колонка редакции

Правовые аспекты гражданского контроля за деятельностью военной организации государства и военная
безопасность Российской Федерации
К.В. Фатеев, профессор Военного университета, кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции
Боеспособные, технически оснащенные и современные Вооруженные Силы необходимы для надежной защиты
государства. Решение этой общенациональной задачи современной России невозможно без глубокой модернизации ее
военной организации. На решение этой задачи направлено внедрение системы гражданского контроля за
деятельностью военной организации государства и обеспечением военной безопасности Российской Федерации. В
Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 26 мая 2004 г. отмечается важность
функционирования системы гражданского контроля за деятельностью военной организации государства и
подчеркивается, что объемы затрачиваемых средств, интересы обороноспособности страны, а также важные
социальные параметры реформы делают обязательным наличие гражданского контроля за эффективностью идущих в
армии преобразований1 .
Что представляет собой понятие «гражданский контроль за деятельностью военной организации государства»?
Понятие «гражданский контроль» отсутствует в современных словарях. В Толковом словаре русского языка
рассматривается понятие контроля. Под контролем понимается проверка, а также постоянное наблюдение в целях
проверки или надзора2 . В Военном энциклопедическом словаре также нет понятия гражданского контроля за военной
деятельностью государства, а рассматривается понятие военного контроля, т. е. комплекса плановых мероприятий,
проводимых в целях проверки состояния боевой готовности, оперативной и боевой подготовки (учебного процесса),
выполнения личным составом воинских частей (кораблей), соединений, учебных заведений и учреждений
Вооруженных Сил Российской Федерации положений уставов и наставлений, директив, приказов и распоряжений
Министра обороны Российской Федерации3 .
Гражданский контроль осуществляется:
– властно-распорядительными полномочиями высших органов государственной власти;
– правосудием;
– контрольно-надзорной деятельностью специальных надведомственных органов власти;
– наблюдением и информированием общества о состоянии военной организации и деятельности государства в этой
сфере институтами гражданского общества;
– обращениями, заявлениями и жалобами граждан.
Предметами гражданского контроля за деятельностью военной организации Российской Федерации являются:
– механизм формирования военной политики, принятия и выполнения военно-политических решений;
обоснованность, правомерность и порядок применения военно-силовых структур в урегулировании внутренних
конфликтов, а также применения их не по назначению;
– международные обязательства, достижение целей договоров и соглашений, участницей которых является
Российская Федерация, порядок участия Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов в
миротворческих операциях за пределами страны;
– строительство Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации, его соответствие целям национальной и
военной безопасности, а также экономическим, демографическим, научно-техническим и иным возможностям
страны;
– формирование, принятие и исполнение военного бюджета в рамках федерального бюджета, законность
расходования денежных средств в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах;
– законность в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах,
социальная защита военнослужащих и членов их семей, а также граждан, уволенных с военной службы;
– морально-психологическое состояние войск;
– система военно-патриотического воспитания и допризывной подготовки молодежи, формирования моральнопсихологической готовности граждан к защите Отечества;
– состояние и облик Вооруженных Сил и других войск, формирование авторитета армии в обществе, укрепление
престижа военной службы.
Исходя из вышеизложенного можно сформулировать следующее определение понятия гражданского контроля за
деятельностью военной организации государства: это система непрерывного наблюдения за законной деятельностью
военной организации государства по обеспечению его военной безопасности и ее проверки со стороны невоенных
государственных институтов и гражданского общества, системный анализ основных показателей субъектов военной
организации государства, их социального обеспечения в интересах предупреждения негативных тенденций и
противодействия военным угрозам и опасностям, нейтрализации отрицательных последствий принимаемых решений
и выработки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой сфере.
Гражданский контроль за деятельностью военной организации государства условно можно разделить на два типа
контроля: государственный гражданский контроль и гражданский контроль со стороны гражданского общества.
Рассматривая государственный гражданский контроль как тип гражданского контроля, необходимо отметить, что
основной его составляющей является система наблюдения, проверок и надзора за деятельностью военной организации
государства со стороны государственных (невоенных) институтов, которая предусматривает следующие виды
государственного гражданского контроля: парламентский контроль, судебный контроль, финансовый контроль и
специальный контроль.
См.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2004. 27 мая. С. 4.
См.: Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1995. С. 286.
3 См.: Военный энциклопедический словарь. М.: Рипол классик, 2002. С. 746.
1
2
Парламентский контроль осуществляют палаты Федерального Собрания Российской Федерации и
Уполномоченный Российской Федерации по правам человека.
Так, деятельность Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации по
утверждению актов военного законодательства, в которых отражаются основные направления военной политики
Российского государства, подконтрольна Федеральному Собранию, поскольку средства на производство нового и
модернизацию уже существующего оружия и военной техники, предусмотренные в утверждаемых Президентом
Российской Федерации государственных программах вооружения и развития оборонного промышленного комплекса,
должны быть предусмотрены в расходных статьях федерального бюджета, принимаемого Федеральным Собранием.
Иначе говоря, Президент Российской Федерации не может утверждать указанные выше программы без их
финансового обеспечения, а значит, и без согласия Федерального Собрания Российской Федерации. Наделение
Государственной Думы и Совета Федерации такого рода полномочиями находится в полном соответствии с
принципом гражданского контроля за военной организацией государства, предусматривающим соответствие военной
политики Российского государства и состояния Вооруженных Сил России объективным потребностям обеспечения
военной безопасности государства.
Одним из механизмов парламентского контроля за военной организацией государства является деятельность
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Парламентский контроль был бы более эффективным
в рамках деятельности института Уполномоченного по делам военнослужащих в структуре Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации.
С учетом зарубежного опыта функционирования уполномоченных по делам военнослужащих в Российской
Федерации такой институт может быть учрежден в целях обеспечения гарантий гражданской защиты
конституционных прав и свобод военнослужащих, их соблюдения и уважения государственными органами, органами
местного самоуправления, должностными лицами, а также органами военного управления.
Уполномоченный по делам военнослужащих должен быть наделен соответствующими правами и обязанностями,
например:
– осуществлять анализ поступающих к нему заявлений и готовить предложения и рекомендации для решения
существующих проблем и устранения причин, их порождающих;
– выступать с законодательными инициативами в сфере своей деятельности;
– ежегодно представлять в Федеральное Собрание доклад и выступать перед Государственной Думой с
сообщениями о проделанной за год работе;
– поддерживать контакты с общественными организациями и средствами массовой информации, предоставлять им
по мере необходимости сведения о своей деятельности;
– запрашивать и получать от органов и любых должностных лиц Вооруженных Сил, других войск, воинских
формирований и органов документы и материалы, а также объяснения, необходимые для рассмотрения жалоб
военнослужащих;
– беспрепятственно посещать любые воинские части и подразделения, а также присутствовать на заседаниях
коллегиальных органов управления Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов;
– принимать меры по защите прав военнослужащих.
Судебный контроль предполагает осуществление правосудия посредством участия судов в обеспечении
конституционно-правовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой охраны военной
безопасности государства, прав и законных интересов субъектов ее обеспечения.
Как свидетельствуют статистические данные, каждый седьмой военнослужащий вынужден в суде добиваться
защиты своих прав и законных интересов, связанных с военной службой. Так, в 2000 г. в военных судах было
рассмотрено 190 547 гражданских дел по жалобам и искам военнослужащих, в 2001 г. – 211 888 гражданских дел, в
2002 г. – 150 888.
В 2002 г. за защитой своих прав с жалобами в военные суды обращались: офицеры – 49 747, в том числе генералы
– 119; прапорщики (мичманы) – 25 430; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту на должностях
солдат, матросов, сержантов и старшин, – 22 113; военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, – 1 137.
Подавляющее большинство исковых заявлений (заявлений) и жалоб военнослужащих в 2002 г. – 119 645 (79,29 %)
– было вызвано несвоевременным либо неполным обеспечением положенными видами довольствия. А если
учитывать, что существенное и (или) систематическое нарушение военным ведомством условий контракта о
прохождении военной службы, обусловившее требования военнослужащих о досрочном увольнении в запас, как
правило, выражалось в том же, количество дел данной категории в общей структуре рассмотренных жалоб и
заявлений возрастает до 120 851 (80,09 %).
Статистика убедительно показывает, что за десять лет в военные суды с различными жалобами обратилось около
одного миллиона военнослужащих; в разные годы от 87 до 90 % поданных жалоб военными судами
удовлетворялись4 .
Финансовый контроль осуществляют Счетная Палата Российской Федерации, Министерство финансов Российской
Федерации, Федеральное казначейство, Центральный банк Российской Федерации, финансовые и контрольно-счетные
государственные органы.
Наиболее наглядным является финансовый контроль за хозяйственной деятельностью военной организации
государства, проводимый Счетной палатой. Так, в апреле – мае 2002 г. проверкой Счетной палаты Российской
Федерации Главного военно-медицинского управления Министерства обороны Российской Федерации были
См.: Петухов Н.А. Социальные и правовые проблемы становления, развития и функционирования системы военных судов
России: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М.: Воен. ун-т, 2003. С. 5.
4
выявлены вопиющие нарушения в использовании бюджетных средств на общую сумму 393,4 млн руб 5 . По
материалам проверок Счетной палаты, которые проводились в течение 2003 г., Главная военная прокуратура
возбудила 27 уголовных дел в отношении должностных лиц, которые относятся к Министерству обороны и другим
силовым ведомствам. Счетная палата отмечает следующие факты «неэффективного использования» бюджетных
средств. Прежде всего, наиболее заметные нарушения допущены по линии военно-технического сотрудничества
(ВТС) с зарубежными странами и продовольственного обеспечения армии. Перерасход по ВТС составил 470,4 млн
руб., а нецелевые выплаты, обнаруженные при проверке продовольственного снабжения войск, – 283 млн руб.
Серьезные нарушения зафиксированы в Ленинградском военном округе – здесь незаконно потратили на
строительство 146 млн руб. Только одна проверка Ленинградской военно-морской базы показала, что на ее
содержание ушло сверх бюджета 101,7 млн руб. В результате несвоевременного заключения дополнительных
соглашений к ранее подписанным договорам аренды зданий, находящихся в оперативном управлении ЦСКА,
государство потеряло 239,6 млн руб. Кроме того, за годы реформ в военной авиации были списаны с грубыми
нарушениями действующих нормативных актов 196 самолетов. Из них 93 – не выработавшие установленный ресурс
срока службы, общей стоимостью около 4,65 млрд руб 6 .
Специальный контроль (надзор) осуществляют контрольные органы Администрации Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации, правоохранительные органы и иные государственные органы
власти в пределах собственной компетенции, установленной федеральным законодательством.
В рамках деятельности правоохранительных органов наиболее наглядна динамика выявления военными
прокурорами незаконных правовых актов командования. По итогам 1996 г. 2 976 приказов командиров противоречили
требованиям закона. В 1997 г. таких нарушений было уже 3 951 (+ 32,8 %), в 1998 г. – 5 613 (+29,6 %), в 1999 г. – 6 972
(+ 24,2 %), 8 735 (+ 25,3 %) – в 2000 г. и 9 131 (+ 4,5 %) – в 2001 г. Таким образом, за указанный период объем
названных правонарушений увеличился более чем втрое. Нарушения закона допускаются во всех командных звеньях:
от командира воинской части до руководителя федерального органа. В 2001 г. по протестам Главного военного
прокурора отменены 10 приказов министров обороны и внутренних дел, директора Федеральной пограничной службы
России. По требованию военных прокуроров ежегодно восстанавливаются права сотен тысяч военнослужащих и
членов их семей (в 2001 г. – 305, 5 тыс. человек)7 .
Вместе с тем в ряде случаев, как правило, со стороны гражданского общества возникает вопрос об
«объективности» судебного контроля со стороны военных судов и надзора за деятельностью военной организации
государства со стороны военных прокуроров. «Смущает» наличие в названии судов и прокуратур слова «военные» и
присвоение судьям военных судов и военным прокурорам воинских званий. Для окончательного снятия этих вопросов
возможно следующее решение: 1) в мирное время приостановление военной службы судьям военных судов и
военным прокурорам на период исполнения возложенных полномочий; 2) присвоение на период приостановления
военной службы вместо воинских званий соответствующих квалификационных разрядов.
Безусловным атрибутом собственно гражданского контроля за деятельностью военной организации государства
является общественная позиция гражданского общества. Гражданское общество – понятие, охватывающее социальноэкономические отношения, отношения в сфере духовной жизни и т. д., в отличие от властно-политических отношений
системы государственной власти. При всей тесной взаимосвязи с этой системой гражданское общество первично по
отношению к ней, предполагает наличие у участников общественных отношений прав, свобод и обязанностей,
гарантирующих их жизнедеятельность. Тотальное огосударствление общественных отношений сводит на нет
возможность относительно независимого развития гражданского общества, представляет собой не что иное, как
поглощение гражданского общества государством. Если рассматривать гражданский контроль через призму
гражданского общества, то определяющим в этом понятии будет то, что это контроль за деятельностью
государственных институтов и организаций, обеспечивающих военную безопасность государства, со стороны
общества свободных и равноправных граждан, отношения между которыми развиваются независимо от
государственной власти.
Собственно гражданский контроль за деятельностью военной организации государства осуществляется
субъектами, не являющимися органами государственной власти, в пределах полномочий, предусмотренных
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Гражданский контроль осуществляется:
– за соблюдением международных обязательств Российской Федерации в сфере военной деятельности;
– за эффективностью системы государственного регулирования в сфере военной деятельности;
– за эффективностью использования бюджетных средств, выделяемых на финансирование модернизации военной
организации государства и др.
На основании изложенного можно сформулировать основную цель гражданского контроля в исследуемой области
– обеспечение военной безопасности государства путем повышения надежности и эффективности военной
организации Российской Федерации.
Исходя из указанной цели основными задачами гражданского контроля за деятельностью военной организации
государства являются:
– утверждение демократических принципов и норм функционирования военной организации в Российской
Федерации;
См.: Барсуков В. Ревизоры недовольны тыловой отчетностью // НВО. 2004. № 19.
См.: Соловьев В., Еленский О. Счетная палата уличила военное ведомство в неэффективном использовании
многомиллиардных средств // НВО. 2004. № 21.
7 См.: Савенков А.Н. Конституционная законность и военная безопасность России. М.: Юрлитинформ, 2002. С. 4 – 5.
5
6
– выработка решений, предложений и рекомендаций, направленных на укрепление военной безопасности
государства, повышение в обществе авторитета военной службы;
– обеспечение органов государственной власти и общественности полной, достоверной и оперативной
информацией о соответствии военной организации государства Конституции Российской Федерации, федеральным
законам, нормам и принципам международного права, военно-политической обстановке, военным угрозам и
опасностям, а также о демографических, экономических, научно-технических и других возможностях страны для
обеспечения ее военной безопасности;
– предотвращение и пресечение бесконтрольного, несоответствующего реальным нуждам или нерационального
планирования, формирования и расходования ресурсов и средств, выделяемых на национальную оборону,
правоохранительную деятельность, предотвращение и ликвидацию чрезвычайных происшествий;
– исключение возможности использования Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов
Российской Федерации в интересах отдельных групп, лиц, партий, общественных или иных объединений;
– предупреждение, выявление и пресечение нарушений прав личности в Вооруженных Силах, других войсках,
воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная служба;
– защита прав и интересов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, гражданского персонала
Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов и членов их семей;
– разработка предложений по координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов
власти субъектов Российской Федерации и органов военного управления по реализации принятых решений в области
обороны и безопасности, правовой и социальной защиты военнослужащих, гражданского персонала и членов их
семей.
Военной доктриной Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21
апреля 2000 г. № 706, предусмотрен один из основных принципов обеспечения военной безопасности государства –
сочетание твердого централизованного руководства военной организацией государства с гражданским контролем ее
деятельности. Реализация этого принципа предполагает изменение правового положения Министерства обороны
Российской Федерации в сторону сосредоточения основных функций военного управления в его лице, руководство
указанным органом гражданским министром и др.
Важной составной частью гражданского контроля за деятельностью военной организации государства является
контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых на национальную оборону. Гражданеналогоплательщики должны знать, насколько эффективно расходуются бюджетные средства на военные нужды. Как
подчеркнул Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая
2004 г., «… для успешной модернизации всей военной организации государства нам необходимо четко знать, как
тратятся немалые деньги – в том числе на обеспечение военнослужащих жильем, на военную медицину, на
образование. Кроме того, в армии и других силовых ведомствах накоплено огромное имущество. И оно также
нуждается в оценке и в эффективном управлении. Прозрачная военная экономика – это необходимое условие
реформы».
В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 –
2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. № 1163-р,
сформулированы основные задачи военной реформы с учетом ее социально-экономических последствий, среди
которых выделяется повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на содержание
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Для решения этой
важной задачи необходимо принятие следующих мер:
– установление принципа открытости статей федерального бюджета, предусматривающих средства на
национальную оборону и правоохранительную деятельность, осуществление гражданского контроля;
– постепенный перевод Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и
органов на комплектование преимущественно военнослужащими, проходящими военную службу по контракту;
– формирование перехода Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и
органов к межведомственной (сопряженной) унифицированной системе технического обеспечения;
– вывод из состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов
организаций невоенного характера, не оказывающих непосредственного влияния на состояние боевой готовности
войск и сил, с последующей их ликвидацией или приватизацией;
– формирование единой межведомственной унифицированной системы тылового обеспечения и финансирования
расходов на военное образование и военную медицину, а также ликвидация дублирующих военно-учебных заведений
и военно-медицинских учреждений;
– совершенствование порядка заказов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, закупок
продовольствия, предметов вещевого обеспечения, иной однотипной продукции и оказания услуг невоенного
характера с применением тендерных процедур, унифицированных для Вооруженных Сил Российской Федерации,
других войск, воинских формирований и органов;
– анализ возможности и осуществление на основе этого анализа перевода неденежных форм обеспечения и льгот
военнослужащих в денежную форму и их объединение в единую форму оплаты труда военнослужащих, а также
приравненных к ним лиц;
– совершенствование процедуры найма на работу гражданского персонала на основе индивидуальных контрактов.
Планом действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2004 г. положений указанной
Программы, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 января 2004 г. № 1-р,
предусмотрены следующие мероприятия:
– подготовка проекта программы по переходу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов к межведомственной (сопряженной) унифицированной системе технического обеспечения;
– высвобождение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов от организаций невоенного
характера, не оказывающих непосредственного влияния на поддержание боевой готовности войск (сил);
– реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса в целях обеспечения потребностей
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в современных системах,
комплексах и образцах вооружения, военной и специальной технике с учетом социально-экономических условий.
Одной из основных задач выполнения указанных мероприятий является совершенствование системы
формирования военного бюджета и осуществление гражданского контроля за военными расходами. Юридической
гарантией повышения эффективности использования бюджетных средств, направляемых на содержание
Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов могло бы стать принятие
федерального закона «О военном бюджете». Чтобы быть эффективным, указанный закон должен предусматривать:
структуру военного бюджета; порядок его формирования; порядок его утверждения в рамках федерального бюджета;
обязательный перечень статей финансирования, обеспечивающих социальную защищенность военнослужащих и
членов их семей; права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена
военная служба, по обоснованию и представлению своих военных расходов; организацию и контроль военного
бюджета; государственные гарантии и ответственность за нарушение законодательства при формировании,
рассмотрении, утверждении и исполнении военного бюджета. Принятие федерального закона «О военном бюджете»
позволит создать логически завершенную систему государственного гражданского контроля за военными расходами:
от утверждения военного бюджета и до его исполнения, включая контроль за основными экономическими
результатами.
Одним из инструментов гражданского контроля за деятельностью военной организации государства могло бы
стать ежегодное декларирование доходов воинских должностных лиц, осуществляющих властно-распорядительную
деятельность, связанную с осуществлением закупок имущества для военных организаций, списания имущества
военных организаций, участия в торгах (конкурсах) для государственных нужд, а также осуществляющих финансовохозяйственную деятельность в военных организациях.
Кроме того, в качестве эффективного инструмента гражданского контроля за деятельностью военной организации
государства должны стать независимые средства массовой информации, которые обязаны обеспечить право граждан
на объективную информацию в этой сфере. Средства массовой информации должны иметь право на
беспрепятственное получение любой информации, не составляющей государственной тайны, относительно военной
деятельности в Российской Федерации и на распространение такой информации.