуживания инфраструктуры не
только частный капитал, который, как правило, избегает работать в слабооборачиваемых и высокорисковых видах деятельности, но и высокопрофессиональных управляющих.
Таким образом, как видно из табл. 2, рекомендуемой формой организации функционирования имущества Псковского ГУП ГДРСП является
концессия. Это в основном обусловлено тем, что при заключении договора концессии регион вправе установить экономические индикаторы эффективности деятельности предприятия, что позволит ограничить монопольные тенденции в данной сфере и управлять эффективностью использования бюджетных средств.
_________________________________
1. Гражданский Кодекс РФ;
2. ФЗ «Об акционерных обществах» №208-ФЗ от 26.12.1995г.
3. ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» №14-ФЗ от 08.02.1998 г.
4. ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» №161-ФЗ от
14.11.2002 г.
5. ФЗ «О концессионных соглашениях» №115-ФЗ от 21.07.2005 г.
6. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда и Верховного Суда №618 от
01.07.1996 г.
Управление общественными и экономическими системами 2007 № 1