УДК 378:658.1 ВОЗМОЖНОСТИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СИСТЕМЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

УДК 378:658.1
ВОЗМОЖНОСТИ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА В СИСТЕМЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
д.с-х.н., доцент, Губашев Н.М., к.э.н., профессор РАЕ Таршилова Л.С.
Западно-Казахстанский аграрно-технический университет имени Жангир хана
Рассмотрены особенности функционирования системы ГЧП в системе высшего
профессионального образования, дано обобщение имеющегося опыта ГЧП. Проведенное
теоретическое обобщение имеющегося опыта ГЧП в системе высшего профессионального
образования зарубежных стран позволило определить возможности применения основных
элементов механизма ГЧП в практике казахстанских вузов. Определены проблемы, влияющие на
устойчивость проектов ГЧП в образовании и основные факторы функционирования ГЧП,
необходимые для его успешной реализации.
Ключевые слова: Государство, бизнес, высшее образование, партнерство, кластер
Features of functioning of PPP system in higher education system are considered, synthesis of
available experience of PPP is given. Carried-out theoretical synthesis of available experience of PPP in
system of higher education of foreign countries allowed to define possibilities of application of basic
elements of the PPP mechanism in practice of the Kazakhstan higher education institutions. The problems
influencing stability of PPP projects in education and major factors of functioning of PPP, necessary for
its successful realization are defined.
Key words: State, business, the higher education, partnership, cluster
Постановка проблемы и связь ее с важными научными заданиями.
Международный и отечественный опыт, накопленный в течение последних 1520 лет, свидетельствует, что одним из основных механизмов расширения ресурсной
базы и мобилизации неиспользованных резервов для экономического развития,
повышения эффективности управления государственной и муниципальной
(общественной) собственностью является государственно-частное партнерство
(ГЧП). Такое партнерство представляет собой относительно новое явление в
мировом хозяйстве, отражающее процессы расширения и усложнения форм
взаимодействия государства и бизнеса. В последнее время активно развивается ГЧП
в области высшего профессионального образования. Это свидетельствует о том, что
государство и бизнес заинтересованы в активном взаимодействии в решении
масштабных задач, направленных на решение актуальных социальноэкономических проблем.
Анализ последних исследований и публикаций.
Вопросы развития ГЧП в сфере высшего профессионального образования
рассмотрены в трудах таких зарубежных ученых как Геррард М.В., Линдер С., Ходж
Д., Миллер Д.В., Паздников М., Баженов А. , Снельсон П., Логунцова И., Виллисов
М. и др. В казахстанской сфере высшего профессионального образования
возможности государственно-частного партнерства изучены и используются
недостаточно полно, практика их применения позволяет выделить лишь несколько
примеров использования допустимых в рамках существующего законодательства
форм партнерства. В этой связи актуальными становятся исследования развития
государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального
образования. Это такие вопросы как использование механизмов партнерства,
изучение организационно-правовых и экономических условий и механизмов,
стимулирующих
развитие
практики
партнерства
в
сфере
высшего
профессионального образования; развитие перспективных инновационных форм и
механизмов партнерства; совершенствование нормативно-правовой и нормативнометодической базы, регламентирующей применение государственно-частного
партнерства в сфере высшего профессионального образования, создание
производственно-образовательных кластеров.
Формулировка целей статьи.
В данной статье делается попытка изучения особенностей функционирования
системы
государственно-частного
партнерства
в
системе
высшего
профессионального образования и определение возможностей применения опыта в
практике казахстанских вузов.
Основной материал исследования.
Отсутствие законодательного определения понятия ГЧП приводит к разному
его толкованию. Анализ публикаций по проблемам ГЧП показывает, что чаще всего
этот термин используется авторами в нескольких значениях [1-8] (таблица 1).
Таблица 1
Основные характеристики понятия «Государственно-частное партнерство»
Авторы
(источник)
Организация
объединенных
наций
ЕС (Green Paper)
Характеристика понятия
государственно-частное партнерство основывается с целью обеспечить
финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов,
производств и предоставления услуг государственного сектора.
форма сотрудничества между государственными органами и бизнесом,
которая
призвана
обеспечивать
финансирование,
строительство,
реабилитацию, управление или содержание инфраструктуры, а также
предоставление услуг.
форма сотрудничества между государственными органами и частным
сектором, направленные на обеспечение финансирования, строительства,
реконструкции, эксплуатации, технического обслуживания объекта
инфраструктуры и (или) управления им, а также (или) оказание услуг.
Программа
экономического
развития
(USAID)
Законодательство договорами ГЧП являются договора, сфера применения которых охватывает
один или несколько видов деятельности, таких как проектирование,
Италии
строительство, управление или обслуживание общественно-значимых работ
или коммунальных служб, или оказание определенной услуги, что также
включает в себя полное или частичное финансирование со стороны частных
инвесторов.
Продолжение таблицы 1
Законодательство договора ГЧП являются административными договорами, в соответствии с
которыми государственное юридическое лицо поручает частной
Франции
организации выполнить финансирование строительства, необходимого для
оказания общественно-значимых услуг; проектирование или конверсию для
целей такого строительства; обслуживание и управление таким
строительством.
дается определение частной финансовой инициативе, которая является
Законодательство одной из разновидности ГЧП, как эффективное улучшение социальной
Японии
Агентство
Standard & Poor's
ЕБРР
Программа
развития ГЧП в
Казахстане на
2011-2015 годы
Паздников М.
Баженов А.
Снельсон П.
Логунцова И.
Виллисов М.
инфраструктуры для гарантированного предоставления доступных и
качественных услуг населению путем принятия мер в отношении
государственных
объектов
посредством
использования
частного
финансирования,
управленческих
способностей
и
технических
возможностей.
среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и
частным сектором, в рамках которого происходит решение общественных
задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и
разделения финансовых рисков и выгод.
долгосрочный контракт с частным сектором для предоставления услуг
государству, в интересах государства или от имени государства.
система
взаимоотношений
государства
и
субъектов
частного
предпринимательства, направленных на достижение результатов в
традиционной сфере ответственности государства, определяемых в
соответствующих договорах, на условиях сбалансированного распределения
прав и обязанностей, рисков, затрат и выгод.
локализованный инструмент западной рыночной экономики, где
государство и бизнес это в первую очередь партнеры. Причем партнеры
равноправные. Отсюда и термин «Public Private Partnership (PPP)».
привлечение частного сектора для более эффективного и качественного
выполнения задач, относящихся к публичному сектору на условиях
компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций.
взаимоотношение, возникающее между государственным и частным
секторами в целях распределения рисков и выгод от осуществления какоголибо предприятия.
кооперация государства и частного сектора на основе объединения
материальных и нематериальных ресурсов преимущественно в сферах, для
которых характерна неэффективность государственного управления, в
результате чего появляется синергетический эффект.
форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом,
основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение,
реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или
предоставления услуги.
Как видим, во многих определениях указывается две партнерские стороны –
государство и частный бизнес, и акцент делается на их взаимодействие в
инфраструктурных отраслях.
Суммируя изученные источники, можно отметить следующие характерные
черты ГЧП: долгосрочный характер отношений; объединение ресурсов под
достижение конкретного результата; распределение ответственности и рисков
между частным и государственным партнером.
Государственно-частное партнерство в сфере образования можно представить
как взаимодействие государственных образовательных учреждений и структур
бизнеса на основе взаимных интересов для достижения общих целей [3]. Также
можно сказать, что это партнерство представляет собой альянс между государством
и бизнесом в целях реализации образовательных проектов на основе
законодательных актов и специальных соглашений.
Благодаря ГЧП можно привлечь дополнительные средства в образование, оно
помогает государству решить трудности, возникающие в механизме управления и
финансирования [7]. Формы ГЧП в образовании могут быть ориентированы на
выполнение функций управления (концессия, аутсорсинг, передача функций
управления образовательным учреждением управляющим компаниям), на
финансирование (создание коммерческой организации, создание некоммерческой
организации, заключение договора простого товарищества, соглашение о
сотрудничестве, формирование фондов некоммерческой организации), на участие
общественности (попечительский совет, управляющий совет).
Мировой практике известны две формы ГЧП (они законодательно закреплены и
в РК) – институциональная и контрактная. Механизмы ГЧП в различных отраслях и
в образовании варьируют в зависимости от законодательства стран, применяющих
ГЧП. В обобщенном виде это можно представить в виде таблицы (таблица 2).
Таблица 2
Формы и механизмы ГЧП в сфере высшего образования
Формы ГЧП
Институциональная
Контрактная
Механизмы ГЧП
Эндаумент-фонды
Институты общественного участия (общественные,
управляющие, попечительские и иные советы)
Технопарки
Центры трансферта технологий
Ресурсные центры
Центры коллективного пользования
Совместные образовательные структуры
Стипендиальные программы
Гранты
Концессии
Долгосрочная аренда
Инвестиционные контракты
Образовательные ваучеры
Образовательные кредиты
Стажировка студентов на предприятиях с последующим
трудоустройством
Развитие форм ГЧП эволюционировало от контрактных форм к
институционально-интегрированным формам. В зарубежной практике на долю
контрактных форм приходится 3% и 97% принадлежит институциональным формам
[9-10].
Перечисленные направления ГЧП в образовании на сегодняшний день широко
распространены во многих странах благодаря тем преимуществам, которые они
предлагают образовательному сектору. Они, во-первых, помогают повысить
эффективность расходования средств; во-вторых, дают возможность государству
воспользоваться специальными навыками, которыми могут не обладать
государственные служащие, в-третьих, позволяют государству удовлетворять новый
спрос и облегчают процесс внедрения инноваций в обучение.
Зарубежный опыт финансирования проектов государственно-частного
партнерства в образовательной сфере неоднороден и имеет определенную
специфику в соответствии с правовыми системами различных государств. По
данным аналитического обзора ОАО «Еврофинансы», опыт финансирования ГЧПпроектов в образовательной сфере можно разделить на опыт стран общего права (на
примере Англии и США) и опыт стран гражданского права (Европа — на примере
Германии). США являются безусловным лидером по объему финансирования ГЧПпроектов в сфере образования [11].
Основными причинами неудач опыта использования ГЧП в развивающихся
странах стали недостаточное финансирование ГЧП-проектов, непродуманное
разделение рисков, завышение стоимости проектов [11-12]. Все указанные барьеры
очень важны для Казахстана, где концепция ГЧП как перспективного социальноэкономического института получила поддержку на самом высоком государственном
уровне.
Казахстанская практика развития ГЧП в сфере высшего профессионального
образования ограничивается только контрактами на строительство и эксплуатацию
общежитий и медицинского центра. В связи с этим изученный зарубежный опыт
может быть применим в Казахстане с учетом действующего правового поля.
Рассматривая возможности развития ГЧП в сфере высшего профессионального
образования в Казахстане, следует отметить наличие группы факторов,
способствующих его развитию.
Это – политические (наличие системы регулирования ГЧП; единая политика и
эффективная схемы взаимодействия государственных и частных органов власти при
реализации проектов ГЧП; ясность стратегии, целей и задач развития региона,
отдельных сфер деятельности; четкое определение компетенции органов управления
различного уровня и взаимоотношений между ними; прямая поддержка со стороны
государственных органов; получение неэкономических выгод в результате
осуществления
партнерства),
социально-экономические
(современная
инфраструктура инновационной экономики; социальная направленность проектов;
стабильность экономической ситуации и транспарентность экономической,
финансовой и инвестиционной политики; развитие финансовых институтов, в т.ч
инвестиционных,
венчурных
фондов;
экономическое
стимулирование
предпринимательских структур к участию в выполнении стратегии, целей и задач
развития региона; конкурентный механизм выбора предпринимательской структуры
– партнера ГЧП), правовые (наличие нормативно-правовой базы; модернизация
законодательства, касающегося ГЧП, в соответствии с нормами международной
практики; развитие институтов защиты интересов и прав сторон в ГЧП),
институциональные (охрана труда; защита окружающей среды; мораль и традиции).
В качестве примера рассмотрим РГП «ЗКАТУ имени Жангир хана» , который
сотрудничает с 196 организациями. Из них большую часть составляют организации,
относящиеся к отрасли услуг (52,6%), отрасли строительства (10,2%),
нефтеперерабатывающей отрасли (9,2%), пищевой отрасли (9,2%), по отраслям
машиностроение - 2%, сельское хозяйство - 4,6%, информационные технологии –
2%, металлургия 0,5%, экология – 3,1%, энергетика – 6,6%.
Из приведенных данных можно сделать вывод, что университет испытывает
нехватку в сотрудничестве с организациями отрасли сельского хозяйства,
информационные технологии, машиностроение, экология, которые являются
одними из важнейших отраслей в подготовке специалистов в отраслях сельского
хозяйства и машиностроения. Организации-партнеры по организационно-правовой
форме являются АО – 22,4%, ГУ – 38,3%, ТОО-33,7%, ИП-1,5%, КХ-4,1%. По форме
собственности делятся на государственные (38,3%), частные (61,7%). По масштабу
являются: крупные – 60,7%, средние – 33,7%, малые – 5,6%.
Сотрудничество с данными организациями – партнерами ведется по договору
для следующих целей: для организации практики обучающихся – 95,4%, для
научного исследования и образования – 3,1%, для научного исследования – 1%, для
научного исследования и практики – 0,5%. Из данных приведённого анализа можно
сделать вывод, что доля сотрудничества университета с организациями позволяет
осуществлять деятельность для целей партнерства в рамках ГЧП. Это, в первую
очередь – концессионные соглашения на строительство, эксплуатацию объектов
университета, а вот для научных исследований, возможностей создания эндаументфонда, научно-образовательного кластера необходимо расширить партнерские связи
с научно-исследовательскими отечественными и зарубежными предприятиями и
организациями.
Государственно-частное партнерство в сфере образования сталкивается с
целым рядом проблем. Одной из важнейших проблем, является несовершенство
нормативно-правовой и методической базы (в части отраслевых и иных
подзаконных нормативных актов), позволяющей реализовать эффективные
механизмы ГЧП и обеспечить при этом выполнение стратегических целей и задач
государства в области образования, а также интересов субъектов частного сектора
как полноправного партнера государства в сфере профессионального образования. В
настоящее время в силу наличия ограничений в действующем законодательстве
существенно затрудняется реализация таких механизмов ГЧП институциональной
формы как создание коммерческих (или некоммерческих) организаций с участием
государственного или частного образовательного учреждения или органов
государственной власти и местного самоуправления.
Выводы из данного исследования.
Таким образом, ГЧП представляет собой подход к предоставлению услуг в
области инфраструктуры, в частности, высшего профессионального образования,
который коренным образом отличается от традиционных государственных закупок.
Проекты с использованием механизма ГЧП должны быть стратегическими
проектами приоритетного характера, которые являются частью отраслевой
стратегии и экономической политики в области образования. Государство играет
ключевую роль в обеспечении надлежащей реализации проекта, мониторинга
деятельности частных инвесторов и оперативного продуманного реагирования на
любые возникающие изменения или конфликты во избежание потенциальных
споров. По сравнению со странами, где ГЧП имеет богатый опыт и устойчиво
применяется государством как альтернатива при реализации инфраструктурных
проектов, опыт Казахстана еще не достаточно велик. В то же время высокая
потребность в реализации инфраструктурных проектов способствует принятию
курса на создание необходимых законодательных, инвестиционных условий для
развития ГЧП в высшем профессиональном образовании в Республике Казахстан.
Требует дальнейшей разработки механизм формирования инновационнообразовательного кластера на базе университета с привлечением ресурсов
государства, частного бизнеса, ряда образовательных организаций различного
уровня, что позволит значительно повысить качество предоставляемых научнотехнических и образовательных услуг.
Список литературы:
1. Баженов А. Государственно-частное партнерство и «качество денег» http://www.ideg.ru.
2. Виллисов М. В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой
аспект // Власть. - 2006. - №7. - С.13-18.
3. Молчанова, О. П., Лившин А.Я. Государственно-частное партнерство в
образовании: [сборник] - М.: КДУ, 2009. – 242 с.
4. Паздников М. Государственно-частное партнерство: суть и понятие //
http://politmanagement.ru
5. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере
государственно-частного партнерства // Организация объединенных наций, Женева,
2008.
6. Программа по развитию государственно-частного партнерства в Республике
Казахстан на 2011-2015 годы: офиц. текст: по состоянию на 29 июня 2011 г. –
Астана: Юрист, 2011.
7. Олейников О., Муравьева А. Социальное партнерство в сфере
профессионального образования в странах Европейского союза // Высшее
образование в России. - 2006. - №6. - С.116.
8. Снельсон П. Государственно-частные партнерства в странах с переходной
экономикой // http://www.ebrd.com
9. Gerrard M. B. What are Public-private Partnerships, and how do they Differ from
privatizations? // Finance&Development, V. – 2001. - №3
10. Linder S. Coming to Terms with the public-private partnership: a grammar of
multiple meanings // American behavioral scientist. - 1999. - №43 (1). – С. 35 – 51.
11. Hodge G. Risks in Public-Private Partnerships: shifting, sharing or shirking? //
Asia pacific journal of Public administration. - 2006. - № 26(2). – С. 157 – 179.
12. Miller J. B. Principles of Public and Private Infrastructure Delivery, Kluwer. 2000.