ООН - всеобщее достояние
advertisement
Журнал "МЕЖДУНАРОДНАЯ ЖИЗНЬ", №9 2010 г. ******************************************************************************************************* ООН - всеобщее достояние Александр Арсеньевич Орлов - директор Института международных исследований МГИМО (У) МИД России. ORLOV_A@mgimo.ru В этом году ООН отмечает очередную круглую дату - 65 лет со времени создания. Не было дня в истории Всемирной организации, когда бы она не подвергалась критике по тому или иному поводу. Слабость, недемократичность, забюрократизированность, неспособность в ряде случаев принять срочные и эффективные меры в целях предотвращения или прекращения конфликтов - это лишь толика из объемного списка претензий к ООН, предъявляемых ее оппонентами. При этом сама ООН зачастую воспринимается критиками как некая самодостаточная величина, полностью автономная в своей деятельности и способная по собственной воле становиться выше объективных обстоятельств, ограничивающих ее возможности. Тем самым в «зоне умолчания» оказывается базисный постулат конструкции ООН - то, что ее кирпичиками являются суверенные государства, волю которых в конечном итоге и призвана выражать Организация. В этой связи можно сказать, что, насколько сами государства готовы к взаимопониманию и сотрудничеству, настолько ООН в состоянии помочь им найти адекватные ответы на вызовы современного мира. ООН это своеобразный барометр состояния международных отношений, но как Гидрометцентр не может влиять на климат, так же и ресурсы Всемирной организации в регулировании мировых процессов далеко не беспредельны. ООН - ядро современной системы международных отношений Современная система международных отношений сложилась по итогам 1 Второй мировой войны. Окончание холодной войны и прекращение на нынешнем историческом этапе глобальной конкуренции между двумя моделями организации общественных отношений, безусловно, наложили свой отпечаток, но не привели к слому самой системы и даже необходимости ее фундаментальной ревизии. Не вызывает сомнений, что в последнюю пару десятилетий в построении международных отношений появились новые нюансы, акценты, однако принципы организации самой системы выдержали испытание и временем, и всевозможными катаклизмами, что свидетельствует о том, что 65 лет назад была найдена оптимальная константа, сохраняющая до сих пор свою непреходящую актуальность. Поэтому можно поспорить с достаточно распространенными суждениями, что современные международные отношения пребывают в переходном состоянии, что сама система еще до конца не устоялась и продолжает формироваться и т.д. Для любой системы международных отношений, в принципе, характерны постоянное развитие и совершенствование. Другое дело, что прежде такое развитие было медленным, зачастую просто малозаметным для наблюдателя, охватывая длительные периоды времени от одной крупной исторической вехи до другой. К таким вехам, если брать последние четыре века, традиционно относят Вестфальский мирный договор 1648 года, завершивший Тридцатилетнюю войну, Венский конгресс 1814-1815 годов, определивший основы европейского мира в постнаполеоновскую эпоху, и Версальский мирный договор 1919 года, подведший черту под Первой мировой войной. Существующая ныне система международных отношений, являющаяся плодом совместной победы Объединенных Наций над немецким фашизмом и японским милитаризмом, - более динамична и адаптивна к быстро меняющимся реалиям современного мира, нежели предшествовавшие ей системы. И в условиях холодной войны и краха биполярной модели мироустройства, ставших для нее серьезнейшими испытаниями на 2 прочность, она позволила успешно и в целом безболезненно провести процесс деколонизации, в результате которого в разы возросло число суверенных государств, участвующих в общепланетарных процессах, способствовала удержанию мира от губительной для человечества термоядерной катастрофы, не развалилась под воздействием вызовов неолиберальной глобализации - противоречивого и неоднозначного для интересов конкретных государств процесса, породившего крупнейший после Великой депрессии конца 20-х - начала 30-х годов прошлого века финансовоэкономический кризис наших дней. Но эволюционируя, современная система международных отношений сохраняет нетронутыми свою институциональную основу и принципы, на которых она покоится уже более полувека. Современная международная система напоминает пирамиду, на вершине которой находится Организация Объединенных Наций, обладающая уникальной легитимностью и призванная оставаться, как записано в действующей Концепции внешней политики России, центром регулирования международных отношений и координации мировой политики в ХХI веке. Напомним, что ООН является универсальной по членскому составу и всеобъемлющей по объему компетенций международной организацией, объединяющей практически все страны мира (на данный момент членами ООН являются 192 государства). Устав ООН, в свою очередь, занимает центральное место в современном международном праве, играя роль своего рода прототипа всемирной конституции. Следующий уровень составляют специализированные учреждения ООН и другие связанные с ней органы и организации. В настоящее время существует 19 специализированных учреждений ООН, среди которых выделим так называемую Группу Всемирного банка, включающую пять самостоятельных структур, а также Международный валютный фонд (МВФ), ЮНЕСКО, ЮНИДО, ИКАО, ВОЗ, МОТ, ВОИС и другие организации, даже 3 аббревиатуры которых хорошо известны любому мало-мальски грамотному человеку. Региональные и субрегиональные организации, осуществляющие свою деятельность в соответствии с главой VIII Устава ООН, образуют отдельный структурный уровень системы международных отношений. К классическим региональным организациям относятся, в частности, ОБСЕ, Африканский союз, Организация американских государств. За ними следуют субрегиональные организации общей компетенции, к числу которых можно отнести СНГ, АСЕАН и т.д. В то же время большинство субрегиональных организаций имеют более узкую сферу интересов и ответственности. К числу военнополитических структур относятся НАТО и ОДКБ. Преимущественно экономическую компетенцию имеют такие организации, как ЕврАзЭС, ЭКОВАС, МЕРКОСУР, АТЭС и ряд других. По мере углубления в некоторых из этих структур интеграционных процессов и увеличения количества участвующих стран они могут приобретать признаки международных организаций общей компетенции. Классический пример подобного рода представляет собой Европейский союз (ЕС), учрежденный в 1957 году шестью западноевропейскими государствами как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и в дальнейшем распространивший свою компетенцию на все основные сферы межгосударственного общения. В настоящее время ЕС включает 27 государств и продолжает эволюционное развитие в направлении создания конфедеративной модели. Специфической международной организацией является Движение неприсоединения (ДН), включающее в настоящее время 119 стран, объединившихся на принципах неучастия в военно-политических блоках и группировках. ДН не имеет договорной основы и постоянно действующих институциональных структур. Председателем ДН сроком на три года 4 является страна-хозяйка очередной конференции Движения на высшем уровне. Существуют также международные организации, объединяющие страны на религиозной и этнической основах. Это прежде всего Организация Исламская конференция (ОИК) и Лига арабских государств (ЛАГ). А также сообщества государств, включающие бывшие метрополии и их колонии, доминионы и протектораты. Речь идет о Британском содружестве наций и Ибероамериканском сообществе. Особую группу составляют неформальные международные объединения государств. Будучи механизмом государственного диалога и сотрудничества, они создаются главным образом для совместного анализа проблем современного мира, выработки по ним общих позиций и принятия согласованных решений. Подобные неформальные объединения, особенно те, где представлены ведущие страны мира, зачастую оказывают весьма значительное влияние на мировые процессы. К числу подобных объединений можно отнести «Большую восьмерку» («G-8»), «семерку» («G-7»), экономическую «двадцатку», возникшую в связи с глобальным финансовоэкономическим кризисом, БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай) и ряд других. Иногда приходится слышать, что «международные клубы» с участием мировых тяжеловесов играют в современном мире более важную роль, чем ООН. Это ошибочное мнение, и любое противопоставление ООН и подобных структур желательно исключить. При всей значимости, к примеру, «восьмерки» она никогда не сможет конкурировать с ООН ни в плане международно-правовой легитимности, ни с точки зрения авторитета в мире. Даже тот факт, что «восьмерка» обрастает дополнительными форматами, позволяющими ее членам проводить обсуждения отдельных вопросов в более широком кругу, не должно вводить в заблуждение. В большинстве развивающихся стран, да и не только в них, к форумам «восьмерки» 5 подходят как к некой данности современного мира, с которой нужно считаться, но никак не пропагандировать. Движение неприсоединения, возникшее более полувека назад как форум политической координации стран «третьего мира», в новых условиях рассматривает «восьмерку» в качестве своего естественного антипода, хотя прямо и не говорит об этом. Современный мир сложен, противоречив и неоднороден. Сложившаяся в нем во второй половине ХХ века и существующая до сих пор пирамидальная система международных отношений, стержнем которой является ООН, как представляется, является наилучшей из возможных моделей. При этом необходимо подчеркнуть, что указанная модель продолжает свою естественную эволюцию. В ней объективно теряют силу некоторые конструкции, имевшие системообразующее значение еще несколько десятилетий назад. Речь, в частности, может идти о военнополитических блоках, которые, в принципе, все больше становятся атрибутами прежних схем. Даже НАТО, долго после роспуска своего противовеса в виде Организации Варшавского договора искавшая свое «новое лицо» в мире, так, в сущности, его и не нашла, во многом застыв в традиционных для себя организационных и идейных рамках, несмотря на численное расширение и периодически обновляемые североатлантические стратегические концепции. Не слишком убедительно выглядит и ОДКБ, объединяющая страны, которым в силу несовпадения некоторых ключевых векторов их внешних политик крайне сложно (а зачастую и просто невозможно) выработать единую линию оперативного реагирования на кризисные ситуации в зонах их приоритетного внимания, причем ситуации, требующие не заявлений, а четких совместных действий. На фоне утраты былых позиций военно-политическими союзами все больший вес в мире приобретают экономические и диалоговые форумы. Причем форматы подобных образований становятся все более замысловатыми. Возьмем, к примеру, АТЭС - организацию, объединяющую 6 страны Азиатско-Тихоокеанского региона в интересах развития экономического сотрудничества. В рамках одной структуры оказались такие страны, как США, Россия, Китай, Австралия, Вьетнам, Мексика, Перу… Прямо скажем, все это - весьма экзотично и необычно для прежних времен. Не менее непривычно выглядит и формат БРИК. Здесь вообще отсутствует какая-либо, даже весьма условная, географическая привязка, как в случае с АТЭС. «Четверку» объединяет только совпадение на данном историческом отрезке определенных интересов. В любом случае можно прогнозировать, что экономические и диалоговые форматы будут в ближайшие годы весьма популярной формой объединения государств, причем конкретные конфигурации таких объединений могут оказаться неожиданными даже для искушенных в вопросах международных отношений экспертов. В то же время объединения государств на религиозно-этнической почве едва ли получат в будущем большое развитие. Трудно представить себе появление каких-то межгосударственных союзов, предположим, на православной или католической основах либо группировок славянских или англосаксонских стран, что было вполне возможно, к примеру, в XVIII-XIX веках. Подводя промежуточный итог, подчеркнем, что современная система международных отношений позволяет сосуществовать различным по форме, целям и задачам, принципам деятельности межгосударственным образованиям, каждое из которых находит в этой системе свое место. Их количество и многообразие, видимо, будут возрастать. При этом важно то, что ни одна из международных структур не нарушает баланса всей системы, равновесие которой в решающей степени поддерживается благодаря существованию общепризнанной универсальной международной организации - ООН. 7 ООН - продукт уникальных обстоятельств Как пишет в своих мемуарах «Памятное» патриарх отечественной дипломатии А.А.Громыко, идея создания ООН «возникла, можно сказать, спонтанно в руководящих кругах трех великих держав антигитлеровской коалиции. Не все очертания такой организации представлялись ясными, но очевидным вырисовывалось одно: она должна быть более эффективной, чем Лига Наций, оказавшаяся беспомощной в преддверии надвигавшейся Второй мировой войны»1. Руководителям «Большой тройки» - СССР, США и Великобритании - было понятно, что прочность послевоенного мира будет в решающей степени зависеть от согласованности их действий в новых условиях. Но как этого добиться? Лига Наций до поры до времени отнюдь не казалась ее членам посредственно спроектированной структурой. Более того, ее «родимые пятна» в виде изначально нечеткого распределения «сфер ответственности» между Ассамблеей и Советом Лиги, неучета голосов членов Совета Лиги в случае, если в этом органе разбирался спор с их участием, и т.д. трактовались не как слабость Лиги Наций, а как ее сила, показатель высокого демократизма. Сложные и драматические события кануна Второй мировой войны показали полную беспомощность Лиги Наций в кризисной ситуации. Лишенная механизма принятия быстрых, эффективных и обязательных для исполнения решений, Лига Наций осталась в истории неудачницей, местом бесполезных, оторванных от реальной действительности словесных экзерсисов. Новая международная организация нуждалась в качественно ином механизме принятия и исполнения решений. Поистине судьбоносное значение имела выработка «Большой тройкой» принципа единогласия постоянных членов Совета Безопасности, которому суждено было стать 8 одной из несущих конструкций всей системы международных отношений, сложившейся по итогам Второй мировой войны. Другим кардинальным основателями» ООН, вопросом, было стоявшим достижение перед согласия «отцами- относительно распределения полномочий между Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности. На Конференции в Сан-Франциско Советскому Союзу пришлось противостоять мощному напору нескольких десятков ориентированных на США государств, прежде всего латиноамериканских, стремившихся, с одной стороны, максимально ограничить сферу применения принципа единогласия постоянных членов Совета Безопасности, а с другой добиться наделения Генеральной Ассамблеи такими же, если не большими, правами, как Совет Безопасности, и ограничения тем самым функций последнего в качестве органа ООН, несущего главную ответственность за поддержание мира и безопасности. Трудно даже вообразить, что подобная «смелость» американской клиентелы не была инспирирована самим Вашингтоном, рассчитывавшим принимать нужные для себя решения, используя послушную себе «машину голосования» на Генеральной Ассамблее ООН и обходя тем самым «неудобства» принципа единогласия в СБ. В трумэновском Белом доме постарались забыть, что автором формулировки «единогласия», да и самого термина «Объединенные Нации», был к тому времени уже бывший Президент США Ф.Д.Рузвельт. Однако не пройдет и двух десятилетий, как сами США в полной мере испытают на себе, что значит оказаться в глубокой политической изоляции, когда в результате процесса деколонизации облик Генеральной Ассамблеи ООН изменится до неузнаваемости. О послушной «машине голосования» Вашингтону придется забыть навсегда. Однако в далеком 1945-м только благодаря твердости позиции СССР удалось найти оптимальное сочетание компетенций СБ и ГА ООН. В результате же сложилась единственно правильная, а посему прочная и 9 долговременная система взаимодействий главных органов ООН, закрепленная в Уставе Организации. Совершенно очевидно, что ООН в ее нынешнем виде могла появиться только на выходе из гигантского катаклизма, каким была Вторая мировая война. Только в таких драматических условиях возник шанс создать универсальную организацию, наделенную правами и имеющую возможность принимать эффективные и оперативные меры для того, чтобы, как заявлено в Уставе ООН, «избавить грядущие поколения от бедствий войны». Приобретенный СССР, США, Великобританией, внесшим решающий вклад в общую победу в войне, огромный морально-политический авторитет в мире позволил им, а также Китаю и Франции получить в Совете Безопасности ООН дополнительные права в вопросах поддержания международного мира и безопасности, известные как право вето. При прочих обстоятельствах и в иных условиях ООН, скорее всего, была бы лишена столь эффективного инструмента, став немного подретушированным аналогом слабой и непопулярной Лиги Наций либо ее современного прообраза ОБСЕ. Перспективы ООН Критики ООН обычно приводят в качестве доказательства ее неэффективности нападение НАТО на СРЮ в 1999 году и военную интервенцию США и ряда примкнувших к ним стран против Ирака в 2003 году, которые Всемирная организация не смогла предотвратить. Но в этих ситуациях виновата не ООН, а те государства - постоянные члены Совета Безопасности (прежде всего США), которые сознательно вышли за рамки международного права ради осуществления акций, которые им казались обоснованными, отвечающими их национальным интересам. В обоих случаях они отбросили принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности ООН, предпочтя действовать в духе нравов и обычаев доправовой эпохи. Это то самое положение, своего рода политический цугцванг, когда эффективность ООН напрямую зависит от готовности 10 постоянных членов Совета Безопасности выполнить свои уставные обязанности и приложить все усилия, чтобы найти согласованное решение, а если этого сделать не удается, то отказаться от действий, против которых возражает кто-либо из постоянных членов СБ. Проявленные США и их ближайшими союзниками крайняя односторонность и эгоизм, их нежелание прислушаться к мнению значительной части мирового сообщества, включая двух постоянных членов СБ ООН - России и Китая, нанесли серьезнейший ущерб репутации ООН. Они только усилили настроения, в частности в развивающемся мире, в пользу коренного реформирования Всемирной организации. Вопрос о необходимости проведения глубокой реформы ООН находится в мировой повестке дня не один десяток лет и считается едва ли не прописной истиной. Однако он не настолько однозначен, как его зачастую пытаются представлять. Ведь если отбросить в сторону словесную шелуху, то речь, по сути дела, идет о двух кардинальных вещах - упразднении права вето или - как промежуточная фаза - его значительном ограничении и расширении Совета Безопасности за счет включения в него новых постоянных членов из числа государств - противников Объединенных Наций во Второй мировой войне (Германии и Японии) и новых региональных лидеров с общепланетарными амбициями. Все прочие вопросы реформирования имеют второстепенное значение и, как правило, так или иначе решаются по мере их поступления. Это, в частности, касается и создания новых органов ООН на тех направлениях, которые требуют дополнительного внимания Организации. Среди сравнительно свежих примеров - образование Совета по правам человека и Контртеррористического комитета. Атаки на принцип единогласия постоянных членов СБ, одобренный на Конференции в Сан-Франциско, возобновились сразу после создания ООН. Уже на первой сессии Генеральной Ассамблеи делегация Кубы предложила 11 включить в повестку дня вопрос о созыве на основании ст. 109 Устава Генеральной конференции ООН с целью «изменения п. 3 ст. 27 Устава с тем, чтобы исключить положение, известное как право вето». На второй сессии Генассамблеи Аргентина и Австралия вновь внесли предложение о созыве Генеральной конференции с целью пересмотра Устава ООН. Подобные демарши периодически повторялись и в дальнейшем. Оппоненты права вето акцентируют тезис о том, что его присутствие в Уставе ООН нарушает принцип суверенного равенства государств и тем самым ставит под сомнение демократичность ее главного органа, отвечающего за мир и безопасность. При этом, критикуя право вето, никто пока не предложил никакой мало-мальски приемлемой альтернативы ему, способной хотя бы - для начала - сохранить нынешний уровень эффективности и оперативности Совета Безопасности, не говоря уже о его повышении. Как мне представляется, даже самые рьяные критики права вето отдают себе отчет в том, что его упразднение или ограничение создаст слишком много новых острейших проблем, в появлении которых не может быть заинтересовано ни одно ответственное государство. Другое дело, что сами постоянные члены Совета Безопасности своими действиями не должны давать повода для новых нападок на свои уникальные прерогативы, выстраданные (это сказано без всякой натяжки) поколением победителей во Второй мировой войне и остающиеся в их руках бесценным инструментом в вопросах поддержания мира и безопасности. Постоянные члены Совета Безопасности, на которых ориентируются остальные страны мира, призваны служить эталоном поведения на международной арене, четко и скрупулезно выполнять Устав ООН, другие нормы и принципы международного права. И уж, конечно, исключить из своего арсенала действия, связанные с применением военной силы либо использованием иных форм принуждения, не получивших санкции Совета Безопасности ООН. Все эти замечания имеют прямое отношение к ситуации вокруг Ирана, которая продолжает оставаться 12 весьма неоднозначной, а всевозможные варианты военной атаки на ядерные объекты этого государства открыто обсуждаются в средствах массовой информации. Разрушить ООН своими непродуманными действиями могут только те страны, которые ее создали и которые получили от ее создания особые права в интересах сохранения всеобщего мира. Но указанные права и ответственность за судьбу уникальной Всемирной организации составляют единое целое. Тем более сегодня, когда ООН воспринимается всеми как общечеловеческое достояние. В согласованности действий пятерки постоянных членов Совета Безопасности, основанной на взаимном учете интересов и взаимопонимании, строгом соблюдении ими норм и принципов международного права, - залог процветания ООН, сохранения ее позиций как стержня современной системы международных отношений. ООН нужна мировому сообществу сильной, эффективной, авторитетной организацией, а не «хромой уткой», способной вызвать к себе только сочувствие. У ООН есть огромный ресурс для дальнейшего эволюционного развития, которое не следует замыкать на понятие «реформа». Организация имеет все необходимые возможности для успешной адаптации к реалиям современного мира - как нынешним, так и тем, которые могут возникнуть в перспективе. По мере вызревания необходимых для этого условий, связанных с достижением широкого согласия государств, Совет Безопасности могут пополнить новые страны, в том числе на правах постоянных членов. Это только укрепит Организацию, повысит легитимность ее Совета Безопасности, прежде всего в глазах развивающихся стран. При этом непреходящее значение имеет сохранение в будущем базовых принципов ООН, заложенных в ее фундамент «отцами- основателями» при создании Организации, в числе которых особое, 13 ключевое место по-прежнему занимает принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности. _____________________________________________________________ 1 Громыко А.А. Памятное. Кн.1. М.: Политиздат, 1988. С. 234. 14
