О борьбе с дискриминацией на почве этнического

Орест Новосад
Руководитель
Отдел по вопросам защиты, религии,
подотчетности и безопасности
Департамент специальных процедур
Управление Верховного комиссара ООН по правам человека
Семинар по
вопросу о
борьбе
с
дискриминацией на почве этнического происхождения и
религии для федерального и региональных уполномоченных по
правам человека в России
Казань, Республика Татарстан, Российская Федерация
13 ноября 2012 г.
Многоуважаемые уполномоченные по правам человека, представители
правительства, эксперты,
Дамы и господа,
Для меня есть присутствовать здесь с вами, чтобы обсудить вопрос о
борьбе с дискриминацией на почве этнического происхождения и религии,
включая запрет на пропаганду национальной, расовой и религиозной
ненависти, представляющей собой подстрекательство к дискриминации,
вражде и насилию, согласно международному праву в области прав человека.
Перед тем как начать, мне бы хотелось поблагодарить наших партнеров за
организацию данного мероприятия, в особенности федерального
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации г-на Лукина,
которого я знаю с первых дней его первого срока в должности, и
Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан, с которой я
имел удовольствие встретиться в воскресение во время экскурсии по
великолепному городу Казань. Я не думаю, что можно было выбрать лучшее
место для проведения семинара, учитывая богатую историю региона, а также
его культурное, религиозное и языковое разнообразие.
Случаи этнической и религиозной дискриминации, а также
подстрекательства к дискриминации, вражде и насилию существуют с
незапамятных времен и нарушают гармонию в обществе. Однако благодаря
новым средствам коммуникации стало ясно, что эти случаи представляют
собой не просто локальные явления, а могут иметь более широкое и
глубокое, глобальное измерение. Ненависть многолика, и мы становимся
свидетелями ее негативных последствий во всех частях мира, иногда в
результате нарастающего эффекта происшествия. Мы наблюдаем
дискриминацию, вражду и насилие среди отдельных лиц и групп людей по
причине их этнической или религиозной принадлежности.
Контекст этой дискуссии касается того факта, что наш мир в
действительности стал меньше с большими возможностями коммуникации,
связи и более широкой взаимосвязанностью. В этой связи, о случаях
дискриминации становится известно очень быстро.
Рассматривая вопрос свободы религии и свободы выражения мнений
соответственно, некоторые считают, что они противоречивы и означают
разные права. Мы же утверждаем, что они взаимозависимы и
взаимоукрепляемы. Свобода исповедовать религию или убеждение не может
существовать без соблюдения свободы выражения мнений, поскольку
публичный дискурс требует уважения различных позиций, которых могут
придерживаться люди. Подобным образом свобода выражения мнений
создает атмосферу, благоприятствующую конструктивной дискуссии на
религиозную тематику. Как вы знаете, все права человека универсальны,
взаимозависимы, взаимосвязаны и неотъемлемы. Следовательно, когда мы
ведем речь о свободе выражения мнений, мы должны воспринимать ее как
право, которое позволяет осуществлять другие права.
Я еще не видел ни одного религиозного или нерелигиозного
сообщества, которое бы не сталкивалось с клеветой. На мой взгляд, это
повышает важность терпимости и уважения. Эти термины не предполагают
принятие религии или убеждений, они подразумевают основное право иметь
религию или убеждение. История показывает, что ограничительные меры
подавляют общества, закрывают их от всего мира, способствуют нищете
отдельных лиц и сообществ и препятствуют развитию.
2
Верховный комиссар по правам человека г-жа Нави Пиллэй и
Специальный докладчик по вопросу о свободе религии и убеждений г-н
Хайнер Билефельд подчеркнули, что невозможно обеспечить защиту и
поощрение свободы религии или убеждений без соблюдения свободы
мнений. Она важна для свободы мысли, совести, религии и убеждений, в том
числе свободы на отправление религиозных обрядов, места поклонения,
религиозные символы, регистрацию, обучение, право родителей обеспечить
религиозное и нравственное воспитание своих детей и право на отказ от
военной службы по религиозным соображениям.
Вопрос о границе между допустимым и недопустимым обращает на
себя все больше внимания, поскольку некоторые рассматривают спор как
оскорбление религии и считают его направленным против определенной
религиозной группы. Чтобы прояснить вопрос и обеспечить его решение в
рамках международного права, Верховный комиссар взяла на себя
инициативу по организации серии экспертных семинаров, последовавших за
первой дискуссией в октябре 2008 года и во время Конференции по обзору
Дурабанского процесса, имеющего отношение к Всемирной конференции по
борьбе против расизма, расовой дискриминацией, ксенофобией и связанной с
ними нетерпимостью 2001 г. Семинары состоялись в 2011 году в Вене – по
Европе, в Найроби – по Африке, в Бангкоке – по Азии и Тихоокеанскому
региону, в Сантьяго-де-Чили – по Северной и Южной Америке. В прошлом
месяцев октябре УВКПЧ организовало заключительный экспертный семинар
в Рабате (Марокко), чтобы провести сравнительный анализ выводов,
сделанных по результатам четырех предыдущих семинаров, с целью
определить возможные действия на всех уровнях и обсудить наилучшие пути
и средства обмена опытом. Все это было закреплено в виде «Рабатского
плана действий».
Международная дискуссия касается статей 19 и 20 Международного
пакта о гражданских и политических правах, которые закрепляют свободу
мнений и их выражения. Дискуссия также затрагивает вопрос свободы
мысли, совести и религии, закрепленной статьей 18 Пакта. Однако статьи 19
и 20 также предусматривают случаи ограничения свободы выражения
мнений. Наше Управление уделяло особое внимание мерам в случае
пропаганды национальной, расовой или религиозной ненависти, которая
представляет собой подстрекательство к дискриминации, вражде или
насилию.
В «Рабатском плане действий», о котором я упоминал, эксперты с
беспокойством отметили, что случаи, которые действительно подпадают под
действие статьи 20 Международного пакта о гражданских и политических
правах(МПГПП), не повлекли судебного разбирательства и наказания. Статья
3
20 вновь утверждает, что пропаганда национальной, расовой или
религиозной ненависти, представляющая собой подстрекательство к
дискриминации, вражде или насилию, должна быть запрещена.
Однако они также отметили с беспокойством, что широкое толкование
того, что может быть ограничено, может привести к фактическому
преследованию меньшинств для острастки остальных посредством
злоупотребления
неоднозначными
положениями
национального
законодательства, судебной практики и политики. Это явление (а)
игнорирования «реальных» случаев подстрекательства, но (б) судебного
преследования представителей меньшинств на основании национального
законодательства о подстрекательстве, похоже, становится все более
распространенным. Законы, созданные для борьбы с подстрекательством, в
различных странах мира могут считаться разнородными и зачастую
чрезмерно узконаправленными и не ясными; судебная практика в отношении
вопроса подстрекательства скудна и имеет произвольный характер; и хотя
несколько государств приняли связанные с этим вопросом стратегии, многие
из них слишком общие, применяются не систематически, не обеспечивают
надлежащей сосредоточенности и оценки эффективности.
Обсуждение в рамках различных семинаров раскрыли отсутствие
законодательного запрета на подстрекательство к ненависти или же нечеткие
формулировки во многих национальных правовых системах мира, что
зачастую нарушает статью 20 МПГПП. Чем шире определение
подстрекательства к ненависти в национальном законодательстве, тем
больше возможностей для произвольного применения этих законов.
Терминология часто создает новые категории ограничений свободы
выражения мнений, которая впоследствии включается в национальное
законодательство. Это способствует риску неверной интерпретации статьи 20
МПГПП и добавлению ограничений на свободу выражения мнения, не
предусмотренных международным правом.
Например, Комитет по правам человека недавно подчеркнул, что
«запреты на разные формы неуважения к какой-либо религии или другим
системам убеждений, в том числе законы о богохульстве, являются
несовместимым с Пактом за исключением отдельных случаев,
предусмотренных в пункте 2 статьи 20 Пакта. […]Так, например,
недопустимо, чтобы в каких-либо подобных законах содержалась
дискриминация в пользу или против одной или нескольких религиозных
систем или систем убеждений, либо в отношении их приверженцев по
сравнению с приверженцами других систем, а также религиозных верующих
по сравнению с неверующими. Кроме того, нельзя допускать, чтобы такие
запреты препятствовали критике религиозных лидеров и высказыванию
4
замечаний по поводу религиозных доктрин и догматов веры или
устанавливали за это наказание».1
Мы утверждаем, что на национальном уровне законы о богохульстве
могут иметь обратный результат. Они могут привести к фактической цензуре
всех диалогов, ведущихся между религиями/системами убеждений и внутри
религий/систем убеждений, споров, а также критики, большинство которых
могут быть конструктивными, полезными и необходимыми. Также многие из
законов о богохульстве дают разные уровни защиты разным религиями
зачастую применяются на дискриминационной основе. Существует
множество примеров судебного преследования представителей меньшинств и
инакомыслящих, а также атеистов и не теистов в результате применения
законодательства о религиозных прав о нарушениях или злоупотребления
различными законами, которые содержат нейтральные формулировки. Более
того, право на свободу религии и убеждений, предусмотренное
соответствующими международными правовыми стандартами, не включает
право иметь религию или убеждения, свободные от критики и насмешек.
Рабатский план действий рекомендует государствам, в которых
существуют законы о богохульстве, отменить их. Такие законы подавляют
свободу религии и убеждений, а также полезный диалог и споры о религии.
Государствам следует принять все объемлющие законы, направленные на
борьбу с дискриминацией, которые предусматривают профилактические и
карательные меры для эффективной борьбы с подстрекательством к
ненависти. Им следует использовать руководство, которое дается
международными экспертными механизмами в области прав человека, в том
числе Комитетом по правам человека и Комитетом по ликвидации расовой
дискриминации (КЛРД), а также соответствующими мандатариям и
специальных процедур Совета по правам человека.
Что касается судебной практики, эксперты отметили важность
существования высокого порога для определения ограничений на свободу
выражения мнения, определения подстрекательства к ненависти и
применения статьи 20 Пакта. В этом отношении был предложен тест из
шести этапов для проверки высказываний, которые запрещены уголовным
законодательством, в том числе оценка контекста, личности говорящего,
намерения, содержания и формы, объема выступления и вероятности
(включая неотвратимость) повлечь за собой вред. Решение должен
принимать суд.
В этой связи эксперты рекомендуют национальными региональным
судам регулярно осведомляться о международных стандартах и о
1
ОбщеезамечаниеКомитетапоправамчеловека номер 34 (2011), пункт 48.
5
международной, региональной и сравнительной судебной практике в
отношении подстрекательства к ненависти. Государства должны обеспечить
право на справедливое и открытое судебное разбирательство компетентным,
независимыми беспристрастным судом, учрежденным согласно закону.
Однако уголовное наказание в связи с незаконностью формывысказывания
должно рассматриваться как крайняя мера и должно применяться в строго
обоснованных случаях с использованием теста, о котором я упомянул ранее и
вновь посредством судебного процесса.
Хотя правовые меры реагирования существенны, законодательство –
это лишь часть всего инструментария для решения проблемы пропаганды
национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющей особой
подстрекательство к дискриминации, вражде и насилию. Любое
соответствующее законодательство должно дополняться инициативами
различных секторов общества с целью обеспечения плюрализма в политике,
практике и мерах для содействия общественной осведомленности,
терпимости и пониманию изменений и общественной дискуссии.
Государства, национальные правозащитные учреждения, в том числе
институты уполномоченных по правам человека, СМИ и общество несут
коллективную ответственность за обеспечение того, чтобы за актами
подстрекательства к ненависти следовали надлежащие меры в соответствии с
международным правом в области прав человека.
Политические и религиозные лидеры должны воздержаться от
выражения нетерпимости или выступлений, которые могут подтолкнуть к
насилию, вражде или дискриминации. Они также должны играть решающую
роль
в
твердом
и
своевременном
осуждении
нетерпимости,
дискриминационных стереотипов и примеров выступлений, разжигающих
ненависть. Нужно дать ясно понять, что насилие недопустимо ни при каких
условиях в качестве реакции на подстрекательство к ненависти.
Важность СМИ и прочих средств общественной коммуникации в
обеспечении свободного выражения мнения и реализации равенства очень
велика. В то время как традиционные СМИ по-прежнему играют важную
роль во всем мире, они претерпевают существенную трансформацию. Новые
технологии – в том числе цифровое вещание, мобильные средства связи,
Интернет и социальные сети – в значительной степени способствуют
распространению информации и дают новые формы коммуникации, такие
как блогосфера.
Шаги, предпринятые Советом ООН по правам человека, в частности,
принятие без голосования резолюции 16/18, которые является
действительным
планом
реализации
в
отношении
проблемы
подстрекательства, представляют собой многообещающую основу для
6
эффективной, целостной и инклюзивной деятельности международного
сообщества. Эта резолюция требует исполнения и постоянной реализации
мер для выполнения рекомендаций на национальном уровне. Я советую вам
ознакомиться с этим документом, который является «дорожной картой» для
борьбы с подстрекательством к ненависти. В Стамбуле и Вашингтоне в
прошлом году прошли встречи высокого уровня для обсуждения
соответствующей резолюции, а в следующем месяце состоится еще одна
встреча в Лондоне.
Что касается политики, Рабатский план действий рекомендует, чтобы
государства усилили свое участие в масштабных мерах по борьбе с
негативными стереотипами и дискриминацией в отношении людей и
сообществ на почве национальности, этнической принадлежности, религии
или убеждений. Им следует поощрять и обеспечивать обучение учителей
правозащитным ценностям и принципам путем введения или усиления
межкультурного взаимопонимания как части школьной программы для
учеников всех возрастов. Государствам также следует увеличить
возможности обучения и информирования по вопросу о запрете на
подстрекательство к ненависти для сил безопасности, правоохранительных
органов и тех, кто участвует в отправлении правосудия. Я знаю, что многие
из этих мероприятий проводятся институтом Уполномоченного по правам
человека и сегодняшние обсуждения станут частью этих инициатив.
Государства должны рассмотреть возможность создания органов,
обеспечивающих равенство, или усиления этой функции в рамках
национальных правозащитных учреждений, созданных в соответствии с
Парижскими принципами, с расширенными полномочиями в области
формирования общественного диалога, а также в отношении приема жалоб о
случаях подстрекательства к ненависти. Чтобы выполнение подобных
функций было эффективным, также необходимы новые адаптированные
руководства, тесты и положительные практики, чтобы избежать
произвольных практик и увеличить согласованность действий на
международном уровне. Государства должны учредить необходимые
механизмы и институты, чтобы гарантировать систематический сбор
информации в отношении преступлений в виде подстрекательства к
ненависти.
Институты
уполномоченных
по
правам
человека,
не
правительственные организации, а также иные группы гражданского
общества должны создавать и поддерживать механизмы и диалоги для
формирования межкультурного и межрелигиозного взаимопонимания и
обмена опытом. Саморегулирование, когда оно эффективно, остается
7
наиболее подходящим способом решения профессиональных вопросов в
области СМИ, в отличие от навязанных кодексов поведения.
Я постарался коротко резюмировать для вас некоторые меры, правовые
и иные, которые могут быть использованы в отношении пропаганды
национальной, расовой и религиозной ненависти, представляющей собой
подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию. Мне интересно
услышать от вас о проблемах, с которыми вы сталкиваетесь в этой сфере, и о
вашей работе, касающейся соответствующих вопросов.
Я благодарю вас за внимание.
8