Азми Д.М. К вопросу о нормативной

D.M. AZMI,
candidate of legal sciences,
adviser of the Bill Department
of Moscow City Government,
associate professor of Moscow
Law Institute
TO QUESTION ABOUT
NORMATIVE REGULATION
IN THE FIELD OF EDUCATION:
SYSTEM-LEGAL ASPECT
In the article questions are examined
about the levels of normative legal
regulation of educational activity, about the
types of forms of expression of legal norms
about education; positions of authors are
reflected on the article of work. Intent
attention is spared essence of legal norms
about education.
Key words: a norm and system is
right, actualization of teaching methods,
normative legal adjusting in area of
education, local act of higher educational
establishment.
Д.М. АЗМИ,
кандидат юридических наук,
советник Отдела законопроектных
работ Правительства Москвы,
доцент Московского
института права
К ВОПРОСУ
О НОРМАТИВНОЙ
РЕГЛАМЕНТАЦИИ В СФЕРЕ
ОБРАЗОВАНИЯ: СИСТЕМНОПРАВОВОЙ АСПЕКТ
В статье рассматриваются вопросы
об уровнях нормативной правовой
регламентации
образовательной
деятельности, о видах форм выражения
правовых
норм
об
образовании;
отражаются авторские позиции по
предмету работы. Пристальное внимание
уделяется сущности юридических норм
об образовании.
Ключевые слова: норма и система
права, актуализация методик обучения,
нормативное правовое регулирование в
области образования, локальный акт
высшего учебного заведения.
В современном отечественном правовом порядке массив юридических
норм об образовании (именуемый нами для упрощения образовательным
правом) отличается значительной степенью неустойчивости, динамизма,
трансформации.
Это
верно
не
только
для
сферы
подзаконного
(традиционно
превалирующего в данной, впрочем, как и во многих иных областях), но и
для уровня законодательного (статутного) юридического регламентирования.
Отмеченная
нестабильность
объясняется
совокупностью
причин,
превалирующее значение среди которых имеет сравнительно недавнее
введение
единого
государственного
экзамена;
наделение
некоторых
университетов страны специальным (по отношению к прочим высшим
учебным заведениям) правовым статусом; вступление Российской Федерации
в Болонский процесс; изменение уровней высшего профессионального
образования и усиление в рамках корреспондирующего деятельностного
процесса практической подготовки1.
В данном контексте представляется необходимым упомянуть часто
отмечаемую в различных работах и изданиях негативную тенденцию к
«геометрически прогрессирующему» снижению уровня знаний, умений и
навыков
выпускников,
получающих
дипломы
по
специальностям
юридического профиля. Наличие такой тенденции вызывает обоснованную
«настороженность» у всех лиц, неравнодушных к качеству отечественного
образования. Предложения же о ее нивелировании и устранении также
весьма
многочисленны
и
разнообразны
(а
в
ряде
случаев
даже
противоречивы).
The European Higher Education Area. The Bologna Declaration of 19 June 1999 // Документ
опубликован не был (см.: http://www.bologna-berlin2003.de/pdf/bologna_declaration.pdf);
Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ «О Московском государственном
университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном
университете» // Российская газета. 2009. № 214; Указ Президента РФ от 26 мая 2009 г. №
599 «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в Российской
Федерации» // Российская газета. 2009. № 97.
1
Например,
А.А.
Свистунов
и
В.Н.
Субботин
выделяют
такие
практические предложения о совершенствовании качества подготовки
специалистов юридического профиля, как:
1) включение в перечень обязательных вступительных испытаний
экзамена по основам государства и права;
2) утверждение правила об обязательном наличии в профильных вузах
студенческих правовых консультаций;
3) разработка перечня квалификационных требований, предъявляемых к
профессиональным
качествам
преподавателей
юридических
учебных
дисциплин. По нашему мнению, эти предложения заслуживают поддержки.
Вместе с тем выраженная теми же авторами идея об общественнопрофессиональной аккредитации высших учебных заведений нуждается в
дополнительной проработке, в уточнении. Дело в том, что ее практическая
реализация
может
привести
к
превалированию
субъективных,
непрофессиональных и (или) эмоциональных оценок деятельности вузов.
Иные авторы (в частности, В.В. Гриб и В.И. Кутузов) считают, что
концепция модернизации юридического образования должна исходить из
следующих «принципов»:
1) переподготовка профессорско-преподавательского состава;
2) демократизация образовательного (а по терминологии авторов –
учебного) процесса;
3) увеличение факультативного элемента в выборе обучающимися
учебных дисциплин и преподавателей;
4) совершенствование системы самостоятельной подготовки студентов и
приравненных к ним в образовательном процессе лиц;
5) актуализация методик обучения;
6)
укрепление
материально-технической
базы
образовательных
организаций.
Некоторые из этих «принципов» (все же не относимых к категории
основных начал), на взгляд автора настоящей статьи, весьма спорные. Не
вызывает поддержки, например, предложение об увеличении в вузовском
образовательном
процессе
факультативного
элемента.
Причина
отрицательного отношения к данному предложению заключается в том, что у
большинства
обучающихся
отсутствует
сформированное,
системное
юридическое мышление. Следовательно, у них не развита (или недостаточно
развита)
и
способность
рационального
эффективного
определения
необходимых для изучения учебных дисциплин (как и возможность
установления надлежащей последовательности, пропорциональности их
освоения).
Кроме того, В.В. Гриб и В.И. Кутузов выступают за многопрофильность,
а не специализированность юридической подготовки. Отметим в этой связи,
что если говорить о последнем предложении именно как об идее (а не как о
буквальном практическом «руководстве к действию»), то исторический опыт
свидетельствует о том, что многие выдающиеся представители правовой
мысли «изменяли» специализации своей подготовки и достигали успеха или
вне ее, или не только в ее рамках. Достаточно вспомнить хотя бы Л.И.
Петражицкого,
который,
будучи
известным
цивилистом,
специализирующимся на вопросах акционерного права, вошел в историю
правовой мысли как создатель психологической концепции права (и
основатель
психологической
отечественный
представитель
правовой
школы),
как
общетеоретического
выдающийся
направления
юриспруденции2.
Множественность существующих в области образования правил
социального взаимодействия актуализирует и обращение к вопросу о
систематике корреспондирующих норм. Надо сказать, что таковой уже
заслужил определенное внимание не только научной общественности, но и
практических работников. Интерес к его исследованию обусловлен, помимо
Свистунов А.А., Субботин В.Н. Развитие юридического образования и науки: проблемы
и перспективы // Юридическое образование и наука. 2008. № 3; Гриб В.В., Кутузов В.И. И
все-таки России нужны юристы? // Юридическое образование и наука. 2008. № 3.
2
прочего, тем, что в целом нормативное регулирование образовательной
деятельности осуществляется посредством не только собственно правовых,
но и иных социальных (например, локальных) и даже технических норм3.
Вместе с тем выбор оптимальных форм и способа систематизации
юридических норм об образовании не может быть сделан без обращения к
вопросу
о
сущности,
о
юридической
природе
корреспондирующих
поведенческих правил. Это предопределено тем, что исследование и
преобразование
достоверные
внешних
проявлений
гносеологические
права,
результаты,
при
нацеленности
требует
обращения
на
и
к
проявлениям внутренних аспектов данного феномена, к установлению их
сути.
Для демонстрации значимости сказанного отметим, что, обращая
внимание даже только на законодательные проявления, можем легко
заметить,
что
вопросы
высшего
профессионального
образования
регламентируются в Российской Федерации лишь на общегосударственном
(т.е. на федеральном) уровне. Вместе с тем само статутотворчество
(законодательствование) в сфере образования относится к совместному
ведению соответствующей суверенной организации публичной политической
власти и входящих в ее состав государствоподобных образований (т.е.
субъектов). Это вытекает из ст. 72 Конституции Российской Федерации 4,
содержащей указание на то, что нормативное правовое регулирование в
области образования (причем независимо от видов) относится к совместному
ведению государства и регионов.
Несмотря
на
профессионального
«подведомственность»,
образования
в
области
настолько
высшего
доминирует
Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования.
Специальность 021100 – Юриспруденция. Квалификация – юрист. Регистрационный №
260гум/СП (утв. Минобразования России 27.03.2000). Документ официально опубликован
не был. См.: СПС «КонсультантПлюс»; Нормативное регулирование организации
образовательного процесса в Московском университете МВД России. М., 2008.
4
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 (ред. 30.12.2008) // Российская
газета. 2009. № 7.
3
общегосударственный срез регулирования (в том числе в функциональном
распределении публичных полномочий между правообязанными в области
образования
органами
государственной
власти
федерального
и
регионального уровней), что правовое нормирование составляет здесь
предмет лишь общегосударственного, но не совместного ведения.
Вместе
с
тем
даже
во
многом
формальное
отнесение
законодательствования в области образования к сфере совместного ведения
свидетельствует о том, что образовательное право есть «в значительной
степени публичное право, мера возможного поведения в сфере публичных
отношений… Это принципиально важно оговорить, поскольку из этого
логично должно проистекать социально ответственное отношение личности к
возможности получения высшего образования и соответствующее отношение
общества к такой личности. И поскольку публичное право многообразно, из
его отраслей к образовательным отношениям традиционно ближе всех право
административное, наряду с конституционным. Административно-правовая
организация механизма управления высшим образованием – это отношения
государства,
общества
и
личности
в
сфере
высшего
образования;
управленческие связи в системе органов государственной власти по поводу
высшего образования; государственно-организационное воздействие на
высшую
школу
как
социальный
институт;
взаимодействие
органов
управления высшим образованием с общественно-государственными и
общественными
организациями
внутриорганизационных
(отметим,
отношений…).
что
Именно
в
с
этом
перечне нет
учетом
публично-
правовой составляющей в регулировании образовательных отношений
применяется императивный метод. Он отчетливо прослеживается, к примеру,
в Типовом положении о вузе, в котором государство достаточно
обстоятельно регламентирует многие составляющие уставной деятельности
вузов»5.
Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской
Федерации: административно-правовые вопросы. Казань, 2004. С. 203.
5
Сказанное
особенно
актуально
в
контексте
встречающейся
в
специальной литературе позиции, «указывающей» на гражданско-правовую
природу юридических норм об образовании. Дело в том, что далеко не все
цивилистические (и составляющие уровень исключительного федерального
юридического
регулирования)
законодательные
нормы
относятся
к
образовательной сфере. Последняя, как представляется, носит все же
публичный,
административно-правовой
характер.
В
свою
очередь,
законодательствование в области административного права относится
именно к совместному ведению федерации и ее субъектов.
Иной срез проблемы представлен тем, что правовое общение в сфере
образования
регламентируются
правовыми
нормами
различных
законодательных отраслей. В этом смысле образовательная сфера выступает
весьма наглядным примером того, что суждение о невозможности
«подпадания» одного и того же юридического отношения под одновременное
действие
различных
принципов
и
отраслей
права,
помимо
своей
гносеологической оспоримости, не находит подтверждения и в социальноюридической онтологии.
Дело в том, что, как целостный поведенческий комплекс, отношения по
поводу оказания и получения образовательных услуг, возникающие,
допустим,
между
высшим
учебным
заведением
и
обучающимся,
регламентируются не только нормами образовательного, но и положениями
«собственно административного» (административного в узком смысле),
гражданского, а в ряде случаев и иных (например, так называемого военного,
служебного или трудового) юридических правило-поведенческих массивов.
В случае нескоординированности их положений и проявляются различные
пороки правового нормирования, например, пробельного, коллизионного или
конкурентного толка.
На практике содержание правового отношения «ограничивается»
рамками какой-либо одной отрасли права лишь в «самых простейших»
случаях. Но это не означает комплексности (и (или) собирательности)
юридической природы, правовой сущности образовательного, как и любого
иного, формирования. В свою очередь, оформление, законодательная или
подзаконная проекция корреспондирующих норм может носить так
называемый комплексный характер.
Итак, в настоящее время образовательное право рассматривают или в
качестве самостоятельной правовой отрасли, или как часть гражданского
либо административного права6. Скажем еще раз, что представляется верной
именно последняя позиция, так как сущность интересующих нас отношений
базируется на управлении и в своей основной части (а именно в организации
и реализации образовательного процесса) не содержит основательной, т.е.
имеющей структурообразующее, фундаментальное, неотъемлемое значение,
частноправовой природы.
Вполне возможно, например, представить реализацию собственно
образовательного юридического взаимодействия в рамках административноправового договора. Речь при этом будет идти о государственном заказе на
подготовку специалистов. Возмездное оказание образовательных услуг
вполне может отсутствовать. Вообразить же реальную исключительную либо
превалирующую гражданско-правовую регламентацию образовательной
деятельности, на наш взгляд, невозможно.
В этой связи хотелось бы обратить внимание на один весьма
интересный, по нашему мнению, пример, который, как представляется,
свидетельствует о том, что положение об отсутствии правообычных норм
публичного
толка
в
системах,
представляющих
романо-германскую
(континентальную) правовую семью, лишь преобладающее, но далеко не
абсолютное правило.
Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000; Шкатулла
В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М., 2001; Федорова М.Ю.
Образовательное право: Учебное пособие для вузов. М., 2004; Александрова Л.Б.
Образовательное право России: становление и развитие в условиях реформ: Дисс. … канд.
юрид. наук. Волгоград, 2005.
6
Своеобразный пример обычая можно обнаружить в нормировании
образовательной
деятельности,
относимой
нами
к
области
административного, а значит, публичного права. Так, перед экзаменационной
формой промежуточной аттестации студенты (иные обучающиеся) высших
учебных заведений имеют право на консультацию, продолжительность
которой
должна
составлять
не
менее
двух
академических
часов.
Соответствующему праву названной категории лиц корреспондирует
юридическая обязанность вузов по организации и проведению такой
консультации. В сфере высшего профессионального образования это правило
общеизвестно. Отсутствие консультации или ее проведение в меньшем
размере, нежели два академических часа, расценивается как нарушение.
Таким образом, констатировать отсутствие юридического значения у
названного правил, мы не можем (хотя бы ввиду наличия правопритязаний
при его несоблюдении и практическом признании за ними обоснованного
характера). Однако в нормативных правовых источниках отечественной
законодательной (в широком значении данного термина) базы требования об
обязательности
проведения
предэкзаменационной
консультации
не
фиксируется. В этой связи возникает вопрос о правовой природе
соответствующего правила.
Сразу
же
отметим,
что
порядок
и
случаи
проведения
предэкзаменационных консультаций могут регламентироваться локальным
актом высшего учебного заведения. Однако наличие внутривузовского
документа не заменяет действия формально-юридического правового
источника, а следовательно, не должно рассматриваться как его аналог.
Иными словами, то, что интересующее нас правило может быть
зафиксировано в документах локального характера, ситуации не проясняет.
Причина заключается в том, что положение о необходимости проведения
предэкзаменационных
консультаций
воспринимается
именно
как
общеобязательное, нормативное, стандартное, а не «местное» поведенческое
правило. Оно подпадает под признаки правовой, а не локальной нормы.
Ввиду отсутствия писаной формы (а также по иным указанным выше
чертам), за правилом «о консультациях» следует признать обычно-правовую
видовую принадлежность.
Кстати говоря, допустимость действия анализируемого поведенческого
правила можно усмотреть в правоприменительных актах, т.е. документах не
нормативного, а индивидуального толка, например, в актах Министерства
образования и науки РФ, обращенных к некоторым высшим учебным
заведениям, или в аналогичных актах иных министерств, представляющих
учредителя (Правительство РФ) того или иного высшего учебного заведения.
Однако,
обоснованно
ли
рассматривать
такую
действенную
дозволительность как фиксацию санкционирования, не вполне ясно. С одной
стороны, правовой акт, даже правоприменительный, все же имеется. С
другой
стороны,
образовательное
нормирование
не
является
тем
«остаточным» сектором, в котором законодатель правовой системы романогерманского типа предусматривает возможность реализации обычного права,
в том числе, по поводу деловых обыкновений, обычаев делового оборота).
В этой связи, казалось бы, можно констатировать, что, хотя
анализируемое правило должно признаваться правовым обычаем, в условиях
«законорегламентарного» права оно под эту категорию не подпадает по
формальному признаку. Следуя такой логике надо признавать, что
обозначенное «правило о предэкзаменационном консультировании» являлось
бы обычно-правовым, если бы функционировало в рамках правовой системы
не континентальной, а, например, англосаксонской правовой семьи. Причина
подобного признания базируется на том, что в романо-германских
правосистемах обычное право если и имеет действие, то только в частном
секторе (в то время как в семье прецедентного права этой или ей подобной
сферо-действенной ограниченности не наблюдается).
Говоря точнее, признание за образовательными правовыми нормами
административного, а не цивилистического правового начала может повлечь
за собой мнимый вывод о том, что обычно-правовые регламентаторы
распространения в названной сфере не существуют (по крайней мере, в
условиях
существующего
российского
или
иного
континентального
правового порядка). Это подтверждается и отсутствием каких-либо
формализованных, стандартизированных санкций (как на легальном, так и на
практическом, правоприменительном уровне) за несоблюдение правила о
наличии и (или) продолжительности предэкзаменационных консультаций, а
также тем, что нет и каких-либо официальных или хотя бы официозных
нормативных (а не только казуальных) разъяснений, толковательных
(интерпретационных) актов.
Таким образом, из всего сказанного должны следовать выводы о:
1) признании за указанным правилом квази-правообычного характера;
2) том, что юридической обязанности по соблюдению такового у
высших учебных заведений нет;
3) том, что «правило о консультациях», хотя и сложилось и устоялось на
практике,
санкционирования
не
получило
(т.е.,
не
утратив
своей
обученческой значимости, не приобрело и юридического характера).
Вместе с тем, еще раз подчеркнем, даже при признании оснований
подобных рассуждений обозначенное правило следует трактовать в качестве
обычно-правового, если оно существует в отличной от отечественной (и
некоторых иных) системе правового устройства.
Однако при более внимательном исследовании вопроса обнаруживается,
что правовой обычай (в виде делового обыкновения) распространен и в
области финансовых, в частности банковских, отношений; например, при
электронной продаже валюты с «дистанционным» заключением соглашения
о цене, количестве и виде товара, т.е. в рамках дилерской деятельности.
Встречается правовой обычай и в «классическом» административном праве.
Так,
документов
например,
в
порядок
органах
согласования
исполнительной
проектов
власти
нормативных
столичного
региона
зафиксирован в пункте 3.2.3.2 Регламента Правительства Москвы7. В нем
сказано, что проекты статутных актов поступают на согласование
заместителю мэра, курирующему законопроектную работу, только после
получения
положительных
виз
(т.е.
виз
о
согласовании)
от
всех
функциональных и территориальных органов – согласующих сторон. При
этом проект может быть согласован такими органами с подлежащими учету
замечаниями. Указания на то, что эти замечания должны быть непременно
имплементированы в представляемый курирующему заместителю мэра текст
акта, в Регламенте нет. Вместе с тем практика свидетельствует именно в
пользу необходимости такого включения.
Таким образом, системное исследование и обращение к познавательной
аналогии позволяют установить именно обычно-правовую сущность правила
«о двухчасовых предэкзаменационных консультациях». По названным выше
причинам, а также с учетом незыблемости (ибо нарушения здесь трактуются
именно как отступления от «установленного» порядка и по своей частоте
носят
единичный
интерпретационной
характер),
системности,
обязательности
для
распространенности
высших
учебных
и
заведений
корреспондирующих поведенческих актов полагаем, что с системноэлементарных позиций за анализируемой поведенческой моделью следует
признать природу именно обычно-правовой нормы.
При таком решении возникает вопрос: как трактовать данное правило,
если оно зафиксировано в локальном акте? Как такую специфику механизма
правового регулирования, при которой неписаная норма действует только в
случае полного отсутствия писаной (по аналогии с функционированием
правообычных
«бумажную»
(производимую
элементов
фиксацию
в
в
цивильной
имеющего
систематических,
области);
юридическое
либо
просто
значение
ознакомительных
или
как
обычая
иных
Постановление Правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. № 112-ПП «О Регламенте
Правительства Москвы» (ред. 17.11.2009) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006.
№ 17.
7
определяемых
спецификой
отечественного
правового
менталитета
и
восприятия) целях?
Представляется, что корректнее говорить все же именно о втором
варианте, так как онтология правила «о консультациях» не связана в
образовательной сфере с сугубо локальным нормотворчеством. Более того, с
юридических
позиций
корреспондирующая
поведенческая
модель
интерпретируется в качестве носящей константный, систематический,
общеобязательный действенный характер.
В завершение позволим себе отметить, что изложенные выше
рассуждения
о
нормативной
регламентации
в
области
образования
показывают то, что правовой тип (правовая система) формируется не только
исходя из естественно сложившихся, объективных и «структурирующих»
установлений, но и из публично-правовой воли. Именно поэтому отраженные
на нормативном правовом уровне данные свидетельствуют не только, а
иногда и не столько, об их социальной адекватности и востребованности,
сколько о государственной позиции, об управленческо-регламентирующем
курсе публичной власти. Подобные утверждения действительны для всех
областей
государственного
(в
смысле
установленного
или
санкционированного публичной политической властью) права.
Библиографический список:
1. Александрова Л.Б. Образовательное право России: становление и развитие в
условиях реформ: Дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005.
2. Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в
Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань, 2004.
3. Гриб В.В., Кутузов В.И. И все-таки России нужны юристы? // Юридическое
образование и наука. 2008. № 3.
4. Нормативное регулирование организации образовательного процесса в
Московском университете МВД России. М., 2008.
5. Свистунов А.А., Субботин В.Н. Развитие юридического образования и науки:
проблемы и перспективы // Юридическое образование и наука. 2008. № 3.
6. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000.
7. Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М., 2001.
8. Федорова М.Ю. Образовательное право: Учебное пособие для вузов. М., 2004.