А - Кафедра журналистики ТулГУ
advertisement
А.В. Груша ЖУРНАЛИСТ В ПРЕДВЫБОРНОЙ КАМПАНИИ Для студентов факультета журналистики Москва Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова 2003 УТВЕРЖДЕНО кафедрой теории и практики периодической печати Груша А.В. Г 91 Журналист в предвыборной кампании: Учеб. пособие. – М.: ИМПЭ им. А.С. Грибоедова, 2003. – 24 с. Подготовлено на факультете журналистики. © Груша А.В., 2003 1 Народ привык к выборам, и поэтому их отменять пока нецелесообразно. В.В. Путин, Президент России1 ЭКСКУРС В ИСТОРИЮ ВЫБОРНЫХ ПРОЦЕССОВ ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ Россия имеет более чем 1000-летнюю историю. Современная российская государственность начинает свой отсчет с 1991 г., когда новое руководство России декларировало избрание им демократической модели развития. Этот короткий период (1991–2003) существования российской государственности отмечен непрекращающейся борьбой различных политических сил. В ходе становления новой системы возникали самые различные конфликты: между сторонниками и противниками Президента Б. Ельцина, между реформаторами и традиционалистами, между сторонниками социалистической и либеральной моделей общественного устройства, между властью и обществом, между центром и провинциями. Одной из самых страшных страниц этой истории стали войны в Чечне. Постоянно нарушают политическое равновесие в стране сложные и даже драматические отношения между различными ветвями власти. В результате население, поддержавшее замысел реформаторов на первых этапах демократизации, разочаровалось в той форме демократии, которая ассоциируется с нынешней властью, и испытывает потребность в стабильности и порядке. Транзитологи, изучающие различные модели перехода от авторитаризма к демократии, особенно в восточноевропейском и советском вариантах, отмечают, что для этого периода характерны неустойчивость политической системы, частые конфликты и «хаос», то есть неопределенность процедур и результата. Это касается и ситуации внутри самой власти, отношений между ее различными ветвями. При этом теоретики демократии настаивают, что, несмотря на наличие таких конфликтов, разделение властей является необходимым условием развития демократических режимов. Оно в первую очередь призвано обеспечить защиту интересов рядовых граждан на всех уровнях – от национального до местного. Политологи повсеместно придерживаются мнения о том, что разделение властей является своего рода гарантией против тирании. Опыт советского периода политической истории показывает, что разделение властей может играть иную роль в политической системе. Подобное разделение имеет место и в странах с менее развитыми демократическими механизмами, где нередко носит формальный характер, как это было, например, в бывшем Советском Союзе. Тот факт, что советская система не была эталоном демократии и права человека в ней нарушались сплошь и рядом, позволяет предположить, что при отсутствии реальных правовых и политических условий для развития демократии разделение властей может быть использовано властью Цит. по: Куртов А.А, Каган М.М. Охота на дракона: Размышления о выборах и политическом консультировании. – М.: ГУ ВШЭ, 2002. – С. 59. 1 2 для оптимизации управления государством и обеспечения стабильности политической системы, режима, государства даже тогда, когда это делается не для блага граждан, а за их счет. Другой функцией разделения властей является согласование интересов различных групп истеблишмента посредством установления «правил игры», которые признаются и выполняются всеми игроками, даже если их интересы противоречат друг другу. Однако если существование системы сдержек и противовесов и является необходимым условием прочности политической системы, то назвать его достаточным нельзя. Советская политическая система оказалась нежизнеспособной. После распада СССР Россия приступила к модернизации государственности, выбрав в качестве образца американскую модель и многое заимствовав из французского опыта. За прошедшие годы достигнут ощутимый прогресс в таких сферах, как свобода слова, прессы, собраний, политических организаций; есть продвижение в области разделения властей и становления современного парламентаризма. Одним из важнейших положительных итогов постсоветского периода стало укоренение новой избирательной системы и проведение законных выборов. Выборы 1991, 1993, 1995, 1996, 1999 и 2000 гг. и избрания губернаторов в регионах постепенно сделали Федеральное собрание в целом, и Думу в особенности, центром публичной политики, которая отсутствовала в СССР. Правда, в последний период с появлением Государственного совета и изменением способа формирования Совета Федерации роль верхней палаты резко снизилась. Однако эти завоевания демократии нивелируются кризисом экономики, разрушением социальной инфраструктуры общества, падением морали и ростом преступности. На фоне системного кризиса возникают серьезнейшие противоречия и между различными ветвями власти, нередко достигающие такой интенсивности, что они не только мешают управлять политическим процессом, но и способны разрушить государство, угрожают безопасности граждан. Назовем лишь некоторые события, связанные с конфликтом властей. 1991 г. Распад СССР и возникновение Российской Федерации во многом были результатом конфликта между двумя Верховными Советами: СССР и РСФСР и двумя лидерами: М.С. Горбачевым и Б.Н. Ельциным. Октябрь 1993 г. Конфликт между Президентом России с одной стороны и спикером Верховного Совета Р.И. Хасбулатовым и Вице-президентом А. Руцким с другой закончился расстрелом бывшего Верховного Совета и арестом побежденных. Это событие до сих пор сказывается на отношениях между законодательной, исполнительной и судебной властями, обусловливает снижение поддержки гражданами избранной ими власти, утрату доверия к этой власти и дискредитацию принципов демократического устройства. Декабрь 1996 г. Конфликт между Советом Федерации и Секретарем Совета Безопасности А. Лебедем, усмотревшим в действиях ряда лиц из Администрации Президента попытку государственного переворота, окончился отстранением от власти последнего. Январь-февраль 1997 г. Попытки депутатов от оппозиции добиться пересмотра Конституции по вопросу об импичменте Президента по состоянию здоровья оказались тщетными. 3 Февраль 1997 г. Спикер Совета Федерации Е. Строев требует пересмотра Конституции и перераспределения полномочий между Президентом и парламентом… И так далее. Чаще всего в рассматриваемый период консолидация одной из ветвей власти шла по пути противопоставления ее другой ветви. Но и такая консолидация была и бывает достаточно кратковременной и пока не привела к осознанию представителями той или иной ветви власти своего единства по долгосрочным вопросам национальной политики. Гораздо чаще исполнительная, законодательная и судебная власти не только не могут договориться между собой, но их представители не находят общего языка. Особенно наглядно это проявилось в начале президентской избирательной кампании 1996 г.: красноречивым подтверждением отсутствия консолидации было существование у Б. Ельцина пяти штабов по подготовке выборов, его сторонники не столько обеспечивали ему победу, сколько «подсиживали» друг друга, и если бы одна команда обыграла остальные четыре на неделю позже, то исход этих выборов вполне мог бы быть иным.2 Итак, 26 марта 2000 г. в России прошли выборы Президента – вторые как главы самостоятельного независимого государства и третьи, если считать выборы Президента РСФСР 12 июня 1991 г. еще в СССР. За три с небольшим месяца до досрочных президентских выборов 19 декабря 1999 г. состоялись выборы парламентские – третьи подряд по одному и тому же Закону (считая выборы 1993 и 1995 гг.) и первые в короткой, но бурной российской истории проведенные после завершения полного срока полномочий депутатов предыдущего созыва, к тому же волей случая в тех же самых округах, не подвергшихся даже минимальной корректировке. По любым меркам в стране прошел второй большой общенациональный избирательный цикл, сменивший высшую представительную и исполнительную власть. Поставлена точка не только в самой длинной в истории страны избирательной кампании, продолжавшейся почти полтора года, но и в политической эпохе Б. Ельцина, длившейся без малого 10 лет.3 Принято считать, что при переходе к демократии именно вторые выборы позволяют оценить глубину и необратимость происшедших в обществе преобразований, что именно на них политическая элита и все общество проходят проверку на зрелость. Выборы 1999–2000 гг. оценивают по-разному: от первой в тысячелетней истории страны передачи власти от одного лидера к другому демократическим путем – до завершения связанного с выборами 11-летнего модернизационного этапа, замыкания цикла, в ходе которого адаптация номенклатурной системы к выборам привела к построению на новом витке спирали варианта манипулятивно-декоративной демократии, напоминающей советские образцы. Выборы в жизни россиян все еще значат существенно больше, нежели простое формирование нижней палаты парламента или определение хозяина Кремля на следующее четырехлетие. Выборы – своего рода момент истины, индикатор и одновременно катализатор многих процессов общественного развития. 2 Шестопал Е.Б. Политическая психология: Учеб. для вузов. – М: ИНФРА-М, 2002. – 3 Подробнее см.: Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. – М.: РОССПЭН, 1999. С. 159. 4 Общество привыкло к выборам, но скорее как к политическому театру, где оно является зрителем. Революционность выборов, их непредсказуемость, искренность непрофессиональных актеров, участие масс в самом действии – все это ушло в прошлое. Взамен пришли профессионализм, коммерциализация, качественные технические эффекты. Выборы из народного театра превратились в театр академический. Они стали непременным атрибутом политической жизни страны. По поводу самих выборов, регулярности их проведения и привыкания к ним общества не должно быть ни неумеренных восторгов, ни особого пессимизма. Любые выборы – даже формальные, приспособленные старой номенклатурной системой к своим нуждам, с манипуляцией общественным мнением и фальсификацией результатов, – лучше, чем их отсутствие. Ибо это элемент публичной политики4, привыкание общества к демократическим процедурам и активизация общественного развития, какая-никакая обратная связь между обществом и правящим классом, стимул к консолидации, пусть элитной, а не общественной, наконец, это ритм в политическом развитии, возможность подведения итогов и формулирования задач на будущее. Проблема параллельного существования общества и власти вызвана отсутствием политического дискурса, а односторонне направленный поток информации, предлагаемый СМИ, только усугубляет ситуацию. Общение властвующих и подвластных может быть налажено в том случае, если СМИ выступят полноценным ценностно-ориентирующим субъектом, затрагивающим в поисках смысла темы, которые особенно важны для общества. В период предвыборных кампаний отсутствие дискурса проявляется наиболее четко. В этот период, помимо ограничений по специальным дискурсам, появляются проблемы отсутствия широкого информационного обмена и повышается опасность замещения смыслового обмена активным обменом информацией. Выборы 1999–2000 гг. займут достойное место в истории российских голосований, по которой можно проследить всю историю страны 90-х годов. Особенностью этих выборов, проходивших на фоне войны в Чечне (кто-то из журналистов назвал ее «кровавым пиаром»), стала мощная негативная консолидация как общества – против «унижения России» вообще и «чеченских террористов в частности», так и элиты – против блока Е. Примаков – Ю. Лужков. Негативным было и общее содержание кампании, главным элементом которой стали информационные войны, дискредитация соперника, а не, скажем, дискуссии различных политических сил относительно программ выведения общества из кризиса. Беспрецедентным было и использование административных ресурсов в виде финансового и иного давления на губернаторов, государственного телевидения, прессы, разбившейся на два лагеря, и т.д. Но ответственные политические консультанты – практики политического рынка считают, что «политические выборы без механизма создания позитивного образа не могут существовать. Не могут и не должны. Свято место пусто не бывает. Бесконечно голосовать по принципу наименьшего зла невозможно»5. О роли СМИ в осуществлении публичной политики см.: Груша А.В. Формы и методы организации взаимодействия субъектов политики. Пресса и политический диалог: Учеб. пособие. – М.: Пульс, 2001. 5 Куртов А.А, Каган М.М. Охота на дракона: Размышления о выборах и политическом консультировании. – М.: ГУ ВШЭ, 2002. – С. 112. 4 5 ЭЛЕМЕНТЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Обширный опыт преобразований в большинстве стран Тропической Африки, Латинской Америки и Юго-Восточной Азии дал возможность выделить некоторые устойчивые тенденции и этапы в эволюции переходных обществ, к которым, напомним, относится и Россия.6 Например, С. Блек выделял этапы «осознания целей», «консолидации модернизируемой элиты», «содержательной трансформации» и «интеграции общества на новой основе». Ш. Эйзенштадт писал о периодах «ограниченной модернизации» и «распространения преобразований» на все общество. Но наиболее развернутую типизацию переходных преобразований дали Г. О’Доннел, Ф. Шмиттер, А. Пшеворский и некоторые другие ученые, обосновавшие наличие следующих трех этапов: этап либерализации, который характеризуется обострением противоречий в авторитарных и тоталитарных режимах и началом размывания их политических основ. Возникновение кризиса идентичности, падение авторитета теряющей эффективность власти, выявление изъянов институциональной системы способствуют разложению правящего режима. Разногласия между сторонниками демократии и правящими кругами провоцируют идейную и политическую борьбу в обществе, нарастание активности общественных движений и усиление оппозиции. В результате начальной стадии борьбы устанавливается «дозированная демократия», легализующая сторонников преобразований в политическом пространстве. В обществе начинается широкая дискуссия по вопросам демократизации, формируются новые правила политической игры; этап демократизации отличается институциональными изменениями в сфере власти. Идет вживление демократических институтов (выборов, партий) и соответствующих ценностей в политическую систему. Стимуляция общественных инициатив ведет к формированию основ гражданского общества. Это время поиска «политического синтеза», при котором традиционные институты власти сочетают свои действия с универсальными приемами и методами государственного управления. Кардинальное значение на этом этапе имеет вопрос о достижении согласия между правящими кругами и демократической контрэлитой. Отстраняемые от власти чиновники, генералитет представляют собой серьезную угрозу демократии, поскольку их влияние на конкретные институты власти еще велико и многие старые связи сохранились. В результате возникает проблема организации союза тех, кто находился у власти, и тех, кто пришел им на смену. В целом для успешного реформирования государства необходимо достичь трех основных консенсусов между этими двумя группами: а) относительно прошлого развития общества (дабы избежать «охоты на ведьм»); б) по поводу установления первостепенных целей общественного развития; в) по определению правил «политической игры» правящего режима. Формами установления такого типа консенсуПодробнее об особенностях политических преобразований в России см., например: Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты. Теоретико-методологические и прикладные аспекты. – М., 1999. 6 6 сов могут быть: внутриэлитарный сговор, общественный договор, исторический компромисс, заключение пакта. Наиболее типичной и распространенной формой согласия между элитарными кругами с учетом новой перспективы развития является пакт. Он предполагает синтез элитарных слоев на базе признания ими новых ценностей, заключение идеологического союза. Итоговым документом, ставящим черту под этим соглашением, является демократическая конституция; третий этап переходных преобразований – консолидация демократии, когда осуществляются мероприятия, обеспечивающие необратимость демократических преобразований в стране. Это выражается в обеспечении лояльности основных факторов (оппозиции, армии, предпринимателей, широких слоев населения) по отношению к демократическим целям и ценностям, в процессе децентрализации власти, осуществлении муниципальной реформы. Как считает английский ученый М. Гарретон, критериями необратимости демократии являются: превращение государства в гарант демократического обновления и его демилитаризация; автономность общественных движений и трансформация партийной системы; быстрый экономический рост, повышение уровня жизни населения; рост политической активности граждан, поддерживающих цели демократии. Опыт описания «перехода» помог установить альтернативный характер модернизации, ее острую конфликтность, асинхронный характер преобразований. Ярким показателем сложности переходных трансформаций явилось возникновение в ряде стран режимов «делегативной» (нелиберальной) демократии (термин введен Г. О’Доннелом), когда демократические институты защищают не права личности, а права лидера; снижена роль правовых норм и представительных органов власти; систематически игнорируются интересы широких слоев населения; выборы являются инструментом разрешения конфликтов между кланами внутри правящей элиты, а коррупция и криминал становятся едва ли не важнейшим механизмом властвования.7 Россиянам такое положение вещей знакомо не понаслышке. Ряд российских политологов причину сложных взаимоотношений внутри власти в России постсоветского периода видят в первую очередь в перекосах структуры этой власти, закрепленной в ее новых институтах, законодательстве. Так, А. Салмин убежден, что в данном случае «речь может идти о неадекватности легальных структур власти ее реальной основе и, возможно, об изначально неправильно сформулированном “техническом задании”»8. Наиболее важным элементом российской политической системы в постсоветский период стало президентство как основной элемент исполнительной власти. Мнения о характере российского президентства расходятся: одни авторы считают его сильным (и даже слишком), другие – слабым. Но сейчас стало вполне очевидным, что как институт оно до конца не сформировано, многие его нормы не «прописаны», рамки закона зыбкие, общеСоловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учеб. для студентов вузов /А.И. Соловьев. – М.: Аспект Пресс, 2003. – С. 304. 8 Салмин А.М. Российское президентство как институциональная проблема // Вестник фонда «Российский общественно-политический центр». – М. – 1996. – май. – С. 21–33. 7 7 ственная опора слабая. Одна из главных проблем сегодняшнего «сильного» по замыслу президентства состоит в том, что конституционные полномочия Президента в отношении других ветвей власти ограничены. Высказанную А. Салминым оценку состояния президентства как института подтвердили также и изменения тех структур, посредством которых призвана осуществляться президентская власть. Так, Конституция не определяет пределов полномочий таких органов при Президенте, как Совет Безопасности, Президентский Совет, Совет по внешней политике, Государственный совет и особенно Администрация Президента. В последние годы она играла роль то группы помощников, то параллельного правительства. Особенно много говорили об Администрации Президента, когда ее возглавлял А. Чубайс, которого упрекали в нелегитимности его полномочий и фактической подмене Президента. Во время частого отсутствия Б. Ельцина по причине болезни это признавали не только его политические противники, но и союзники. Однако с началом кадровых перемен в команде В. Путина функции Администрации Президента могут существенно измениться. Еще важнее было то, что в годы правления Б. Ельцина его власть не имела поддержки устойчивого большинства в парламенте и собственной партийнополитической опоры в стране. Назначаемые главы администраций в конце 1996 – начале 1997 гг. стали избираться и оказались менее зависимыми от Президента, чем от местной элиты и олигархов. Такая ситуация вынуждала Б.Н. Ельцина править страной посредством издания многочисленных указов. По сути, как отмечает А. Салмин, происходило своего рода раздвоение функций Президента, как бы разделение властей внутри президентства: в одних областях он действовал как законодательная, в других – как исполнительная власть. Другая проблема состояла в том, что нормы в отношении других ветвей власти (включая собственное правительство) были установлены под конкретное лицо – Б. Ельцина. Многие политики опасались того, что наделение Президента слишком обширными полномочиями в случае его недостаточной активности могло сделать неустойчивой всю систему. Поэтому неслучайным было требование перераспределить полномочия между Президентом и парламентом именно в период болезни Б. Ельцина. Еще большую опасность представляет собой приход на пост Президента лидера с авторитарными замашками. Правительство как важнейший элемент исполнительной власти также находится в весьма неустойчивом положении. Председатель правительства не может проводить независимую от Президента политику, но при этом рискует оказаться «крайним» при возникновении социальной напряженности. Одновременно, распределяя реальные ценности, правительство оказывает наиболее серьезное влияние на федеральную и местную политику и становится все более привлекательным для тех политиков, которые хотят оказывать влияние, не участвуя в выборах, сопровождающихся стрессами и публичным разбором источников доходов кандидатов. Этим объясняется приток в правительственные структуры в конце 90-х годов целого ряда лиц, связанных как с финансовым, так и с промышленным капиталом. Эти две мощные группы рассматривали правительство как площадку для раздела сфер экономического и политического влияния. Та борьба, которую мы наблюдаем между ветвями власти, во многом определяется 8 именно противоречиями между этими двумя группами большого бизнеса. Правда, сказанное о слабости исполнительной власти не означает, что более сильной ветвью является Федеральное собрание. По сравнению с исполнительной властью возможности законодателя весьма скромны. В этом смысле Президент России находится в менее сложном положении, чем, скажем, Президент США, в случае, когда его не поддерживают большинство парламентариев. Сам факт преобладания в Думе и в Совете Федерации оппозиции исполнительной власти отражал массовые политические настроения 1995–1997 гг. Практически во всех случаях избрание «красных» депутатов и губернаторов было результатом протестного голосования в регионах, где отмечалось тяжелое экономическое положение. Даже либеральные депутаты, сторонники умеренного курса реформ (например, сторонники Г. Явлинского), потеряли свои округа, хотя обещания не выполнили скорее Президент и премьер, чем Дума. Вообще в развитии российского парламентаризма при всех его издержках следует отметить три важных момента: 1) «приручение» оппозиции и превращение ее в системную силу. Никто не заметил разницы в курсе правительства после включения в него двух ставленников КПРФ – министра юстиции и министра по связям с СНГ. Более того, начиная с 1993 г. электорат все меньше ориентируется на радикальных политиков. В результате в парламенте сегодня практически не представлены ни «левые», ни «правые» радикалы. Это делает оппозицию более чем умеренной, несмотря на обилие риторики; 2) нетипичность поведения оппозиции. Так, представители оппозиции почти не участвуют в митингах шахтеров, не находятся рядом с голодающими рабочими атомных электростанций. Более того, опросы общественного мнения показывают, что независимо от политических позиций всех депутатов, министров и губернаторов люди воспринимают их в целом – как «начальство», которое о них забыло; 3) размывание собственно идеологических оснований для отбора кандидатов в парламент. То противостояние, которое наблюдалось в 1993 г., фактически исчерпало себя. Антикоммунизм команды Б. Ельцина столь же мало сработал на президентских выборах, как и коммунистические лозунги команды Г. Зюганова. Если парламентские и президентские выборы 1995–1996 гг. еще могли оставить впечатление идейного противоборства, то уже следующий раунд выборов потребовал от народных избранников обладания совершенно иными достоинствами – организационными, финансовыми, хозяйственными, но не идеологическими. Идеологические лозунги если и воздействовали, то только на внутригрупповую консолидацию в каждой политической команде. Наиболее показательными стали губернаторские выборы: избиратели не только в Москве и Санкт-Петербурге, но и в других городах России голосовали не за идеи, а за людей, добившихся конкретных результатов. Все эти процессы привели к тому, что после президентских выборов 1996 г. роль Федерального собрания начала значительно изменяться. И связано это было даже не столько с повторным избранием Б. Ельцина, сколько с последующими выборами губернаторов. Губернаторские выборы повлияли на струк9 туру российской власти, де-факто перераспределив власть между ее ветвями. Это было перераспределение не только между законодательной и исполнительной властью, но и в пользу регионов, лидеры которых получили легитимацию в результате выборов и стали намного менее зависимыми и управляемыми со стороны федерального центра. Более того, избраны были те из действующих губернаторов, которые обещали избирателям защиту от Кремля. В ситуации неустойчивости и нестабильности исполнительной власти в центре губернаторы берут на себя практически всю полноту власти на местах, что приводит к нарушению баланса между ветвями на уровне региональной власти. В некоторых регионах роль законодательной и судебной власти сведена к минимуму. Можно предвидеть усиление авторитарных тенденций, так как местная власть выходит из-под контроля центра и граждане попадают к ней в почти феодальную зависимость. Именно с этим начал борьбу федеральный центр после избрания В. Путина Президентом России. Образование федеральных округов с полномочными представителями Президента преследовало цель выровнять отношения центра с регионами в пользу первого. Заслуживает внимания и положение российской судебной власти. Отсутствие важнейших законов, которые отклоняются либо парламентом, либо Президентом, крайне низкий легализм граждан, неуважение к закону со стороны элиты, которая ведет себя эгоистично и не желает считаться с правилами игры, – все это сводит роль судебной власти к минимуму. Этот перекос в разделении властей привел к небывалой в России криминализации, проникновению теневых структур буквально во все сферы социальной и политической жизни и делает управление крайне неэффективным, подрывая доверие населения ко всем ветвям власти. Неспособность судебной власти быть арбитром между властью и обществом и между двумя другими ветвями власти делает всю систему сдержек и противовесов крайне неустойчивой. Поэтому власть вынуждена искать неправовые балансиры для стабилизации общества, чтобы не дать ни одной политической или экономической группе монополизировать власть. Таким образом, структурная невыстроенность различных ветвей власти, их внутренняя неоднородность и противоречивость являются объективными основаниями для конфликтов между ветвями власти и явно не способствуют продвижению демократических реформ в России. Представленный обзор состояния различных ветвей власти, их взаимоотношения между собой и с гражданами носит импрессионистический характер. Отметим лишь некоторые важнейшие выводы: разделение властей как элемент процесса демократизации проходит в сложных условиях и наталкивается на препятствия как собственно политического, так и психологического характера. Формальное разделение властей закреплено конституционно, но система до конца не достроена, детали взаимоотношений ветвей власти в законодательстве не «прописаны». Это вызывает столкновения между ветвями власти и приводит к дисфункциям в процессе управления; законодательная неразработанность правил и норм взаимоотношения ветвей власти приводит к перекосу всей структуры: исполнительная власть нередко присваивает себе прерогативы иных ветвей власти, подменяет собой законодательную власть. В результате страна живет не столько по законам, при10 нятым парламентом, сколько по указам, изданным Президентом. Судебная власть оттеснена на периферию властных отношений и не выполняет положенной ей роли правового арбитра – роль арбитра вместо этого играет Президент, в отсутствие которого усиливаются конфликты во властных центрах. Особую роль в системе разделения властей играет российский Президент. Эта роль была «прописана» Конституцией под конкретного исполнителя – Б. Ельцина, который получил дополнительные полномочия за счет других ветвей власти. Такая диспропорция подкрепляется не только конкретным раскладом политических сил, но и патерналистской традицией российской политической культуры. В то же время персонификация власти Президента Б. Ельцина обусловила необходимость передачи его функций во время его болезни трем другим представителям исполнительной власти: Правительству, Администрации Президента и Совету Безопасности. Две последние структуры (и особенно глава Администрации) не имеют четких конституционных полномочий и воспринимаются общественным мнением и представителями законодательной власти как нелегитимные; недостроенность отдельных законодательных механизмов взаимодействия ветвей и самих этих властных структур ставит под вопрос управляемость государством, нарушает баланс реальных политических и экономических интересов разных центров власти. Отсутствие или дисфункция легитимных сдержек и противовесов заменяется разного рода неформальными связями, приводит к тому, что решения принимаются теневыми центрами. С одной стороны, эти центры стабилизируют политическую ситуацию и позволяют выработать некие временные правила игры между разными группами. Это позволяет сдерживать амбиции тех политиков, которые стремятся монополизировать политический рынок. С другой стороны, кулуарность, закрытость принятия важнейших для всей страны решений питает коррупцию в высших эшелонах власти и разрушает потенциал демократических реформ; наряду с формальными линиями разделения властей появились и действуют другие структурообразующие факторы российской политической жизни, нередко оказывающие более серьезное влияние на взаимоотношение ветвей. Одним из наиболее серьезных разделителей власти стала линия «центр – регионы». Выборы губернаторов, составляющих верхнюю палату парламента, оформили новые центры власти, легитимно закрепив их права на власть на местах. Помимо этого на взаимоотношение ветвей власти влияет борьба олигархических кланов, клик и групп, включая криминальные структуры; на взаимоотношения властей и на осуществление властью в целом своего предназначения оказывает существенное влияние состояние гражданского общества, которое в постсоветский период не только не получило быстрого развития, но в некоторых секторах даже деградировало. Отсутствует местное самоуправление. Партийно-политическая система также складывается чрезвычайно медленно и не выполняет своей роли: не выражает политические интересы рядовых граждан; власть в целом и отдельные ее представители воспринимаются негативно, но это не ведет к росту активных форм протеста. Для последнего десятилетия были более характерны пассивные формы протеста: голодовки, само11 убийства и т.д., – на которые власть научилась никак не реагировать. При этом хотя законодательная власть вызывает меньше доверия, чем власть исполнительная, в целом для большинства граждан власть – это все, «кто наверху»: и законодатели, и исполнители, и оппозиция. Оппозиция стала системной силой, но при этом потеряла интерес к своей массовой базе. Радикальные элементы были выведены из игры в ходе последних парламентских выборов. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ Характеристики выборов во многом определяют специфику основных государственных (в частности, форму правления) и негосударственных институтов (партий и партийных систем). Сложнейшая и обширная проблематика выборов – одна из самых важных в политологии и связана с такими ее центральными категориями, как политическое поведение (специфика электората), процессы (электоральный процесс), системы (избирательная система). Некоторые политологи образно называют выборы аристократическим способом достижения власти, имея в виду первичный смысл греческого слова aristos – «наилучшие» и античное понимание аристократии как формы правления лучших. В выборах они видят возможность селекции обществом самых достойных людей – новых представителей политической элиты. Напротив, Шумпетер в своем классическом труде «Капитализм, социализм и демократия» (1947) отметил, что избиратель является участником неработающего комитета – комитета всего народа, потому он прилагает меньше целенаправленных усилий на самосовершенствование в сфере политики, чем в игре в бридж. Философ имел в виду, что отдельный представитель электората понимает: ему нет смысла долго думать, кому отдать свой голос, потому что его бюллетень не окажет практически никакого влияния на исход выборов. Всеобщие прямые выборы – это единственный способ непосредственного выражения суверенитета народа на национальном уровне (президентские и парламентские выборы). Существуют также институты региональных, местных выборов, а также избрание наднациональных, например выборы в Европарламент. Непрямые выборы реализуются через коллегии выборщиков. Обычно выделяют три основные функции выборов: управляемые назначают своих управителей; официально устанавливается соотношение сил политических тенденций (партий, их коалиций); признается или отбирается легитимность публичных властей. В условиях демократии свободные выборы управителей также предусматривают три условия: 1) свободу выдвижения кандидатур – как следствие свободы образования партий; 2) свободу избрания – всеобщее и равное избирательное право по принципу «один человек – один голос»; 3) свободу голосования – тайное голосование, равенство всех в получении информации и возможности вести агитацию во время электоральной кампании. В законодательствах разных государств зафиксированы и определенные ограничения избирательных прав по возрасту, полу, гражданству, а также в случае лишения человека граж12 данских прав. Различаются следующие типы голосования: свободное или обязательное (в Австралии, к примеру, за абсентеизм, то есть уклонение от участия в выборах, положен штраф); прямое или непрямое; равное или неравное (количественная разница голосующих при нарезке избирательных округов). Политический институт выборов предусматривает два основных типа электоральных систем для избрания кандидатов в высшие органы власти – мажоритарный и пропорциональный. Вместе с тем, большинство демократических стран, особенно в Европе, сочетают эти два подхода, то есть предусматривают смешанный – в различном соотношении – способ голосования. При мажоритарной системе в один или два тура (фр. majorite – «большинство» от лат. major – «больший») – ее еще называют системой относительного большинства – от каждого электорального округа избирается один кандидат. Победителем на таких выборах в один тур считается получивший наибольшее число голосов (законодательство почти всегда закрепляет необходимый для этого процент принявших участие в выборах). При выборах в два тура в первом из них успеха добивается тот, в чью пользу были отданы голоса абсолютного большинства избирателей (50% + 1 бюллетень). В ином случае во второй тур выходят два кандидата, собравшие наибольшее число голосов избирателей, побеждает в нем получивший относительное большинство голосов. Президентские выборы, как правило, предусматривают два тура. Пропорциональная система предполагает распределение мест в парламенте в соответствии с количеством полученных по партийным спискам голосов и обязательную фиксацию минимального процентного порога, который нужно преодолеть политической организации для того, чтобы быть представленной в органе власти. Считается, что такой подход, в принципе, должен наиболее полно отражать имеющиеся в данном обществе политические позиции и требования разных групп. Существует несколько вариантов пропорционального представительства, а значит, подсчета голосов, подкрепленных весьма сложными математическими выкладками. Принцип округления числа голосов при подсчете позволяет различать разновидности пропорциональных систем. Два механизма обеспечивают партиям число мест в парламенте в соответствии с количеством полученных ими голосов на общенациональных выборах. Во-первых, в одном избирательном округе места после баллотировки распределяются между несколькими кандидатами согласно волеизъявлению избирателей. Во-вторых, непропорциональность представительства, возникающая на уровне округа, сглаживается наличием парламентариев, которые избраны по партийным спискам, но не представляют конкретный округ. Целое направление в политологии занимается изучением вариантов распределения голосов по партийным спискам, с тем чтобы наиболее точно отразить позиции избирателей, причем каждое национальное избирательное законодательство закрепляет собственный подход. Например, при полном пропорциональном представительстве в стране образуется один избирательный округ и в бюллетени для голосования заносятся общенациональные списки партий и их коалиций. В случае неполного представительства, как правило, должна быть рассчитана специальная электоральная квота, или коэффициент, – количество депутатских мест в соотношении с количеством поданных за ту или иную партию го13 лосов избирателей. Сразу получают депутатские мандаты те кандидаты из партийных списков, которых поддержало необходимое в соответствии с этой квотой число избирателей. Остающиеся у партий голоса, поданные в округах, сводятся в так называемом едином общенациональном округе и затем распределяются пропорционально сумме остатков каждого из списков. Мы предельно упрощенно изложили принципы прохождения в парламент депутатов от партий в вариантах пропорциональной системы. Еще больше усложнено распределение мест в законодательном органе в случаях смешанных способов голосования. Одна из общих закономерностей политики состоит в том, что особенности института выборов определяют характер государственной власти, структуру партий и партийных систем, представительство интересов избирателей в парламенте и в местных выборных органах. Споры между сторонниками мажоритарного или пропорционального принципов голосования привели к формированию смешанных способов голосования для избрания кандидатов в органы власти. Считается, например, что мажоритарная система позволяет укрепить власть, а пропорциональная – представить довольно полный спектр политических позиций и мнений избирателей, содействовать плюрализму и развитию многопартийности. Политический смысл дискуссии по электоральной теме состоит в определении того, что предпочтительнее для данного общества: сильное правительство или более представительное правление? Длительный опыт проведения выборов в разных странах позволил понять некоторые устойчивые положения, связанные с волеизъявлением граждан. Сторонники мажоритарного подхода апеллируют к тому, что иной способ голосования приведет к раздробленности партий, а значит, к коалиционным правительствам и политической нестабильности в государстве в целом. Кроме того, пропорциональность закрывает двери в парламент перед небольшими партиями, в том числе отстаивающими интересы этнических меньшинств (из-за порога в 4–5%). Однако приверженцы пропорционального подхода указывают, что именно при таком представительстве малые партии (например, договорившись о коалиции) способны оказывать заметное политическое влияние и содействовать формированию парламентского большинства. Американский специалист по электоральной проблематике Майкл Уоллерстайн продемонстрировал четыре возможных сочетания формы правления и института выборов с его двумя основными подходами – мажоритарным и пропорциональным. При этом политолог подчеркнул, что первые три модели дееспособны в том смысле, что надолго гарантируют стабильность представительной демократии. 1. Вариант, обеспечивающий сильное правительство, – это парламентская форма правления с мажоритарной системой. Последняя обычно ограничивает количество конкурирующих партий двумя и дает самой влиятельной из них несоразмерно (по сравнению с поданными за нее голосами) большое число мест в законодательном органе. 2. Совмещение президентской республики с мажоритарным принципом голосования (как в США) показывает, что партии избранного президента не обязательно одновременно иметь большинство в парламенте; кроме того, эта 14 схема предопределяет слабость самих партий. 3. Парламентская модель с пропорциональным представительством (большинство стран Западной Европы, исключая Англию и Францию) приводит к власти коалиционные правительства. 4. Комбинация президентства с пропорциональной системой (многие страны Восточной Европы и Латинской Америки) наименее устойчива в политическом плане. Раз парламент не избирает правительство, то нет нужды и в формировании правящей коалиции. Президент сам назначает правительство. Значит, парламент не отвечает за кабинет и не обязан его поддерживать. В этом состоит причина постоянных конфликтов между президентом и парламентом.9 СМИ В ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ: ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОЙ БАЗЫ Центральное место, занимаемое формами непосредственной демократии (к ним относятся выборы и референдумы) в политической системе современной России, обусловлено тем, что только они позволяют обеспечить практически каждому совершеннолетнему гражданину возможность выразить свою волю, участвуя в формировании высших органов государственной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому, в силу своей значимости, выборы и референдум нуждаются в адекватной правовой регламентации. На формирование воли избирателей и участников референдума значительное влияние оказывают средства массовой информации. Это приводит к необходимости тщательной юридической проработки ряда моментов, связанных с деятельностью СМИ в период проведения выборов и референдума. Особую сложность, на наш взгляд, представляет то, что избирательное законодательство в России меняется с фантастической скоростью. Поэтому представляется целесообразным лишь очертить в целом правовое поле, регламентирующее деятельность СМИ в избирательной кампании. Правовое содержание этих условий раскрывается прежде всего в ст. 50 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ и, применительно уже к парламентским выборам, в ст. 57 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации». Законом «Об основных гарантиях…» условия проведения предвыборной агитации в печатных СМИ выделены в отдельную статью «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах».10 Категории политической науки: Учеб. – М.: МГИМО (У); РОССПЭН, 2002. – С. 290–294. 10 Поправки к указанному Закону на момент написания пособия все еще обсуждались. 9 15 Указанный Закон гласит: «Предвыборной агитацией признаются осуществляемые в период избирательной кампании: а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов); б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель; в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов); г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов; ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов». Данное обстоятельство иллюстрирует очевидную тенденцию последних лет ко все более тщательному, все более подробному правовому регулированию условий и порядка проведения предвыборной агитации с использованием средств массовой информации. Процедуры реализации права на предвыборную агитацию с использованием электронных и печатных СМИ существенно разнятся, и такое разделение представляется вполне оправданным. Как показывает опыт прошедших избирательных кампаний11, заметно различается и содержание агитационных материалов в электронной и печатной прессе, а также ее восприятие. Если в телерадиоэфире преобладают эмоции и потенциальный избиратель оценивает прежде всего личные качества политика, его энергетику, умение быть убедительным, то применительно к газетным материалам ситуация несколько иная. Здесь разум превалирует над чувствами, и избиратель может оценить суть предвыборной программы, что называется, в сухом остатке. Таким образом, предвыборная агитация с использованием печатных СМИ может существенным образом повлиять на объективное формирование электоральных предпочтений. Поскольку Закон «Об основных гарантиях...» является базовым актом, законодательным каркасом российской избирательной системы, постольку и нормы, устанавливающие условия предвыборной агитации с использованием Весьма содержательный анализ условий проведения предвыборной агитации с использованием периодических печатных изданий сделан И. Ереминым (главой юридической дирекции телеканала ТВ-Центр). 11 16 печатных СМИ, имеют бланкетный характер, относят детальное регулирование процедур предоставления газетных полос для материалов предвыборной агитации к сфере действия специальных законов – о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о референдуме Российской Федерации, а также соответствующих актов законодательства субъектов Российской Федерации. Кстати, данное обстоятельство представляется весьма существенной новеллой комментируемого Закона. Закон «Об основных гарантиях...» образца 1994 г. вообще не содержал ссылок на какие-либо законодательные акты, регламентирующие деятельность печатных СМИ во время избирательных кампаний. Фактическое регулирование порядка и условий предвыборной агитации в печатных СМИ в течение восьми прошедших лет (за это время трижды избирались депутаты парламента и два раза Президент РФ) осуществлялось на основании подзаконных актов – инструкций Центральной избирательной комиссии. И хотя качество этих документов было достаточно высоким (а неоднократные попытки оспорить в суде положения инструкций ЦИКа по предвыборной агитации ни разу не увенчались успехом), социальное и политическое значение правового регулирования предвыборной агитации столь высоко, что, безусловно, заслуживает именно законодательного определения в качестве норм прямого действия. Кроме того, существовавшая трехступенчатая правовая конструкция (базовый закон – специальный закон – подзаконный акт) значительно осложняла правоприменительную практику. Закон содержит ряд принципиальных положений, раскрывающих правовое содержание государственных гарантий реализации права участников избирательного процесса на проведение предвыборной агитации с использованием печатных СМИ. Прежде всего следует вычленить те группы изданий, на которые законодатель разбил весь массив отечественных печатных СМИ по характеру их участия в опубликовании материалов предвыборной агитации. К первой группе относятся периодические печатные издания, подпадающие под действие п. 2 ст. 47 Федерального закона «Об основных гарантиях...». В настоящем Федеральном законе под государственными организациями телерадиовещания, государственными периодическими печатными изданиями понимаются организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются государственные органы, организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, дню официального опубликования решения о назначении референдума, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов, референдума имеется государственная доля и которые обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам рав17 ные условия проведения предвыборной агитации. По аналогичному принципу определяются муниципальные СМИ. В зависимости от территории распространения информации государственные организации телерадиовещания и государственные периодические печатные издания разделяются в настоящем Федеральном законе на общероссийские (имеющие лицензию на вещание (для телерадиокомпаний) или зарегистрированные (для печатных периодических изданий) для распространения на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации) и региональные (имеют лицензию на вещание или зарегистрированы для распространения на территориях менее половины субъектов РФ). Именно на эти печатные СМИ ложится основная нагрузка по опубликованию материалов предвыборной агитации. Они вправе и обязаны выделять печатные площади для материалов, предоставляемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами по проведению референдума как на бесплатной, так и на платной основе. И что еще существенней, именно и только эти издания обременяются обязанностью бесплатно публиковать материалы предвыборной агитации. В то же время (хотя Закон и не оговаривает это специально) нельзя отнести к государственному финансированию налоговые и иные льготы, предоставленные печатным СМИ Федеральным законом «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации». Ибо в противном случае под действие Закона подпадали бы все издающиеся в России газеты и журналы за исключением рекламных и эротических. Вторая группа – это издания, подпадающие под действие п. 6 ст. 47 настоящего Федерального закона, то есть учрежденные органами государственной власти и местного самоуправления, но исключительно для публикации официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Имеются в виду разного рода периодические сборники документов, собрания законодательства, вестники, бюллетени и т.п. Такие издания не обязаны и не вправе публиковать материалы предвыборной агитации. Третья группа – это так называемые специализированные издания (детские, технические, научные и другие), которые вправе публиковать агитационные материалы, соблюдая принцип равных условий доступа всех участников избирательного процесса, но не обязаны это делать при условии полного неучастия в избирательной кампании. Здесь следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, правовое содержание понятия «специализированное СМИ», используемое в целях настоящего Закона, не совпадает с правовым содержанием этого термина, применяемого в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации». Там под специализированными понимаются СМИ только рекламного и эротического характера. Можно предположить, что поскольку перечень специализированных СМИ в комментируемой статье не является закрытым, то рекламные и эротические издания также входят в данную категорию. Во-вторых, представляется не вполне удачной сама формулировка условия отказа изданий этой группы от публикации агитационных материалов, а именно: «полное неучастие в избирательной кампании, в подготовке и проведении рефе18 рендума в какой бы то ни было форме». Подобное жесткое ограничение, на наш взгляд, не вполне оправданно, ведь кроме собственно агитационных материалов речь может идти о публикации каких-то важных решений избирательных комиссий, разъяснений порядка голосования и т.п. Формула же «в какой бы то ни было форме» исключает такого рода публикации, что вряд ли целесообразно. Четвертая группа – это периодические печатные издания, чьи редакции учреждены зарегистрированным кандидатом (кандидатами), избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума или входящим (входящими) в избирательный блок избирательным объединением (избирательными объединениями). Как следует из конструкции статьи, на эти издания не распространяются положения, установленные в п. 2, из чего можно сделать вывод, что данные издания вправе как публиковать агитационные материалы, так и не делать этого. При этом, и это существенно, на данные СМИ не распространяется обязанность обеспечивать равные условия для всех участников избирательного процесса, что вполне логично. Какой смысл учреждать свою газету, если в ней будут выступать оппоненты по выборам? Следует обратить внимание на жесткую обусловленность правового режима участия в предвыборной агитации таких изданий составом их учредителей, а также составом учредителей их редакций. Не следует путать издания, специально учрежденные кандидатами, избирательными объединениями и т.п., с изданиями, хотя традиционно разделяющими их политическую позицию, но организационно обособленными. Скажем, несмотря на то, что газета «Правда» традиционно придерживается позиций компартии, она не относится к данной группе изданий, так как ее учредителем выступает журналистский коллектив, а не избирательное объединение Коммунистическая партия Российской Федерации. Также не относятся к данной категории издания (редакции), хотя и финансируемые каким-либо кандидатом или избирательным объединением, но не учрежденные ими. Пятая группа включает все остальные, то есть независимые, издания (термин, понятно, достаточно условный). Однако на правовой режим участия в избирательных кампаниях этих изданий указание содержится в п. 4 ст. 47 Федерального закона «Об основных гарантиях...». Суть его в том, что издания данной группы вправе предоставить печатную площадь всем участникам избирательного процесса на договорной основе. При этом ставится единственное, но определяющее условие: оплата кандидатами, избирательными объединениями и блоками печатной продукции должна осуществляться на равных условиях. А поскольку п. 5 ст. 45 настоящего Закона гарантирует зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и блокам равные условия доступа к СМИ, то следует предположить, что и прочие, помимо финансовых, условия публикации агитационных материалов (место на полосе, объем материала, шрифт и т.п.) должны быть равными. Таким образом, независимые издания не обременены обязанностью участия в предвыборной агитации, но поместив агитационный материал кого-либо из кандидатов, они не вправе отказать в этом всем остальным. 19 Довольно подробно в Законе сформулирована норма, с помощью которой достигается финансовая «прозрачность» избирательной кампании в части осуществления предвыборной агитации. «Привязка» публикаций к конкретным кандидатам, избирательным объединениям позволяет правоприменителям четко отграничить материалы предвыборной агитации от прочих сообщений. Да и у читателей появляется возможность с полной определенностью идентифицировать такие материалы именно как агитационные. Известно, что зачастую материалы предвыборной агитации имеют весьма опосредованный, завуалированный характер, и фамилия кандидата или название избирательного объединения в таких материалах могут вообще не указываться. Особенно важно знать, что это именно агитационный материал, опубликованный в интересах и за счет того или иного кандидата или избирательного объединения, когда этот материал содержит агитацию против других участников избирательного процесса. Как уже отмечалось, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» устанавливает лишь основные нормы использования СМИ в целях предвыборной агитации. Детальная же правовая регламентация порядка и условий проведения агитации с использованием печатных СМИ является предметом законов о референдуме, о выборах депутатов Государственной Думы, Президента России и соответствующих им законов субъектов Федерации. Так, принятый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» содержит подробное описание правил и процедур использования периодических печатных изданий в целях предвыборной агитации. Поскольку эти правила и процедуры (жеребьевка, порядок оплаты агитационного материала и т.п.) изложены в Законе достаточно пространно и «технологично», какое-либо специальное их разъяснение, на наш взгляд, не требуется. В то же время следует обратить внимание на некоторые введенные указанным Законом дополнения и изменения в правовой регламентации предвыборной агитации с использованием печатных СМИ по сравнению с нормативной базой предыдущих парламентских выборов. 1. Круг печатных изданий, обремененных обязанностью бесплатной публикации агитационных материалов, ограничен изданиями, выходящими не реже одного раза в неделю. А значит, различные журналы, альманахи, бюллетени и т.п., издающиеся с государственным участием, в этот перечень не попадают. 2. Регламентирован объем печатной площади изданий, предоставляемой кандидатам, избирательным объединениям и блокам на платной основе. Этот объем не может превышать объема бесплатной печатной площади более чем в два раза. Это разумное ограничение. Выборы не должны превращаться в соревнование тугих кошельков. 3. Ужесточены требования к участию в публикации агитационных материалов так называемыми независимыми изданиями. Как следует из ст. 55 и 57 Закона, если редакции этих изданий до истечения 20 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов не опубликуют сведения об установленном ими размере оплаты за предоставление своих площадей для 20 предвыборной агитации и не уведомят об этом Центральную избирательную комиссию, они вообще не вправе публиковать материалы предвыборной агитации. 4. Муниципальные издания (то есть газеты, либо учрежденные, либо финансируемые не менее чем на 15% органами местного самоуправления) обязаны или предоставить всем кандидатам, избирательным объединениям и блокам равные возможности для проведения предвыборной агитации, или вообще отказаться от какого бы то ни было участия в агитационной деятельности. 5. Следует обратить внимание на п. 17 ст. 57 Федерального закона «О выборах депутатов...», содержащий требования о недопустимости каких-либо редакционных комментариев, сопровождающих агитационные материалы, а также не согласованных с кандидатами, избирательными объединениями и блоками заголовков и иллюстраций. Причем, как следует из контекста данной статьи, это правило распространяется на все издания, в том числе и независимые. В то же время, как нам представляется, сказанное не исключает права редакции высказать свое отношение к тем или иным агитационным материалам, допустим, в очередном номере газеты, поскольку указанная норма говорит о редакционных комментариях, которые сопровождают публикацию агитационного материала, то есть совпадают с ним по времени и месту. Отметим, что постепенно правовые акценты смещаются, и это свидетельствует об осознании и признании важности массового политического участия. Глава VII нового ФЗ «О выборах Президента» называется «Информирование избирателей и предвыборная агитация». Она начинается со ст. 45 «Информационное обеспечение выборов Президента Российской Федерации», которая гласит: «Информационное обеспечение выборов Президента Российской Федерации включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию, способствует осознанному волеизъявлению избирателей, гласности выборов Президента Российской Федерации»12. СМИ В ТРЕТЬЕМ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ЦИКЛЕ (2003–2004) Согласимся с прогнозом Михаила Виноградова13: «Скорее всего основные игроки сделают выбор в пользу сочетания обработки общественного мнения (через “желтые”, “популяризаторские” и сохраняющие значительную аудиторию государственные СМИ) и переговоров в коридорах власти». Кто, как, с какими целями и в чьих интересах использует федеральные государственные СМИ, нам демонстрируют уже сегодня (проект «Единороссы – спасители и соЭтот новый Закон, похоже, учел все слабые места предыдущей версии, но так как его применения остается ждать до весны 2004 г., рекомендуем просто ознакомиться с текстом. 13 Виноградов Михаил Юрьевич – руководитель Экспертно-аналитического отдела Центра коммуникативных технологий «PRОПАГАНДА». 12 21 биратели», проекты «Новые правые» и «Новые левые» на «Первом канале» и РТР). Справедливы и предположения Михаила Виноградова о том, что «после выборов власть попытается отвлечь от себя внимание зрителей через “деполитизацию” эфира, сократив объем политического вещания на госканалах». И хотя в целом предстоящую реконфигурацию сил на медиарынке весьма точно и разносторонне описывают эксперты (А. Панкин, И. Засурский, И. Дзялошинский), ее региональная проекция требует, на наш взгляд, некоторых уточнений. Видимо, правы эксперты, полагающие, что роль региональных (в некоторых регионах – районных) СМИ возрастет. Возрастет также роль и количество различных интернет-проектов (по данным Министерства связи, сегодня в России – 6 млн. пользователей Сети, к 2004 г. эта цифра может достигнуть 10 млн.). Однако не следует забывать, что за последние два-три года «городамиллионники» и большинство крупных областных центров стали свидетелями следующих, нередко противонаправленных, процессов. Сегодня трансграничные, и тем более транснациональные корпорации (ФПГ), стремясь к снижению своих политических рисков, либо завершают, либо уже завершили формирование собственных локальных «медиаимперий» на территориях, где располагаются их филиалы, где проходят их «технологические» и бизнес-цепочки. При этом структура управления этих «империй» напоминает «лоскутное одеяло»: в нее могут входить и местные «олигархи», и чиновники, и депутаты, а кое-где – набравший силу региональный бизнес. C другой стороны, многочисленные выборы различных уровней, прошедшие с 2000 по 2002 гг., оставили в регионах «выжженное информационное поле»: отдельные СМИ и целые холдинги были закрыты (перепроданы, распущены) хозяевами за ненадобностью, многие журналисты сменили или потеряли работу, в некоторых регионах наблюдалась даже «коллективная эмиграция и иммиграция» журналистов. Журналистское сообщество крупных городов резко обновилось – количественно и качественно. Типовая ситуация последних лет: столичные ПР-специалисты и политтехнологи, приезжая в какой-нибудь областной город, «не узнают его». Многие эксперты (А. Панкин, И. Дзялошинский) отмечают тенденцию к снижению эффективности медиавоздействия на электоральную ситуацию и рентабельности медиахолдингов. В регионах эта тенденция проявилась еще более отчетливо. Социологи фиксируют устойчивое падение доверия к СМИ. Показатель «затраты – результат», или, иначе, «себестоимость голосов», полученных в ходе многих провальных компаний в регионах, достигает величин, изумляющих даже видавших виды специалистов. Подводя итоги, с высокой степенью вероятности можно прогнозировать следующее. Контрагентам СМИ в регионах придется иметь дело не столько с редакциями и журналистами, сколько с владельцами местных медиахолдингов, чьи «штаб-квартиры» нередко находятся не только за пределами региона, но даже и не в столицах. Спрос на «телекиллеров» и аналогичные проекты будет снижаться, поскольку, по верному замечанию Алексея Панкина, многие «держатели финансового ресурса поймут, наконец, что журналисты их систематически 22 охмуряют. И что содержать профессиональные службы по связям с общественностью дешевле, чем зависимую и не пользующуюся доверием прессу. Иными словами… политики перестанут быть глупее своих избирателей». Процесс формирования новых холдингов в регионах продолжится, но влияние предвыборных кампаний на него будет неуклонно снижаться. Следует согласиться с выводом И. Дзялошинского: «После этих выборов медийное сообщество окончательно откажется от непосредственного участия в избирательных процессах и начнет рассматривать все, что происходит на политическом поле, исключительно как информационный повод. А потому медиа перестанет рассчитывать на политические деньги, как это было все предыдущие годы». И последнее. По-видимому, в ближайшие два-три года, вне зависимости от протекания тех или иных политических кампаний, на медиарынке все громче начнет заявлять о себе новый пока еще малозаметный игрок – профсоюзы. Экспертное и журналистское сообщество до сих пор традиционно относится к ним с понятным пренебрежением. Однако наиболее дальновидные топ-менеджеры крупнейших российских компаний либо уже начали формировать подконтрольные отраслевые профсоюзы, либо активно внедряются в ныне существующие организации. Конкуренция и рынок труда вынуждают их делать это. Ведь ни для кого не секрет, что профсоюзы сегодня становятся инструментом не только конкурентной борьбы, но и передела собственности в различных формах. В процессе легализации бизнеса «оседлать» профсоюзы стремится и криминал, и нередко успешно. Держатели «контрольных пакетов» в профсоюзах отчетливо осознают их растущую «инструментальность» в решении коммерческих и политических задач. До создания полноценных профсоюзных СМИ осталось полшага. Немного финансовых вливаний и креативных усилий – и эти СМИ по влиятельности смогут успешно конкурировать с привычными газетами.14 Организаторам и исполнителям будущих политических кампаний с таким игроком придется считаться. ЛИТЕРАТУРА Куртов А.А., Каган М.М. Охота на дракона: Размышления о выборах и политическом консультировании. – М.: ГУ ВШЭ, 2002. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ (с изменениями от 12 апреля, 10 июля 2001 г., 21 марта 2002 г.). Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ. Российские СМИ в избирательных кампаниях 1999 и 2000 годов: Материалы конференции Национального Института Прессы, 25–26 апреля 2000 г. – М.: 14 Валерий Хазин, ПР-консультант, Нижний Новгород: www.kreml.org (28.02.2003). 23 Национальный Институт Прессы, 2000. За развитием событий можно следить по сайтам: www.kreml.org, www.vybory.ru, www.medialaw.ru СОДЕРЖАНИЕ Экскурс в историю выборных процессов постсоветской России ............................ 3 Элементы политического устройства Российской Федерации ................................ 7 Особенности российской избирательной системы .................................................... 13 СМИ в избирательной кампании: эволюция правовой базы .................................... 16 Российские СМИ в третьем избирательном цикле (2003–2004) .............................. 22 Литература ..................................................................................................................... 24 24
