создание общественно-частных партнерстве

Создание государственно-частных партнерств в Польше
В начале статьи, для лучшего понимания вопроса, предлагается кратко рассмотреть особенности органов самоуправления в Польше.
Также, приведен словарь терминов, которые могут быть непонятны либо вызывать разночтения.
СЛОВАРЬ
Воевода - представитель правительства в воеводстве, назначаемый премьер-министром, возглавляет правительственную администрацию воеводства.
Воеводство - самая крупная единица административно-территориального деления Польши (область).
Войт - глава гмины - самого низкого уровня самоуправления. В городах во главе гмины стоит мэр города или президент (крупного) города.
Гмина - единица административно-территориального деления (волость). Может охватывать несколько местностей. Гминой может быть также территория одного города.
Договор об общественно-частном партнёрстве ( ОЧП ) - основной юридический документ, определяющий права и обязанности общественного субъекта и частного партнёра.
Начинание - реализация инвестиции из объёма общественных заданий, относящихся к сфере деятельности общественного субъекта.
Повят - единица административно-территориального деления Польши (уезд), со старостой во главе.
Сейм - нижняя палата польского парламента (верхняя - Сенат).
Сеймик воеводства - коллективный законодательный орган местного самоуправления, во главе с маршалом (председателем) - главой воеводского самоуправления.
Совет - законодательный орган самоуправления (гмины, города).
Староста - глава повята - среднего звена системы территориального самоуправления.
Общественно-частное партнёрство ( ОЧП ) - это сотрудничество общественного субъекта и частного партнёра, основанное на договоре, которое служит выполнению
общественного задания.
Общественный субъект - орган правительственной администрации, единица местного самоуправления, союз единиц местного самоуправления или государственное
учереждение.
Частный партнёр - предприниматель, а также иностранный субъект, если он исполняет условия проведения экономической деятельности в Польской Республике.
ОРГАНЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОЛЬШЕ
В 1990 году законом Сейма в Польше были образованы органы самоуправления, получившие форму демократической местной власти. По закону от 1990 года "О гминном
самоуправлении" гмины образуют самоуправляемое сообщество. Органом, контролирующим финансовую деятельность гмин, являются региональные счетные палаты. Закон
одновременно определил задачи гмины:
а) собственные задачи в области: пространственной планировки региона, распоряжения территорией, охраны среды, содержания гминных дорог, улиц, мостов, площадей, а также
организации дорожного движения, водоснабжения, канализации, сброса и очистки коммунальных сточных вод, сохранения чистоты и порядка, санитарного хозяйства, свалок,
обезвреживания и утилизации коммунальных отходов, снабжения электроэнергией, теплоснабжения и газоснабжения, местного общественного транспорта, здравоохранения,
социальной помощи, в том числе благотворительных центров и гуманитарных организаций, жилищного строительства, просвещения, в том числе начальных школ, детских садов и
других просветительно-воспитательных организаций, культуры, в том числе гминных библиотек и других культурно-просветительных организаций, физкультуры, в том числе
парков отдыха и спортивных объектов, базаров и рынков, зеленых насаждений, кладбищ, общественного порядка и пожарной охраны, содержания гминных общественных и
административных объектов, обеспечения беременным женщинам медицинской, социальной и правовой защиты;
б) задачи по поручению правительственной администрации - они могут быть на постоянной основе либо разовыми.
Реформа самоуправления, введенная законами от 1998 года, имела целью децентрализацию процесса управления, так как множество принимаемых "наверху" решений не всегда
были эффективными и возникали проблемы рационального использования общественных денежных средств. Целью реформы была передача процесса управления в руки органов
власти, выбираемых местными и региональными самоуправляемыми сообществами, так как опыт Польши и многих других стран показывает, что более близкая гражданину местная
власть действует эффективнее, легче контролируется и более экономно расходует деньги налогоплательщиков. Реформа самоуправления одновременно упорядочила
административную систему и подробно определила обязанности органов самоуправления различного уровня.
После реформы задачи были распределены на отдельные уровни самоуправления следующим образом.
ГМИНА (см. словарь в начале статьи), как это имело место раньше, отвечает за всю сферу обслуживания населения, от момента рождения до похорон: поликлиники, детские
сады, начальные школы, местные дороги, свет, газ, теплоснабжение, общественный транспорт в городах, регистрацию актов гражданского состояния, кладбища.
ПОВЯТ (см. словарь в начале статьи) обеспечивает все услуги, выходящие за пределы гминной сферы деятельности: средние школы, больницы, межгминные дороги (до сих
пор называемые воеводскими), социальную помощь, активную борьбу с безработицей, охрану общественного порядка и безопасность граждан, в том числе, при возникновении
чрезвычайных ситуаций (наводнения, ураганы и т.п.). Таким образом повят решает вопросы, которые не каждая отдельная гмина может решить самостоятельно, но которые можно
успешно решать в масштабе нескольких гмин.
ВОЕВОДСТВО (см. словарь в начале статьи) не выполняет задач, непосредственно связанных с обслуживанием населения. Гражданину не требуется для решения личных
вопросов ездить в воеводский город (разве, что он, к примеру, лечится в специальной клинике или учится в высшем учебном заведении). Воеводство обязано заботиться о
развитии всего региона: составлять и реализовать программы развития инфраструктуры, привлекать инвесторов, создающих новые рабочие места, разрабатывать и финансировать
программы развития, получать на их реализацию дополнительные средства. От деятельности органов власти на уровне воеводства зависят перспективы развития, общий уровень и
качество жизни жителей региона.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ
Независимо от органов самоуправления, на территории воеводства действует также ВОЕВОДА, назначаемый премьер-министром и являющийся местным представителем
правительства. Задачи воеводы:
юридический надзор над гминным, повятовым и воеводским самоуправлением;
руководство единой правительственной администрацией в воеводстве, в том числе полицией, пожарной охраной, санитарной инспекцией, ветеринарной инспекцией,
строительной инспекцией и т.д.;
функция местного представителя правительства.
Таким образом, воевода, как представитель правительственной администрации, заботится об интересах государства, отвечает перед правительством за общественный порядок и
безопасность, а также за соблюдение закона органами регионального, повятового и гминного самоуправления. Воевода вправе приостановить действие любого решения органа
регионального самоуправления, если посчитает, что оно нарушает закон.
ОБЩЕСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЁРСТВО (ОЧП)
Опыт, полученный польскими органами самоуправлениями в течение последних лет, показал, что частный предприниматель работает более чётко и результативно, а производимые
продукты и услуги имеют лучшее качество по сравнению с предприятиями, контролируемыми государством. Такая реальная оценка и постоянная нехватка финансовых средств в
бюджетах гмин, предназначенных на решение важных общественных проблем, повлияла на развитие новых видов экономической деятельности при столкновении частного
капитала с общественной властью.
Общественно - Частное Партнерство (ОЧП) может реализовываться в разнообразных формах (доверие общественных заданий частным лицам, реализация правила равенства
субьектов при исполнении общественных заданий), однако в классическом представлении ОЧП понимается как реализация многолетних договоров, в общем связанных с
инвестициями, на основании так называемого контракта Общественно - Частного Партнерства.
Контракт ОЧП является договором, носящим общественный характер, имеющим высокий уровень сложности, заключенный между многими лицами (сторонами контракта) на
многолетний период (в среднем от 10 до 50).
Использование данной концепции дает возможность привлечения дополнительных средств (вне общественного сектора) на финансирование общественно-полезных действий.
Принимая во внимание ситуацию в сфере общественных финансов и прогнозируя незначительные резервы этого сектора на ближайшие несколько лет, задача внешних инвестиций
в польских условиях имеет основное значение.
Фундаментальной основой концепции ОЧП является ответственность общественного сектора за соответствующее состояние инфраструктуры и уровня предоставления данного вида
услуг, а также активное сотрудничество с частным сектором.
В действиях ОЧП общественное учреждение и частный сектор сохраняют собственную иерархию целей и круг обязанностей, а также сотрудничают на основе четко определенного
распределения риска и обязательств. Результатом данного сотрудничества является достижение относительно высокого качества услуг по отношению к их финансированию
традиционным методом.
В практике использования концепции ОЧП можно выделить несколько наиболее часто используемых видов проектов:
BTO (Building - Transfering - Operating) - строительство - передача - управление
BOT (Building - Owning - Transfering) - строительство - владение - передача
BOO (Building - Owning - Operating) - строительство - владение - управление
DBFO (Designing - Building - Financing - Operating) - проектирование - строительство - финансирование - управление
DCMF (Designing - Construction - Management - Financing) - проектирование - конструирование - управление - финансирование.
Главными участниками ОЧП являются:
учреждение общественного сектора;
заказчик (правительство, органы самоуправления, агентства и государственные учреждения);
инвесторы капиталовложений, которые обычно создают частное общество, при посредничестве которого сотрудничают с общественным субъектом и главными
субподрядчиками;
учреждения, финансирующие проект.
Учреждение общественного сектора - его значение следует из факта, что оно несет ответственность за:
выбор целей, которые должны быть реализированы в рамках ОЧП;
определение некоторых целей, а затем ведение наблюдения, за тем, ведётся ли их реализация в соответствии с основными стандартами;
обеспечение общественного интереса в широком его понимании.
В рамках этой ответственности учреждение общественного сектора реализует следующие задания:
определение стандарта услуг, а также общественных источников, на средства которых возможно финансирование этих услуг;
проведение тщательно спланированного процесса аукциона, дающего возможность достигнуть поставленных целей;
разработка стандартов безопасности, качества и эффективности услуг, а также наблюдение за реализацией данных стандартов;
соблюдение вышеупомянутых стандартов;
организация действий по сотрудничеству с частным сектором, учитывая возможности изменения условий реализации проекта, для сохранения первично поставленных
задач.
Инвесторы капиталовложений - это субъекты частного сектора, роль которых при реализации начинаний ОЧП обусловлена прежде всего целями общественного заказчика. В
обязанности частного сектора входит реализация следующих действий:
непосредственная реализация установленного комплекта услуг;
эксплуатация и содержание данного объекта;
проектирование и строительство или модернизация объекта;
привлечение фондов с целью финансирования работ, связанных с проектом и требующих больших капиталовложений;
реализация задач, направленных на достижение целей общественного сектора;
организация сотрудничества с общественным сектором, учитывая возможности изменения условий реализации проекта, для сохранения первично поставленных
задач;
передача данного объекта публичному сектору по истечении срока действия договора ОЧП.
Правильно сконструированная трансакция ОЧП может принести значительные выгоды:
приход новых технологий от иностранных инвесторов в локальный общественный сектор;
обмен опытом между частным и общественным сектором;
создание благоприятных условий для кадров общественного сектора в результате получения новых знаний, использования новых технологий, а также притока
финансов.
Финансовые учреждения - участвуют в предприятиях ОЧП, как правило, финансируя их реализацию частным капиталом, который является для общества долговым капиталом.
Чаще всего используются формы долгового капитала в виде банковских кредитов и корпоративных облигаций. Следующей ролью, которую финансовые учреждения могут
исполнять в рамках структуры ОЧП, является принятие ответственности за часть риска, связанного с проектом, от других участников - прежде всего от инвесторов
капиталовложений и общественного сектора. Однако, чаще всего финансовые учреждения берут на себя часть риска, связанного с коммерческой эффективностью проекта.
Субподрядчики - это специализированные фирмы, которым общество, действующее от имени общественного партнера, поручает выполнение задач. К таким задачам обычно
относятся:
строительство объектов;
доставка оборудования;
эксплуатация и содержание объектов.
В структуре ОЧП фирмы-субподрядчики часто также являются инвесторами капиталовложений, то есть акционерами.
Другими участниками, которые могут играть роль в трансакциях ОЧП, являются:
учреждения общественного сектора с контрольным профилем;
советники; - учреждения по страхованию;
рейтинговые агентства.
Примечания, касающиеся реализации коммунальных услуг по формуле ОЧП
• Обязательным является всесторонний, глубокий анализ ситуаций вместе с финансовым анализом: оплачивается ли подобное реформирование и какие будут последствия для
бюджета и жителей?
• Продажа и сдача в аренду коммунального объекта не является решением проблемы навсегда, потому что появляются всё новые и новые проблемы. Необходимые функции:
регулирование, наблюдение, инвестиционные согласования.
• Также стоит воспользоваться помощью профессионалов (частные фирмы с уверенностью этим пользуются!) и "лично" проверить, насколько данная формула сотрудничества
оправдывается в другом месте.
• Независимо от формулы ОЧП, обязятельной является открытая информационная политика, а процедуры должны быть понятными для инвесторов и жителей.
Создание конкурентной среды.
Речь идёт о грамотном и профессиональном подходе при передаче выполнения проектов частным лицам, создавая рынок и конкуренцию.
Будущее экономики отрасли, связанной с отходами и общественным транспортом в больших городах, лежит в сфере создания конкурентной среды.
Изменение функций города: постепенный переход от предоставления услуг до формирования инвестиционных стратегий, тарифной политики, а также регулирующих
и контрольно-надзирательных функций (это также касается остальных форм ОЧП).
Договоры аренды
Операторские контракты до сих пор не очень популярны. Возможно, что ситуация изменится по мере появления положительных примеров и прихода на рынок
местных операторов.
С точки зрения гмины такая форма ОЧП имеет множество достоинств.
Имущество при этой модели остаётся в собственности гмины.
Данная схема наиболее проста для формирования положительного образа в общественном мнении.
Реформирование не является необратимым процессом. Однако при заключении подобного договора самым трудным вопросом для частного оператора остаётся вопрос
окупаемости инвестиций. Существуют в этом русле и "технические" проблемы, например: оператор получает прибыль от тарифов, а амортизация постоянных средств города не
составляет для него источник получения дохода.
Концессии
На сегодняшний день ситуацию тезисно можно охарактеризовать так:
частный партнёр предпочитает обычную аренду, без ответственности за инвестиции;
все попытки внедрения модели оказывались безуспешными;
проекты "препятствовали" в получении средств от ISPA (фактически усложняли ход действий)
модель концессии является достаточно сложной и легко запутаться в пунктах договора, касающихся принципов установления тарифов, инвестиционных заданий и их
расписания (а также принципов расчёта), параметров услуг, которые должны быть предоставленны, и т.д.;
очень важную роль играет политика (высокие риски при смене правящих партий, лидеров профсоюзов и т.д.);
завышенные ожидания по отношению к инвесторам;
вступление в Евросоюз, возможно, изменит ситуацию; при этом и сам закон о ОЧП уже не будет выглядеть "экзотическим животным";
несмотря на все сложности, эта модель наиболее перспективна для крупных городов и длительных инвестиционных проектов.
По материалам, любезно предоставленным
LEMTECH Konsulting Kraków. г. Краков, 2005