Пособие для учащихся общеобразовательных школ

Органы государственной власти
и Выборы в Российской
Федерации
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
1. Сущность избирательной системы
и типология выборов
Демократия неотделима от выборов, ибо «власть народа» (так
переводится слово «демократия» с древнегреческого) в современном государстве может быть осуществлена не иначе как через
выборных представителей, а потому и называется
представительной.
Выборы — это не только существенный признак, атрибут демократии, но поистине ее стержень, ее необходимое условие. «Демократию можно определить как режим, при котором правители назначаются посредством свободных и честных выборов». А во
Всеобщей Декларации прав человека, провозглашенной и
принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., говорится: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой
власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в
периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве,
путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ст. 21). Совершенствование избирательной системы — одна из актуальнейших
задач политического развития молодой российской демократии.
Что же такое избирательная система?
Избирательная система есть порядок организации и проведения выборов в представительные учреждения или индивидуального руководящего представителя (например, президента страны), закрепленный в юридических нормах, а
также сложившейся практикой деятельности государственных и общественных организаций.
Избирательная система — составная часть политической системы, но и сама, подобно любой другой системе, подразделяется на
структурные компоненты, из которых в качестве наиболее общих
выделяются:
1) избирательное право — теоретико-юридический компонент;
2) избирательная процедура (или избирательный процесс) —
компонент практическо-организационный.
Избирательное право — это совокупность юридических
норм, регулирующих участие граждан в выборах, организацию и проведение последних, взаимоотношения между избирателями и выборными органами или должностными лицами,
а также порядок отзыва не оправдавших доверие избирателей выбранных представителей.
Термин «избирательное право» может употребляться и в другом, более узком значении, а именно как право гражданина участвовать в выборах: либо в качестве избирающего (активное избирательное право), либо в качестве избираемого (пассивное избирательное право).
В соответствии с принципами трактуемого в широком смысле
слова избирательного права и некоторыми другими критериями
(объект выборов, их масштаб, срок и т.д.) можно дать определенную классификацию выборов, выделить их виды.
Так, бывают выборы президентские, парламентские,
региональные (областные), муниципальные (городские, сельские) и
некоторых других должностных лиц. Кроме того, выборы бывают
очередными, внеочередными, дополнительными.
Наибольший интерес заслуживает классификация выборов согласно принципам избирательного права, отражающим степень
правового, демократического развития той или иной страны, её избирательной системы. В этом случае общепринятое деление приобретает вид парных противоположностей:
всеобщие — ограниченные (цензовые);
равные — неравные;
прямые — косвенные (многостепенные);
с тайным — с открытым голосованием.
Признаки, характеризующие высокую степень демократизма избирательной системы, перечислены в левом столбце. Большинство
стран современного мира провозгласили в своих конституциях или
специальных избирательных законах права граждан на всеобщие и
равные выборы при тайном голосовании. Рассмотрим эти принципы подробнее.
Всеобщность выборов предполагает право всех дееспособных
граждан, достигших установленного законом возраста, участвовать
в выборах, причем под этим правом подразумевается как активное
избирательное право, так и пассивное.
Цензы пассивного избирательного права обычно значительно
жестче цензов права активного.
Выборы считаются равными, если обеспечена единая норма
представительства — количество избирателей, представляемых
одним кандидатом на выборное место.
Разница между прямыми и косвенными (многостепенными) выборами состоит в том, что в первом случае избиратели непосредственно голосуют за кандидатов на замещаемую должность, тогда как
во втором — за лиц, которым отводится роль выборщиков.
Специфическую форму избирательной активности граждан
представляет собой референдум .
Референдум — это особый тип всенародного голосования,
объектом которого является не тот или иной кандидат, а
какой-либо важный государственный вопрос, по которому необходимо выяснить мнение всего населения страны. Это может
быть вопрос о государственной принадлежности той или иной территории или о ее независимости, вопрос о форме государственного
правления и т.д.
Подобно выборам референдумы бывают разных видов в зависимости от предмета голосования, способа проведения и сферы применения. Референдум называется конституционным, если с его
помощью проводится утверждение конституции или поправок к
ней, или законодательным, если предмет референдума — проект
акта текущего законодательства.
Термин «избирательная система» нередко употребляется в
более узком значении, чем то, которым мы пользовались выше, а
именно: как система учета и подсчета голосов. И тогда говорят о
пропорциональной и мажоритарной избирательных системах. Они
будут рассмотрены ниже, а пока отметим, что в каком бы смысле —
широком или узком — ни говорить об избирательной системе, очевидна ее огромная роль в определении судеб стран и городов. Смена
избирательных законов зачастую изменяет политический облик
страны, как это случилось у нас несколько лет назад. Избирательная система — это рупор народного волеизъявления, способный,
однако, существенно повлиять на его звучание.
2. Избирательная процедура и избирательная
кампания
Избирательная процедура — это мероприятия
государства по организации и проведению выборов,
«избирательный закон в действии».
Избирательная кампания — это действия непосредственных
участников выборов, соперничающих на выборах сторон
(партий, различных общественных организаций, самих кандидатов).
Избирательная процедура включает в себя назначение
выборов; создание избирательных органов, ответственных за их
проведение; организацию избирательных округов, участков;
регистрацию кандидатов в депутаты; определенную финансовую
поддержку выборов; охрану порядка в ходе их проведения;
определение результатов голосования.
Избирательная кампания предусматривает выдвижение
кандидатов противоборствующими политическими силами,
агитацию за них и т.п..
В государствах со сложившейся демократией тон в
избирательной кампании задают партии и блоки партий. Так
называемые «независимые кандидаты» в этих государствах, как
правило, не имеют серьезных шансов на победу, их соло тонет в
мощном пропагандистско-агитационном хоре политических
партий.
Избирательная борьба — основное поле деятельности
политической партии в демократическом обществе. Можно
даже в определенном смысле утверждать, что демократические
партии рождаются и существуют для выборов.
Электорат (лат. elector — избиратель) — это контингент
избирателей, голосующих за какую-либо партию на выборах.
Кульминацией избирательной кампании является день выборов.
Однако в отличие от шумной предвыборной борьбы сама процедура
голосования есть тайна.
День выборов — это как бы пик, праздник демократии.
Избирательная кампания завершается подсчетом голосов, определением и объявлением итогов выборов.
3. Пропорциональная и мажоритарная системы учета
и подсчета голосов
Определение результатов выборов по данным голосования происходит на основе двух главных систем: пропорциональной и мажоритарной.
Пропорциональная система подразумевает голосование по партийным спискам и распределение мандатов между партиями
строго пропорционально числу поданных голосов. При этом
определяется так называемый «избирательный метр» —
наименьшее количество голосов, необходимое для избрания
единого депутата. Пропорциональная система — наиболее
распространенная избирательная система в современном мире.
Мажоритарная система характеризуется тем, что победившим
считается кандидат (или список кандидатов), набравший предусмотренное законом большинство голосов. Большинство бывает
разным. Существуют избирательные системы, требующие абсолютного большинства (50% плюс 1 голос и более). Мажоритарная
система относительного большинства означает, что побеждает на
выборах тот, кто набирает голосов больше, чем каждый из его
соперников. Иногда практикуются обе разновидности мажоритарной системы. Например, в России при выборах Президента
в первом туре голосования применяется система абсолютного
большинства, а во втором — относительного. Вообще при
мажоритарной системе возможно голосование в один или два тура.
Пропорциональная и мажоритарная системы имеют свои достоинства и недостатки.
К числу достоинств мажоритарной системы относится то, что в
ней заложены возможности формирования эффективно работающего и стабильного правительства. Она позволяет крупным, хорошо организованным партиям легко побеждать на выборах и создавать однопартийные правительства.
Основные недостатки мажоритарной системы:
1) значительная часть избирателей страны (иногда до 50%) остается не представленной в органах власти;
2) партия, получившая на выборах меньше голосов, чем ее соперники, может оказаться представленной в парламенте большинством депутатских мест;
3) две партии, набравшие равное или близкое к равному количество голосов, проводят в органы власти неодинаковое число кандидатов (не исключена ситуация, при которой партия, набравшая
больше голосов, чем ее соперник, не получает вообще ни одного
мандата).
Таким образом, мажоритарная система способствует формиро-
ванию большинства в органах власти и мирится с диспропорцией
между набранными голосами и полученными мандатами.
К достоинствам пропорциональной системы относится то, что в
сформировавшихся при ее посредстве органах власти представлена
реальная картина политической жизни общества, расстановка политических сил. Она обеспечивает систему обратной связи между
государством и организациями гражданского общества, в итоге
способствует развитию политического плюрализма и многопартийности.
Основные недостатки пропорциональной системы:
1) возникают сложности в формировании правительства (причины: отсутствие доминирующей партии; создание многопартийных
коалиций, включающих партии с разными целями и задачами, и, как
следствие, нестабильность правительств);
2) непосредственная связь между депутатами и избирателями
весьма слабая, так как голосование осуществляется не за конкретных кандидатов, а за партии;
3) зависимость депутатов от своих партий (такая несвобода
парламентариев может негативно сказаться в процессе обсуждения
и принятия важных документов).
Избирательные системы в своем развитии прошли достаточно
большой путь. В ходе этого процесса (в послевоенный период) началось формирование смешанной избирательной системы, т.е. системы, которая должна вобрать в себя положительные характеристики и мажоритарной, и пропорциональной систем. В рамках смешанной системы определенная часть мандатов распределяется по
мажоритарному принципу. Другая часть распределяется пропорционально.
В мире по-прежнему господствует пропорциональная и мажоритарная системы в их классическом виде.
4. Выборы и избирательная система в России
Выборы и избирательная система в России имеют достаточно
давнюю (считая с Новгородской феодальной республики и Земских
соборов XVI—XVII вв.), но прерывистую историю (с длительными
эпохальными интервалами, связанными с деспотическими формами
государственного правления).
В начале XX столетия мощный подъем демократического движения (первая русская революция) привел к закону о выборах в пер-
вую Государственную Думу от 11 декабря 1905 г. Закон этот,
трудно, однако, назвать демократическим, так как он обеспечивал
неравное представительство разным социальным слоям населения.
Еще хуже был закон 1907 г., действовавший до окончания
существования дореволюционной Думы. За весь период своего
существования (1906— 1917) Государственная Дума избиралась
четыре раза, дважды распускалась царем досрочно. Права этого
представительного органа были столь ограничены, что едва ли есть
основания называть царизм 1906—1917 гг. думской монархией.
В советскую эпоху, после перехода к однопартийной системе, а
затем ликвидации внутрипартийной оппозиции, выборы приобрели
чисто формальный характер, превратились в «выборы без выбора».
Лишь в конце 80-х гг. положение начало радикально меняться.
Сначала в очень ограниченном масштабе на выборах в местные органы власти в 1987г., а затем широко в 1989г. на выборах Съезда
народных депутатов стало применяться альтернативное голосование — у избирателей появился выбор между двумя или несколькими кандидатурами. Однако и тогда, на выборах 1989 г., часть мест
(750 из 2250) была наперед зарезервирована за КПСС и фактически подчиненными ей общественными организациями, с указанием
кому — сколько мест, что в сущности являлось модификацией все
той же системы. Выборы народных депутатов Российской
Федерации год спустя, отвергли такой порядок как антидемократический.
17 марта 1991г. состоялся первый в истории страны всенародный референдум, а 12 июня того же года — первые в истории России президентские выборы.
Нынешняя избирательная система России сложилась в результате крупномасштабной избирательной реформы 1993—1995 гг.,
начавшейся всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. новой
Конституции Российской Федерации и нашедшей дальнейшее выражение в Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,
«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации»,
В Конституции (ст. 32) провозглашается: «Граждане
Российской Федерации имеют право избирать и быть
избранными в органы государственной власти и органы
местного самоуправления, а также участвовать в референдуме».
Та же ст. 32, п. 3, определяет круг лиц, лишенных
избирательного голоса: «Не имеют права избирать и быть
избранными граждане, признанные судом недееспособными, а
также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».
Это единственное ограничение позволяет говорить о всеобщем
избирательном праве в Российской Федерации. Всеобщее, равное
и прямое избирательное право при тайном голосовании закрепляется в ст. 81 Конституции.
Активное избирательное право граждане Российской Федерации
получают с 18 лет, пассивное — право быть избранными в Государственную Думу с 21 года, а на пост Президента с 35 лет, при условии десятилетнего постоянного проживания на территории Российской Федерации. При этом участие в выборах объявляется
делом добровольным, осуществляемым на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Выборы Президента Российской Федерации проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю
территорию страны.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации избирается 450 депутатов.
Депутаты
Государственной
Думы
избираются
по
федеральному избирательному округу пропорционально числу
голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты
Государственной Думы.
В Российской Федерации действует пропорциональная
избирательная система.
Отбор ведется по пропорциональному принципу, но
пропорциональность эта касается только тех партий, блоков и т.п.,
которые перешагнули 7%-й барьер, т.е. получили не менее 7%
голосов из числа участвовавших в выборах. Те, кто не добрал этой
цифры, теряет все свои голоса, а также право на представительство
в Думе.
Довольно жесткие количественные требования предусматриваются и на этапе предвыборной кампании. Так, кандидат на пост
президента должен собрать не менее 2 млн. подписей своих
сторонников, при этом на один субъект Российской Федерации
должно
приходиться
не
более
50тысяч
подписей.
Если же таких «миллионеров» окажется несколько и ни один из них
не сумеет привлечь в первом туре выборов более половины участвовавших в голосовании избирателей, то через 21 день после
подсчета голосов назначается второй тур, в котором борьба
завершается избирательным поединком двух кандидатов,
набравших наибольшее количество голосов в первом туре.
Основные различия выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы обобщены и наглядно представлены в таблице.
Таблица
ПРЕЗИДЕНТСКИЕ И ДУМСКИЕ
ВЫБОРЫ (сравнительная характеристика)
Детали положений о
выборах кандидатов
Возраст кандидатов
Кандидаты в депутаты
Госдумы
С 21 года
Кандидаты на должность
Президента РФ
С 35 лет
Оседлость кандидата (срок
постоянного проживания в
России)
Не оговорено в законе
10 лет
Сбор подписей в процессе
выдвижения кандидата (их
количество)
200тыс.
2 млн.
Получает мандат кандидат,
набравший
Партии которые
перешагнули 7%-й барьер,
согласно списка кандидатов
Более 50% голосов
избирателей, принявших
участие в голосовании
участие в голосовании
Было бы противно духу демократии и гражданской честности
идеализировать нынешнюю избирательную ситуацию в России.
Она дает основания для весьма острой критики и для вдумчивой
работы по усовершенствованию как избирательной системы, так и
проводимых на ее основе, а нередко и в нарушение ее положений,
выборов. В качестве важнейших направлений такой работы
отечественные политологи выдвигают следующие:
— осуществление реального разделения властей, что расширило бы избирательное поле — количество выборных властных позиций, а следовательно, способствовало бы дальнейшей демократизации страны;
— создание реальных гарантов демократической организации и
проведения выборов через расширение полномочий Федерального
Собрания и Конституционного Суда в деле контроля над работой
Центральной избирательной комиссии и всем избирательным процессом;
— демократизация информационной власти СМИ (прежде
всего электронных — радио, телевидения), обеспечение государством равенства возможностей для всех участников выборов.
В то же время нельзя не отметить, что нынешняя российская избирательная система опирается на опыт ряда государств, как европейских, так и США, как имеющих богатые правовые традиции, так
и лишь недавно приступивших к строительству правового государства. Разумеется, многое в ней подлежит коррекции и возможно,
весьма основательной, но важно то, что избирательный механизм в
нашей стране создан и работает.
5. Органы государственной власти в
Российской Федерации
Высшим органом представительной и законодательной власти
Российской Федерации является парламент — Федеральное Собрание, состоящее из двух палат: нижней палаты — Государственной Думы, верхней — Совета Федерации. Они осуществляют законодательные функции, рассматривают и решают важнейшие государственные вопросы, формируют другие высшие государственные
органы (правительство, судебные органы и т.п.) и имеют право контроля за деятельностью всего государственного аппарата (схема).
Законодательная власть
Федеральное
Собрание
Исполнительная власть
Контроль
ь
Контроль
Судебная власть
Контроль
Президент РФ
Ответственност
ь
Назначается с
согласия
Государствен
ной Думы
Совет
Федерации
Государственная
Дума
По 2депутата от
каждого
субъекта
Федерации
450 депутатов
Не может
снять через
вотум
недоверия
Конституционный
Суд
19 судей
Правительство РФ
Верховный Суд
Председатель
Правительства РФ
заместители
Председателя
Правительства РФ
федеральные
министры
Выборы
на 5 лет
Назначение по представлению Президента
Население России, имеющее избирательное право
Арбитражный Суд
С х е м а . Форма правления в Российской Федерации
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, работающих на
профессиональной основе с четырехлетним сроком полномочий
(со следующих выборов с пятилетним сроком полномочий). Она
избирается
прямым
всеобщим
голосованием
по
пропорциональной системе. По Конституции Государственная
Дума дает согласие Президенту на назначение Председателя
правительства и решает вопрос о доверии правительству. Однако
парламентские полномочия нижней палаты по вопросу
формирования исполнительной власти и контроля за ее
деятельностью фактически оказываются ограниченными. Это
выражается в том, что при определенной политической ситуации в
стране Президент может распустить Государственную Думу, если
последняя три раза подряд отклонила кандидатуру на должность
Председателя правительства. По вопросу о доверии правительству
тоже существуют свои «пределы». Так, при повторном выражении
недоверия правительству в течение трех месяцев Президент может
принять решение либо об отставке правительства, либо о
роспуске нижней палаты.
Совет Федерации формируется путем делегирования по два
представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти. К ведению
верхней палаты относятся вопросы, связанные с изменением границ
между субъектами Федерации, назначением на должность судей
Конституционного Суда (19 судей), Верховного Суда, Высшего
Арбитражного Суда, Генерального Прокурора, утверждением
указов Президента о введении чрезвычайного положения,
решением вопросов об использовании вооруженных сил за
пределами страны и другие. Для осуществления контроля за
исполнением федерального бюджета обе палаты Федерального
собрания образуют Счетную палату.
Главой государства является Президент. Он избирается всенародным прямым голосованием на 4 года (со следующих выборов на
6 лет) и не более двух сроков подряд.
Полномочия Президента России подразделяются на полномочия
в области государственного управления; в сфере законодательной
деятельности; в судебной области; внешнеполитические полномочия; представительские; чрезвычайные.
Президент наделен правом участия в формировании правительства: он назначает Председателя правительства с согласия Государ-
ственной Думы, а также назначает и освобождает от должности заместителей Председателя правительства, федеральных министров,
Руководителей комитетов и ведомств. Президент руководит деятельностью правительства, может председательствовать на его заседаниях, он принимает решения об отставке правительства с согласия нижней палаты.
Президент активно участвует в законодательном процессе. Законы, принятые Федеральным Собранием, передаются президенту,
который подписывает их или возвращает в двухнедельный срок в
парламент со своими возражениями для повторного обсуждения и
голосования. В случае отклонения закона президентом и при повторном одобрении 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы закон подлежит подписанию президентом (в течение 7 дней). Глава государства обладает правом законодательной инициативы. Более того, следует отметить, что помимо президента этим правом обладает значительное количество
субъектов политической системы — это Совет Федерации, члены
Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, правительство,
представительные органы власти субъектов федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. Но
глава государства в особых случаях может использовать свое право
обращения непосредственно к народу, а также объявить о референдуме по отдельным вопросам законодательной деятельности и
таким образом решить вопросы, минуя парламент. Президент и сам
издает большое количество нормативных актов (указов, реорганизационных актов, распоряжений и др.).
В практике деятельности высших государственных органов применяется ежегодное представление президентом докладов о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней
политики государства. Президент может обратиться с посланием к
гражданам страны.
Президент возглавляет Совет Безопасности России. Глава государства утверждает военную доктрину, обладает правом объявления чрезвычайного положения и использования вооруженных сил
за пределами территории страны по решению Совета Федерации.
Внешнеполитические полномочия главы государства весьма обширны. Президент является высшим представителем страны в
сфере внешних отношений и осуществляет руководство внешней
политикой. Выезжая с официальными визитами за границу, он
пользуется правом на особо торжественный прием, ему предоставляется целый ряд привилегий. Он считается представителем своей
страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномо-
чиях. Президенту предоставляется право ведения международных
переговоров и заключения международных договоров и соглашений
(они вступают в силу после ратификации парламентом). Он также
назначает и отзывает дипломатических представителей государств,
принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при
нем дипломатических представителей.
Высшими органами судебной власти в России выступают
Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд и
Верховный Суд.
Система федеральных органов исполнительной власти
включает Правительство РФ, состоящее из Председателя
Правительства, его заместителей и федеральных министров, а
также отраслевые и межотраслевые органы: министерства,
государственные
комитеты,
федеральные
службы,
межведомственные комиссии, советы и др. Правительство РФ
разрабатывает и обеспечивает исполнение федерального
бюджета, осуществляет управление федеральной собственностью,
обеспечивает
реализацию
социальноэкономических программ, осуществляет меры по обеспечению
обороны страны, государственной безопасности, реализации
внешней политики и др.
По Конституции РФ система органов исполнительной власти
республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов устанавливаются
субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами
конституционного права. Разделение властей по вертикали
предполагает
существование
представительных
и
законодательных органов субъектов Федерации, обладающих
правом законодательной инициативы, и представительных
органов местного самоуправления. По своему характеру эта
органы парламентского типа. Это означает, что, помимо профессионального состава (работы депутатов на постоянной
основе) и постоянного характера работы, собрание
представителей (дума, муниципальный комитет, городское
собрание и др.) должны быть свободны от воздействия на них
вышестоящих органов власти.
Представительные органы в пределах своей компетенции обсуждают и принимают решения по вопросам развития данного
территориального сообщества, осуществляют контроль за
работой местных органов исполнительной власти и судов
соответствующей ступени.
Органы местной исполнительной власти определяются
населением самостоятельно для решения вопросов местного
значения,
владения,
пользования
и
распоряжения
муниципальной
собственностью.
Главы
местной
администрации должны избираться населением на основе
всеобщего, равного, прямого избирательного права.
Органы местного самоуправления самостоятельно формируют,
утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные
налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а
также решают вопросы местного значения. Кроме собственной ком петенции, органы местного самоуправления могут выполнять некоторые государственные функции, под исполнение которых должны
передаваться необходимые материальные и финансовые ресурсы.
Передача функций должна носить договорной характер между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Таким образом, в Российской Федерации существует довольно
разветвленная многоуровневая система органов представительной,
законодательной и исполнительной власти. Дальнейшее развитие
демократии, усиление местного самоуправления, расширение прав
и возможностей граждан включает последующую децентрализацию
государственного управления и последующее смещение управленческих функций с федерального на региональный и местный уровни.