Механизмы обеспечения устойчивого пространственного развития
advertisement
Л.В. Жарова. Механизм обеспечения устойчивого пространственного развития УДК 504.06; 330.15 + 332.142.6 Л.В. Жарова1 Механизм обеспечения устойчивого пространственного развития В статье рассматривается механизм обеспечения устойчивого пространственного развития, предлагается характеристика основных компонентов механизма, приводятся результаты исследования взаимосвязи между ними, даются рекомендации по усовершенствованию существующего механизма путем внедрения процедур Стратегической Экологической Оценки в управленческую практику на всех уровнях. Современное представление о развитии, его качественных и количественных показателях в той или иной степени ассоциируется с понятием устойчивости. И хотя для нескольких десятилетий второй половины ХХ века была характерна дискуссия о том, правомерно ли считать развитие устойчивым, сбалансированным, взаимосогласованным, этот термин становится все более и более популярным среди широких масс населения. Более или менее профессиональные рассуждения об устойчивости развития не сходят со страниц прессы. Все это, впрочем, скорее свидетельствует о конъюнктурном использовании результатов популярных научных исследований, спекуляции на стремлении человечества к некому «идеалу» при неизменном стиле жизни, потребления и производства, чем об «экологизации нашего мышления». Трудно найти программу развития, созданную в последние годы, в которой не фигурировал бы термин «устойчивое развитие» для обозначения будущего желательного состояния общества. Устойчивое развитие рассматривается прежде всего как некий мировоззренческий императив современности, наиболее популярное представление о взаимодействии общества и природы, как концепция сбалансированного общества, которого еще нигде не существует, но человечество стремится действовать в направлении формирования условий для его возникновения. В то же время, несмотря на распространенность данного термина, содержательное его наполнение изменяется в зависимости от предмета исследования. Общепринятым базовым определением считается сформулированное в докладе «Наше общее будущее». Пространственный подход позволяет адекватно оценить процессы, факторы и взаимосвязи социально-экономического и эколого-экономического развития для достижения общей устойчивости, то есть в многомерной системе координат. Отметим, что один из основных векторов развития исследования будет связан с феноменом времени в социо-экономических, экологических, культурно-исторических координатах. Именно «сжатие» времени в условиях глобализации позволяет оценивать феномены развития (технологические, организационные, информационные) с совершенно иных позиций – эффективности «реагирования» и возможности для «внедрения». Уже сегодня воспользоваться очевидными преимуществами глобализации может меньше Жарова Любовь Валерьевна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник отдела устойчивого развития и экологической безопасности Совета по изучение производительных сил Украины НАН Украины. © Л.В. Жарова, 2006 40 Механізм регулювання економіки, 2006, № 3 Розділ 1 Економіка природокористування і еколого-економічні проблеми половины человечества, а ряд государств (в широком смысле слова – территорий) формируют «полюс упадка» (В.Л. Иноземцев), который не только не в состоянии «догонять» цивилизацию, но и не может самостоятельно существовать (то есть являются принципиально несамостоятельными). Это государства Центральной и Северо-Восточной Африки, Южной Азии. Время недостаточно оценивать как процесс изменения стоимости, но и понимание неоднородности и противоречивости его течения, динамики его влияния на экономические параметры и развитие в целом требует совершенно иного методологического подхода к феномену времени. Иными словами, сейчас уже можно говорить о социально-экономической феноменологии времени. Слабость методических подходов – есть слабость методологии. В условиях быстрых смен условий хозяйствования и критериев эффективности виртуализация капитала, информационные войны, экономическая экспансия с помощью частного капитала и банковских систем, перенос акцента усилий государственной гегемонии с политической плоскости в плоскость политико-экономическую – фактор времени приобретает совершенно иной вес и требует адекватного методологического исследования. В условиях глобализации социально-экономических отношений и иных форм конкурентной борьбы традиционные показатели экономической теории – мультипликатор, акселератор и другие – наполняются новым содержанием. Эффективность вложений влияет на устойчивость системы в четких временных рамках, за которыми изменяются критерии эффективности. То есть «сжатие» времени происходит объективно и наиболее ярко отражается в биржевых колебаниях. Но эти колебания носят чисто внешний характер, а истинная сущность стоимостных динамик много глубже. В 1999-2001 гг. Е.В. Хлобыстовым была исследована колебательная динамика эколого-экономических систем [7], но ситуация за несколько лет существенно изменилась. Точки бифуркации в колебательной динамике различных социально-экономических систем все более зависят от внешних воздействий и места отдельных субъектов в межрегиональном разделении труда, а не от показателей развития отдельного государства. Так, многие исследователи глобализации (Г-П. Мартин, Х. Шуман, С. Удовик, Вл. Иноземцев) считают корректным говорить о точечных проявлениях этого феномена. В связи с этим механизмы пространственной оптимизации представляются нам чрезвычайно важными, особенно в которых заложена «внутренняя» мобильность и эффективность по принятию решений. Подчеркнем, что нет необходимости отказываться от уже достаточно устоявшегося термина «устойчивое развитие» и погрязать в лингвистически-философских изысканиях о том, какое словосочетание наиболее точно отразит содержательную сторону процесса гармонизации взаимоотношений природы и общества на неопределенно долгий период. Считаем, что в настоящее время более эффективным, целесообразным и актуальным является поиск адекватных механизмов для реализации тех комплексных социоэколого-экономических императивов, заложенных в многочисленных международных, государственных и локальных программах и концепциях, объединенных лейтмотивом «необходимости устойчивости развития». Что же следует понимать под механизмами пространственного устойчивого развития. Прежде всего отметим, что в общем случае под механизмом понимаются – система, устройство, способ определяющие порядок определенного вида деятельности или же совокупность определенных звеньев и элементов, приводящих систему (механизм) в действие [1, 366]. Кроме того, в настоящее время любые экономические, Механізм регулювання економіки, 2006, № 3 41 Л.В. Жарова. Механизм обеспечения устойчивого пространственного развития экологические, социальные процессы не укладываются в старые рамки с жестким территориальным ограничением. Ускоряющееся развитие человечества привело к трансформации нашего представления о пространстве, в рамках которого происходит это развитие. Двумерность исследований, предложенная В. Кристаллером, А. Вебером, А. Лёшом, А. Гранбергом и другими, не отвечает сложности современных взаимоотношений. Говоря о трехмерном пространстве, заметим, что система координат, в которой можно рассматривать это развитие, может быть разной и зависеть от целей и задач исследования и нашего восприятия действительности. Возникает вопрос о правомерности введения обобщающей системы координат и ее применимости в случае подобной гибкости. Мы считаем, что это возможно, так как, во-первых, неизменными будут три составляющих развития – социум, экология и экономика, во-вторых, генеральный вектор развития тоже является общим для всех исследований – это устойчивое развитие. С другой стороны, будет правомерным отметить корректность и возможность применения многомерности пространства для учета многочисленных факторов, влияющих на устойчивость развития. Более того, современная математика успешно оперирует бесконечными пространствами, и существует адекватный методический аппарат. Но мы сознательно не усложняем постановку задачи – методологического обоснования управленческих решений и разработки корректного методического аппарата для оптимального упрощения поставленной задачи пространственного развития. Исходя из вышесказанного, под механизмом обеспечения устойчивого развития следует понимать совокупность организаций, институций и используемых ими форм и методов для согласования интересов на разных иерархических уровнях, обеспечения сбалансированного и пропорционального развития подсистем в рамках устойчивого развития и сохранения целостности системы. Для дальнейшего рассмотрения механизма обеспечения устойчивого пространственного развития необходимо акцентировать внимание на следующем: во-первых, в предложенном исследовании базисным, основным пространством выбрано пространство государства (в административных границах), в котором пересекаются и взаимно согласовываются интересы подпространств высшего и низшего иерархического уровней; во-вторых, основой устойчивого развития является поступательное социальноэкономическое развитие, бедное государство не может быть устойчивым в понимании данного исследования (оговоримся, что «устойчивость в нищете» мы не рассматриваем); в-третьих, целью исследования являются дополнение и совершенствование уже существующего механизма социально-экономического и эколого-экономического развития, а не предложения по формированию принципиально иной модели хозяйствования и жизнедеятельности. Механизм эффективной реализации политики, концепций и программ устойчивого пространственного развития в рамках государства, имея существенные региональные особенности, предусматривает некоторые общие составляющие: систему государственного управления и поддержки стратегических отраслей; разнообразные формы и источники непрямого стимулирования; методы стимулирования инновационно-инвестиционного потенциала. В то же время механизм может быть эффективным только при условии конкретнообъективной оценки социо-эколого-экономичекой ситуации в стране, регионе, отрасли, 42 Механізм регулювання економіки, 2006, № 3 Розділ 1 Економіка природокористування і еколого-економічні проблеми задач и перспектив его развития в контексте общегосударственных приоритетов. Ведь пространственные территориальные системы не замкнуты и развиваются в общенациональном, общемировом пространстве, а значит, устойчивое пространственное развитие необходимо рассматривать в динамике, и механизм обеспечения устойчивого развития должен постоянно совершенствоваться и дополняться новыми элементами. Устойчивое развитие экономики (как уже подчеркивалось выше – экономическое развитие является приоритетным направлением развития) требует создания таких механизмов и инструментов, которые посредством системы налогов, кредитов, цен, тарифов, таможенных пошлин, методов государственной поддержки и содействия должны обеспечивать активную инвестиционную и инновационную деятельность, рост объемов производства конкурентоспособной продукции, рентабельную работу предприятий, социальную защиту населения, охрану окружающей природной среды, то есть создать базовые условия эффективного развития. Реализация концептуальных положений устойчивого развития, независимо от иерархического уровня пространства, должна осуществляться через правовой, организационный, финансово-экономический, научно-образовательный и информационный компоненты механизма, в основе которых лежит анализ особенностей экономического, социального и культурного наследия конкретного подпространства в контексте приоритетов пространства высшего порядка. Для Украины: - правовая компонента механизма представляет собой систему законов, документов и процедур, формирующих правовое поле устойчивого развития. Это система действующего законодательства, касающаяся распределения полномочий и ответственности между исполнительной властью и органами местного самоуправления. Она представлена Конституцией Украины, Законами Украины «О местном самоуправлении в Украине», «О местных государственных администрациях», «О Государственном бюджете Украины», «О системе налогообложения», «О банках и банковской деятельности», «О курортах», «О туризме» и другими нормативными актами, регламентирующими решение различных проблем экономического, социального и экологического характера на региональном уровне; - организационная компонента – это система учреждений, организаций и служб, осуществляющих основные функции проведения эффективного регионального управления. Кроме того, данный механизм включает государственную стратегию регионального развития, стратегии развития республики и отдельных городов, территорий, программные документы, различные планы и прогнозы развития; - финансово-экономическая компонента механизма устойчивого развития территории – это система производственных подразделений и экономических отношений между ними, определяющая соотношение между пропорциями производства и потребления товаров и услуг, а также возможность финансового обеспечения и стимулирования устойчивого развития территории. Приоритетом стратегии в контексте рассматриваемого механизма должны являться развитие производственного потенциала, привлечение инвестиций в региональную экономику, эффективное наполнение бюджета; - научно-образовательная компонента включает в себя комплекс научных и образовательных учреждений и подразделений, генерирующих новые знания, идеи, занимающихся подготовкой кадров для воплощения стратегии устойчивого развития в жизнь. Он также предусматривает максимально полное и эффективное использование Механізм регулювання економіки, 2006, № 3 43 Л.В. Жарова. Механизм обеспечения устойчивого пространственного развития уже имеющегося в регионе научно-технического, инновационного, производственного и кадрового потенциалов. - информационная компонента включает организации и коммуникационные средства, осуществляющие сбор, обработку и доведение до власти информации, специальных служб и общества данных, характеризующих состояние, динамику и результативность реализации стратегии. Предоставляемая информация должна отражать не только динамику экономического роста и демографические тенденции, но и состояние окружающей природной среды и возможные последствия происходящих изменений. На настоящем этапе развития производственно-хозяйственных отношений перечисленных компонент в том виде в каком они действуют сейчас, не достаточно для обеспечения пространственного устойчивого развития. Прежде всего потому, что они не создают собой целостного, взаимосвязанного механизма, все структурные части которого работают на достижение единой цели. В большинстве работ, посвященных устойчивому развитию, говорится о «механизмах» обеспечения устойчивого развития, а не о едином «механизме», компонентами которого являются перечисленные выше составляющие [например, работы 2, 3 и другие]. Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что необходим новый вектор взаимодействия, позволяющий объединить и усилить синергетический эффект уже существующих компонент механизма. Ведь достижение основной задачи механизма пространственного развития – обеспечение системной целостности взаимодействия компонентов – предполагает учет динамики происходящих процессов, повышение интереса общественности к происходящему и предоставление возможности влияния на принятие решений; обеспечение социальной и экологической ориентации социальноэкономического вектора развития. Этот вектор должен также обеспечивать прямую и обратную связь между институциями и организациями, обеспечивающими разработку и внедрение политик, планов и программ устойчивого развития, их корректировку на ранних этапах и возможность внесения изменений до возникновения нежелательных, а иногда и фатальных последствий от их реализации. На сегодня такую функцию отчасти выполняет оценка воздействия на окружающую природную среду (ОВОС). ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности. В то же время ОВОС хотя и учитывает экологическую, социальную и техногенную составляющие развития, но не обеспечивает главного условия – он не является инструментом принятия решения, а лишь неотъемлемой частью обоснования уже принятого, что приводит к дисбалансу и неполноте учета интересов всех заинтересованных сторон, а значит, не может обеспечить устойчивости развития. Таким образом, механизм обеспечения устойчивого пространственного развития должен обеспечивать такое взаимодействие компонент, которое обеспечит эффективное взаимодействие всех частей системы на разных уровнях и стадиях принятия решений, составления планов, программ и политик для достижения единой цели – устойчивого развития. Считаем, что таким объединяющим элементом общего механизма пространственного устойчивого развития, который отвечает современным требованиям и который находится в органическом единстве с существующей в Украине системой 44 Механізм регулювання економіки, 2006, № 3 Розділ 1 Економіка природокористування і еколого-економічні проблеми ОВОС, является Стратегическая экологическая оценка (СЭО). СЭО – это систематический процесс оценки последствий, влияющих на окружающую среду, в результате применения предлагаемой политики, планов, программ-инициатив для того, чтобы обеспечить их полную выполняемость и должным образом решаемость на самых ранних этапах принятия решений наряду с рассмотрением экологических и социальных аспектов [4,1]. Целью СЭО в соответствии со статьей 1 Протокола [5,1] является обеспечение высокого уровня охраны окружающей среды, включая здоровье населения, путем: обеспечения учета при разработке планов и программ экологических факторов и приоритетов; установления четких, открытых и эффективных процедур СЭО; обеспечения участия общественности в СЭО; интеграции экологических приоритетов и ограничений в конкретные документы, планы и мероприятия, которые разрабатываются на разных иерархических уровнях. Механизм обеспечения устойчивого развития целесообразно рассматривать на уровне государства, а значит, СЭО как элемент механизма должна стать частью системы государственного прогнозирования экономического и социального развития, опираясь на действующее законодательство (в частности, Закон Украины «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины). В общем виде возможности имплементации процедур СЭО представлены на рисунке 1. Таким образом, механизм обеспечения устойчивого развития в пространственном исследовании и внедрении будет эффективен при согласованном использовании всех его составляющих для достижения общей цели, учете не только прямых, но и обратных связей, реальной возможности внесения необходимых корректив на всех стадиях планирования, разработки и реализации политик, планов и программ социальноэкономического развития. СЭО должна стать связующим элементом, вектором ориентации общегосударственного механизма, основанном на: включении экологических и других целей, связанных с устойчивым развитием, в разработку стратегий, планов, программ; сборе и анализе информации, необходимой для разумного принятия решений, в том числе и замечаний от соответствующих заинтересованных сторон; оценке возможных последствий влияния на окружающую среду в результате стратегических альтернатив и предлагаемых действий; создании условий для экологически эффективного внедрения стратегических решений. Отметим, что мы сейчас находимся на этапе развития, заставляющем переосмысливать и содержательно развивать целый ряд устоявшихся понятий, устанавливать их взаимосвязь. Сущностное наполнение терминологической системы позволит не только выявить ряд взаимосвязей между понятиями и определениями, но и сформировать понимание стратегии развития. Устойчивость может в настоящее время рассматриваться только с позиций пространственного подхода, который позволяет наиболее полно и объективно учитывать все процессы и взаимосвязи на разных уровнях. Поэтому мы говорим о СЭО как о векторе приложения организационных усилий, способном объединить как требования времени и экономической эффективности, так и социальной стабилизации, то есть влияние общества на принятие решений и отражение Механізм регулювання економіки, 2006, № 3 45 Л.В. Жарова. Механизм обеспечения устойчивого пространственного развития результатов в нормативных и руководящих документах. Мобильность и открытость процедур позволяет нам говорить о совершенно ином подходе формирования политики пространственного развития, где согласование интересов стоит в основе эффективности хозяйствования. Участники государственного прогнозирования и разработки программ - Кабинет Министров Украины - уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам экономической политики, другие центральные органы исполнительной власти - Совет Министров Автономной Республики Крым - местные государственные администрации и органы местного самоуправления Уровни имплементации СЭО Принципы разработки - прогнозы экономического и социального развития Украины на средне- и краткосрочный период - прогнозы экономического и социального развития Автономной Республики Крым, областей, регионов и городов на среднесрочный период - программы экономического и социального развития Автономной Республики Крым, областей, регионов и городов на краткосрочный период - прогнозы развития отраслей экономики на среднесрочный период - программы развития отраслей экономики на краткосрочный период - принцип целостности - принцип объективности - принцип научности - принцип гласности - принцип самостоятельности - принцип равности - принцип соблюдения общегосударственных интересов Рисунок 1 – Уполномоченные органы, принципы и урони внедрения СЭО в практику государственного прогнозирования и планирования социальноэкономического развития (составлено автором на основе [6]) Подытоживая, подчеркнем, что пространственное развитие страны основывается на ее целостности, устойчивости и включенности в пространстве высшего порядка, то есть необходимо одновременно обеспечивать устойчивое развитие не только целого, но и частей во всех их взаимосвязях. Разрыв связей, невозможность взаимодействия, нарушение целостности каждого отдельного элемента ведет к уменьшению устойчивости пространства. Механизм обеспечения устойчивого развития должен отвечать этим условиям, а, значит, существующие правовой, финансовый, организационный и другие его элементы должны быть дополнены новым элементом, которым, по нашему мнению, и может стать стратегическая экологическая оценка. Проведение СЕО не решит всех существующих проблем по достижению устойчивости, но объединение в ее рамках адаптированного мирового опыта и существующих отечественных подходов к оценке 46 Механізм регулювання економіки, 2006, № 3 Розділ 1 Економіка природокористування і еколого-економічні проблеми воздействия на окружающую природную среду позволит создать целостный механизм управления развитием государства и его отдельных регионов, отраслей и объектов. 1 2 3 4 5 6 7 Економічна енциклопедія: У трьох томах. – К.: Видавничий центр “Академія”, 2001. – Т.2. – 848 с. Україна: прогрес на шляху до сталого розвитку//Інформаційно-аналітичний огляд виконання “Порядку денного на ХІ століття”. Наук. керівник Б.М. Данилишин. – К.: ЗАТ “НІЧЛАВА”, 2002. – 224 с. Масловська Л.Ц. Сталий розвиток продуктивних сил регіонів: теорія, методологія, практика/Київський національний торговельно-економічний ун-т. – К. : Видавництво КНТЕУ, 2003. – 365 с. Преимущества Стратегической экологической оценки – www.rec.org/REC/Programs/EnvironmentalAssessment Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте: Официальный перевод на русский язык. – Москва, 2002. – 14с. Хлобистов Є.В. Стратегічна екологічна оцінка: проблеми та передумови імплементації//Економіка природокористування та охорони навколишнього середовища. Щорічник наук. праць/Відповід. ред. Данилишин Б.М. – К.: РВПС України. – С. 42-50. Хлобистов Є.В. Методологічні аспекти вартісного аналізу природного ресурсу//Економіка природокористування і охорони довкілля: Зб. наук. пр. – К.: РВПС України НАН України. – 2001. – С. 20-26. Получено 15.09.2006 г. Л.В. Жарова Механізм забезпечення стійкого просторового розвитку У статті розглядається механізм забезпечення сталого просторового розвитку, дається характеристика основних компонентів механізму, досліджується взаємозв’язок між ними та пропонується вдосконалення існуючого механізму за допомогою запровадження процедур Стратегічної Екологічної Оцінки в управлінську практику на всіх рівнях. Механізм регулювання економіки, 2006, № 3 47
