Величко. Административная
advertisement
Алексей ВЕЛИЧКО Административная реформа: почему и как она проходит Величко Алексей Михайлович — юрист и политический публицист. Родился в 1963 году. Окончил Ленинградский государственный университет. Доктор юридических наук. Автор четырех книг и более 50 статей. «Ни одно европейское государство не находится в таком катастрофическом положении, как Россия», — написал не так давно в своем известном труде «Смерть Запада» американский политолог Патрик Дж. Бьюкенен. Увы, с ним следует согласиться. На рубеже конца 80-х — начала 90-х годов наше Отечество утратило доминирующую роль в мировой политике. В результате распада СССР мы лишились многих территорий, хозяйственные связи оказались нарушенными, страна пережила жесточайший экономический кризис. По сути, в этот период времени мы едва не лишились своей государственности. Очевидцы этих страшных времен помнят тот паралич власти, который царил в стране. Государственные должности откровенно покупались или передавались без всякой оглядки на профессиональные и личностные качества назначенцев, исходя из «привходящих» обстоятельств. Под это состояние общества формировалась и система государственной власти, особенно органов исполнительной власти. Не имея конкретных направлений своей деятельности, не обладая кадровым резервом, постоянно претерпевая организационные изменения, федеральные органы исполнительной власти нередко оказывались заложниками спонтанных политических решений. Приход к власти нынешнего Президента РФ вызвал известные надежды. И действительно, за сравнительно небольшой период времени произошли довольно существенные изменения. Качественно иной стала система формирования представительных органов власти, без лишнего шума, но оттого не менее эффективно были пресечены сепаратистские настроения в регионах. Отдельные лидеры, пытавшиеся навязать свою волю федеральному центру, несколько умерили свой пыл. Изменения затронули и судебную систему, но на первых порах практически не коснулись исполнительной власти. Поэтому инициатива Президента РФ в части преобразования этой сферы публичных отношений, иначе — «административная реформа» привлекла внимание со стороны самых различных общественных сил. Естественно в этой связи настоятельное желание проанализировать основные ее положения, как они изложены в правовых актах Президента РФ и Правительства РФ, оценить эффективность и способность вновь создаваемой системы исполнительной власти решать возложенные на нее задачи. Безусловно, не меньшего внимания заслуживает и содержание самих задач, возложенных на исполнительную власть, поскольку именно в них прямо или косвенно проявляется та программа действий и направление внутренней политики страны, которые пытается реализовать первое лицо государства. I Несмотря на то, что словосочетание «административная реформа» стало звучать наиболее часто с марта текущего года, когда появился известный Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», эта дата — далеко не начало реформенных преобразований. На самом деле административная реформа началась несколько ранее, и упомянутый Указ явился последовательным продолжением более ранних событий. Известность мартовского документа обусловлена лишь тем, что именно после его выхода в свет произошли основные на сегодняшний день (и год) события. Однако еще 23 июля 2003 года появился Указ Президента РФ №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» и постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451, в соответствии с которыми была создана Комиссия по административной реформе при Правительстве РФ. Именно эти документы и определили основные направления и цели административного реформирования. В частности, Комиссии было определены следующие приоритетные направления деятельности по проведению административной реформы в 2003–2004 годах. 1. Ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. 2. Исключить дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. 3. Развить систему саморегулируемых организаций в области экономики. 4. Организационно разделить функции, касающиеся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. 5. Завершить процесс разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществить оптимизацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. 6. Оптимизировать структуру и функции федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий. Безусловно, многое из того, о чем говорится в этих двух документах, заслуживает одобрения. Вместе с тем, объективно говоря, не все задачи, обозначенные в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824, могут быть приняты безоговорочно в такой редакции. В первую очередь это касается декларации об ограничении вмешательства государства в сферу экономических отношений — возврат к принципу манчестерской школы, завоевавшему в начале — середине XIX столетия многих поклонников, но давно уже не применяемого в практике самых демократических государств мира. События и тенденции последних десятилетий свидетельствуют о том, что публичная власть все плотнее и плотнее занимается вопросами национальной экономики. Причин этому несколько. В настоящее время геополитические интересы настолько неразрывно связаны с экономикой, что порой отказ государства от вмешательства в предпринимательскую деятельность чреват многими серьезными последствиями. Трудно представить себе также, что деятельность субъектов естественных монополий или коммерческих организаций, занимающих доминирующее положение на рынке, может оставить равнодушным государство. То же следует сказать и о саморегулируемых экономических сообществах. Безусловно, общество стремится ксаморегулированию, исходя из некоторых специальных или профессиональных интересов. Но любой бизнес также стремится по своей природе к монополии — давно открытая закономерность, игнорировать которую нельзя. Устроит ли, скажем, верховную власть перспектива передоверия многих вопросов национальной экономики саморегулируемым организациям монополистов? Ответ, как представляется, очевиден. И неужели верховную власть совершенно не интересует вопрос, в руках каких этнических групп находятся те или иные виды бизнеса в России и на какие цели расходуются доходы? Ведь задачей самоорганизуемых сообществ является именно защита интересов их членов, которые далеко не всегда совпадают с интересами государства. Кроме этого, следует напомнить, что либеральные тенденции в политической науке, некогда выдвинувшей идею о необходимости четкого разграничения сферы публичных и частноправовых отношений, возникли еще тогда, когда государство не утруждало себя проблемами социального обеспечения своих граждан. В те времена всеобщим признанием пользовалась идея политической свободы, которая и отождествлялась апологетами либерализма с сущностью человеческой свободы. По мере того как государство становилось все более и более социально ориентированным, старый принцип сдавал свои позиции и сделался «историческим примером», «музеем древности», свидетельствующим для кого-то о наличии следов «исторического прогресса». Практическая же его значимость быстро свелась к нулю. Конечно, пределы властного вмешательства могут и должны быть определены, но исходя не из общих соображений, а из конкретных социально-экономических и политических условий существования общества. И если на какой-то момент времени государственная опека над бизнесом становится чрезмерной, нужно принимать меры по четкому определению того, что необходимо регулировать со стороны государства, а во что вмешиваться не следует. Проблема, между тем, заключается в том, что такие конкретные критерии до сих пор программно не определены, и задача, поставленная перед Комиссией по административной реформе, носит слишком общий характер, оставляя много места для субъективных импровизаций. В результате имела место неопределенность задач, поставленных перед Правительством РФ и Комиссией по административной реформе в аспекте взаимоотношения «государство — бизнес». Типичный пример в этом отношении являет попытка оптимизации структуры и функций федеральных государственных учреждений и предприятий. Вкратце отметим, что, конечно, здесь допущен технический казус, поскольку никаких функций у предприятия, даже казенного или унитарного, не может быть «по определению». Они осуществляют не функции, а виды деятельности. Вполне также возможно, их некогда действительно создали чрезмерно много. Но оценить, сколько организаций необходимо оставить, а сколько нужно ликвидировать или приватизировать, можно только после тщательного анализа их деятельности. Между тем, исходя из принципа «государство не должно заниматься бизнесом», порой доходили до того, что в Программу приватизации предлагалось включить даже ведомственную охрану некоторых министерств. Совершенно забывая о том, что ведомственная охрана в отличие от частных охранных предприятий осуществляет совершенно специфические задачи и обладает по законодательству гораздо более широкой компетенций и правоспособностью в части использования боевого оружия. Нелишне напомнить и о том, что приватизация государственного предприятия требует весьма серьезных финансовых затрат (проведение обязательного аудита) и времени, при том, что в очереди на приватизацию стоят еще те организации, которые были включены в Программу приватизации в 2003 году. Помимо этого, отказ от прямого вмешательства со стороны органов исполнительной власти в сферу экономических отношений объективно возможен только в тех случаях, когда у государства имеются иные способы управления экономикой. Например, наличие национальной бизнес-элиты, максимально ориентированной на общенациональные цели и интересы, отсутствие со стороны ведущих экономических групп претензий на навязывание своей воли публичной власти. В этом случае государству нечего опасаться, и оно может со спокойной совестью довериться гражданской инициативе своих экономических сословий. Но при обратной картине, когда для борьбы с олигархическими структурами публичная власть вынуждена применять самые разнообразные способы, а сам факт попытки устранения противостояния бизнеса и власти становится предметом международных дискуссий и поводом для давления на Россию, влияет на наши отношения с Западом, трудно признать данные задачи приемлемыми. Не вполне понятно также, почему государство в контексте административной реформы готово допустить саморегулируемые общества исключительно в экономической сфере. Разве не напрашивается само собой предложение расширить эту практику на представителей иных видов деятельности или иные виды отношений, исходя из потребности общества самоорганизовываться в силу своей природы? Кроме того, неужели от административного беспредела или, наоборот, отсутствия необходимого административного регулирования страдают исключительно представители бизнеса? Не следует ли эту оценку перенести на громадное большинство населения, которое оказывается заложником разрешительной системы, не позволяющей ничего сделать без ее ведома. Либо, наоборот, пассивно наблюдающего за тем, как всевозможные «общественные организации» и т.п., оспаривание действий должностных лиц которых в судебном порядке чревато многолетними разбирательствами, буквально создают свою, параллельную государству вертикаль управления. Почему же тогда эти задачи не были поставлены перед правительственной Комиссией по административной реформе? В настоящее время разрабатываются так называемые «административные регламенты», которые должны стандартизировать порядок оказания государственных услуг населению со стороны государственных органов и учреждений. Но их принятие и введение в действие растянуто на целое пятилетие. Как представляется, данная инициатива Президента РФ заслуживает куда более пристального внимания, расширения сферы применения и сжатых сроков для ее реализации. Впрочем, признаем, эти аспекты могут быть дополнительно развиты без существенных корректив ранее высказанных положений административной реформы, предложенной Президентом РФ. II Для того чтобы понять, чем была вывана административная реформа, обратимся к анализу действовавшей до 9 марта 2004 года системы федеральных органов исполнительной власти. Какие недостатки были ей присущи? В первую очередь, часто встречающаяся неопределенность полномочий и функций, которыми органы исполнительной власти наделялись без серьезной ревизии и учета того, не происходит ли элементарного их дублирования. Сюда же следует отнести невообразимое многообразие видов федеральных органов исполнительной власти, которое существовало к марту 2004 года: министерства, комитеты, агентства, службы, комиссии с самым широким спектром полномочий, зачастую нивелировавших различия между ними. В ситуации бессистемности власти, прагматизации общественного сознания и утраты этических и политических ценностей, в десятилетие перманентных реформ и реорганизаций обладание органом исполнительной власти многими полномочиями являлось нередко действенным средством. Во-первых, для обоснования собственного существования. Во-вторых, многие полномочия позволяли чиновникам «из младших научных сотрудников» войти в круг самых обеспеченных людей России и мира. К сожалению, эти тенденции были слишком развиты в 90-е годы XX в., чтобы сбрасывать их со счета. Часто, находясь в плену «административной глобализации» и борясь за «свои права», министерства превращали положения о себе в некий бесконечный перечень полномочий, многие из которых были совершенно несвойственны их статусу или носили абстрактный характер. Причем борьба за развернутый перечень полномочий практически не приводила к каким-либо серьезным положительным результатам, зато предоставляла возможность при случае вмешаться в самые различные вопросы экономической и социально-политической жизни. Как следствие, одновременно несколько органов исполнительной власти регулировали одну и ту же сферу отношений, что становилось устойчивой традицией. Наверное, хрестоматийным примером может являться процесс установления тарифов на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий. Некоторые тарифы устанавливались Федеральной энергетической комиссией РФ (ФЭК) в соответствии с положением о ней, некоторыми министерствами или непосредственно Правительством РФ. При этом существовали еще и комиссии Правительства РФ по тарифному регулированию, которые являлись его органами. Комиссии были вправе принимать правовые акты (хотя нигде не определялось, носят они нормативный или ненормативный характер), рассматривали вопросы тарифного регулирования и выносили решения, обязательные для исполнения той же ФЭК РФ и министерствами1 . Для каких целей тогда была создана ФЭК РФ, в компетенцию которой и должно было входить государственное регулирование цен и тарифов на услуги и продукцию естественных монополий?2 Собственно говоря, трудно было узнать, кто устанавливает тарифы и кто отвечает за них. К этому присоединялась старая болезнь демократических институтов и реформенных преобразований последних десятилетий — неумение или нежелание принимать решения. Казалось бы, столь набившие оскомину сравнения исполнительной власти с «машиной», «аппаратом», реализующим решения верховной власти, сама административная природа исполнительной власти, принцип построения системы, в основе которого лежит идея единоначалия, — все это должно устранять «договорные» начала в отношениях между различными органами. На самом деле на протяжении целого ряда лет, едва ли не все 90-е годы, мы были свидетелями того, что исполнительные органы не столько самостоятельно чем-то управляли, сколько «договаривались» между собой. А Правительство РФ «договаривалось» с ними, определяя, кто и в каком объеме будет осуществлять регулирование определенного вопроса. В результате для реализации своих полномочий федеральные органы исполнительной власти вынуждены были организовывать многочисленные рабочие группы и межведомственные комиссии, проводить заседания и совещания, подписывать протоколы разногласий и согласований, целью которых являлось не столько принятие конкретного и однозначного решения, хотя бы и «непопулярного» для кого-то, сколько примирение спорящих сторон. А также устранение из своих решений конкретных положений, которые могли бы вызвать неудовольствие различных министров или других руководителей, в том числе и не относящихся к исполнительной власти. Правительство РФ в этой ситуации выступало в роли арбитра, но мало соответствовало статусу высшего органа исполнительной власти в стране. Более того, казалось, Правительство РФ даже поощряло такой механизм отношений. Наглядным примером может являться постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В соответствии с положениями данного документа проект нормативного акта, принимаемый министерством в пределах своей компетенции, подлежал обязательному согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, если в проекте содержатся нормы, касающиеся их интересов. Поскольку данный критерий — «положения и нормы, касающиеся других министерств и ведомств» — по сути своей неопределенен, равно как и количество органов, согласование которых требуется получить, то по существу компетенция министерств перестает носить абсолютный характер, а зависит от привходящих условий. Проще говоря, им просто отказывали в праве самостоятельно принимать решения, обязывая находить некоторую согласованную «золотую середину». В целом реализация таких бессодержательных положений приводила к тому, что «договорные акты» либо пополняли собой копилку примеров «актов мертвого права», либо развязывали руки отдельным руководителям органов исполнительной власти в произвольном регулировании интересующих их вопросов. Это также ставило министерства в зависимость от аппарата Правительства РФ, его отраслевых департаментов и конкретных руководителей — арбитров договорного процесса. Настоящим злом являлось отсутствие цельных, четких и долгосрочных программ действия, что приводило к целому ряду негативных последствий. Правда, порой принимались и программные документы, ставившие своей целью преобразование целой отрасли. Но характерная их особенность заключалась в том, что министерства выступали, главным образом, техническими исполнителями планов Правительства РФ, а их нормотворческая деятельность сводилась к подготовке проектов его решений. В условиях постоянных переговоров и согласований, с учетом строгих регламентных сроков рассмотрения документов, несогласованности действий и отстаивания ведомственных интересов, при нередко бьющих в глаза некомпетентности и непрофессионализме аппаратов государственных органов исполнительной власти, искусственной формализации управленческого процесса реальное время, остающееся для изучения действительно важных вопросов, было ничтожным. Вследствие этого многие предложения поражали низким уровнем их проработки. Зато соблюдалась «форма» и сроки представления документов в Правительство РФ. Программы буквально тонули в бумажном вале всевозможных согласований. Были планы действий и программы, но не было результата3 . В этом отношении идея реформы, суть которой заключается в придании системе федеральных органов исполнительной власти и самому Правительству РФ большей оперативности и ответственности в принятии самостоятельных решений, заслуживает безусловного одобрения. В чем же суть новаций Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314? В его содержании заложена простая и незамысловатая идея унификации всех исполнительных органов власти исходя из некоего круга типовых функций, возлагаемых на каждый из них. Количество министерств уменьшилось первоначально до 14 (хотя позже увеличено до 16), а их компетенция была определена довольно четко: выработка государственной политики в определенных для них сферах деятельности и нормотворчество. Министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также иметь в своем прямом подчинении предприятия и учреждения. Для осуществления функций контроля и надзора созданы федеральные службы. Но, в отличие от министерств, службы не вправе осуществлять нормотворческую деятельность. Для оказания государственных услуг, правоприменительной деятельности и управления государственной собственностью созданы федеральные агентства. Соответственно, все федеральные государственные предприятия и учреждения, ранее непосредственно находившиеся в подчинении министерств, переподчинены агентствам, которые и осуществляют в отношении них функции собственника. Нельзя не признать положительным стремление Президента РФ сделать министерства действительно ответственными, образно выражаясь, «высшими» по отношению к другим, органами исполнительной власти, переложив на их плечи функции разработки и реализации государственной политики в определенной сфере или отрасли народного хозяйства. А также предоставив исключительное право нормотворческой деятельности по сравнению со службами и агентствами. Последние как раз и должны выступить в роли исполнителей решений министерств. Иными словами, исполнительной власти предложено стать действительно исполнительной, оперативной, действующей по принципу единоличного решения и профессиональной проработки вопросов в установленной сфере деятельности. III Однако анализ событий минувшего полугода, в течение которого происходила практическая реализация этих начинаний, дает — увы! — гораздо менее радужные результаты. Доходит до того, что уже публично высказываются многочисленные заявления о провале административной реформы, ее несостоятельности и необходимости перейти к альтернативным построениям. Знаковым событием явилось одно из октябрьских заседаний Правительства РФ, на котором в адрес председателя Правительства РФ были высказаны многочисленные критические замечания со стороны других должностных лиц, в том числе и непосредственно подчиненных ему. В чем же, на наш взгляд, основные проблемы реализации административной реформы? Что препятствует тому, чтобы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти начали работать нормально? Как представляется, причин тому несколько, включая тривиальное неисполнение поручений высшего должностного лица нашего государства. Например, как уже указывалось выше, в 2004 году предполагалось завершить процесс разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Между тем год проходит, но необходимых документов на этот счет принято не было. Но ведь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации так же весьма многочисленны и разнообразны по видам, не говоря уже омуниципальных органах, нередко выполняющих многие государственные полномочия на территориях своих муниципальных образований. Актуальность проблемы разграничения полномочий легко характеризует тот, например, факт, что кмуниципальным образованиям относятся такие крупные города, как Ростов-наДону, Екатеринбург, Самара и т.д. Очевидно, что инициатива Президента РФ по изменению порядка избрания лиц на должности губернаторов (глав) субъектов Российской Федерации, заслуживающая, на взгляд автора этих строк, безусловного одобрения, слабо связана с административной реформой. Конечно, при законодательной реализации этой инициативы изменится компетенция некоторых органов государственной власти — представительных органов субъектов Российской Федерации и самого Президента РФ. Но, как известно, публично было заявлено, что эта инициатива была вызвана трагедией в Беслане и преследует своей целью борьбу с терроризмом. Впрочем, и так ясно, что данная мера не приводит сама по себе к четкому разграничению компетенции между федеральным центром и региональными органами государственной власти. А без этого разграничения возможно ли воссоздать единство всей системы исполнительной власти в стране? Присутствует и другой фактор, который никак нельзя не учитывать: реорганизация системы федеральной исполнительной власти практически не затронула структуру Правительства РФ. Следуя логике Указа Президента от 9 марта 2004 года № 314, можно было бы предположить, что вслед за беспримерным уменьшением количества министерств произойдет реорганизация самого Правительства РФ. Наиболее оптимальной, исходя из внутренней логики событий, представляется следующая его структура. Упраздняются отраслевые департаменты, в аппарате Правительства РФ сохраняются лишь подразделения, обеспечивающие работу самого Правительства РФ и организацию заседания, а также председателя Правительства РФ и его заместителей. Количество последних следует увеличить, поскольку именно они должны были бы выступить кураторами определенных министерств и вести конкретные вопросы. При ответственных и полнокровных министерствах, способных самостоятельно и оперативно решить поставленные перед ними задачи, Правительство РФ могло заняться действительно стратегическими проблемами, вынося на свои заседания те проекты нормативных актов, которые явно выходят за границы компетенции отдельных органов исполнительной власти. Имея под рукой долголетнюю программу деятельности в конкретной сфере, министерства освобождались бы от ненужной и мелочной опеки Правительства РФ. На основе отраслевых государственных программ они самостоятельно всостоянии определить план действий, виды нормативных актов, требуемых к принятию для нужд отрасли, имеют возможность без вмешательства высшего органа исполнительной власти страны установить сроки их принятия. В любом случае контроль исполнения министерствами их полномочий находится в компетенции Правительства РФ. При возникновении отдельных разногласий внутри отрасли арбитрами могли бы выступить сами министерства. При наличии конфликта между министерствами роль арбитра может взять на себя тот или иной заместитель председателя Правительства РФ или само Правительство РФ. Но ожидаемой реорганизации структуры Правительства РФ не произошло. Сократилось и число заместителей председателя Правительства РФ (до одного заместителя), что хорошо с точки зрения «математики» и отчетности об очередном сокращении штатов (поскольку каждый вице-премьер имел свой аппарат), но плохо для целей управления в контексте административного реформирования. Согласительный порядок реализации министерствами своей компетенции также остался неизменным, что в корне противоречит духу реформы. В этой связи не удивительно, что в результате характер отношений Правительства РФ с министерствами остался неизменным. И даже столь радовавшее упразднение в самом начале реформы сотен межведомственных комиссий и рабочих групп повлекло при сохранении старой системы отношений появление новых межведомственных органов. Понятно, что если орган исполнительной власти создает рабочие группы, то это — первый признак его желания перейти к «коллективной безответственности» (по парламентскому типу) и неспособности самостоятельно выполнять поставленные перед ним задачи. Но, к сожалению, эта тенденция опять возрождается; снова возникли «очень срочные согласования», «совещания», «заседания», «рабочие группы». Не лишена недостатков и структура исполнительной власти в стране, как она была определена Указами Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 и от 20 мая 2004 года № 649 (содержания последнего Указа мы коснемся ниже). Очевидно, что система исполнительной власти, во главе которой находится Правительство РФ как высший орган исполнительной власти встране, должна строиться по системному принципу: единообразие, подчинение нижестоящего органа вышестоящему и ответственность перед ним при одновременно заданной программе действий. Последовательное проведение принципа разделения органов исполнительной власти по видам (министерство — служба — агентство) требует максимально возможного сохранения этой системы взаимоотношений. Иначе отдельные министерства, не имеющие в своем ведении агентств и служб, оказываются обезоруженными: у них некому выполнять правоприменительные функции и оказывать государственные услуги, осуществлять контроль и надзор, неоткуда черпать информацию о реальном положении дел в отрасли. Происходит как бы возврат к дореформенному положению дел, когда министерство было и «чтец, и жнец, и на дуде игрец». Но разве это соответствует основным положениям реформы? С другой стороны, службы и агентства, не имеющие над собой отраслевого министерства, оказываются в весьма двусмысленном положении: отсутствует вышестоящий орган, который бы определял им программу действий и обеспечивал ее нормативными актами. Однако единообразия не получилось. Например, 6 служб и 2 агентства непосредственно подчиняются Правительству РФ (по крайне мере, на сегодняшний момент), не имея над собой никакого министерства. Возможно, они действительно «вываливаются» из системы и трудно найти министерство, в чьем ведении они могли бы находиться. Но это уже вопрос оптимизации структуры исполнительной власти и правильного распределения полномочий между различными ее органами. Может быть, эти функции можно было перепоручить другим органам исполнительной власти. Или, возможно, их статус явно занижен (как, например, у бывшей ФЭК РФ, а ныне Федеральной службы по тарифам, устанавливающей тарифы для субъектов естественных монополий), и они должны осуществлять нормотворческую деятельность и реализовывать государственную политику в стране? Понятно, что это — вопросы целесообразности и точности анализа. И если такие прецеденты появились, то, следовательно, нужно исправлять возникшие недостатки. А Министерство регионального развития РФ, например, вообще не имеет никаких органов, находящихся в его ведении. Окажется ли оно способно в одиночестве осуществлять государственную политику в должном объеме — вопрос, конечно, не праздный. Наконец, министерства не имеют своих долгосрочных программ, рассчитанных на их новый статус и полномочия. Технические и административные регламенты, которые должны в скором времени определить стандартные алгоритмы взаимоотношений между министерствами и органами, находящимися в их ведении, предусматривают понятие «ежегодный план» и «показатели деятельности», что, очевидно, мало соответствует понятию «программа». Как следствие, вместо нормальной и содержательной, ответственной работы министерствам предлагается отчитываться «по показателям», то есть перейти на формальный характер отчетности. Иначе, работать «по-старому». IV Для оценки того, насколько надлежаще и точно были исполнены программные документы реформы, обратим внимание на сроки и способы их исполнения, а также степень проработки вопросов. Помнится, некогда известный русский историк М.Ф. Владимирский-Буданов писал о реформах в Московском государстве XVI в.: «Московское правительство, не любившее заранее составных теоретических планов, сделало несколько актов в 1552–1555 годах, постепенно расширяя их, и, наконец, в 1555 году обобщило эту меру в известном указе». И надо сказать, известные нам по истории реформы (как в годы существования Московского государства, так и Империи) проводились куда более неспешно, чем нынешняя административная реформа. Достаточно вспомнить военную, судебную реформы при Императоре Александре II, реформу местного управления, которую завершал уже его сын Император Александр III. Они реализовывались годами и даже десятилетиями и в течение длительного времени подвергались предварительной проработке, что, впрочем, также не исключало негативных эффектов. К сожалению, именно этой постепенности и не хватило при реализации основных идей административной реформы, вследствие чего были допущены серьезные ошибки. Конечно, деятельность старой системы исполнительной власти была далека от эффективности. Но, как увидим ниже, способ, избранный в марте 2004 года, поставил практически всю федеральную исполнительную власть в ситуацию, когда она на время просто перестала функционировать. Новые органы еще не сформировались, а старые находились либо в стадии ликвидации, либо реорганизации. Забегая вперед, спросим: была ли альтернатива? Безусловно. Что мешало, в частности, на примере одного-двух министерств заранее, в течение одного-двух лет, опробовать новую вертикаль власти, выделив службы и агентства и практически оценив возникающие проблемы, а также не учтенные «в теории» аспекты? Почему было невозможно решить вопрос об упразднении дублирующих функций не в момент, когда происходит создание новых органов исполнительной власти, а несколько ранее? Какие действия и какую последовательность событий диктовала реформа? В первую очередь, изучение и оценку практики деятельности существующих на тот момент времени органов в контексте поставленных Президентом РФ целей и задач. Далее, определение тех органов, существование которых не оправдывается объективными причинами. Проработка вопроса о наиболее оптимальной системе исполнительной власти в целом по стране и, в частности, федеральных органов исполнительной власти. Во вторую очередь напрашивается определение перечня полномочий для органов, входящих в систему исполнительной власти, сроки и план мероприятий по ликвидации или реорганизации тех, чье существование не признано необходимым либо требует организационных изменений. В заключение должны заранее подготовиться проекты основных программных документов (указы Президента РФ и постановления Правительства РФ), типовые положения об органах, исчислены суммы затрат на проведение организационно-штатных мероприятий и — главное — подготовлен кадровый резерв, из которого будут производиться назначения на должности. Увы, но, как можно понять из анализа событий, ни одно из указанных условий не было исполнено в должной мере. К сожалению, одномоментная реорганизация (или ликвидация) и процесс пересмотра их компетенции коснулись практически всех федеральных органов исполнительной власти в то время, когда вопрос об оценке их функций находился еще в стадии проработки. Как уже отмечалось выше, в Указе Президента от 9 марта 2004 г. № 314 были сразу определены как виды органов исполнительной власти, так и структура федеральной исполнительной власти с полным перечнем всех министерств, служб и агентств. В соответствии с этим документом Правительству РФ поручалось в месячный срок распределить функции упраздняемых федеральных органов исполнительной власти и в двухмесячный срок утвердить положения о федеральных органах исполнительной власти (как вновь созданных, так и реорганизованных). Запомним эти сроки. По-видимому, определяя столь жесткие временные границы, Президент РФ был вполне уверен в том, что Комиссия по административной реформе уже выполнила свои задачи и осуществила отбор функций для каждого органа исполнительной власти, исключив из их перечня избыточные и дублирующие. Но, очевидно, это не соответствовало действительности. В противном случае невозможно понять, почему указанный Президентом РФ срок оказался «перевыполненным». Вместо двух месяцев работа по утверждению положений о федеральных органах исполнительной власти затянулась почти на полгода4. Просрочка слишком очевидна, чтобы предполагать, будто вопросы компетенции этих органов были предварительно проработаны. Первоначально по каждому из органов было подготовлено соответствующее постановление Правительства РФ («Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом», к примеру), а затем уже готовился проект постановления об утверждении положения о нем. Но при подготовке этих документов не раз происходили срочные замены, когда функции, указанные в «вопросах», исключались из «положений», либо когда у разных органов встречались одни и те же функции. Более того, как следует из содержания правовых актов Правительства РФ, вопрос о полномочиях действующих на сегодняшний момент федеральных органов исполнительной власти не решен окончательно даже на день принятия положений о них5. Вновь созданные и реорганизованные органы вынуждены были одновременно формировать свои штатные расписания и смету расходов, согласуя их с другими органами и Минфином РФ, писать положения о себе и «вопросы», «защищать» свои функции перед Комиссией по административной реформе и аппаратом Правительства РФ, набирать сотрудников, получать имущество от упраздняемых ведомств и работать над организацией структуры. Понятно, что исполнять основные полномочия оказывалось физически некогда. Ситуация усугублялась еще и тем, что для унификации нормативных актов, определяющих функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, аппаратом Правительства РФ были разработаны типовые положения о каждом из их видов (министерство, служба, агентство), в которых устанавливалась структура документа и наиболее типичные функции. Очевидно, такое нововведение нельзя не одобрить. Однако в течение времени разработки проектов положений каждым из вновь образованных органов такие типовые положения последовательно менялись не менее трех раз (!), порой существенно. На практике это означало следующее: подготовленный с учетом замечаний и предложений Комиссии по административной реформе и согласованный с другими органами проект положения направлялся в аппарат Правительства, но оттуда поступало новое типовое положение, под которое проект положения вновь подлежал срочной переработке и согласованию. И так три раза и более в течение 4–6 месяцев. Но и это далеко не исчерпывающий перечень проблемных ситуаций, возникших при проведении административной реформы. К сожалению, новая система и структура федеральной исполнительной власти в том виде, в котором она была утверждена в марте 2004 года, просуществовала недолго. Вообще, следует отметить одно важное обстоятельство, которое едва ли было замечено широкой публикой. Указ Президента РФ № 314 был объявлен 9 марта 2004 года, но опубликование его и вступление в силу произошло только 12 марта. На наш взгляд, это явление можно объяснить крайней поспешностью разработчиков проекта Указа и неудовлетворительным состоянием его содержания на день оглашения; иначе зачем еще брать время, как не для его корректировки и редакции? Но, как следует из анализа событий, этих трех дней не хватило для того, чтобы устранить все проблемные аспекты. Уже 20 мая 2004 года в соответствии с Указом Президента РФ № 649 система и структура исполнительной власти вновь претерпели существенные изменения. В частности, только что созданное в марте 2004 года Министерство транспорта и связи РФ было преобразовано в два органа: Министерство транспорта РФ и Министерство информационных технологий и связи РФ. Были образованы еще шесть новых органов6, произошло слияние двух вновь образованных органов в один7, один образованный в марте 2004 года орган изменил свой статус со службы на агентство8 и у двух органов изменилась сфера деятельности и компетенция9. Очевидно, необходимость в столь срочных изменениях вряд ли имела бы место, если бы вопрос был проработан более тщательно. Последним шагом на пути уточнения системы федеральных органов исполнительной власти явилось создание Министерства регионального развития РФ, не запланированного ранее при разработке системы (Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1168). V Но, конечно, наиболее наглядно слабость проработки административной реформы проявилась в процедуре ликвидации тех федеральных органов исполнительной власти, которые в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта № 314 надлежало упразднить. Первоначально срок прекращения их деятельности не был определен Президентом РФ. В Указе содержится лишь поручение в адрес Правительства РФ об обеспечении в установленные законодательством сроки проведения ликвидационных процедур. Конкретные даты были установлены уже самим Правительством РФ в распоряжении от 18 марта 2004 г. № 379-р, в котором председателям ликвидационных комиссий предписывалось завершить ликвидационные процедуры в трехмесячный срок, то есть до 18 июня 2004 г. То, что этот срок малореален, можно было понять по предыдущим прецедентам, когда ранее упраздненные органы ликвидировались 6–10 месяцев и более. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 года № 306 была упразднена Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации, и анализ процесса ее ликвидации мог многое дать при подготовке аналогичных решений, связанных с реализацией воли Президента РФ в марте 2004 года. К сожалению, практические обстоятельства в расчет не брали, и верх одержали общие соображения. Для тех, кто мало осведомлен о нюансах ликвидации юридического лица, хотим пояснить, с чем приходится сталкиваться ликвидационным комиссиям, к которым переходят все права по управлению ликвидируемой организацией (органом власти). Необходимо выявить перечень всех кредиторов и письменно оповестить каждого из них о намечаемых сроках ликвидации. Суммировать кредиторскую задолженность и определить источники по ее погашению. Произвести учет дебиторской задолженности и принять меры по ее взысканию. Учесть имущество юридического лица, оставшееся на балансе, предупредить работников о предстоящем увольнении в связи с ликвидацией органа, где они трудятся, предложить им новые места работы на основе имеющихся вакансий в других федеральных органах исполнительной власти. А в случае отказа или невозможности такого предложения уволить работников. Определить круг лиц, которым надлежит передать оставшееся после ликвидации имущество, действующие права и обязательства и осуществить их передачу, которой к тому же должна предшествовать практически обязательная инвентаризация имущества. Сняться с налогового учета, сдать передаточный и ликвидационные балансы и получить соответствующее свидетельство об исключении упраздняемого федерального органа исполнительной власти из Единого государственного реестра юридических лиц. Как видим, план действий чрезвычайно широк и разнообразен. Помимо прочего проблема усугубляется тем, что, как известно, ГК РФ содержит лишь общую процедуру ликвидации юридического лица, не конкретизируя ее для органов власти и не давая ответ на многие текущие вопросы. Судебная практика также не может быть здесь применима в полном объеме, поскольку основной ее массив возник при рассмотрении споров, связанных с ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций, а не органов государственной власти. Естественно было бы предположить, что ответы на возникающие вопросы должно дать Правительство РФ в своем распоряжении, и эти юридические рецепты подготовлены заранее. Но распоряжение от 18 марта № 379-р эти вопросы совершенно проигнорировало: никакого плана ликвидационных мероприятий, ни слова о том, кому надлежит принимать решения по имущественным вопросам, кто примет кредиторские обязательства и т.д. При всем том, что, как известно, при ликвидации юридического лица правопреемство не возникает. Ни слова не было сказано о других государственных органах — территориальных подразделениях ликвидируемых министерств, судьбой которых занялись значительно позже. Словом, при отсутствии конкретных решений эти сроки выдержать оказалось совершенно невозможно. Смета расходов ликвидационных комиссий включала в себя главным образом расходы на оплату труда и проведение организационно-штатных мероприятий, а размеры кредиторской задолженности были определены ликвидационными комиссиями гораздо позже утверждения смет расходов. Поэтому масса вопросов оказалась не урегулированной должным образом. По словам очевидцев, как только вставал вопрос о том, кому и в какие сроки передавать кредиторские обязательства, вышестоящие органы, включая Минфин РФ, оказывались беспомощными. Ликвидационным комиссиям приходилось действовать на свой страх и риск, не имея зачастую ни письменного одобрения своих действий со стороны органов, ответственных за их ликвидацию, ни прямых указаний о передаче имущества. Понятно, что срок 18 июня 2004 г., намеченный Правительством РФ для завершения ликвидационных процедур, прошел незамеченным. Предложения о вакансиях также далеко не всегда доводились до сведения ликвидационных комиссий, вследствие чего многие сотрудники устраивались самостоятельно или вообще увольнялись сгосударственной службы, хотя вакантные должности сохранились вплоть до осени 2004 г. А проблема заключалась в том, что как раз в это время вновь созданные или реорганизуемые федеральные органы исполнительной власти в срочном порядке разрабатывали и согласовывали новые штатные расписания и фонды оплаты труда. Произошло элементарное наложение по времени этих двух событий: ликвидация одних министерств и создание других. Как следствие, задача, конкретно определенная Указом Президента РФ № 314 — «сохранение кадрового потенциала и недопущение ухудшения материального положения федеральных государственных служащих», — оказалась выполненной далеко не в полном объеме. Только 1 июля 2004 года Правительство РФ своим распоряжением № 903-р, «в частичное изменение распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 марта 2004 г. № 379-р» (хотя что здесь «частичного»?), передвинуло срок окончания ликвидационных процедур, установив его 1 сентября 2004 года. Пунктом 4 данного распоряжения было предписано федеральным органам исполнительной власти, ответственным за завершение ликвидаций упраздненных федеральных органов исполнительной власти, принять не переданные по состоянию на 31 июля 2004 года имущество и государственные обязательства упраздненных федеральных органов исполнительной власти. А пунктом 9 им поручалось совместно с ликвидационными комиссиями подготовить и представить в двухнедельный срок предложения по дальнейшему использованию объектов федерального имущества преобразованных и упраздненных федеральных органов исполнительной власти. Минэкономразвития РФ должно было собрать предложения и направить по адресам форму представления предложений по дальнейшему использованию объектов федерального имущества, ранее закрепленного за преобразованными и упраздненными федеральными органами исполнительной власти. Впоследствии это же министерство должно было обеспечить закрепление федерального имущества преобразованных и упраздненных федеральных органов исполнительной власти на основании представленных предложений. Конечно, это уже была программа действий, хотя так и тянет спросить: неужели эту форму нельзя было разработать до 1 июля? И почему вопрос о перераспределении федеральной собственности не был исследован раньше? Впрочем, она, к сожалению, также не была выполнена до конца. По идее, вопросы передачи имущества нужно было согласовывать с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом, а оно к этому времени еще не имело положения о себе (повторимся, оно утверждено только 27 ноября 2004 года) и само находилось в стадии создания. Минэкономразвития РФ, о котором упоминается в распоряжении Правительства РФ № 903-р, не уполномочено на принятие решений по распоряжению имуществом. И само упоминание о нем возникло, наверное, потому, что создаваемое Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом предполагалось к передаче в его ведение. Но иметь в своем ведении орган по управлению имуществом и самостоятельно распоряжаться имуществом — далеко не одно и то же. Помимо прочего, Минэкономразвития РФ в это время также проходило реорганизацию и готовило положение осебе по уже указанному выше алгоритму. В результате на какое-то время не оказалось органа, уполномоченного от лица государства распоряжаться имуществом упраздняемых министерств. И нет ничего удивительного в том, что возникла настоятельная необходимость вновь корректировать сроки завершения ликвидационных процедур. Однако это решение было принято не в августе 2004 года, как следовало ожидать, и даже не 1 сентября 2004 года, а лишь 20 сентября 2004 года, когда ликвидационные комиссии опять на свой страх и риск продолжали выполнять работу. Распоряжением № 1213-р Правительство РФ установило новые сроки окончания ликвидационных и реорганизационных процедур: от 1 октября до 11 декабря 2004 года10. Как видим, это далеко не три месяца, которые предполагались изначально. Впрочем, для основной массы ликвидируемых органов это событие не имело существенного значения, поскольку к дате выхода в свет указанного распоряжения Правительства РФ ликвидационные процедуры были в основном завершены, хотя после 1 сентября 2004 года и не вполне легитимно. В частности, требуемого закрепления имущества ликвидированных министерств за вновь созданными органами исполнительной власти так все еще и не произошло (на ноябрь 2004 года), и органы (ликвидируемый и создаваемый) по факту передавали друг другу недвижимое имущество, не имея на это конкретных указаний Правительства РФ. Возникает естественный вопрос: чем занималось Правительство РФ в периоды с 11 июня по 1 июля и с 1 сентября по 20 сентября 2004 года? Очевидно, при такой организованности, проработанности вопросов, «методизме» и исполнительской дисциплине любые, самые лучшие начинания обречены на неудачу. VI Автор этих строк не случайно начал работу с обращения к словам Патрика Дж. Бьюкенена. Несмотря на внутренние проблемы последних лет, американское общество сумело выдвинуть из своей среды патриотов (среди них помимо Бьюкенена С.Хантингтон и др.), относящихся к политической элите нации и способных назвать и правительству, и самому обществу те болезни, которыми страдают современные Соединенные Штаты Америки. Увы, наш патриотизм явно не доходит до верхушки пирамиды власти. Именно этим обстоятельством и вызвано, на наш взгляд, известное одиночество Президента РФ, вынужденного разрабатывать самые серьезные мероприятия без привлечения дополнительных сил. Иначе трудно объяснить тот факт, что накануне 9 марта 2004 года едва ли кто-либо из широких политических кругов был осведомлен о начале столь масштабных преобразований и их деталях. Естественно, что в таких случаях неизбежны и некоторые упущения, и неполнота, и ошибки: ведь работать приходится в замкнутом круге, без широкой помощи специалистов и практиков. Помнится по истории, при сходных обстоятельствах проходила подготовка к реформе 1861 года, когда Император Александр II, не имея широкого сочувствия среди аристократии, был вынужден тайно осуществлять подготовку к преобразованиям в кругу очень близких и доверенных ему людей. Православный патриотизм подразумевает не только повиновение властям и моление о них, но также и широкую помощь в их добрых начинаниях, не отвергая, конечно, такого вида соучастия в государственном строительстве, как объективное изложение наиболее проблемных аспектов и доброжелательное критическое осмысление определенных событий. Или— риторический вопрос — слепая преданность, так часто соседствующая с политической конъюнктурой, должна оцениваться более благосклонно? В этой связи настоящая работа преследует своей целью не смакование неудач или просчетов, а исключительно привлечение внимания к кругу проблем, решение которых оказалось вне сферы реформенных мероприятий 2004 года, к урокам, которые надлежит вынести на последующих стадиях административного реформирования. Какие же выводы напрашиваются после анализа политических событий 2004 года? Во-первых, о слабой проработке многих существенных аспектов административной реформы, преобладании умозрительного подхода при подготовке основных ее положений. Как следствие, лицам, ответственным за реализацию воли высшего должностного лица, приходилось буквально экспромтом дорабатывать то, что следовало предусмотреть заранее. Помимо указанных выше примеров приведем еще один. То обстоятельство, что «теоретическая математика» в немалой степени довлела над здравым смыслом, свидетельствует такой факт, как определение количества заместителей министров, служб и агентств, первоначально предлагаемых идеологами реформы. Предполагалось оставить при каждом министре не более двух заместителей, распространив этот принцип по аналогии на нижестоящие органы, и ограничить число всех департаментов федеральных министерств 100 единицами (почему именно сто?). Очевидно, между тем, что заявленный для вновь образованных министерств масштаб деятельности и специфика компетенции никак не сочетались с таким умозрительным подходом к формированию их структур. Поэтому не удивительно, что вскоре принцип был нарушен. Вследствие этого в одних министерствах количество заместителей осталось на первоначальном уровне (два заместителя), в других — количество увеличилось. Конечно, многое из того, что предложено Президентом РФ и реализовано Правительством РФ, заслуживает положительной оценки. Предлагаемый возврат к старой системе федеральной исполнительной власти на практике приведет к совершеннейшей дезорганизации системы управления, да и едва ли обоснован идейно. Однако необходимо сделать уроки из прошедших событий и привести организационные и правовые элементы структуры и системы исполнительной власти всоответствие с поставленными задачами реформы. Последовательность в проведении административной реформы — вовсе не столь маловажный фактор. При соблюдении этого условия, учете ошибок и необходимых коррективах реформа может действительно многое изменить к лучшему в системе государственного управления. Во-вторых, создание эффективной управленческой системы не должно ограничиваться только тем кругом мероприятий, который на сегодня официально заявлен в документах. Уже давно возникла настоятельная потребность в преобразовании государственного устройства России, включая изменение административно- территориального устройства государства. Это касается и укрупнения территорий, без чего их управляемость останется крайне низкой, и — в перспективе — постепенный отказ от федеративного устройства России как традиционно унитарного политического союза. В-третьих (и наверное, это наиболее главный и одновременно больной вопрос): что последующее развитие нашей государственности невозможно без формирования государственной идеологии. В противном случае мы всегда будем сталкиваться с примерами аморфности тех задач и целей, которые ставятся перед государственными органами высшим должностным лицом государства. Заявленный в статье 13 Конституции РФ11 принцип деидеологизации российского общества настолько пагубен и нелеп по своей природе, настолько противоречит стремлению воссоздания нашей государственности, что и говорить не приходится. Не лишним будет отметить и очевидную ложь этого принципа, поскольку в буквальном смысле деидеологизация предусматривает вообще отказ от последовательного воплощения каких-либо политических идеалов. Но разве совокупность конституционных принципов — «Россия является светским, демократическим, социальным, федеративным государством, действующим на основе разделения властей»12, не представляет собой пример приверженности уже сложившейся идеологии? И стоит ли сомневаться, что для подавляющего большинства населения эти принципы и сама идеология неприемлемы? Неужели события 90-х годов ни в чем не убеждают? Необходимо предложить действенные политические идеалы, легко усвояемые народным правосознанием и традиционные для него. Для нас это идеалы и традиции, почерпнутые из Православия и прошлого нашей православной государственности. В-четвертых, верховная власть государства должна принять решительные меры по формированию кадровой политики. Иначе любые кардинальные мероприятия могут провалиться вследствие неумения их реализовать. Именно этими причинами, на наш взгляд, вызвана организационная неразбериха, крайне слабая теоретическая проработка административной реформы и практика ее реализации в течение 2004 года. Если облаченное властью лицо видит смыслом своего существования не благо Родины, а собственное обогащение и упоение властью, никакими административными мерами алгоритм его мышления не изменить. Нам нужна культура управления, причем не только в практическом смысле этого слова (наличие слоя высокопрофессиональных управленцев). Государственный аппарат должен быть воспитан в духе патриотизма, что невозможно без формирования конкретной государственной идеологии в духе Православия и следовании нашим историческим традициям. Как учит история, реформы всегда происходят тогда, когда действующие на определенный момент времени принципы и формы окончательно устарели и недостаточны для решения тех задач, которые стоят перед властью и обществом. Административная реформа, конечно, крайне необходима. Все искусство государственного администрирования должно быть направлено на то, чтобы наиболее полно и безошибочно реализовать начинания Президента РФ и Правительства РФ. Но вместе с тем и система, и структура органов исполнительной власти суть категории условные, и их эффективность определяется соответствием политическим, социальным задачам общества, состоянию общественного сознания, сфере деятельности, которая отведена государству в конкретный исторический отрезок времени, и т.п. Было бы нелепым или наивным полагать, что можно раз и навсегда определить идеальную систему исполнительной власти, включая такие ее «внутренние» вопросы, как распределение полномочий и установление конкретной компетенции. В этой связи трудно дать оценку системы, реализация которой началась в марте 2004 года. Только практика позволит определить, насколько удачной была идея институционального разделения всех органов исполнительной власти по указанным выше видам. Сама по себе система и структура исполнительной власти не являются самодостаточным фактором. Их эффективность зависит от направления государственной политики, ее содержания. Систему животворит дух, который ею руководит, идеалы, цели и принципы, которые кладутся в основу национально-политического существования конкретного государства и нации. Только в этом контексте можно оценивать и систему власти, и ее организацию. При отсутствии четко и ясно сформулированной национальной идеологии и политики неизбежны ситуации с шараханьем из стороны в сторону и, как следствие, непременным снижением эффективности самой продуманной системы власти. Поэтому административная реформа нуждается в идеологическом наполнении, в национальной идее, и тогда она действительно создаст эффективную систему государственного управления. 1. Например, существовала Межведомственная комиссия по вопросам реструктуризации субъектов естественных монополий и совершенствования государственной ценовой (тарифной) политики (постановление Правительства РФ от 8 мая 1999 г. № 507), Комиссия Правительства РФ по вопросам тарифного регулирования на железнодорожном транспорте (постановление Правительства РФ от 22 января 2001 г. № 42) и другие с полномочиями, указанными выше. 2. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 960. 3. Количество ликвидируемых совещательных органов достаточно характеризует тот факт, что для прекращения этой устоявшейся практики Правительству РФ пришлось принять целый ряд кардинальных решений (постановления Правительства РФ от 16 апреля 2004 г. № 215 «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации», от 30 апреля 2004 г. «О правительственных и межведомственных координационных и совещательных органах, образуемых Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти», от 26 июля 2004 г. № 380 «О признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации по вопросам создания и деятельности координационных и совещательных органов, образованных Правительством Российской Федерации»). 4. Например, положение о Министерстве обороны РФ было утверждено 16 августа 2004 г. (Указ Президента РФ № 1085), о Федеральной службе по техническому и экспортному контролю 19 июля 2004 г. (Указ Президента РФ № 927), о Министерстве промышленности и энергетики РФ 16 июня 2004 г. (постановление Правительства РФ № 284), о Федеральной таможенной службе 21 августа 2004 г. (постановление Правительства РФ № 429), о Федеральном агентстве кадастра недвижимости 19 августа 2004 г. (постановление Правительства РФ № 418), о Министерстве транспорта РФ 30 июля 2004 г. (постановление Правительства РФ № 395) и т.д. Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом утверждено только 27 ноября 2004 г. (постановление Правительства РФ № 691). А положения о Министерстве юстиции и находящихся в его ведении служб утверждены 13 октября 2004 г. (указы Президента РФ № 1313, 1314, 1315, 1316). 5. Например, 16 июня 2004 г. было утверждено Положение о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (постановление Правительства РФ № 286). Но в этот же день принимается другое постановление Правительства РФ № 284, утвердившее Положение о Министерстве промышленности и энергетики РФ, в котором содержится поручение в адрес данного министерства о внесении в срок до 1 октября 2004 г. в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов с целью упразднения некоторых избыточных полномочий, предусмотренных Положением о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. Логика совершенно непонятная. Причем данный пример — далеко не исключение. 30 июня 2004 г. утверждается Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (постановление Правительства РФ № 323), в котором также содержится поручение в адрес Министерства здравоохранения и социального развития РФ, в ведении которого данная служба находится, о внесении до 1 октября 2004 г. в Правительство РФ проектов правовых актов об исключении из перечня полномочий указанной службы некоторых функций. 30 июня 2004 г. принимается постановление Правительства РФ № 327 об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, которым Министерство сельского хозяйства обязывается совершить ту же процедуру в отношении данной службы. То же поручение в адрес Министерства сельского хозяйства РФ содержится и в отношении другого органа, находящегося в его ведении, — Федерального агентства по сельскому хозяйству (постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 328 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по сельскому хозяйству»). И перечень примеров может быть продолжен без труда и дальше. 6. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральное агентство геодезии и картографии, Федеральное агентство по информационным технологиям. 7. Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору были преобразованы в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. 8. Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии была преобразована в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. 9. Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования стала называться Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, а Федеральное агентство по науке переименовано в Федеральное агентство по науке и инновациям. 10. В частности, для Министерства здравоохранения РФ, Министерства культуры РФ, Министерства путей сообщения РФ, Министерства транспорта РФ, Минэкономразвития РФ и Госкомрыболовства России — 1 октября 2004 г.; для Минимущества России — 15 октября 2004 г.; для Минэнерго России, Минпромнауки России, ГТК России, РАВ, РАСУ, Росбоеприпасы, Россудостроения, Госгортехнадзора России и Госатомнадзора России — 1 ноября 2004 г.; для Минтруда России — 11 декабря 2004 г. 11. Статья 13 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». 12. Статьи 1, 7, 14 Конституции РФ.
