Развитие института Уполномоченного по правам человека на
advertisement
Развитие института Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе. 1. Юридические Омбудсмана. и политологические аспекты развития института 1.2. Судьба правовых инноваций и характер их возникновения История распространения правовых инноваций, новых государственных институтов как правило включает в себя как местную инициативу, так и усилия, предпринимаемые извне. При этом собственно эндогенные инициативы это скорее исключение, чем правило – точнее, инициативы возникают, но успешными становятся лишь немногие из них. Примером такой эндогенной инициативы в области участия власти в защите прав человека может считаться институт Общественных помощников губернатора по правам человека, который возник в Красноярском крае после избрания там в 1998 г. на пост губернатора А.И.Лебедя. В большинстве же случаев используются определенные модели, уже оправдавшие себя в других странах, в силу ряда обстоятельств имеющих больший опыт продвижения в направлении политической модернизации – создания демократической ответственной власти и сильного гражданского общества. Собственно говоря, именно в возможности использовать у себя уже наработанные технологии и модели, не изобретая при этом велосипеда и не наступая снова и снова на одни и те же грабли и заключается одно из немногих преимуществ страны, находящейся в процессе догоняющей (задержанной, ускоренной) модернизации. Поэтому, говоря о соотношении местной инициативы и каких-то действий извне, мы подразумеваем в большинстве случаев, что сами эндогенные инициативы также базируются на некоторых моделях, уже существующих в других странах и регионах, и поэтому носят отчасти экзогенный характер. В то же время ни одна правовая инновация не возникает сама по себе, она всегда является результатом действий определенных политических и общественных сил, а также конкретных людей. Эти силы и люди могут использовать возможности и поддержку извне, однако для успешной адаптации нового правового института важна их «укорененность» на местной почве, в противном случае мы можем получить лишь копирование правового института в конкретной стране или регионе, кажущееся успешным благодаря массированному вливанию средств и методик извне, но судьба которого может оказаться плачевной после прекращения, например, программы финансовой поддержки нового института. Рассматривая ситуацию региона большой страны, например, Северного Кавказа как части Российской Федерации, мы должны включить в рассмотрение участников процесса распространения правовых инноваций также и возможных посредников, т.е. структур, организаций и конкретных личностей из других регионов России, которые считают своей задачей содействие развитию новых правовых институтов не только у себя дома, но и в других частях России. Имея в силу объективных причин большие возможности для взаимодействия с людьми и организациями из стран, уже имеющих успешный опыт развития конкретного правового института, они в то же время лучше понимают специфику других регионов, и способны поэтому стать модераторами в распространении этого опыта. Они также лучше понимают опасность слепого копирования и трансплантации западных институтов на российскую почву и, более конкретно, почву других регионов, и видят поэтому предпочтительность адаптационной модели. Итак, в результате тех или иных усилий происходит внедрение нового правового института. Какой же может быть его судьба? В нашей предыдущей работе были выделены следующие возможные варианты судьбы правовых инноваций: - Копирование - Адаптация - Имитация - Трансформация (химеризация) - Отторжение. Все вышесказанное можно применить к конкретной ситуации развития института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. 1. 2. Развитие института Уполномоченного по правам человека в России и в ее регионах Почти все из перечисленных выше вариантов судьбы правовых инноваций можно найти в опыте развития института Уполномоченного по правам человека на примере конкретных областей и республик России. Исключением является лишь копирование, так как его условием является либо серьезная финансовая и экспертная поддержка извне, либо сильное желание политической элиты как можно быстрее приблизиться к западному образцу. Часто оба этих фактора действуют одновременно, как это имеет место в Республиках Балтии, или, например, в Молдавии. Целью настоящей работы является рассмотрение первого этапа развития института Уполномоченного по правам человека в конкретном регионе России – на Северном Кавказе. С учетом вышесказанного, предметом анализа будет также соотношение местных усилий и инициатив, действий международных, прежде всего европейских структур, а также структур-посредников, медиаторов. Как известно, институт омбудсмана, как независимый институт внесудебного расследования и канал обратной связи, использующий жалобы и обращения граждан для совершенствование законодательной базы и исполнительных структур государственной власти, возник впервые в Швеции в 1809 г. и в течение почти полутора веков существовал только в скандинавских странах. После второй мировой войны он стал получать распространение во всем мире и к концу XX века он существует уже почти в ста странах мира. Сегодня этот институт, носящий в разных странах различные названия (Защитник прав граждан - Испания и многие латиноамериканские страны, Комиссар по делам администрации - Великобритания, Модератор - Франция, Уполномоченный по правам человека - Россия) рассматривается мировым сообществом как важный фактор демократического транзита, как один из механизмов поворота внимания государственной машины к нуждам и чаяниям конкретного человека, как один из механизмов предотвращения коррупции. Появление этого института в Российской Конституции 1993 года стало результатом усилий многолетних усилий правозащитников и диссидентов, боровшихся против коммунистического режима, а также народных депутатов и юристов, работавших над проектом Конституции новой России, начиная с 1989 года. Избрание первым Уполномоченным по правам человека в России правозащитника и депутата С.А.Ковалева стало как бы итогом всей предварительной деятельности по созданию этого института в России. Однако отсутствие Закона об Уполномоченном по правам человека, который давал бы определенные гарантии его независимости привело к решению депутатов об отстранении С.А.Ковалева с этой должности после известной позиции первого Уполномоченного по поводу чеченского конфликта. В 1997 году Федеральный закон об Уполномоченном по правам человека был наконец принят, и в нем появилась статья, в соответствии с которой в субъектах Российской Федерации могут создаваться посты Уполномоченных по правам человека в соответствующих краях, областях и республиках. В первоначальном варианте закона было формулировка «создаются», однако сопротивление руководителей субъектов РФ, не желающих создания у себя дома независимых контрольных институтов, привела к появлению в окончательном тексте не обязывающей, а рекомендательной формулировки. Таким образом, обозначились основные противники развития этого института в регионах России. Основными сторонниками были в то время в основном представители правозащитных организаций, позиция которых была близка к позиции правозащитников и юристов, инициировавших включение статьи об Уполномоченном в Российскую Конституцию, считавших появление этого института важным звеном на пути построения в России демократического правового государства. Именно исходя из таких предпосылок, Санкт-Петербургская общественная организация – гуманитарнополитологический центр «Стратегия» реализовал в 1997 году проект «Разработка закона «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге», который был осуществлен при поддержке Демократической программы Тасис и в сотрудничестве со шведскими юристами и омбудсманами. Итогом проекта стало принятие закона «Об уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурга» в декабре 1997 г. Успешная реализация этого проекта стала основой для начала сотрудничества СПб центра «Стратегия» и департамента прав человека Совета Европы направлении развития института Уполномоченного в российских регионах, которое началось с проведения в марте 1998 года в Санкт-Петербурге конференции «Законодательные основы развития института Уполномоченного по правам человека в регионах России». Далее, в июне 1998 г. была проведена аналогичная конференция в Иркутске, куда были приглашены депутаты, правозащитники и ученые-юристы от Урала до Дальнего Востока, а в октябре – аналогичный семинар в Самаре для регионов Поволжья. Избрание в мае 1998 года на пост Уполномоченного по правам человека в РФ О.О.Миронова, формирование его аппарата привело к появлению еще одной структуры, на этот раз государственной, заинтересованной в развитии института Уполномоченных в Российских регионах. Еще одной структурой, которая могла быть двигателем развития этого института, могли быть Комиссии по правам человека при главах администраций областей и республик, которые были созданы во многих субъектах РФ после указа Б.Н.Ельцина от июня 1996 г. Таким примером можно считать комиссию по правам человека при Губернаторе Саратовской области, внутри которой сразу после ее создания началась работа по подготовке закона «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области» В ряде субъектов РФ инициаторами создания законов «Об Уполномоченном» были депутаты соответствующих органов представительной власти, которые продвигали эти законы как из соображений развития правового государства (Наример, Амурская область), так и из желания подготовить для себя «запасной аэродром» в случае неудачи на последующих выборах (Смоленская область). 2. Развитие института уполномоченного по правам человека в республиках и краях Северного Кавказа. 2.1. Семинар в Северной Осетии – Аоании, сентябрь 1998 г. Как только сотрудничество СПб центра «Стратегия» с департаментом прав человека Совете Европы стало достаточно стабильным, появилась идея провести один из семинаров по развитию этого института именно на Северном Кавказе. Выбор этого региона был основан на понимании остроты проблем, существующих как в республиках, так и в краях Северного Кавказа, а также на понимании того, что развитие института Уполномоченного по правам человека сможет помочь сложному процессу политической модернизации в этом регионе, отягощенном целым рядом межнациональных проблем, сепаратистским движение, распространенностью терроризма и преступности. Понимание остроты этих проблем привело к тому, что в качестве места для первого семинара, проводимого СПб центром «Стратегия» совместно с Советом Европы в контексте психологического тренинга, была выбрана одна из республик Северного Кавказа – а именно Республика Северная Осетия – Алания. Основой для выбора места проведения послужило наличие во Владикавказе достаточно сильной новой образовательной структуры - Института Цивилизаций, под руководством писателя и журналиста Алана Черчесова. Алан Черчесов стал одним из лидеров созданной в 1997 Ассоциации участников российско-американских научных программ обменов «Профессионалы за сотрудничество». Автор этих строк, также активный участник создания этой ассоциации, в мае 1998 г. принял участие в проводимой во Владикавказе под руководством Алана Черчесова научно-практической конференции и увидел высокий организационный уровень, хороший контакт с руководством республики, а также наличие во Владикавказе серьезного научного потенциала. Для участия в семинаре «Развитие института Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе» были приглашены правозащитники, представители исполнительной и представительной власти, ученые – юриста и политологи из краев и республик региона. Достаточно непростой задачей было формирование списка его участников. Для этого использовались списки правозащитников, представленные на правозащитном сайте в Интернете, а также рассылалось информационное письмо о семинаре. Одним из важных каналов распространения информации о семинаре было Агентство Социальной Информации. В результате для участия в семинаре было отобрано около двадцати человек из Республик Дагестан, Ингушетия, КабардиноБалкария и Северная Осетия (Алания), из Ставропольского и Краснодарского краев и из Ростовской области. Руководство Республики Северная Осетия поддержало проведение семинара, его участники были приняты заместителем председателя правительства республики С.Такоевым, который выразил готовность к развитию с Северной Осетии института Уполномоченного. Семинар проходил в достаточно экзотических условиях – в Цейском ущелье, в пансионате, который ранее использовался как место реабилитации советских космонавтов, т.е. условие «глубокого погружения», отрыва от обычной обстановки, было выполнено на 100 процентов. От Санкт-Петербургского центра «Стратегия» в семинаре участвовали автор этих строк и психолог Галина Бардиер, от Департамента прав человека Совете Европы – ответственная за работу с Россией Марджори Фаркухарсон и эксперт Совете Европы, профессор университета г. Уппсала (Швеция) Андерс Фогельклу. Целью семинара, помимо донесения информации о существовании института регионального Уполномоченного и о его законодательной базе, было также содействие формированию в каждом из субъектов РФ инициативной группы по развитию этого института, в которую вошли бы как представители властных структур, так и ученые и правозащитники-общественники. Для достижения этой цели при проведении семинара использовались элементы психологического тренинга, деловые имитационные игры, велась и затем анализировалась видеосъемка группового поведения участников семинара. В качестве итога его работы его участники разработали конкретные планы действий по развитию у себя дома института Уполномоченного по правам человека. Каковы же были результаты семинара, насколько он повлиял на развитие института Уполномоченного в этом регионе? По истечению двух с половиной лет после этого семинара следует констатировать, что наибольшее продвижение в направлении института Уполномоченного имело место в Краснодарском крае, где летом 2000 г. был принят закон «Об Уполномоченном по правам человека». Один из участников семинара в Осетии, правозащитник Владимир Козлов вместе со своими коллегами по правозашитному движению достаточно успешно реализовал основные моменты разработанного в ходе семинара плана. Естественно, что не только его действия стали причиной принятия закона Краснодарского края, но важно, что в крае была группа людей, действующая в направлении развития института Уполномоченного как такового. Вторым конкретным результатом семинара можно считать реализацию проекта подготовки законопроекта «Об Уполномоченном по правам человека в Ростовской области» и его широкого общественного обсуждения в нескольких городах области, который реализовал участник семинара из Таганрога, правозащитник Николай Трофимов. Негативная позиция администрации области по отношению к этому институту затормозила рассмотрение законопроекта в Законодательном Собрании области, однако общественное мнение уже достаточно подготовлено. Участники семинара из Ставропольского края не принимали далее каких-либо действий в направлении развития института Уполномоченного. В этом и в ряде других случаев проявились недостатки в подборе участников семинаров исключительно на расстоянии, поэтому в дальнейшем перед каждым семинаром проводились поездки экспертов СПб центра «Стратегия» по региону с целью изучения ситуации и подбора наиболее перспективных участников семинара. К сожалению, несмотря на выраженную готовность руководства Республики Северная Осетия к развитию у себя института Уполномоченного, дальше разговоров пока дело не пошло. Хотя по информации некоторых участников семинара дело дошло уже до обсуждения с Президентом республики конкретных кандидатур на пост Уполномоченного, законопроект «Об Уполномоченном» так и не поступил пока в парламент республики. Одной из причин этой ситуации стало, по-видимому, начало второй чеченской войны, акты терроризма в самом Владикавказе, т.е. на повестке дня оказались более актуальные для руководства республики задачи. Пусть не очень ярким, но все же важным результатом семинара стало также появление в Республике Дагестан последовательного сторонника развития института Уполномоченного в лице журналиста Абдурахмана Юнусова, который опубликовал в республиканской печати ряд статей, посвященных этой проблеме, а также выбрал для себя путь последовательного совмещения журналистской и правозащитной деятельности. 2.2. Семинар в Ростове-наДону, март 2000 г. Следующим этапом деятельности СПб центра «Стратегия» по развитию института Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе стало проведение в марте 2000 года в Ростове-на-Дону семинара «второго уровня», на который были приглашены те участники семинаров 1998 года в Самаре и в Северной Осетии, которые предприняли конкретные шаги по развитию этого института у себя в регионах. Так как в семинаре в Самаре участвовали представители целого ряда областей Нижнего Поволжья, то семинар в Ростове был посвящен развитию института Уполномоченного на Юге России. В этом семинаре приняли участие три человека из Владикавказского семинара – это Владимир Козлов (Краснодар), Николай Трофимов (Таганрог) и Абдурахман Юнусов (Махачкала), о деятельности которых за прошедшее между семинарами время уже упоминалось. Отличием Ростовского семинара от Владикавказского было участие в нем двух действующих омбудсманов – одним из них был Владислав Виноградов, незадолго до того избранный на пост Уполномоченного по правам человека в Астраханской области, а также Контролер Сейма (Омбудсман) Литвы Леонарда Куодене, приехавшая на семинар в качестве эксперта Совета Европы. Кроме того, этот семинар проводился уже при участии Уполномоченного по правам человека в РФ О.О.Миронова, с которым у СПб центра «Стратегия» установились к этому времени отношения сотрудничества и партнерства в направлении развития института регионального уполномоченного. О.О.Миронова на семинаре представлял руководитель отдела совершенствования законодательства Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ А.И.Лебедев. От СПб центра «Стратегия» в семинаре наряду с Г.Бардиер и А.Сунгуровым принимал участие и ведущий эксперт центра Антуан Аракелян. Наряду с уже упомянутыми участниками семинара из Северного Кавказа в Ростовском семинаре приняли участие и несколько новых человек. Это, прежде всего два представителя из Республики Кабардино-Балкария – правозащитник и юрист Альберт Кетов и заместитель председателя Конституционного суда Республики Юрий Багов. На семинаре в Владикавказе планировалось присутствие представителей этой республики, однако в силу ряда технических причин они туда не добрались. Кроме того, из Краснодара вместе в Владимиром Козловым приехал бывший депутат Законодательного Собрания края, а ныне - помощник председателя комитета по законодательству и правовой политике Законодательного собрания Петр Ишевский, который вместе с В.Козловым предпринимал усилия по принятию соответствующего закона. На семинаре были подведены итоги предыдущей деятельности, а также намечены новые планы работы по развитию института регионального Уполномоченного. Показательно, что если на семинаре во Владикавказе темой деловой игры было «Разработка и принятие Парламентом Горной Республики концепции закона «Об Уполномоченном по правам человека», но на семинаре в Ростове-на-Дону темами деловых игр были уже «Избрание Уполномоченного по правам человека в Южной области» и «Отчет Уполномоченного по правам человека в Областной думе после первого года своей работы». На семинаре в Ростове-на-Дону в связи с появлением новых финансовых возможностей для проведения подобных семинаров было принято решение провести два из пяти таких семинаров специально для Северного Кавказа. Основанием для такого решения стало понимание всей остроты проблем с соблюдением прав человека в этом регионе, которые усугубились с началом второй чеченской войны. Было решено, в частности, провести один семинар в Республике Кабардино-Балкарии в июне 2000 г. и один – в Махачкале в сентябре этого же года. 2.3. Июньский семинар на Северном Кавказе. Для подготовки семинара в Нальчике ведущий эксперт СПб центра «Стратегия» совершил поездки в несколько республик Северного Кавказа – в Республики Адыгея, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария. В первых трех республиках былт организованы «круглые столы», посвященные развитию института Уполномоченного по правам человека с участием депутатов, представителей исполнительной власти, правозащитников, ученых и журналистов. В частности, в Элисте это был первый случай за последнее время, когда представители этих социальных групп сидели за одним столом и спокойно разговаривали. Выбор в качестве места для проведения семинара Республики КабардиноБалкария был связан с желанием провести семинар в центре Северного Кавказа, а также с участистием в Ростовском семинаре яркого представителя местной власти – заместителя председателя Конституционного суда республики Юрия Багова, сторонника развития института Уполномоченного. Было подготовлено специальное письмо от Уполномоченного по правам человека в РФ О.О.Миронова на имя Президента Кабардино-Балкарской Республики Валерия Кокова. Однако в ходе поездки А.Аракеляна в Нальчик выяснилось, что руководство республики против проведения семинара на ее территории, опасаясь его антиправительствнной направленности. Это обстоятельство выяснилось всего за две недели до времени проведения семинара. Чтобы не подводить региональных партнеров и обезопасить себя от всяких неожиданностей со стороны местной власти, было решено перенести семинар в другое место, не изменяя срока его проведения. Но кто мог обеспечить новое место за такой короткий срок? На помощь пришли Владимир Козлов и Петр Ишевский из Краснодара, участники семинара в Ростове-на-Дону, а В.Козлов – и семинара в Северной Осетии. Они смогли все организовать так, что семинар состоялся в Краснодаре, причем в ранее намеченное время. Он был проведен в Краснодарской гостинице «Платан», где все позволяло плодотворно работать, за исключением банкетного стола. Эта деталь требует расшифровки, так как она хорошо отражает ситуацию в крае. Дело в том, что семинар проходил в банкетном зале гостиницы, в котором стоял также большой банкетный стол, занимавший существенную часть помещения. Аналогическая ситуация была и во время ростовского семинара, однако там удалось договориться с администрацией пансионата о временной разборке стола и его удалении из аудитории. К сожалению, в Краснодаре сделать подобного не удалось. Дело в том, что гостиница «Платан» была гостиницей администрации края, а за эти банкетным столом мог в любую минуту захотеть что-нибудь отпраздновать губернатор края, «Батьео Еогдрат». И руководство гостиницы ни за что не согласилось временно разобрать банкетный стол. Максимум, на что они, скрепя сердце, согласились – это сдвинуть стол с его обычного места и поставить вплотную к стене. Следует отметить, что за десять дней до проведения семинара в Краснодаре состоялся «круглый стол» общественных организаций, посвященный предстоящему принятию закона «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае». Одной из задач этой встречи была задача повлиять на депутатов Законодательного Собрания края, чтобы те убрали из законопроекта положение, требующее от кандидата на пост Уполномоченного десятилетнего стажа государственной работы по юридической специальности. Для поддержки местных правозащитников и по их приглашению для участия в круглом столе специально приехал из Астрахани Уполномоченный по правам человека в Астраханской области В.В.Виноградов. Так реализовались межрегиональное сотрудничество, старт которому дало участие в Ростовском семинаре и В.Виноградова, и краснодарского правозащитника В.Козлова. Особенностью краснодарского семинара было участие в нем представителей региональной власти с достаточно высоким статусом, например, заместителя председателя Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия А.Г.Сидоренко, двух председателей комиссий по правам человека при президентах своих республик – А.В.Сависько из Калмыкии и М.М.Тхагапсова из Адыгеи. Это явилось, в частности, результатом большой подготовительной работы, проведенной перед семинаром во время поездок эксперта А.Аракеляна. Приняла участие в семинаре и Е.А.Панкратова, Руководителя аппарата Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области М.Таранцева, избранного на этот пост за два месяца до проведения семинара. 2.4. Семинар в Махачкале. Проведение семинара в Махачкале, слава Богу, прошло, в отличие от предыдущего семинара, строго по графику и там, где исходно намечалось. Антуан Аракелян совершил две поездки в Дагестан, встречался там с руководителям республики, и никаких недопониманий на этот раз не было. Этому обстоятельству способствовал и факт участия в Краснодарском семинаре советника Администрация Госсовета правительства Республики Дагестан, профессора М.М.Гамзатова, который смог объяснить своему руководству значение семинаров СПб центра СТРАТЕГИЯ, и отсутствие в этих семинарах опасности для руководителей республики. Показателем внимания к теме семинара и к его участникам стало также и его посещение и участие в его работе почти в течение двух часов и.о. Председателя Правительства Республики Дагестан Б.Г.Ахмедова и министра по делам национальностей, информации и внешних связей Правительства Республики Дагестан М.М.Гусаева, Важно отметить также, что непосредственно перед семинаром в столице Республики Дагестан Махачкале, а также в городах Дербенте и Хасавюрте состоялись организованные Антуаном Аракеляном и поддержке местных властей и лидеров общественных организаций «Круглые столы», посвященные развитию института Уполномоченного по правам человека Поэтому информация об институте Уполномоченного распространилась не только среди участников семинара, но среди значительно большего числа жителей республики. Партнером по организации этого семинара стал журналист Абдурахман Юнусов, впервые принявший участие еще в семинаре в Северной Осетии. К этому времени он стал редактором правозащитной газеты «Хроника недели», издаваемой независимым профсоюзом водителей и предпринимателей, Юристы этого действительно независимого от местных властей профсоюза вели и выигрывали ряд успешных судебных процессов против этой власти, в частности, по поводу антиконституционности избирательного законодательства Дагестана. Важно, что в течение семинара начался спокойный диалог между двумя сторонами, видевшими друг друга ранее только в зале суда. Кроме представителей различных районом Дагестана, в его работе приняли участие также депутаты и ученые из Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкессии, которые в силу ряда причин не смогли принять участия в Краснодарском семинаре в июне 2000 г. В своем итоговом решении участники семинара приветствовали высказанную руководством правительства республики решимость создать в Дагестане институт Уполномоченного по правам человека и в ближайшее время направить специалистов для изучения положительного опыта работы Уполномоченных по правам человека в регионах России, а также предложение министра по делам национальностей, информации и внешних связей Правительства Республики Дагестан М.М.Гусаева об организации на республиканском телевидении специальной передачи, направленной на правовое просвещение жителей Республики Дагестан. 2.5. Предварительные итоги семинаров. Идея северокавказской исследовательской и практической группы «Защита прав человека: роль общества и власти» Какие же предварительные итоги можно подвести спусти полгода после семинара в Махачкале? Прежде всего, конкретными результатами деятельности могут быть определенные этапы развития института регионального Уполномоченного. К таким конкретным результатам можно отнести принятие закона «Об Уполномоченном по правам человека» в двух субъектах РФ региона – в Краснодарском крае (июль 2000 г.) и в Республике Калмыкия (осень 2000 г.), а также избрание Уполномоченным по правам человека в Республике Калмыкия участника Краснодарского семинара, председателя комиссии по правам человека при Президенте Калмыкии А.В.Сависько. Оставшееся несмотря на усилия краснодарских правозащитников положение закона края, требующая десятилетний стаж государственной работы по юридической специальности резко сузило круг возможных кандидатур, и первая попытка избрания краснодарского уполномоченного намечена только на апрель 2001 г. Несмотря на заверения руководства Республики Дагестан о готовности к созданию у себя в республике института Уполномоченного, никаких конкретных шагов пока сделано не было. Возможно, здесь имеет место определенная аналогия с ситуацией в Северной Осетией, в которой руководство также демонстрировало желание создать у себя пост Уполномоченного, однако за два с половиной года процесс не продвинулся ни на шаг. Остается только надеяться, что время возьмет свое, что идея уполномоченного постепенно внедряется в сознание правящей элиты и последующие усилия приведут к более конкретным результатам. Вторым итогом проведенных семинаров стало постепенное формирование из части их участников команды сторонников развития института Уполномоченного по правам человека у себя в республиках и краях, включающее в себя правозащитников, ученых и депутатов. Такая команда нуждалась в определенном организационном оформлении. В качестве такого оформления возникла идея создания СевероКавказской исследовательской (научно-практической) группы с условным названием «Защита прав человека:: роль общества и власти», целью которых было бы изучение процесса развития общественного правозащитного движения и начало участия властных структур в защите прав человека, а также научно-методическое сопровождение аналитическое сопровождение этого процесса. Создание такой исследовательской группы стало бы ответом на реальную потребность в осмыслении уже накопленного опыта и в выработке рекомендаций по оптимизации вовлечения властных структур Северного Кавказа в правозащитную деятельность, как одну из граней правовой реформы. Кроме того, такая группа способствовала бы развитию общения отдельных исследователей и преподавателей, интересующихся темой защиты прав человека, но часто остающихся в одиночестве в своих родных городах, формированию регионального исследовательского коллектива, учитывающего специфику Северного Кавказа. Эта группа соответствовала бы потребности объединения усилий для поиска оптимальных путей развития общественных и государственных правозащитных структур ученых и практиков, непосредственно живущих в этом взрывоопасном регионе и понимающих его специфику существенно лучше, чем столичные или зарубежные эксперты. Осенью 2000 года профессором Адыгейского государственного университета, участницей семинара в Краснодаре Еленой Малышевой проводилась подготовительная работа по созданию такой группы. Следующим этапом этой деятельности стала состоявшаяся 20-24 января 2001 г. в Швеции рабочая российско-шведская встреча, посвященная развитию института Уполномоченного по правам человека в России. Организатором этой встречи был профессор Университета г. Уппсала Андерша Фогельклу, участниками – аспирантка профессора Фогельклу Анна Джонсон, президент СПб центра «Стратегия» Александр Сунгуров и профессор Адыгейского государственного университета Елена Малышева. Темой встречи была организация совместных научных исследований в области развития института Уполномоченных по правам человека в российских регионах, а также поиск средств для развития деятельности межрегиональных исследовательских групп. Весной 2001 г. при поддержке программы «Восток-Восток» фонда Сороса планируется провести в одном из городов Северного Кавказа международный семинар «Защита прав человека на Кавказе», который мог бы стать стартовой точкой для начала деятельности Северо-Кавказской исследовательской группы. 3. Заключение. Акторы процесса развития института Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе. Итак, какие же силы и структуры были включены в процесс развития института Уполномоченного на Северном Кавказе? В соответствии с классификацией, предложенной нами в начале этой статьи, можно выделить три группы акторов – участников этого процесса: экзогенные силы, структуры-посредники и эндогенные участники. Рассмотрим из по порядку. А. К экзогенным силам можно отнести Департамент прав человека Совета Европы, сотрудники которого реализовали программу Европейского Союза, направленную на поддержку правовой реформы в России и в ее регионах. Именно в рамках этой программы были выделены средства для подготовки и проведения всех упомянутых в предыдущем разделе семинаров. Если же говорить о конкретных людях, то это сотрудник Департамента прав человека Марджори Фаркухарсон, ответственная за работу в России и на Украине, одна из движущих сил процесса развития института регионального уполномоченного в России. Другим примером таких экзогенных сил могут служить эксперты, привлекаемые Советом Европы для участия в семинарах. Точнее говоря, это относится в полной мере к эксперту-участнику семинара во Владикавказе, Андершу Фогельклу, профессору университета г.Уппсада, Швеция. На северокавказских семинарах 2000 года в роле экспертов выступали уже обудсманы и их коллеги из Литвы и Латвии, которые сами занимают промежуточное положение между действительно экзогенными акторами и структурами-посредниками. Б. В качестве чистой структуры-посредника в данном случае выступает СанктПетербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия», неправительственная общественная организация, которая действует в соответствии со своей миссией – содействие развитию в России гражданского общества и эффективной ответственной власти. Конкретные люди – это участники программы «Омбусман»: Антуан Аракелян, Галина Бардиер, Евгений Бестужев, Александр Нездюров и автор этих строк. В качестве другой структуры-посредника здесь выступает Уполномоченный по правам человека в РФ О.О.Миронов и сотрудники его аппарата. Участие федерального Уполномоченного происходит двумя путями. Первый, реализуемый независимо от СПб центра «Стратегия» заключается в постоянном пожелании региональным властям развивать у себя институт Уполномоченного по правам человека. Это пожелание реализуется, в частности, в процессе встреч с региональным руководством во время выездных приемов граждан в российских регионах, в которых принимают участие и сам О.О.Миронов, и его сотрудники. Другая форма – это письма Уполномоченного главам региональной власти с просьбой дать информацию о развитии института Уполномоченного и о иных действиях региональной власти по защите прав человека. Другой способ участия Уполномоченного по правам человека в РФ в развитии региональных уполномоченных заключается в участии его представителей во всех семинарах, организованных СПб центром «Стратегия» в российских регионах, и в частности, во всех северокавказских семинарах, описанных в предыдущем разделе. Наиболее активное участие в этих семинарах принимал Андрей Лебедев, руководитель отдела совершенствования законодательства Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ. В. Экзогенные акторы. Имеются в виду те правозащитники, депутаты и ученые, которые как в результате участия в семинарах СПб центра «Стратегия», так и независимо от него, стали активными проводниками, «промоторами» обсуждаемого института у себя дома. Рассмотрим конкретную ситуацию развития института Уполномоченного в Краснодарском крае, как наиболее успешный на наш взгляд пример развития событий на Северном Кавказе. Прежде всего, это краснодарский правозащитник, юрист Владимир Козлов, который уже в ходе семинара в Цейском ущелье предложил план развития института Уполномоченного у себя в крае. Что очень важно, он не только предложил этот план, но и предпринял конкретные шаги по его реализации. Сумел найти нужных союзников (один из них участвовал вместе с ним в Ростовском семинаре), а также сумел оперативно организовать все необходимое для переноса июньского семинара из Нальчика в Краснодар. Понимая важность общественного участия в подготовке и принятии закона об Уполномоченном он неоднократно был инициатором и организатором «круглых столов» на эту тему в Краснодаре. Однако инициатива развития института Уполномоченного принадлежала в крае не только ему. Другим эндогенным актором процесса был в В.Николаев – секретарь комиссии по правам человека при губернаторе края. Он также работал над законопроектом и лобировал его прохождение в Законодательном Собрании края. Но и это еще не все. Как пишет В.Козлов, пока он с его коллегами готовили депутатский корпус для благосклонного рассмотрения законопроекта, который они собирались внести от комитета по законодательству, другой проект был внесен на рассмотрение Собрания от имени комитета по аграрной политике. И именно их этого комитета появилась норма о необходимости десятилетнего стажа работы по специальности на государственной должности. Как отмечают местные эксперты, подлинной причиной выдвижение последнего законопроекта и такой строгой нормы было желание ряда депутатов избрать на этот пост брата казачьего атамана, подходившего под эти строгие требования. Последний феномен - появление сторонников правовой инновации, желающих использовать эту инновацию в личных или групповых интересах, достаточно типичен для современной России, впрочем, он имеет место и в других странах. Как правило, причиной является желание приготовить "запасной аэродром" или "теплое место" для себя или для кого-то другого. В одних случаях эту инициативу удается использовать в благих целях, в других - нет, и развитие правовой инновации идет по имитационному варианту. С другой стороны, элемент личной заинтересованности присутствует и у убежденных правозащитников, многие из которых надеются, а часто и претендуют на пост Уполномоченного. Наконец, в ряде регионов, особенно в регионах с относительно авторитарным режимом, в роли внедрения правовой инновации могут выступать сами власти, предполагая, что эта инновация будет лишь имитацией, поможет создать видимость демократического института. В таких случаях внедрение инновации может быть очень быстрым, как это произошло, например, в Республике Калмыкия. Однако уже избранный Уполномоченный вполне может повести развитие этого института уже по адаптационному варианту. Мы рассмотрели активных сторонников развития института регионального Уполномоченного, теперь же отметим его противников. Для случая института регионального Уполномоченного эти противники, по крайней мере явные, относятся к эндогенному типу, т.е. представляют местные консервативные властные круги. И здесь также можно выделить два типа оппозиции предлагаемой инновации: 1. Жесткая оппозиция. Достаточно авторитарная власть, которая, однако, не настолько уверена в своих силах, чтобы создавать имитацию правовой инновации (а вдруг заработает всерьез!). Примеры - руководство КабардиноБалкарской Республики, запретившее даже проводить семинар на эту тему на территории республики, или руководство Ставропольского края, блокирующее рассмотрение соответствующего законопроекта в краевой Думе. 2. Мягкая оппозиция, оставляющая себе поле для маневра. При этом иногда даже на словах демонстрируется готовность поддержать инновацию, как это было в Республиках Северная Осетия - Алания и в Республике Дагестан, но дальше обещаний дело не идет. Не исключено, что в последних случаях возможно и превращение словесных обещаний в конкретные дела. Представленный здесь материал - это лишь попытка подвести предварительные итоги процесса развития института Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе и приступить к анализу механизмов поддержки и сопротивления этому процессу. Автор надеется, что обсуждение этого текста всеми заинтересованными сторонами позволит наметить пути повышения эффективности подобной деятельности как на Северном Кавказе, так и в других регионах.
