С.Н. Волков, ВВЕДЕНИЕ 1. профессор, ректор ГУЗ,

С.Н. Волков, д.э.н.,
профессор, ректор ГУЗ,
заслуженный деятель науки
Российской Федерации,
член-корреспондент РАСХН
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (2007-2011 ГОДЫ)
1. ВВЕДЕНИЕ
В соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и
другие природные ресурсы используются и охраняются государством как
основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих
территориях. Их правильное и рациональное использование является
важнейшим экономическим и политическим фактором развития всех
отраслей экономики страны, а от того, как решается земельный вопрос в
стране, во многом зависит и социально-политическая обстановка.
Как показывает зарубежный опыт, никакая экономическая реформа не
дает ожидаемых результатов без совершенствования земельных отношений
и их государственного регулирования.
В настоящее время государственное регулирование земельных
отношений характерно для всех стран мира. При этом в экономически более
развитых государствах это регулирование является более жестким.
Реальным механизмом регулирования земельных отношений является
землеустройство, которое обеспечивает осуществление государственной
земельной политики, повышение эффективности земельно-имущественного
комплекса, перераспределение земель, переход к новым формам
собственности и хозяйствования на земле, наведение порядка в
землепользовании и охране земель.
Практика показывает, что только на основе землеустроительной
документации, в комплексе увязывающей правовые, экономические,
социальные, экологические, технологические и технические вопросы
создания и совершенствования землепользования, возможно обеспечить
повышение эффективности проводимых земельных преобразований,
законодательное оформление и обеспечение гарантий прав земельной
собственности, что является основным условием рыночной экономики.
Вместе с тем, анализ сложившейся ситуации в сфере проведения
землеустройства за прошедшее десятилетие указывает на снижение роли
землеустройства в осуществлении земельной политики государства, а
отсутствие четкой программы его развития, правового, научнотехнического, финансового и иного обеспечения стало сдерживающим
фактором земельных преобразований. На неэффективность землеустройства
было обращено внимание в рекомендациях рабочей группы по управлению
земельными ресурсами Комитета по населенным пунктам Европейской
Экономической Комиссии ООН, приведенных в «Обзоре управления
земельными ресурсами в Российской Федерации» (2003 г.), где указано, что в
России в настоящее время «...неэффективно организовано землеустройство с
точки зрения общих концепций, ведомственных функций и методов
реализации», а также что «.. .землеустройство сельскохозяйственных земель
и планирование землепользования не являлись приоритетными задачами
программы по земельной реформе, что привело к потере миллионов
гектаров обрабатываемых земель». Здесь же было указано, что для
стимулирования рынка земли в России, в том числе рынка земель
сельскохозяйственного назначения, необходима «…правительственная
поддержка в проведении землеустройства».
Геополитические, социально-экономические интересы Российской
Федерации, ориентация государства на ускоренный экономический рост
путем включения земельно-имущественного комплекса в активный
экономический и хозяйственный оборот требуют восстановления
надлежащей системы землеустройства в России. Воссоздание системы
землеустройства на более высоком и эффективном уровне является
сложным и многогранным процессом, что требует разработки концепции
землеустройства. В ее основу должны лечь основные направления
государственной политики в сфере регулирования проведения
землеустройства и всех дальнейших преобразований в землеустроительной
деятельности.
В данной научной работе отражена роль землеустройства в
осуществлении проводимой земельной политики, а также сформулированы
задачи, стоящие перед государством в области регулирования проведения
землеустройства, направленного на повышение темпов экономического
роста, снижение социального неравенства и ликвидацию бедности,
дальнейшее утверждение политической и социально-экономической роли
России в мировом сообществе, повышение уровня жизни населения.
В ней также определены важнейшие направления и приоритеты
государственной политики в этой области, которые должны стать
ориентиром для органов государственной власти и органов местного
самоуправления при разработке нормативных правовых актов; федеральных
целевых программ; генеральной схемы землеустройства территории
Российской Федерации, иных схем землеустройства, схем использования
земель и их охраны; установлении порядка проведения землеустройства;
совершенствовании системы управления землеустройством и его
финансирования; разработке других документов, решающих важнейшие
проблемы землепользования и землеустройства в стране.
Представленная работа основывается на общегосударственных
стратегических, программных и концептуальных документах, включающих
Стратегию национальной безопасности, Экологическую доктрину
Российской Федерации, Стратегию устойчивого развития, Основные
направления социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную и долгосрочную перспективу, Концепцию федеральной
целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель
сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального
достояния России на 2006-2010 годы», подпрограмму «Создание системы
кадастра недвижимости (2006-2011 годы)» федеральной целевой программы
«Создание автоматизированной системы ведения государственного
земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости
(2002-2007 годы)», другие прогнозные и нормативные документы.
В разработке основных (приоритетных) направлений развития
землеустройства в Российской Федерации на перспективу приняли участие:
С.Н. Волков, Т.А. Емельянова, Г.А. Карцев, Е.С. Киевская, B.C. Кислов, А.В.
Мальков, С.Г. Мирошниченко, В.Ф. Спиридонов, И.В. Фомкин.
Работа выполнена под руководством заслуженного деятеля науки
Российской
Федерации,
члена-корреспондента
РАСХН,
доктора
экономических наук, профессора С. Н. Волкова.
2. НАЗНАЧЕНИЕ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Назначение землеустройства определено в ст. 68 Земельного кодекса
Российской Федерации, в которой указывается, что землеустройство
включает систему мероприятий по изучению состояния земель,
планированию и организации рационального использования земель и их
охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов
землеустройства и установлению их границ на местности, организации
рационального использования гражданами и юридическими лицами
земельных
участков
для
осуществления
сельскохозяйственного
производства, а также по организации территорий, используемых
коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации.
В ходе землеустройства создаются оптимальные условия эксплуатации
земли во всех отраслях экономики, учитываются региональные, отраслевые,
индивидуальные особенности ее использования решаются конкретные
задачи организации землевладения и землепользования.
Учитывая то, что землеустроительная деятельность лежит в сфере
общественного производства, обеспечивает проведение государством
земельных преобразований в соответствии с новыми земельными
отношениями, землеустройство имеет общегосударственный характер.
Вместе с тем, оно выполняет и другие функции: отраслевые, ведомственные,
межхозяйственные, внутрихозяйственные.
Землеустройство обеспечивает:
- реализацию земельной политики государства, земельной реформы и
совершенствование земельных отношений;
- планирование и определение перспектив рационального использования
земель и их охраны;
- образование новых и упорядочение существующих объектов
землеустройства, оформление планов границ земельных участков;
- обоснованное перераспределение земель по категориям, угодьям,
формам собственности и субъектам прав на землю, создание специальных
фондов перераспределения земель, зонирование территорий вне поселений;
- проектирование и закрепление на местности границ муниципальных и
других административно-территориальных образований;
- межевание объектов землеустройства, закрепление их границ на
местности;
- установление границ территорий и объектов с особыми режимами
использования;
- получение информации о количественном и качественном состоянии
земель и их использовании;
- внутрихозяйственную организацию территорий;
- организацию
рационального
использования
гражданами
и
юридическими лицами земельных участков для осуществления
сельскохозяйственного производства, а также организация территорий,
используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к
коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;
- разработку мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий,
освоению новых земель, восстановлению и консервации земель,
рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей,
подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения,
загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и
химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;
- подготовку землеустроительной документации, необходимой для
принятия органами государственной власти Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления
решений по управлению земельными ресурсами, а также для осуществления
оборота земель и государственной регистрации прав на землю;
- получение
информации
и
подготовку
землеустроительной
документации для ведения государственного земельного кадастра и иной
недвижимости, государственного мониторинга земель, государственной
кадастровой оценки земель; государственного контроля за использованием
и
охраной
земель,
землеустроительного
и
градостроительного
проектирования, осуществления иных функций государственного
управления земельными ресурсами.
При проведении землеустройства должны соблюдаться следующие
основные принципы:
- соблюдение интересов участников землеустройства и населения,
проживающего на территории, затрагиваемой землеустройством;
- создание равных организационно-территориальных условий для всех
субъектов хозяйствования и развития всех отраслей экономики;
- учет перспектив и комплексности развития территорий;
- учет пригодности земель для предусмотренного целевого
использования;
- сохранение и бережное использование земельных ресурсов и природных
ландшафтов, обеспечение приоритета экологических требований над
экономическими интересами при намечаемом использовании земель;
- обеспечение при формировании земельных участков их компактности,
оптимальности по площади, удобного доступа к ним;
- недопущение
дробления
земельных
участков
и
создания
чересполосицы, дальноземелья и других неудобств в землепользовании,
приводящих к невозможности использования их по целевому назначению;
- гласность в проведении и реализации землеустроительных
мероприятий, затрагивающих интересы населения, проживающего на
землеустраиваемой территории, и иных лиц;
- обеспечение стабильности землепользования и сохранение устойчивых
элементов организации территории;
- комплексный характер организации территории и производства,
обеспечение пропорциональности и сбалансированности между выделяемым
земельным участком и обеспечением процесса производства;
- строгое соблюдение требований законодательства.
3. ХАРАКТЕРИСТИКА СЛОЖИВШЕЙСЯ ПРОБЛЕМНОЙ
СИТУАЦИИ В СФЕРЕ ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Являясь одним из важнейших рычагов регулирования земельных
отношений, землеустройство в России, начиная со столыпинской реформы и
закона «О землеустройстве» от 29.05.1911 года, воплощало в жизнь
земельную политику государства, служило основным механизмом
перераспределения земель и организации их использования в интересах
государства.
Со времени начала осуществления земельной реформы в 1991 году в
Российской Федерации землеустройство использовалось как инструмент по
разгосударствлению
и
приватизации
земель,
реорганизации
землепользовании колхозов и совхозов, перераспределению земель и
передаче их другим хозяйствующим субъектам.
При реализации «Республиканской программы проведения земельной
реформы на территории РСФСР» (1991 г.) были составлены проекты
землеустройства по 84 тысячам сельских и поселковых администраций, на
основе которых осуществлена передача в их ведение земель в границах
сельских населенных пунктов, а также вне их границ для целей расширения
индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства и
организации сенокошения и пастьбы скота личного пользования жителей.
В их распоряжение были переданы земли 153,3 тыс. сельских поселений
на общей площади 31,2 млн га. Это дало возможность осуществить органами
местного самоуправления определенные законодательством полномочия по
распоряжению землями муниципальной собственности, а также
удовлетворить потребности сельского населения в земельных участках для
указанных выше целей.
В порядке межевания было проведено уточнение границ земель,
переданных в ведение местных органов власти, 9 тыс. сельских поселений.
Одновременно было разработано 20,6 тыс. проектов перераспределения
и приватизации земель при реформировании бывших колхозов и совхозов и
созданию на их базе новых субъектов хозяйствования: кооперативов,
товариществ, акционерных обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств.
Этими проектами были также определены собственники земельных долей и
их размеры.
В 1320 административных районах (67,8% от их общего числа) была
проведена инвентаризация земель с целью выявления дополнительных
площадей, пригодных для предоставления их гражданам для ведения
личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства,
садоводства, огородничества и иных целей. Общая площадь выявленных
земель составила около 2,5 млн га, из них 1,7 млн га - сельскохозяйственных
угодий.
Особое внимание в этот период было обращено на землеустроительное
обеспечение организации крестьянских (фермерских) хозяйств. При этом
составлено 38,5 тыс. проектов их организации, а по 145,3 тысячам
крестьянских (фермерских) хозяйств на местности установлены границы.
Кроме этого, было изготовлено и выдано 5,9 млн свидетельств,
удостоверяющих право на земельные участки, и 11,3 млн свидетельств на
право собственности на землю собственникам земельных долей. В этот период
по 77 субъектам Российской Федерации были разработаны программы
защиты земель от деградации, консервации деградированных земель и их
восстановления, проведены аэрофотогеодезические работы на площади 178,7
млн га, почвенные обследования - на площади 44 млн га, геоботанические
обследования - на площади 12,9 млн га и ряд других работ.
Значительный объем землеустроительных работ предусматривалось
выполнить в соответствии с федеральной целевой программой «Развитие
земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы», однако
из-за отсутствия финансирования этот комплекс работ остался
невыполненным. В небольших объемах выполнялись лишь работы по
формированию целевых земельных фондов для расселения вынужденных
переселенцев, беженцев, военнослужащих, уволенных в запас; по
перераспределению земель; по установлению границ земель федеральной
собственности, территорий с особыми правовыми и природоохранными
режимами, закрытых административно-территориальных образований
(ЗАТО), сельских поселений, отдельных земельных участков и др.
Проведенные с 1991 по 2005 годы землеустроительные работы позволили
сформировать фонд перераспределения земель на площади 34,9 млн га;
организовать, выделить на местности и закрепить права на землю 275,2 тыс.
крестьянских (фермерских) хозяйств, 15,9 млн личных подсобных хозяйств -
на площади 7,0 млн га, 14,6 млн садоводческих хозяйств - на площади 1,3
млн га.
Благодаря проведенным землеустроительным работам в настоящее
время 7,0 млн граждан имеют земельные участки под индивидуальными
жилыми домами на площади 0,7 млн га, 100,7 тыс. граждан имеют дачные
земельные участки на площади 16,4 тыс. га, более 4 млн граждан владеют
земельными участками на площади 0,4 млн га, занятыми огородами.
Кроме этого, 68,2 тыс. семей вынужденных переселенцев и беженцев и
28,6 тыс. уволенных в запас военнослужащих получили земельные участки
на площади соответственно 43,0 тыс. га и 42,0 тыс. га для индивидуального
жилищного строительства, ведения личного подсобного и крестьянского
(фермерского) хозяйства.
Постоянно проводятся также землеустроительные работы по
формированию специального фонда земель и предоставлению их казачьим
обществам. Такой фонд создан в 31 субъекте Российской Федерации на
площади свыше 3,6 млн га.
В 2002 году были начаты землеустроительные работы по подготовке
документов по формированию перечней земельных участков, на которые у
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований возникает право собственности. Эти работы не доведены до
конца. На 1 января 2005 года доля разграниченных земель составляла около
7%. По данным «Росимущества», на эту дату был составлен перечень по 420
тыс. земельных участков (из 10 млн), находящихся в федеральной
собственности, собственности субъектов Российской Федерации и
муниципальной собственности. Из них только 215 тыс. земельных участков
было поставлено на кадастровый учет, в том числе 75 тыс. земельных
участков, отнесенных к федеральной собственности.
По отдельным субъектам Российской Федерации проведены работы по
проверке состояния границ со смежными регионами и подготовке их к
правовому оформлению. Однако эти работы не получили своего
повсеместного развития, несмотря на то, что в большинстве регионов страны
частично или полностью отсутствуют правовые и распорядительные
документы, определяющие положение границ субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований. Не имеется также текстовых
описаний границ как приложений к правовым и распорядительным
документам
и
материалов
их
графического
отображения
на
картографических планах. В большинстве случаев границы не вынесены на
местность инструментально. Это касается прежде всего сельских
поселений, территории которых были выделены из земель бывших колхозов
и совхозов и переданы в ведение местных органов власти. Часть граничных
межевых знаков, которые были установлены много лет назад, утрачена на
местности.
В настоящее время землеустроительные работы по изучению состояния
земель практически полностью приостановлены. Вместе с тем, информация
о количественном и качественном состоянии земель является базовой для
принятия решений по управлению земельными ресурсами, обеспечению
механизма регулирования оборота земель, совершенствованию платежей за
землю. Она применяется для разработки землеустроительной документации,
государственного кадастра земель и недвижимости, мониторинга и оценки
земель, проектирования мероприятий но охране почв и т.д.
Если до 1991 года аэрофотосъемка для целей землеустройства ежегодно
осуществлялась на площади 50 млн га, то в 2003-2004 годах эти объемы
составили всего 5,9 млн га. В этот же период было прекращено проведение
почвенных и геоботанических обследований. Эти работы осуществлялись
лишь на незначительных площадях за счет средств субъектов Российской
Федерации. В то же время отечественный и международный опыт США,
Канады, страны Европейского Союза показывает, что обновление материалов
почвенного обследования должно осуществляться в среднем один раз в 15
лет, что соответствует 20 млн га для нашей страны ежегодно. В связи с этим в
настоящее время государство фактически не имеет достоверных сведений о
качественном и количественном состоянии земель. Практически полностью
отсутствует информация о топографо-геодезической, картографической,
почвенной, геоботанической и иной изученности территорий. Это ставит под
сомнение достоверность материалов по государственной кадастровой оценке
земель, по объемах взимаемых налогов и сборов и их дифференциации и др.
В период земельных преобразований была нарушена система управления
земельными ресурсами и главной ее составляющей, касающейся
комплексного планирования использования земель и их охраны на всех
уровнях (федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальном и
локальном). До начала земельной реформы в стране функционировала
достаточно четкая система землеустроительного обеспечения планирования
использования земель и их охраны, сопряженная с общей системой
планирования экономики.
Так, по субъектам Российской Федерации и в целом по России в 19761977 гг. были разработаны «Основные направления использования и охраны
земель Российской Федерации на перспективу до 1990 года», а в 1985-1986
годах - схемы организации рационального использования земель на
перспективу (1996-2000 и 2001-2005 гг.). В 1970-х годах по 49 субъектам
Российской Федерации и в целом по России были разработаны схемы
противоэрозионных
мероприятий,
в
соответствии
с
которыми
осуществлялось ежегодное планирование и финансирование мероприятий
по борьбе с эрозией почв.
В качестве локальных были составлены: схема использования земель в
зоне Байкало-Амурской магистрали, схема использования и охраны Черных
земель и Кизлярских пастбищ.
В первые годы реализации схемы использования и охраны Черных
земель и Кизлярских пастбищ были получены положительные результаты,
что дало возможность приостановить процессы опустынивания земель. На
базе этого опыта неоднократно принимались решения о корректировке
указанной схемы и продолжении работ по борьбе с опустыниванием земель,
а также о расширении зоны проведения таких работ в южном регионе,
однако эти решения не были осуществлены.
Кроме этого, в 1971—1990 годах активно разрабатывались схемы
землеустройства административных районов. Они были составлены по 690
административным районам. После 1990 года разработка таких схем носила
целевой характер. Так, в 1991-1993 годах основной целью схем
землеустройства, которые были составлены по 155 районам, являлся поиск
земель для индивидуального жилищного и дачного строительства,
организации крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств,
садоводства и огородничества. В 1991-1997 годах на уровне
административных районов было разработано 900 схем формирования
специальных земельных фондов. Разработка схем землеустройства в полном
объеме с 1997 года прекратилась. До настоящего времени также не были
проведены землеустроительные работы по созданию и установлению
границ территорий традиционного природопользования, что было
определено законодательством.
Отсутствие землеустроительной документации по планированию
рационального использования земель и их охраны не позволяет обоснованно
решать вопросы перераспределения земель по категориям, формам
собственности и угодьям, определять перспективы земельного обеспечения
различных отраслей экономики, размещения объектов производственной и
социальной инфраструктуры, разрабатывать и осуществлять мероприятия
по охране земель, выявлять резервы земель для предоставления их
гражданам и юридическим лицам, в том числе путем выкупа, для различных
нужд и т.д.
В период проведения земельных преобразований наибольшее развитие
получили
работы
по
территориальному
(межхозяйственному)
землеустройству, что было связано с перераспределением земель по формам
собственности, приватизацией земель, образованием новых и упорядочением
существующих земельных участков, постановкой их на кадастровый учет,
осуществлением оборота земель и т.д.
Так, например, если в структуре выполненных землеустроительных
работ в 1986-1990 гг. территориальное землеустройство ежегодно занимало
9%, в 1991—1996 годах - 15,3%, то в 1997-2005 гг. - уже около 30%. С
учетом выполнения этих работ за счет средств заказчиков в отдельных
регионах эта доля превышала 50%.
Значительно изменилась структура работ по территориальному
землеустройству.
Меньше
стало
разрабатываться
проектов
перераспределения земель. Увеличились объемы работ, связанных с
землеустроительным обеспечением сделок с земельными участками. Только
в 2004 году было совершено 1218,5 тыс. сделок с земельными участками, из
них 656,7 тыс. - с государственными и муниципальными землями, 561,8 тыс.
- между гражданами и юридическими лицами. Среди сделок преобладала
передача государственных и муниципальных земель в аренду - 40,9%. Между
гражданами и юридическими лицами большую долю занимали сделки по
купле-продаже земли — 63,7% от сделок между ними (29,4% от всех сделок).
Такие изменения способствовали потере организационно-хозяйственной,
социально-экономической,
природоохранной
и
правовой
функции
территориального землеустройства. Работы стали проводиться без учета
предпроектных землеустроительных проработок (схем землеустройства, схем
рационального использования и охраны земель и др.), на разной технической
базе, с не всегда определенной законодательной процедурой, что повлекло за
собой снижение достоверности, точности и правовой ценности документации
по территориальному землеустройству, а также способствовало появлению
недостатков
землепользования
(чересполосицы,
дальноземелья,
парцелляризации и др.).
До земельной реформы в структуре землеустроительных работ одно из
ведущих мест занимало внутрихозяйственное землеустройство. В структуре
общего финансирования оно занимало до 17-20%. Внутрихозяйственное
землеустройство давало возможность привести пространственную
организацию
территории
сельскохозяйственного
предприятия
в
соответствии с ресурсным потенциалом его угодий и наметить конкретные
мероприятия по охране земель, в том числе по предотвращению деградации
и нарушению природных ландшафтов. За 1976-1990 годы было составлено
23,3 тыс. проектов внутрихозяйственного землеустройства.
По состоянию на 1990 год, из 49 тыс. сельскохозяйственных организаций
40,1 тыс. колхозов и совхозов имели проекты внутрихозяйственного
землеустройства с комплексом противоэрозионных и мелиоративных
мероприятий. Проекты землеустройства обновлялись один раз в 7-10 лет.
Однако, начиная с 1991 года, несмотря на то, что все сельскохозяйственные
предприятия подверглись реорганизации, приватизации, разукрупнению и
выделению из них крестьянских (фермерских) хозяйств, объемы разработки
проектов внутрихозяйственного землеустройства резко сократились.
Если в период с 1992 по 1996 годы было составлено 5,1 тыс. проектов
(1,4% от общего количества сельскохозяйственных организаций и
крестьянских хозяйств), то в 1996 году было разработано всего 34 проекта
по сельскохозяйственным предприятиям и 102 проекта - по крестьянским
(фермерским) хозяйствам. После 1996 года работы по составлению проектов
внутрихозяйственного землеустройства были прекращены.
Аналогичное положение сложилось и с разработкой рабочих проектов по
землеустроительным мероприятиям, требующим для своего осуществления
капитальных вложений. Если в период с 1986 по 1990 год удельный вес
рабочего
проектирования
составлял
в
ежегодном
объеме
землеустроительных работ 8,2%, то в 1991-1993 годах - только 3,7%, а в
1994-1996 годах - 3,1%. Анализ выполнения программы «Плодородие» за
2002-2005 годы показывает, что затраты на разработку рабочих проектов не
обеспечивают нужной потребности в этой документации.
Отсутствие проектов внутрихозяйственного землеустройства приводит к
хищническому, бесхозяйственному использованию земель или их
запустению, что наносит вред земле и окружающей природной среде. Не
осуществляются мероприятия по охране земель, допускается выбытие
угодий из сельскохозяйственного оборота. Происходит зарастание и
заболачивание сельскохозяйственных угодий, развиваются другие формы
деградации земель, ухудшается плодородие почв, не соблюдаются
регламенты по ограничению использования земель.
Анализ хода реализации задач по землеустроительному обеспечению
проведения земельной реформы показывает, что выполненные объемы
землеустроительных работ не обеспечили выполнения обоснованных в
правовом, социально-экономическом и экологическом отношениях
земельных преобразований. Все землеустроительные работы были
направлены в основном на реформирование земельных отношений на
землях сельскохозяйственного назначения без полного охвата земель других
категорий. При этом акцент был направлен не на повышение эффективности
использования и охраны земель, а на быстрое перераспределение земельных
участков, на формирование широкого слоя частных собственников и
ликвидацию крупных сельскохозяйственных предприятий, что и
предопределило в значительной мере
состав и направление
землеустроительных работ.
Одна из главных задач земельной реформы - перераспределение земель с
целью организации их рационального использования и экологизации
землепользования, не была решена в процессе земельных преобразований.
При проведении земельной реформы роль землеустройства постоянно
снижалась и была сведена только к оформлению решений, принимаемых
органами местного самоуправления по вопросам перераспределения земель
и наделения земельными участками граждан. Зачастую данные решения
вообще не подкреплялись землеустроительными работами. В связи с этим
повсеместно была нарушена устойчивость и компактность землевладений и
землепользовании, существующая организация их территории, де
формирована специализация и экономика вновь организованных
хозяйствующих субъектов.
Выделение земельных участков гражданам и юридическим лицам для
осуществления сельскохозяйственного производства проводилось без
должного учета перспектив развития и оптимизации размеров
землепользовании. При этом приватизация и передача им земель в
собственность была проведена только по сельскохозяйственным угодьям.
Вес несельскохозяйственные угодья были переданы им на праве
постоянного (бессрочного) пользования. Это привело к тому, что вновь
образованные хозяйствующие субъекты используют землю в пределах
бывших границ одновременно на правах собственности (коллективнодолевой или совместной), аренды, постоянного пользования. На их
территориях
не
выделены
массивы
земель,
соответствующие
невостребованным земельным долям, собственники которых не реализовали
свои права по распоряжению ими, что приводит к обезличке в
использовании земель.
Непоследовательность и бессистемность проведения землеустройства,
несоблюдение землеустроительного процесса, привлечение к выполнению
землеустроительных работ некомпетентных в профессиональном отношении
организаций и частных лиц, привело к грубым нарушениям земельного
законодательства. Так, повсеместно наблюдается выделение земель для
коллективного садоводства, индивидуального жилищного и дачного
строительства и иных целей на землях особо охраняемых природных
территорий, в охранных и санитарно-защитных зонах. Имеют место случаи
самовольного захвата земель, незаконного перевода земель из одной
категории в другую.
В преобладающем большинстве выданных документов, удостоверяющих
нрава граждан и юридических лиц на землю, не отражались сервитута,
ограничения и обременения прав на использование земель. Наблюдается
увеличение изъятия ценных сельскохозяйственных угодий, в том числе и
мелиорированных земель, для несельскохозяйственных целей. Орошаемые и
осушаемые
земли
неправомерно
изымались
для
садоводства,
огородничества, индивидуального жилищного и дачного строительства.
Значительные площади земель, переданных в ведение органов местного
самоуправления в 1991-1994 годах для расширения личных подсобных
хозяйств, выпаса скота и сенокошения сельскими жителями, во многих
случаях, особенно в пригородных зонах крупных городов, были заняты под
коттеджное и дачное строительство.
Повсеместно прекращено составление и осуществление рабочих
проектов по защите земель от эрозии, селей, подтопления, загрязнения
отходами производства и потребления и других негативных воздействий, что
привело к усилению процессов деградации продуктивных земель и
сокращению их площадей. Этому способствовало недостаточное и
несвоевременное
выделение
средств
на
проведение
комплекса
землеустроительных работ как из федерального бюджета, так и из бюджетов
субъектов Российской Федерации.
Объемы финансирования землеустройства из года в год постоянно
уменьшались, что не давало возможности обеспечить выполнение комплекса
землеустроительных работ даже на землях, находящихся в федеральной
собственности.
Принятое
направление
проведения
комплекса
землеустроительных работ только за счет средств землепользователей не
нашло широкого распространения. За их счет оплачивались лишь
землеустроительные работы, связанные с оборотом земельных участков.
Поэтому все остальные виды землеустроительной деятельности, связанной с
получением пространственной информации о количественном и
качественном состоянии земли; территориальным планированием;
определением земель, отнесенным к категориям и видам; установлением
границ административно-территориальных образований; разграничением
земель государственной собственности; проведением землеустройства на
землях федеральной собственности, собственности субъектов Российской
Федерации и муниципальной собственности, должны финансироваться за
счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления.
Полнота решения задач в области землеустройства в значительной мере
зависит от наличия и применения законодательной, нормативной правовой и
методической базы. С 1991 по 2001 годы в области земельных отношений,
землепользования и землеустройства на федеральном уровне было принято
32 федеральных закона, 52 Указа Президента Российской Федерации, 180
постановлений Правительства Российской Федерации и 242 ведомственных
нормативных правовых актов.
В настоящее время при принятии различных решений по использованию
и охране земель используется более 800 таких документов. Однако эта
законотворческая деятельность не дала ощутимых результатов. Несмотря на
принятие в 2001-2002 годы Земельного кодекса Российской Федерации,
Федерального закона «О землеустройстве», Федерального закона «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения» и ряда других ключевых
законов, в земельном законодательстве осталось значительное количество
белых пятен.
Вследствие разночтений и противоречивости некоторых нормативных
правовых актов, произвольного и некомпетентного их толкования, в том
числе со стороны лиц, имеющих право принимать определенные решения по
земельным вопросам, возникли массовые нарушения законодательства в
области землепользования и землеустройства. Из-за правового вакуума в
регулировании земельных отношений на федеральном уровне возникло
самостоятельное нормотворчество в субъектах Российской Федерации. Это
усложнило правовое регулирование вопросов землепользования и
землеустройства на местах.
Вносимые в настоящее время в Земельный кодекс Российской
Федерации, в Федеральный закон «О землеустройстве» и в другие
законодательные акты дополнения и изменения в основном носят
процедурный характер, касающийся порядка установления границ
земельных участков, предоставления и изъятия земель в большей степени
для строительства, что не решает кардинальных проблем проведения
землеустройства в целом. При этом игнорируется имеющийся опыт
проведения землеустроительных работ в России и в зарубежных странах,
возникают попытки свести землеустройство только к формированию
объектов недвижимости, установлению местоположения и границ с целью
постановки их на кадастровый учет. Землеустройство не рассматривается
как инструмент государства по управлению земельными ресурсами,
планированию и организации рационального использования земель и их
охраны, получению информации о количественном и качественном
состоянии земель, как это делается в развитых зарубежных странах.
С принятием Федерального закона «О техническом регулировании» от
27.12.2002 №184-ФЗ возникла острая необходимость в пересмотре и
совершенствовании
землеустроительных
стандартов,
технических
регламентов, требований и правил. Особенно это касается нормативных
актов и методических документов, разработанных до начала
реформирования земельных отношений и которые не отвечают
современным требованиям.
В настоящее время отсутствует единая политика в области
землеустройства, потеряна связь землеустроительного производства с
управляющими структурами на федеральном уровне и на местах. Функции
по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию
в
сфере
землеустроительной
деятельности
и
государственного управления земельными ресурсами рассредоточены
между шестью министерствами (Минэкономразвития, МПР, Минтрансом,
МСХ, Минюститом, Минрегионразвития), а функции по управлению
государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере
организации рационального использования земель и их охраны - между
восемью федеральными агентствами. Кроме того, контрольные и надзорные
функции осуществляют две федеральные службы и одно агентство
(«Роснедвижимость» отвечает за государственный земельный контроль).
В этой связи для институциональной структуры государственного
управления земельными ресурсами и землеустройством в Российской
Федерации по-прежнему характерны недостаточная определенность
ведомственных обязанностей, противоречия интересов различных министерств
и ведомств, рассредоточение полномочий. Это приводит к необходимости
многочисленных межведомственных согласований, затягиванию принятия
решений по проблемам проведения земельных преобразований и
землеустройства, дезориентирует юридических лиц и граждан в решении
земельных вопросов и проведении землеустройства.
Например, передача в 2000 году функций по разработке и реализации
программ, связанных с проведением земельной реформы, в ведение
Минимущества России привела к их срыву. Программных проработок по
завершению земельной реформы в России нет и в настоящее время.
Законом «О разграничении государственной собственности на землю»
подготовка перечней земельных участков была возложена только на орган
исполнительной власти по имущественным отношениям. К этой работе не
были подключены специалисты Роснедвижимости и территориальных
органов этого Агентства. Как известно, только они обладают всей исходной
землеустроительной и кадастровой информацией и имеют большой опыт в
проведении работ по установлению земель, находящихся в федеральной
собственности, инвентаризации земель и др.
Полномочия Российской Федерации, определенные Федеральным
законом «О землеустройстве», выполняются не полностью:
- не установлен порядок проведения землеустройства;
- не осуществляется комплексное землеустройство на землях,
находящихся в федеральной собственности;
- не приняты меры по разработке и реализации Генеральной схемы
землеустройства территории Российской Федерации, а также других схем и
программ по использованию и охране земель различного уровня;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления при проведении землеустройства не
возложена на единый федеральный орган исполнительной власти;
- отсутствует надлежащий контроль за проведением землеустройства;
- не по всем видам землеустроительных работ разработаны технические
регламенты и требования их проведения, не осуществляется в полной мере
государственная экспертиза землеустроительной документации.
Это приводит к тому, что во многих случаях политические интересы и
ведомственные амбиции превалируют над экономическими целями и
экологическими задачами.
Непоправимый ущерб государству может нанести необоснованная и
непродуманная ревизия законодательства о землеустройстве в части
выхолащивания
его
содержания,
максимального
упрощения
землеустроительных действий и отказа от разработки землеустроительной
документации, замены землеустроительных проектов различного рода
землеописаниями. Неправомерна также замена работ по планированию
рационального использования земель всех категорий и их охраны
проведением территориального планирования в системе градостроительной
деятельности. Последняя имеет ведомственный характер, в основном касается
установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов
капитального строительства для государственных и муниципальных нужд.
Такое положение не соответствует ни мировой практике землеустройства, ни
соображениям социально-экономической целесообразности.
В настоящее время оказание государственных услуг в сфере
землеустройства возложено на Федеральное агентство кадастра объектов
недвижимости Российской Федерации. Однако в полномочия этого агентства
включено проведение только двух видов землеустроительных действий:
территориального землеустройства и подготовки землеустроительных
материалов для установления государственной границы Российской
Федерации, границ субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований.
Вместе с тем, зарубежный опыт проведения землеустройства показывает,
что все землеустроительные действия должны осуществляться комплексно, в
определенной технологической последовательности, начиная от изучения
состояния земель и последующего проведения на этой основе работ по
планированию рационального использования земель и их охраны и кончая
землеустроительными
работами
по
территориальному,
внутрихозяйственному и участковому землеустройству. Выполнение этих
требований в полном объеме может привести к повышению эффективности
проведения землеустройства.
Значительный урон в обеспечении качества землеустроительной
документации внесла отмена лицензирования землеустроительных работ.
Это привело к заполнению рынка землеустроительных услуг проектноизыскательскими
организациями
и
индивидуальными
частными
предпринимателями,
зачастую
не
имеющими
профессиональной
подготовленности к проведению землеустроительных работ, слабо
обеспеченными специальными приборами и оборудованием. Отмена
лицензирования землеустроительных работ не отвечает международным
стандартам, где сложилась целостная система требований, предъявляемых к
землеустроителям, которые без аттестации (лицензии, профессиональной
аккредитации) вообще не допускаются к землеустроительной деятельности.
Данные требования позволяют избежать появления непрофессиональных
решений
и
ошибок
в
области
землеустройства,
нарушений
профессиональной этики, землеустроительных норм и правил, земельного
законодательства, проведения землеустроительных действий упрощенными
методами без должного правового, экономического и технического
обоснования, а также необоснованной ориентации на уже устаревшие
зарубежные и примитивные модели землепользования.
Качественное выполнение землеустроительных работ невозможно без
кадрового обеспечения землеустроительной сферы. В последние годы
произошло существенное снижение общей численности работников
территориальных
органов
Росземкадастра
(Роснсдвижимости),
обеспечивающих организацию и проведение землеустройства на местах.
Одновременно с этим уменьшился удельный вес сотрудников, имеющих
высшее базовое землеустроительное образование. Так, в территориальных
органах Роснедвижимости доля профессионалов-землеустроителей и
геодезистов составляет около 29%, а работников непрофильных
специальностей - около 60%.
Международный опыт показывает, что землеустроительные службы
развитых стран имеют обратную пропорцию обеспеченности кадрами
профессионалов. Специалисты, имеющие базовое образование, составляют
60-70%. В этих странах принято, что для нормального землеустроительного
сопровождения земельно-хозяйственных мероприятий, оборота земель и
иных объектов недвижимости требуется не менее 5 специалистов по
землеустройству и кадастрам на 10 тыс. населения.
4. ПРОГНОЗ ПРОБЛЕМЫ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ
Перечисленные выше недостатки и проблемы в проведении комплекса
землеустроительных работ приводят к:
- самовольному захвату, незаконному предоставлению и изъятию земель,
утрате границ земельных участков, что не обеспечивает бесспорность
положения их на местности и не позволяет государству гарантировать права
земельной собственности, в связи с чем возникают многочисленные
земельные споры и неразрешаемые судебные дела в сфере оборота земель;
- невозможности постановки большого числа земельных участков на
кадастровый учет вследствие уклонения ряда землевладельцев и
землепользователей от землеустроительных работ, неточного определения
площадей и границ земельных участков;
- сокращению налогооблагаемой базы и существенному занижению
арендных и других платежей за уже используемые земельные участки, а
также выкупных цен за земельные участки, находящиеся в государственной
или муниципальной собственности;
- задержкам и некачественному оформлению землеустроительной
документации для юридических и физических лиц и завышению стоимости
землеустроительных услуг;
- появлению
недопустимых
недостатков
в
землепользовании
(парцелляризации земель, дальноземелья, чересполосицы, вкрапливаний,
вклиниваний), что не дает возможности рационально использовать землю,
наносит существенный ущерб экономике и уже в ближайшем будущем
потребует резкого увеличения объемов землеустроительных работ, а также
финансовых и других ресурсов;
- несвоевременному и ненадлежащему формированию и оформлению
земельных участков при разграничении государственной собственности на
землю в целях регистрации прав собственности на землю Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- потере достоверной информации о количественном и качественном
состоянии земель, которая является базовой основой обеспечения механизма
регулирования оборота земель, установления платежей за землю, ведения
кадастра земли и иной недвижимости, землеустройства и контроля за
использованием земель;
- несоблюдению собственниками земель и землепользователями
ограничений в использовании земель и обременении прав на использование
земель, что приводит к повсеместной широкомасштабной деградации,
загрязнению, захламлению, нарушению земель в процессе хозяйственной
деятельности;
- нарушению устойчивости и компактности объектов землеустройства,
особенно на землях сельскохозяйственного назначения, где до настоящего
времени хозяйствующие субъекты, в большинстве своем, используют землю
одновременно на правах собственности (коллективно-долевой или совместной),
постоянного пользования и аренды.
Только в 2004 году в ходе осуществления частичного земельного контроля
работниками территориальных органов «Роснедвижимости» было выявлено
55 тыс. случаев самовольного захвата земель, а всего установлено около 117
тыс. нарушений земельного законодательства на площади более 11,5 млн га,
из них 27%) совершены юридическими лицами, 58%) - гражданами и 15% должностными лицами.
По данным территориальных органов «Роснедвижимости», число
письменных обращений граждан по земельным спорам и вопросам в эти
органы постоянно растет. Так, если в 2002 г. число таких обращений
составляло 18,6 тыс., в 2003 г. - около 20 тыс., то в 2004 г. - уже более 37
тыс. Всего в 2004 г. принято около 1 млн граждан для разрешения их
земельных вопросов, а также закончено судебных дел по 18,2 тыс. земельным
спорам, из которых 13,8 тыс. дел (75,9%о) касались споров по правам на
землю, возникших вследствие нарушения процедуры землеустройства. В
ряде административных районов число судебных дел по земельным вопросам
доходило до 200 в месяц.
В связи с отсутствием требуемого землеустроительного обеспечения в
настоящее время должным образом не исполняется Федеральный закон
Российской Федерации «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» от 24.07.2002 № 101-ФЗ. Так, если до 1990 г. каждое
сельскохозяйственное предприятие было единственным землепользователем
на своей территории, не считая посторонних пользователей земельными
участками, находящимися в границах хозяйств, то в 2005 году в одну
сельскохозяйственную организацию входило в среднем 348 владельцев
земельных долей, а в отдельных хозяйствах - до одной тысячи и более, что
сильно запутывало земельные отношения.
В связи с этим государство несет большие потери за счет снижения общей
суммы бюджетных поступлений от регистрации сделок с земельными
долями и другими земельными участками; от реализации земельных
участков на торгах, уменьшения госпошлин, взимаемых за юридически
значимые действия по сделкам с землей и др. Расчеты показывают, что
общую сумму бюджетных поступлений за счет осуществления юридически
значимых действий по сделкам с землей и гербовых сборов при
осуществлении комплекса землеустроительных работ можно увеличить не
менее чем в 8-10 раз, что позволило бы окупить все затраты государства на
землеустройство.
Получение пространственных данных о земельных участках и объектах
недвижимости требует создания единой непрерывной сети границ земельных
участков, имеющих как технический, так и правовой характер, что возможно
только при наличии единой системы координат, поддерживаемой
государством, которая будет обеспечивать не только правильность
формирования объектов землеустройства и недвижимости, но и создавать
пространственные, правовые и технические гарантии функционирования
системы землеустройства и кадастра объектов недвижимости, как это
делается в развитых зарубежных странах.
Учитывая то, что подготовка земельно-кадастровой информации в
соответствии с принятым земельно-кадастровым делением страны
осуществлялась в основном без проведения необходимого комплекса
землеустроительных работ, в настоящее время нельзя гарантировать полной
достоверности этой информации. Только взаимоувязанное проведение
землеустроительных и земельно-кадастровых работ ускорит переход к
созданию современных земельно-информационных систем.
Большие объемы землеустроительных работ предстоит выполнить на
территориях муниципальных и других административно-территориальных
образований, в том числе по установлению их границ, инвентаризации и
разграничению земельных участков с постановкой их на кадастровый учет, по
планированию и организации рационального использования земель и их
охраны, также работ, инициаторами которых будут выступать отдельные
собственники земель, землевладельцы и землепользователи за свой счет в
связи с необходимостью рациональной и эффективной организации
принадлежащих им земельных участков и охраны земель.
Россия обладает громадными земельными ресурсами. Площадь
земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2005 года составляет
1709,8 млн га.
Свертывание в период с 1991 по 2005 годы землеустроительных работ по
изучению и охране земель, а также хроническое недофинансирование этих
мероприятий по федеральным целевым программам, связанным с развитием
сельского хозяйства, осуществлением земельной реформы, повышением и
восстановлением плодородия почв России, привели к качественному
ухудшению земельно-ресурсного потенциала страны.
Например, за период с 1991 по 2004 годы площадь
сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации сократилась на 1,68
млн га, площадь пашни - на 10,15 млн га, многолетних насаждений - на 0,1
млн га, посевные площади - на 39,2 млн га. При этом из оборота изъяты
ценные и особо ценные сельскохозяйственные угодья.
Площадь сельскохозяйственных угодий с негативными проявлениями за
этот период возросла на 38,62 млн га, в том числе за счет роста
эродированных земель - на 4,41 млн га; засоления, заболачивания,
переувлажнения -на 4,35 млн га; зарастания древесно-кустарниковой
растительностью - на 18,4 млн га; ухудшения технологических свойств и
мелкоконтурности угодий - на 11,46 млн га. Площадь оврагов в настоящее
время превышает 900 тыс. га, а их ежегодный прирост достигает 10-15 тыс.
га. За время земельной реформы севообороты были нарушены на площади
70,65 млн га.
Площадь мелиорированных земель сократилась на 4,21 млн га, а
находящихся в неудовлетворительном состоянии - достигла 3,55 млн га. На
территории 35 субъектов Российской Федерации возникли и стали активно
развиваться процессы опустынивания. В Республике Калмыкия
образовалась первая в Европе пустыня!
По нашим расчетам, суммарные ежегодные потери, которые понесла
наша страна в период с 1991 по 2004 годы из-за ухудшения использования
земли, только в сельскохозяйственном производстве составляют не менее
123,11 млн тонн в зерновом эквиваленте. Это равняется 40,8% от уровня
производства 1990 года, которое достигало 301,92 млн тонн.
Если считалось, что тонна зерна на мировом рынке оценивается в
среднем в 100 долларов США, то суммарные потери от ухудшения
землепользования и землеустройства за этот период составляют не менее
12,3 млрд долларов США, или 350,6 млрд руб. в год (55,8 доллара США на
гектар сельскохозяйственных угодий).
К этому также следует добавить потери продукции, связанные с
прекращением осуществления комплекса противоэрозионных мероприятий,
существенным сокращением внесения органических и минеральных
удобрений, средств защиты растений, объемов известкования, гипсования и
фосфоритования почв.
Для того, чтобы ликвидировать такую ситуацию с использованием
земель, необходимы огромные финансовые, трудовые и материальные
ресурсы. По нашим расчетам, на осуществление мероприятий по
восстановлению земель потребуется не менее 385,71 млрд руб., в том числе:
- для освоения новых земель и вовлечения их в сельскохозяйственный
оборот взамен утраченных - 85,5 млрд руб.;
- на восстановление нарушенных земель и рекультивацию - 33,0 млрд
руб.;
- на коренное и поверхностное улучшение кормовых угодий — 12,36
млрд руб.;
- на восстановление мелиорированных земель и реконструкцию
оросительных и осушительных систем -252,0 млрд руб.;
- па восстановление площадей многолетних насаждений (садов,
виноградников, ягодников, хмельников, многолетних эфироносов и др.) 2,85 млрд руб.
Экономически развитые государства стараются не допускать таких
негативных
последствий
земельных
преобразований,
усиливая
государственное воздействие на земельный строй, прежде всего методами
землеустройства.
Только на основе проектов землеустройства и сформированных
землеустроительных дел предоставляются и изымаются земельные участки,
устанавливаются и закрепляются на местности межевыми знаками их
границы, происходит гражданский оборот земель, осуществляются
мероприятия по повышению эффективности использования земельных
ресурсов и их охране.
Землеустроительная документация необходима также для разграничения
государственной собственности на землю, при приватизации земли и
постановке земельных участков на государственный кадастровый учет и их
регистрации, при оценке земель и даже при предстоящей переписи
населения.
Без осуществления землеустроительных мероприятий под угрозой
находится выполнение подпрограмм «Создание системы кадастра
недвижимости (2006—2011 годы)» и «Информационное обеспечение
управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и
имущественных отношений», а также различных федеральных целевых
программ и национальных проектов, связанных с развитием сельского и
жилищно-коммунального хозяйства, районов Крайнего Севера, Сибири и
Дальнего Востока, охраной земель, повышением плодородия почв.
5. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
В целях создания условий по выполнению основных задач, стоящих перед
землеустройством в сфере реализации земельных преобразований,
обеспечения
дальнейшей
приватизации
земельных
участков,
перераспределения земель по формам собственности, категориям и угодьям,
развития оборота земель, включая оборот земель сельскохозяйственного
назначения, государственное регулирование проведения землеустройства
должно быть направлено на:
- прогнозирование
развития
и
повышение
эффективности
землеустройства путем совершенствования его организации и порядка
проведения;
- надежное и полное удовлетворение участников землеустройства в
качественной и относительно дешевой продукции землеустройства на
федеральном, региональном и местном уровне;
- повышение информативности землеустроительной документации,
обеспечение ее юридической, социальной, экологической и инженернотехнической обоснованности;
- строгое соблюдение законодательства об обязательности проведения
землеустройства, технических регламентов и стандартов, обеспечивающих
гарантии прав на землю и достоверность землеустроительной документации;
- обеспечение финансовыми, кадровыми и иными ресурсами,
обоснованное распределение средств всех уровней бюджетов на проведение
землеустройства для общегосударственных нужд, нужд субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также
общественных надобностей;
- осуществление
сквозного
комплексного
проведения
землеустроительных работ, в первую очередь на землях, находящихся в
государственной и муниципальной собственности, а также в
государственных и общественных интересах;
- проведение любых земельных преобразований только на основе
землеустроительной, а в поселениях - на основе землеустроительной и
градостроительной документации;
- поддержку
введения
системы
саморегулирования
субъектов
профессиональной и предпринимательской деятельности на рынке
землеустроительных услуг, введение системы аттестации (лицензирования)
частных землемеров;
- осуществление мер по стимулированию развития землеустройства.
Реализация государственной политики в области регулирования
проведения землеустройства должна осуществляться путем:
- совершенствования институциональной системы государственного
управления землеустройством;
- установления
порядка
проведения
землеустройства,
совершенствования состава, видов и содержания землеустроительных
работ;
- организации и проведения землеустройства на землях, находящихся в
федеральной собственности; совершенствования нормативного правового
регулирования отношений в сфере землеустройства;
- государственной поддержки развития научно-технического прогресса в
землеустройстве;
- совершенствования
финансового
механизма
проведения
землеустройства;
- усиления контроля за проведением землеустройства и осуществлением
землеустроительных мероприятий;
- совершенствования информационного обеспечения землеустройства;
- обеспечения
международного
сотрудничества
в
сфере
землеустройства;
- совершенствования подготовки, переподготовки и повышения
квалификации кадров по землеустройству;
- регулирования рынка землеустроительных услуг.
5.1. Совершенствование институциональной системы
государственного управления землеустройством
Институциональная
система
государственного
управления
землеустройством Российской Федерации должна быть направлена па
упорядочение функций и полномочий государственных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления в строгой
увязке с проводимой в стране административной реформой. Необходимо
решить вопрос о более сильном, скоординированном и активном
присутствии государства в этой сфере, в том числе путем сосредоточения
функций по государственному управлению землеустройством в едином
органе федеральной исполнительной власти, наделив его полномочиями по
осуществлению
государственной
политики
по
всем
вопросам
государственного
регулирования
проведения
землеустройства
с
одновременным уточнением полномочий других органов федеральной
исполнительной власти в части обеспечения проведения землеустройства,
имеющего ведомственное значение (при градостроительной деятельности, в
лесном хозяйстве и др.).
Одновременно с уточнением функций в сфере государственного
управления землеустройством должны быть установлены функции
землеустройства, находящиеся в области саморегулирования.
Реализация указанных направлений должна осуществляться на основе
решения следующих основных вопросов:
- создания единой системы управления землеустройством на
федеральном и региональном уровнях в структуре Федерального агентства
кадастра объектов недвижимости «Роснедвижимости»;
- обоснованного разграничения функций и взаимного делегирования
полномочий по управлению землеустройством между органами
государственной власти и органами местного самоуправления в увязке с
осуществляемыми административно-территориальными преобразованиями;
- обеспечения
согласования
интересов
собственников
земли,
землевладельцев,
землепользователей,
государства
и
населения,
проживающего
на
территории,
на
которой
осуществляется
землеустройство;
- исключения ведомственной разобщенности при управлении
землеустройством;
- создания и включения в состав подведомственных организаций
Роснедвижимости Федерального центра по проведению землеустройства;
обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной
власти с органами местного самоуправления при принятии решений в сфере
землеустройства;
- координации землеустройства с общественными, частными и другими
организациями, интересы которых затрагиваются землеустройством, в том
числе путем установления эффективной связи между ними и разрешения
возникающих конфликтов и земельных споров;
- развития сферы землеустроительных услуг на принципах рыночных
отношений;
- разработки и реализации концепции и программ развития и проведения
землеустройства;
- совершенствования отношений между участниками землеустройства, в
особенности
между
государственными
органами
власти
и
саморегулируемыми организациями;
- обеспечения государственного учета и сбора информации о
топографической, почвенной и иной землеустроительной изученности
территории Российской Федерации;
- совершенствования законодательства, регулирующего землеустройство,
разработки новых и совершенствования существующих стандартов,
технических регламентов и других технологических документов по видам
землеустроительных работ;
- осуществления управления государственным фондом данных,
полученных в результате проведения землеустройства;
- развития партнерства между государственными органами власти и
частным
сектором
в
управлении
землеустройством
и
его
совершенствования;
- установления и поддержания порядка государственной экспертизы
землеустроительной документации;
- создания условий для повышения уровня квалификации работников
землеустроительного производства по мере правового, научно-технического
и технологического развития в землеустройстве.
Совершенствование государственного управления землеустройством
должно быть ориентировано не только на повышение эффективности
проведения государственной политики в сфере землеустройства на
федеральном уровне, но в большей мере - на уровне субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, непосредственно ведущих
деятельность
по
организации
рационального
использования,
перераспределения и охраны земель при проведении землеустройства.
Для упорядочения и продолжения осуществления земельной реформы в
Российской Федерации необходима разработка и реализация Федеральной
целевой программы «Земельная реформа и землеустройство в России (2007-
2012 годы)», главным содержанием которой должно являться
землеустроительное обеспечение проводимых земельных преобразований и
их завершение.
5.2. Установление порядка проведения землеустройства,
состава, видов и содержания землеустроительных работ
Установление порядка проведения землеустройства, состава, видов и
содержания землеустроительных работ должно исходить из необходимости
формирования модели долгосрочного развития экономики, базирующейся на
эффективном использовании земельно-имущественного комплекса страны;
повышения эффективности государственного регулирования в сфере рынка
земли и иной недвижимости, охраны, организации рационального
использования и устойчивого воспроизводства земельных ресурсов;
существенного увеличения доходов от использования земель, находящихся в
государственной и муниципальной собственности.
При этом виды, состав и содержание землеустроительных работ должны
иметь комплексность, технологическую последовательность, правовую,
экономическую, экологическую, социальную и инженерно-техническую
обоснованность.
Исходя из необходимости решения указанных задач, современное
землеустройство должно обеспечивать:
- получение информации о количественном и качественном состоянии
земель путем проведения геодезических и картографических работ,
почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий,
инвентаризации земель, оценки качества земель, как средства производства
в сельском хозяйстве;
- определение краткосрочной и долгосрочной перспективы развития
землепользования на основе планирования рационального использования
земель и их охраны в схемах землеустройства и схемах использования и
охраны земель различного уровня (федерального, регионального,
муниципального, локального);
- установление пределов прав использования земель, получение
информации о свойствах объектов землеустройства, необходимой для
государственного кадастрового учета недвижимости, обеспечения сделок с
земельными участками и их государственной регистрации путем
проведения территориального землеустройства, включая межевание земель;
- организацию рационального использования и охраны земель
хозяйствующих
субъектов,
занимающихся
производством
сельскохозяйственной
продукции,
путем
составления
проектов
внутрихозяйственного землеустройства и рабочих проектов на мероприятия,
связанные с использованием и охраной земель и требующих капитальных
вложений для осуществления.
Для установления порядка проведения землеустройства необходимо
разработать и утвердить «Положение о землеустройстве», которое должно
быть направлено на:
- создание условий для достижения наибольшего эффекта при
использовании земельно-ресурсного потенциала Российской Федерации;
- приведение земельно-ресурсной базы различных отраслей экономики в
соответствие с перспективами их развития современными тенденциями в
использовании и охране земель;
- устранение недостатков в распределении земель по отраслям
экономики, хозяйствующим субъектам, угодьям, категориям и формам
собственности;
- достижение социальной справедливости в процессе перераспределения
земель между отраслями экономики, гражданами и юридическими лицами с
учетом интересов всего общества страны;
- разработку
юридически
правомочной
землеустроительной
документации, позволяющей правообладателю земли иметь определенные на
местности границы своих прав, а также их ограничения и обременения
(сервитуты);
- обеспечение защиты земельных ресурсов, в том числе от
необоснованного изъятия цепных земель и земель, ограниченных в обороте
или изъятых из оборота;
- создание условий для стабилизации экологической обстановки и охраны
земель, в том числе для реабилитации земель, подвергшихся негативному
влиянию хозяйственной деятельности, радиационному, химическому и
другим негативным воздействиям.
5.3. Организация и проведение землеустройства на землях,
находящихся в федеральной собственности
Проведение землеустройства па землях, находящихся в федеральной
собственности, должно включать в себя следующий перечень
землеустроительных действий (работ):
- установление земель, находящихся в федеральной собственности, и
разграничение государственной собственности на землю;
- разработка, согласование и реализация Генеральной схемы
землеустройства территории Российской Федерации;
- землеустроительное обеспечение административно-территориального
деления территории Российской Федерации, упорядочение местоположения,
площадей и границ федеральных округов, субъектов Российской
Федерации, закрытых, муниципальных и других административнотерриториальных образований;
- установление государственной границы Российской Федерации,
выявление спорных территорий и границ между субъектами Российской
Федерации, описание и определение границ муниципальных образований,
организованных при проведении административной реформы;
- создание и сгущение опорных межевых сетей в целях проведения
землеустройства на единой координатной основе;
- определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным
законодательством Российской Федерации;
- природно-сельскохозяйственное районирование земель, включая
установление границ особо ценных и ценных сельскохозяйственных угодий,
зонирование территорий вне поселений;
- определение земель федеральной собственности, в границах которых
гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные
участки;
- формирование государственного фонда перераспределения земель и
иных специальных фондов для обеспечения земельными участками при
расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих,
уволенных в запас; для предоставления земель казачьим обществам,
включенным в реестр казачьих обществ Российской Федерации; для ведения
сельского хозяйства (коллективного садоводства, животноводства,
огородничества, организации крестьянских хозяйств); для продажи на
конкурсах и аукционах;
- установление
территорий
традиционного
природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации, комплексное изучение биологических ресурсов и
определение ресурсного потенциала земель территорий традиционного
природопользования, организация оленьих пастбищ, охотничьих и иных
промысловых угодий;
- изучение состояния земель в целях получения информации о
количественном и качественном их состоянии, находящихся в федеральной
собственности, а также получение информации о состоянии земель, имеющей
общенациональный характер, включая проведение геодезических и
картографических работ, почвенных, геоботанических и иных обследований и
изысканий, осуществление оценки качества земель, как средства производства
в сельском хозяйстве, и ресурсной оценки земель, являющихся исконной средой
обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего
Востока Российской Федерации;
- проведение инвентаризации земель федеральной собственности,
образовавшейся после разграничения государственной собственности на
землю, осуществление работ по упорядочению и установлению границ
земельных участков, находящихся в федеральной собственности;
- разработка федеральных целевых программ по охране земель,
включающих в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с
учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других
условий;
- выявление деградированных земель и разработка предложений по
консервации с изъятием их из оборота;
- создание новых и расширение существующих земель особо охраняемых
территорий и объектов и установление (упорядочение) их границ;
- подготовка предложений о резервировании земельных участков для
федеральных нужд и определение границ этих земель;
- территориальное землеустройство на землях, находящихся в
федеральной собственности;
- внутрихозяйственное
землеустройство
сельскохозяйственных
организаций федерального подчинения;
- разработка землеустроительных мероприятий по защите земель,
находящихся в федеральной собственности, от эрозии, еслей, подтопления,
заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения
отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими
веществами, заражения и других негативных воздействий, по мелиорации
земель и рекультивации нарушенных земель, а также по предотвращению или
ликвидации крупномасштабных негативных воздействий или улучшению
земель на больших территориях (водосборных бассейнах и др.), когда
отдельные землевладельцы и землепользователи не могут самостоятельно
осуществить эти мероприятия, а государство напрямую заинтересовано в их
проведении;
- организация
проведения
землеустройства
на
землях
сельскохозяйственного назначения в целях их перераспределения,
разделения или консолидации.
5.4. Совершенствование нормативного правового
регулирования отношений в сфере землеустройства
Совершенствование нормативного правового регулирования отношений
в сфере землеустройства должно быть направлено на:
- разграничение функций, полномочий и организацию взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти между собой и с органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации по нормативному
правовому регулированию отношений в сфере землеустройства, в том числе
в связи с осуществлением административной реформы;
- обеспечение согласованности нормативных правовых актов по
землеустройству на федеральном уровне и уровне субъектов Российской
Федерации;
- гармонизацию законодательных и нормативных актов с международным
правом в сфере землеустройства;
- законодательное
закрепление
форм
и
методов
участия
саморегулируемых организаций и граждан в проведении землеустройства.
Для совершенствования нормативных правовых актов о землеустройстве
необходимо:
- разработать концепцию совершенствования законодательства в части
упорядочения
решения
вопросов
организации
рационального
использования земель и их охраны, ликвидировав разночтения,
дублирования и противоречия в области регулирования градостроительной
деятельности,
землеустройства,
лесоустройства,
проектирования
природоохранных мер, размещения водных объектов и др.;
- подготовить предложения о внесении изменений и дополнений в
законодательные акты Российской Федерации, имеющие отношения к
созданию кадастра недвижимости по формированию, получению информации
о свойствах объектов недвижимости посредством землеустройства;
- в целях упорядочения проведения геодезических и картографических
работ разработать и утвердить «Положение об организации органами
государственной власти и органами местного самоуправления работ но
сгущению опорных межевых сетей, обновлению картографических
материалов для целей землеустройства и земельного кадастра»;
- подготовить
предложения
по
упорядочению
стратегии
финансирования и определения цен на землеустроительные услуги,
формированию
рынка
землеустроительных
услуг,
поддержке
предпринимательства
и
деятельности
предприятий
в
сфере
землеустройства, в том "3 числе в сфере малого бизнеса, а также по
экономическому '^% стимулированию проведения землеустройства;
- восстановить лицензирование землеустроительной деятельности или
ввести иную аттестацию частных организаций и предпринимателейземлеустроителей;
- разработать (уточнить) нормативные акты, регламентирующие
порядок изъятия земельных участков для государственных и
муниципальных нужд; порядок изменения и установления (восстановления)
границ субъектов Российской Федерации, муниципальных и других
административно-территориальных образований и решения споров,
возникающих между ними по поводу прохождения их границ; порядок
описания, графического оформления и закрепления границ на местности,
перевычисления (уточнения) площадей земель, входящих в территории
административно-территориальных образований и территорию Российской
Федерации в целом; порядок проведения землеустройства в условиях
техногенного загрязнения и биологического заражения земель; порядок
установления публичных и частных сервитутов и ограничений прав в
использовании земель; порядок проведения инвентаризации земель и других
объектов недвижимости;
- подготовить нормативные акты по совершенствованию процедур
оформления прав на землю для строительства линейных объектов
производственной инфраструктуры (линий электропередач, трубопроводного
и иного транспорта и др.), по территориальному зонированию и определению
правового режима использования земель вне поселений, особенно на
урбанизированных территориях, местах интенсивной добычи полезных
ископаемых, по выделу земельных участков в счет земельных долей в праве
общей совместной собственности на земельный участок;
- уточнить существующие нормативные правовые акты в области
земельных отношений в местах традиционного проживания коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации;
- внести дополнения в Федеральный закон «О землеустройстве» в части
ужесточения
требований
о
обязательности
для
исполнения
правообладателями земельных участков утвержденной землеустроительной
документации; совершенствования взаимоотношений между участниками землеустройства; увязки планирования использования и охраны земель с
документами территориального планирования при градостроительной
деятельности; демаркации границ, являющихся основным источником
установления пределов прав распоряжения земель и прав землевладения;
создания опорной межевой сети; уточнения перечня картографических и
других материалов, а также геодезических измерений, которые можно
использовать при составлении плана земельного участка и других объектов
землеустройства; усиления требований по обоснованию землеустроительной
документации;
уточнения
перечня
работ
по
территориальному
землеустройству и других дополнений, вытекающих из необходимости
реализации мероприятий, предусмотренных настоящей Концепцией.
5.5. Государственная поддержка развития научнотехнического прогресса в землеустройстве
Государственная поддержка развития научно-технического прогресса в
землеустройстве должна быть направлена на организацию проведения
следующих мероприятий:
- разработку научных основ государственной стратегии в области
землеустройства;
- создание
многоцелевой
специализированной
базы
данных
землеустроительного обеспечения рационального использования земельных
ресурсов страны и их охраны, а также совершенствования земельных
отношений;
- комплексное изучение состояния земель, количественную и
качественную оценку земельных ресурсов в ходе землеустройства;
- создание научно-методических основ землеустройства и эффективных
технологий выполнения землеустроительных работ.
При реализации указанных мероприятий должны быть осуществлены:
- исследования закономерностей развития земельных отношений и их
землеустроительного обеспечения при переходе к новым формам
хозяйствования и собственности на землю;
- разработка научных основ и методов эколого-ландшафтного
землеустройства;
- разработка научных основ и правил, регламентирующих земельные
отношения и землеустройство в районах Крайнего Севера и приравненных к
ним местностей, особенно в местах традиционного проживания коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации при введении принципа самообеспечения их традиционного
образа жизни;
- совершенствование методических основ организации землепользования
и землеустройства в условиях техногенного загрязнения и заражения
территорий;
- установление механизма введения ограничений и обременении прав в
использовании земель (сервитутов) на основе проектов землеустройства;
- совершенствование методов картографирования и составления
тематических карт о количественном и качественном состоянии земель, в
том числе основанных на спутниковых, геоинформационных и цифровых
технологиях;
- разработка методов оценки инвестиционной привлекательности
проектов землеустройства;
- разработка механизма экономического стимулирования использования и
охраны земель при реализации мероприятий по сохранению и
восстановлению плодородия почв, защите земель от негативных (вредных)
воздействий хозяйственной деятельности, предусмотренных проектами
землеустройства;
- совершенствование теоретических основ и методов оптимизации
государственного управления землеустройством, в том числе по
обеспечению взаимовыгодного партнерства государственного и частного
секторов,
но
координации
землеустроительной
деятельности
государственных, общественных и частных организаций;
- разработка стратегии формирования цен на землеустроительные
услуги, вовлечения частного сектора в проведение землеустройства, в том
числе и для участия в создании новых инновационных технологий.
5.6. Совершенствование финансового механизма
проведения землеустройства
Совершенствование
финансового
механизма
проведения
землеустройства должно осуществляться в целях:
- упорядочения структуры и объемов средств, идущих на оплату
землеустроительных работ (услуг);
- установления стратегии финансирования и определения цен на
землеустроительные услуги.
Упорядочение структуры и объемов средств, идущих на оплату
землеустроительных работ, должно исходить из их состава,
государственной,
экономической
и
социальной
значимости
и
инвестиционной политики государства и включать:
- расходы на проведение работ по землеустройству на землях,
находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов
Российской Федерации и муниципальной собственности, а также
землеустроительных работ, имеющих общегосударственное и общественное
значение, в том числе землеустроительных работ, связанных с получением
пространственной информации о количественном и качественном состоянии
земель, планированием использования земель и их охраны на различных
административно-территориальных
уровнях,
определением
земель,
отнесенных к категориям и видам, установлением границ административнотерриториальных образований, разграничением земель государственной
собственности, комплексным изучением и организацией территорий
традиционного природопользования в местах проживания коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации, иным работам (борьбе с опустыниванием земель, ликвидацией
последствий загрязнения, в том числе биогенного, захламления земель и др.);
- расходы юридических и физических лиц на проведение
землеустроительных работ, имеющих непосредственный интерес для
заказчиков;
- расходы за счет иных источников (привлечения инвестиций из
внебюджетных средств, в том числе за счет международных проектов, за
счет продаж землеустроительной информации и др.).
Для экономического стимулирования проведения землеустроительных
работ и осуществления землеустроительных мероприятий должен быть
рассмотрен вопрос о последующем частичном или полном возмещении
физическим и юридическим лицам на основе договоров произведенных ими
на эти цели затрат из бюджетов различных уровней. Доля возмещения
должна определяться в зависимости от значения проводимых
землеустроительных работ для государства и общества в целом,
экономических возможностей заказчиков землеустроительных работ и
достигнутого эффекта от реализации землеустроительных мероприятий.
При установлении стратегии финансирования и определения цен на
землеустроительные услуги основное внимание должно быть уделено:
- совершенствованию системы платежей за землеустроительные услуги
и
осуществлению
гибкой
ценовой
политики
в
отношении
землеустроительных услуг, сочетающей приемлемые свободные и
фиксированные регулируемые цены;
- обеспечению защищенности статей бюджета при финансировании
землеустроительных работ за счет средств федерального бюджета,
бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов, а
также контролю за целевым использованием этих средств;
- привлечению инвестиций в землеустройство, в том числе иностранных;
- поддержке при формировании рынка землеустроительных услуг
предпринимательства и деятельности предприятий малого бизнеса в сфере
землеустройства;
- экономическому стимулированию проведения землеустройства и
осуществления землеустроительных мероприятий.
Упорядочение цен на землеустроительные услуги и снижение стоимости
работ должно осуществляться путем:
- внедрения новых технологий выполнения работ по землеустройству;
- совершенствования порядка отбора разработчиков землеустроительной
документации на конкурсной основе (торгах), привлечения частного
сектора, имеющего профессиональные навыки (опыт) в выполнении
землеустроительных
работ,
и
развития
конкуренции
между
разработчиками;
- установления или регулирования цен (тарифов, расценок и т.д.) на
работы, выполняемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- установления
цены
за
предоставление
землеустроительной
информации.
Установление стратегии цен в землеустройстве должна базироваться на
следующих формах се определения:
- цена, основанная на базе фиксированной и меняющейся стоимости
производства землеустроительных работ (при выполнении работ за счет
средств бюджетов);
- цена, основанная на спросе рынка землеустроительных работ (базируется
на готовности заказчика платить);
- цена,
основанная
на
конкуренции
между
исполнителями
землеустроительных работ.
5.7. Контроль за проведением землеустройства и
осуществлением землеустроительных мероприятий
В области усиления контроля за проведением землеустройства и
осуществлением
землеустроительных
мероприятий
деятельность
государственных органов должна быть направлена на:
- соблюдение государственной политики в сфере землеустройства, в том
числе в части обязательности его проведения;
- обеспечение
прав
и
законных
интересов
государства,
землепользователей и третьих лиц при проведении землеустройства;
- выполнение обязанностей землевладельцами и землепользователями по
сохранению межевых, геодезических и других специальных знаков на
земельных участках, а также проведению обязательных мероприятий,
установленных соответствующей землеустроительной документацией;
- соблюдение стандартов, норм, правил и технических регламентов при
проведении землеустройства, обеспечивающих гарантию качества и
достоверность землеустроительной документации;
- предупреждение и устранение недостатков при разработке
землеустроительной документации, а также при ее согласовании и
утверждении;
- целевое расходование средств, выделенных на землеустройство из
бюджетов различного уровня, в соответствии с их назначением, а также
соблюдение ценовой политики при производстве землеустроительных
работ;
- выявление лиц, виновных в нарушении нормативных правовых актов,
регулирующих землеустройство, а также мероприятий, установленных
землеустроительной документацией.
В целях упорядочения ответственности юридических и физических лиц,
необходимо уточнить перечень нарушений в ходе землеустройства,
основными из которых являются:
- принятие решений по использованию земель без проведения
землеустроительных работ или без проведения землеустроительной и
экологической
экспертизы,
обязательность
которых
установлена
законодательно;
- нарушение установленного порядка согласования и утверждения
землеустроительной документации, а также внесение изменений в нее без
разрешения утвердившего ее органа;
- уничтожение или порча межевых знаков, знаков опорной межевой сети
и других знаков, установленных по границам земельного участка или на его
территории и подлежащих обязательной охране со стороны землевладельца
или землепользователя;
- воспрепятствование проведению землеустройства, осуществлению
контроля за проведением землеустроительных работ и осуществлением
землеустроительных мероприятий;
- непредоставление
гражданами
и
юридическими
лицами,
осуществляющими проведение землеустройства, экземпляра подготовленной
ими землеустроительной документации в государственный фонд данных,
полученных в результате проведения землеустройства;
- несоблюдение установленных землеустроительной документацией
мероприятий, в том числе в части соблюдения ограничений и обременении
(сервитутов) прав при использовании земель.
Учитывая то, что граждане и юридические лица при заказе
землеустроительных работ за счет своих средств имеют право на свободный
выбор разработчика землеустроительной документации по своему желанию
(если иное не предусмотрено законом), необходимо организовать
проведение обязательного контроля за подрядчиками в части надлежащего
составления ими технической и проектной документации, выполнения
обследовательских и изыскательских работ в соответствии с договором
подряда и требованиями к проведению землеустройства. Контроль
необходимо осуществлять путем проверки и анализа землеустроительной
документации, передаваемой гражданами и юридическими лицами в
государственный фонд данных, полученных в результате проведения
землеустройства, а также в ходе проведения государственной экспертизы
землеустроительной документации.
5.8. Совершенствование информационного обеспечения
землеустройства
Совершенствование информационного обеспечения землеустройства
должно быть направлено на:
- дальнейшее пополнение, улучшение ведения и распоряжения
государственным фондом данных, полученных в результате проведения
землеустройства;
- подготовку на базе государственного фонда данных информации о
топографической, почвенной, геоботанической и иной землеустроительной
изученности территории Российской Федерации и упорядочения на этой
основе видов, состава и содержания землеустроительных работ;
- обеспечение гласности в реализации государственной политики в сфере
землеустройства, проведение консультационно-разъяснительной работы
среди населения о сути необходимости и важности землеустроительного
обеспечения земельных преобразований, о правах граждан по возбуждению
ходатайства на проведение землеустройства и способах реализации этих
прав, а также оказание практических консультационных и иных услуг по
конкретным вопросам разработки и осуществления землеустроительной
документации;
- подготовку каталогов земельных участков, находящихся в фонде
перераспределения земель, систематическое их опубликование в средствах
массовой информации;
- обеспечение доступности землеустроительной информации для всех
пользователей с учетом ограничений, обусловленных правовыми вопросами
и проблемами конфиденциальности;
- введение обоснованной платы за использование сведений, содержащихся в
землеустроительной документации;
- систематическую подготовку информации, необходимой для ведения
государственного
земельного
кадастра,
мониторинга
земель,
налогообложения и других надобностей;
- организацию взаимодействия между информационными системами
разного уровня;
- формирование правовой и научно-технической документации, изучение
и внедрение в производство новых технологий и передового опыта
проведения землеустроительных работ с целью своевременного обеспечения
этой информацией разработчиков и потребителей землеустроительной
документации.
5.9. Обеспечение международного сотрудничества в сфере
землеустройства
Государственная
политика
по
организации
международного
сотрудничества в сфере землеустройства должна быть направлена на:
- расширение международного информационного обмена в сфере
землеустройства;
- содействие в обучении и стажировке российских специалистов по
землеустройству в зарубежных компаниях и фирмах по землеустройству;
- привлечение зарубежных инвестиций, кредитов и грантов, технической
помощи, расширение взаимодействия по проведению совместных пилотных
проектов по отработке технологий в проведении землеустройства, в том
числе по разработке и внедрению проектов применения спутниковой
системы межевания земель, по внедрению механизмов земельного рынка на
основе землеустроительной документации и др.
5.10. Совершенствование подготовки, переподготовки и
повышения квалификации кадров по землеустройству
Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения
квалификации кадров должно быть направлено на удовлетворение
потребностей федеральных и территориальных органов исполнительной
власти, научных, проектных и производственных землеустроительных
организаций, предприятий малого бизнеса и частных предпринимателей в
специалистах-землеустроителях, способных качественно осуществлять
необходимые функции по управлению землеустройством, оказанию
землеустроительных услуг, разрешению земельных споров, проведению
государственного контроля за проведением землеустройства и других
функций в сфере землеустройства.
Решение указанных вопросов должно осуществляться путем:
- совершенствования системы высшего и среднего профессионального
землеустроительного образования;
- совершенствования системы переподготовки кадров и повышения их
квалификации;
- упорядочения организации и управления деятельностью учебных
заведений;
- совершенствования подбора кадров.
Для совершенствования системы высшего профессионального
землеустроительного образования необходимо осуществить следующие
мероприятия:
- в соответствии с новыми требованиями ведения производства в
области землеустройства и кадастров, разработать прогноз потребности и
уточнить государственный заказ (контрольные цифры приема студентов) на
подготовку специалистов;
- оптимизировать численность высших учебных заведений, входящих
в Учебно-методическое объединение вузов Российской Федерации по
образованию в области землеустройства и кадастров, по регионам, провести
их аттестацию с целью установления качества получаемого
землеустроительного образования, разместить в вузах государственный
заказ на подготовку специалистов;
- разработать новые государственные образовательные стандарты
высшего профессионального образования (ГОС ВПО) и учебные планы по
землеустроительным специальностям и направлениям;
- открыть новую специальность (специализацию) «Кадастр объектов
недвижимости»;
- осуществить дальнейшее развитие Университетского комплекса УК
— «Государственный университет по землеустройству», организовать в
структуре университета Институт повышения квалификации и
переподготовки кадров, а также совместные кафедры и филиалы кафедр
университета на производстве.
В сфере повышения квалификации и переподготовки кадров
землеустроителей необходимо осуществить организацию повышения
квалификации и переподготовки кадров с охватом всех основных категорий
работников, в том числе:
- госслужащих - руководящих работников и специалистов
федеральных и территориальных органов «Рое-недвижимости», других
министерств и ведомств;
- работников научных, проектных и производственных организаций,
предприятий и учреждений, осуществляющих землеустроительные работы;
- частных землемеров, имеющих право на проведение
землеустроительных и геодезических работ;
- других категорий работников, проводящих топографогеодезические, аэрофотогеодезические, почвенные, геоботанические
обследования и изыскания и иные землеустроительные работы;
- преподавателей вузов, техникумов и колледжей, учебных центров и
других образовательных учреждений, осуществляющих подготовку,
переподготовку и повышение квалификации кадров в области
землеустройства и кадастров;
- работников «Ростехинвентаризации» и других специалистов,
ведущих технический учет, инвентаризацию и оценку объектов
недвижимого имущества.
Необходимо продолжить повышение квалификации и переподготовку
указанных категорий работников на базе действующих учебных центров
ФКЦ «Земля», РАГС при Президенте Российской Федерации и ГУЗа.
Упорядочение организации и управления деятельностью всех
учебных заведений должно осуществляться с возложением функций:
- по общему руководству и координации — на Роснедвижимость;
- по методическому руководству - на Учебно-методическое
объединение вузов Российской Федерации по образованию в области
землеустройства и кадастров;
- по учебно-методическому обеспечению и переподготовке
специалистов — на Государственный университет по землеустройству;
- по переподготовке госслужащих - на Российскую академию
государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В целях совершенствования подбора кадрового состава в течение 2006
г. следует осуществить следующие мероприятия:
- разработать Концепцию и Программу подготовки, переподготовки и
повышения квалификации кадров для Роснедвижимости на 2006-2010 гг. и
осуществить их;
- ввести в практику проведение расширенных заседаний Коллегии
Роснедвижимости и Совета Учебно-методического объединения вузов
Российской Федерации по образованию в области землеустройства и
кадастров по вопросам текущего состояния и развития профессионального
образования на перспективу;
- провести аттестацию кадров территориальных органов
Роснедвижимости и подведомственных организаций с целью установления
профессиональной пригодности выполнения работниками поставленных
производственных задач, а также формирования плана подготовки,
переподготовки и повышения квалификации кадров на перспективу;
- наладить взаимодействие Роснедвижимости, его территориальных
органов и подведомственных предприятий, организаций и учреждений с
высшими учебными заведениями УМО в области землеустройства и
кадастров для ведения совместной профориентационной работы,
организации целевого приема граждан на обучение, создания совместных
баз производственных и учебных практик, трудоустройства выпускников и
т. п.
5.11. Регулирование рынка землеустроительных услуг
В целях объединения профессиональных усилий, регулирования
профессиональной
деятельности,
обеспечения
высокого
качества
землеустроительных работ, повышения ответственности за их результаты
регулирование рынка землеустроительных услуг должно быть направлено
на:
- упорядочение отбора разработчиков землеустроительной документации
путем размещения заказов на землеустроительные работы в порядке
проведения объективных конкурсов (торгов);
- более широкое привлечение частного сектора, имеющего
профессиональные навыки (опыт) в выполнении землеустроительных работ;
- стимулирование рынка землеустроительных работ, поддержку
предпринимательства и деятельности предприятий малого бизнеса в сфере
землеустройства,
развитие
конкуренции
между
разработчиками
землеустроительной документации;
- внедрение в производство и обеспечение обязательного использования
всеми участниками рынка землеустроительных услуг единых технических
регламентов и стандартов проведения землеустройства;
- обеспечение гарантий в получении землеустроительной документации
надлежащего качества и определении обоснованной цепы подлежащих к
выполнению землеустроительных работ;
- создание системы страхования профессиональной ответственности
землеустроителей за выполняемые землеустроительные работы с целью
возмещения ущерба, причиненного исполнителями землеустроительных
работ, за ненадлежащее оказание соответствующих услуг;
- разграничение
функций
по
регулированию
проведения
землеустройства между государством и саморегулируемыми субъектами
профессиональной деятельности на рынке землеустроительных услуг;
- обеспечение проведения аттестации, аккредитации, лицензирования,
экспертизы и других мероприятий, способствующих участию на рынке
землеустроительных услуг только специалистов-профессионалов в сфере
землеустройства, разрабатывающих высококачественную продукцию;
- информационное обеспечение рынка землеустроительных услуг.
6. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ В РАЗВИТИИ
ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫХ РАБОТ
6.1. Изучение состояния земель
Основными направлениями совершенствования землеустроительных
работ по изучению состояния земель должны стать:
а) по геодезическим и картографическим работам:
- разработка предложений по отражению на картах (планах)
дополнительной информации, касающейся объектов недвижимости, линейных
сооружений,
коммуникаций,
других
необходимых
элементов,
с
одновременным исключением информации, потерявшей свою актуальность,
для чего необходимо разработать и внедрить в производство «Условные
знаки, применяемые при землеустройстве и земельном кадастре»;
- четкая регламентация установления масштабов съемок и издания карт
(планов) с учетом конкретных целей их использования и вида
землеустраиваемой территории (межселенные территории, территории
поселений и др.), специфических природных и иных условий
(земледельческие районы, в том числе с орошаемым земледелием,
возделыванием технических культур, зоны пустынь и полупустынь, районы
Крайнего Севера и приравненных к нему местностей и др.).
Регламентирующим документом при этом должен стать каталог карт
(планов) с описанием правил установления масштабов и составления
картографических материалов, в том числе базовых (основных) карт,
являющихся основой для проведения землеустроительных, кадастровых,
оценочных и иных работ;
- установление точности съемок и картирования в зависимости от
масштаба, потребностей пользователей б информации о состоянии земель;
- уточнение перечня сведений, подлежащих засекречиванию;
- установление сроков обновления планов и карт, с тем, чтобы исключить
старение информации и провести своевременное выявление количественных
и качественных изменений в состоянии земель;
- создание новой и поддержание существующей опорной межевой сети;
- обеспечение перехода на современные методы выполнения
геодезических работ, основанных на спутниковых, геоинформационных и
цифровых технологиях;
- координация проведения геодезических и картографических работ для
нужд землеустройства, кадастра недвижимости и иных ведомственных нужд;
б) по почвенным, геоботаническим и иным обследованиям и
изысканиям:
- уточнение видов работ, перечня задач и получаемой информации при
проведении почвенных, геоботанических и иных обследований и изысканий;
- совершенствование содержания, технологии проведения обследований и
изысканий, изготовления специальных карт (картограмм), входящих в состав
картографической части материалов обследований и изысканий, для чего
разработать и внедрить в производство соответствующие инструктивнометодические документы, стандарты и технические регламенты по проведению
каждого вида работ;
- внедрение в производство современных методов проведения
обследований и изысканий, в том числе с применением дистанционных
технологий, введения системы кодирования почвенных и геоботанических
описаний с целью дальнейшей обработки материалов на ЭВМ;
- организация систематического обновления материалов обследований и
изысканий и доведение их до объемов, обеспечивающих достоверность
характеристик по качественному состоянию земель, с установлением
оптимальных сроков обновления (корректировки) этих материалов:
- первоочередное проведение обследований земель с целью выявления
процессов их деградации, загрязнения, захламления, нарушения, проявления
других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности,
проверки соответствия уровня плодородия почвы экологическим
нормативам, выделения территорий, на которых земли изменили свои
полезные свойства в результате техногенного, радиоактивного и химического
загрязнения;
- организация проведения специальных обследований для выявления
земель, подлежащих консервации, и подготовки предложений о дальнейшем
использовании нарушенных и рекультивированных земель;
-установление масштабов и точности почвенного и геоботанического
картографирования в зависимости от ценности земель, природноэкономических и иных условий;
- введение в практику почвенных и иных обследований оценки
лимитирующих факторов, влияющих на качественное состояние земель,
расширение содержания специальных карт (картограмм) в связи с резким
изменением полезных свойств земли, особенно в результате техногенного
воздействия;
- обеспечение подготовки кадров: почвоведов, геоботаников, других
необходимых специалистов для квалифицированного проведения работ в
этой сфере;
в) по инвентаризации земель:
- проведение анализа наличия и достоверности всех землеустроительных
материалов, содержащих сведения о количественном и качественном
состоянии земель, в том числе материалов по разграничению
государственной собственности на землю;
- разработка предложений о необходимости проведения инвентаризации
земель, в том числе по ее видам: полная инвентаризация (всех земель на
всей территории России), целевая инвентаризация (по территориям
отдельных субъектов Российской Федерации, землям отдельных категорий,
урбанизированным территориям, деградированным и нарушенным землям
для целей их рекультивации, а также по другим землям, требующим
уточнения (установления) их количественного и качественного состояния,
фактического использования);
- обеспечение проведения инвентаризации границ, площадей и
местоположения земельных участков для выявления случаев самозахвата
неучтенных площадей, уточнения правового положения земель;
- разработка стандартов, технических регламентов и требований по
инвентаризации земель с целью унификации задач и технологий проведения
этих работ необходимо установить законодательно, что инвентаризация
земель является единовременным мероприятием и проводится только на
основании соответствующих решений органов государственной власти,
органов местного самоуправления или по инициативе юридических и
физических лиц лишь тогда, когда имеющиеся изменения в количественном
и качественном состоянии земель невозможно выявить путем
систематического проведения геодезических и картографических работ,
почвенных и иных обследований и изысканий. За счет систематического
проведения работ по изучению состояния земель и территориальному
землеустройству
следует
осуществлять
постоянное
обновление
количественных, качественных и правовых характеристик состояния
земельных участков. Тем самым, в перспективе, необходимо исключить из
практики
землеустройства
и
земельного
кадастра
проведение
инвентаризации земель, кроме локальных работ, осуществляемых по
инициативе юридических и физических лиц, что подтверждается опытом
зарубежных стран;
г)по оценке качества земель как средства производства в сельском
хозяйстве:
- уточнение целей и задач проведения работ по оценке земель как
средства производства в сельском хозяйстве и как основы определения
продуктивности
оленьих
пастбищ
и
биологических
ресурсов,
обеспечивающих традиционный образ жизни коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
- осуществление перехода от экспериментальных работ по оценке
качества земель к их повсеместному проведению во всех регионах России,
для чего завершить разработку и утвердить соответствующие стандарты и
технические регламенты по оценке качества земель, а также по ресурсной
оценке земель традиционного природопользования;
- организация использования материалов качественной оценки земель для
экономического обоснования проектов землеустройства: расчета убытков,
потерь, ущерба и упущенной выгоды при оформлении отводов земельных
участков; обновления данных государственной кадастровой оценки
мониторинга земель, в особенности на землях сельскохозяйственного
назначения и др.
Учитывая то, что оценка качества земель призвана дать ответ о
ресурсном потенциале земель государства и отдельных регионов по уровню
плодородия и производительной способности почв, что имеет
общегосударственное значение, необходимо обеспечить проведение
указанных работ за счет средств государственного бюджета.
6.2. Планирование рационального использования земель и
их охраны
Планирование рационального использования земель и их охраны должно
осуществляться на уровне страны, субъектов Российской Федерации,
муниципальных и других административно-территориальных образований,
отдельных регионов на основе землеустроительной документации. Учитывая
то, что документами территориального планирования и градостроительного
зонирования согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской
Федерации вообще не охватываются земли лесного, водного фонда, запаса,
большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением
земель
лечебно-оздоровительных
местностей
и
курортов),
сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного
назначения, более 85% всех земель страны не могут быть охвачены
соответствующими регламентами, нормами и правилами землепользования.
Поэтому с целью учета этих территорий и взаимоувязанной
организации использования и охраны земель всех категорий и форм
собственности необходимо разработать в 2007-2011 годах:
- генеральную схему землеустройства территории Российской
Федерации;
- 88 схем землеустройства территорий субъектов Российской
Федерации;
- более 23 тыс. схем землеустройства муниципальных, закрытых и
других административно-территориальных образований;
- региональные
схемы
использования
и
охраны
земли.
В связи с тем, что после 01.01.2008 г. в соответствии
с Федеральным законом от 21.07.2005 №111-ФЗ и Градостроительным
кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 №190-ФЗ не допускается
принятие органами государственной власти, органами местного
самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе
путем выкупа, земельных участков для государственных или
муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при
отсутствии документов территориального планирования, за исключением
случаев, предусмотренных федеральными законами, землеустроительная
документация по планированию использования земель и их охраны должна
быть законодательно приравнена к документам территориального
планирования. Таким образом отечественная система планирования
развития землепользования будет приближена к мировой, включающей
городское (градостроительное) и пространственное (землеустроительное)
планирование.
Главным документом, определяющим основные направления развития
землепользования в стране, должна являться Генеральная схема
землеустройства территории Российской Федерации, используемая
органами государственной власти страны для принятия решений по
управлению земельными ресурсами государства.
В этой связи Генеральная схема землеустройства территории
Российской Федерации служит средством:
- для увязки и согласования территориальных и земельноимущественных интересов Российской Федерации и ее субъектов;
- для оценки земельно-ресурсного потенциала страны и включения его в
экономику государства;
- для совершенствования федеральных и региональных систем
землевладения и землепользования и регулирования земельных отношений;
- для научно обоснованного и сбалансированного использования свойств
земли как природного объекта, охраняемого в качестве важнейшей
составной части природы; природного ресурса, являющегося главным
средством производства в сельском и лесном хозяйстве и основой
осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории России; и,
одновременно, как недвижимого имущества, объекта права собственности и
иных прав на землю.
Необходимо также законодательно установить, что все разрабатываемые
ведомственные иро1раммы и схемы (комплексные схемы использования и
охраны водных ресурсов, схемы территориального планирования, программы
в сфере АПК, программы регионального и территориального развития и др.)
являются основой для разработки Генеральной схемы землеустройства
территории Российской Федерации, а также соответственно территорий
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Материалы схем землеустройства соответствующих уровней должны
также служить для окончания в 2006-2011 годах землеустроительных работ
по установлению государственной границы Российской Федерации, границ
субъектов Российской Федерации, границ муниципальных и других
административно-территориальных образований.
6.3. Территориальное землеустройство
Территориальное землеустройство должно обеспечить проведение
работ и оформление землеустроительных дел по:
- отводам земельных участков для различных целей;
- образованию новых и упорядочению существующих объектов
землеустройства при приватизации и перераспределении земельных
участков;
- разграничению государственной собственности на землю;
- обороту земельных участков;
- постановке земельных участков на государственный кадастровый
учет;
- перераспределению сельскохозяйственных угодий, используемых
сельскохозяйственными организациями и (или) находящимися в общей
долевой собственности;
- осуществлению мероприятий по охране земель;
- межеванию объектов землеустройства;
- перераспределению земель (изъятие земель под консервацию с
переводами их в другие категории; реквизиция земельных участков; перевод
земель из одной категории в другую в случаях невозможности их
использования по целевому назначению или прекращения хозяйствования на
земле, добровольного отказа от земельных участков и др.);
- проведению работ по согласованию прохождения границ субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований, их описанию и
правовому утверждению, установлению (восстановлению) на местности.
С целью повышения качества и достоверности получаемой при
территориальном землеустройстве землеустроительной документации
необходимо обеспечить:
- принятие решений только на основании правового, экономического,
социального, экологического и инженерно-технического их обоснования и
результатов, установленных законодательно землеустроительной и
экологической экспертизой;
- установление граничных межевых знаков только инструментальным
методом за исключением случаев, определенных законодательством;
- проведение землеустроительных работ по сгущению, а в случае
необходимости - по созданию новой опорной межевой сети;
-разработку и принятие нормативных правовых актов и технических
регламентов по установлению (восстановлению) границ административнотерриториальных образований, порядку уточнения их площадей, а также по
разрешению споров, возникающих между субъектами землеустройства о
прохождении их границ.
6.4. Внутрихозяйственное землеустройство
Внутрихозяйственное землеустройство должно проводиться в целях
организации рационального использования земель сельскохозяйственного
назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их
традиционного образа жизни.
При проведении внутрихозяйственного землеустройства должны
выполняться следующие виды работ:
- организация
рационального
использования
гражданами
и
юридическими лицами земельных участков для осуществления
сельскохозяйственного производства, а также организация территорий,
используемых общинами коренных малочисленных пародов Севера, Сибири
и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к
коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;
- разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий,
освоению новых земель, восстановлению и консервации земель,
рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей,
подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения,
загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и
химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Совершенствование внутрихозяйственного землеустройства должно
осуществляться с учетом внедрения адаптивно-ландшафтного принципа
организации
территории,
базирующегося
на
закономерностях
дифференциации ландшафта, характере взаимосвязей и взаимного
расположения его морфологических частей, процессов деградации земель и
загрязнения почв.
На первом этане за счет средств государственного и муниципального
бюджетов должна проводиться разработка проектных предложений по
эколого-ландшафтному устройству территории хозяйствующих субъектов,
позволяющих создать первоначальный «каркас» эколого-ландшафтной
организации территории и на этой основе установить ограничения
(обременения) в использовании земель и разработать комплекс мероприятий
по охране земель. Одновременно с этим необходимо провести размещение
лесных насаждений, гидротехнический сооружений, выделить участки для
консервации земель и др.
На втором этапе силами хозяйствующих субъектов или по их заказу
подрядными организациями на базе эколого-ландшафтной организации
территории
следует
разработать
проекты
внутрихозяйственного
землеустройства для осуществления сельскохозяйственного производства.
При внутрихозяйственном землеустройстве необходимо:
- внедрение принципов организации территории, обеспечивающих
устойчивое воспроизводство земельных ресурсов и охрану окружающей
природной среды в технологическом цикле получения необходимого
количества и качества сельскохозяйственной продукции и исключающих
потребительское отношение к земле, приводящее к широкомасштабной
деградации базовых компонентов агроландшафта и сельского хозяйства в
целом;
- разработку и реализацию комплекса мероприятий, позволяющих свести
до минимума проявление дефляции, водной эрозии почв, процессов
загрязнения земель, уберечь их от различных видов деградации, получить
экологически чистую сельскохозяйственную продукцию;
- инвестиционный характер проектов с целью получения максимальной
отдачи вложенного капитала в увеличение продуктивности земель и
снижения до минимума риска его потери;
- внедрение механизма экономического стимулирования рационального
использования земель со стороны государства в целях повышения
заинтересованности хозяйствующих субъектов в сохранении и восстановлении
плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий.
В ходе государственного регулирования проведения землеустройства
необходимо создать механизм финансового обеспечения и стимулирования
(поддержки) разработки проектов внутрихозяйственного землеустройства в
районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации, в районах интенсивного
проявления деградации земель, а также проектов внутрихозяйственного
землеустройства экономически отсталых хозяйств, деятельность которых
без организации их территорий оказывает вредное воздействие на состояние
земель.
6.5. Особенности проведения землеустройства на
территориях, имеющих специфические природные и иные
условия
На территориях, имеющих специфические природные и иные условия,
совершенствование землеустройства должно иметь следующие особенности.
1.На урбанизированных территориях, характеризующихся высокой
степенью концентрации поселений, различных промышленных и иных
производств, высокой плотностью населения, наличием большого числа
рекреационных, природоохранных, санитарно-защитных зон, огороднических,
дачных и иных объединений граждан, развитой транспортной и иной
инженерной инфраструктурой, землеустройство должно проводиться в тесной
увязке с градостроительной деятельностью и имеющейся градостроительной
документацией (схемами территориального планирования, функционального
зонирования, генеральными планами поселений, проектами установления
черты поселений и др.).
2.В районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях,
характеризующихся экстремальными условиями проживания населения,
низким биоклиматическим потенциалом земель, ограниченной способностью
природного комплекса к самовосстановлению, крупномасштабным топливноэнергетическим и промышленным освоением, землеустройство должно быть
направлено на организацию рационального использования биологических
ресурсов и природного потенциала земель, их сохранность, воспроизводство и
на этой основе - на создание условий для обеспечения традиционного образа
жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации на принципах самообеспечения.
3.В районах проявления негативных (вредных) воздействий
хозяйственной деятельности, где в значительной мере земли подвержены
водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию,
вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами
производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами,
заражению и другим негативным (вредным) воздействиям, землеустройство
должно способствовать выявлению очагов проявления этих воздействий и
обеспечивать
создание
организационно-территориальных
условий,
обеспечивающих сохранение экологических систем, охрану земель и их
рациональное использование.
4.В районах интенсивной эксплуатации сырьевых ресурсов,
отличающихся широкомасштабной добычей полезных ископаемых (нефти,
газа, угля, руды, апатитов, глиноземов и др.) и их промышленной
переработкой имеет место тепловое, химическое, радиоактивное и иное
загрязнение ландшафтов, а также формирование так называемых зон
«антропогенных пустынь». В этих районах практически полностью
уничтожен растительный покров и дестабилизирована экологическая
обстановка.
В таких условиях землеустройство должно обеспечивать установление
источников загрязнения; границ земель, подверженных негативному
техногенному
воздействию,
а
также
разработку
комплекса
землеустроительных мероприятий, способствующих безотлагательному
проведению работ по предотвращению этих воздействий на окружающую
природную среду. Это, в свою очередь, должно создать условия улучшения
жизни и здоровья населения, проживающего на данной территории, а также
восстановления природных систем.
5. На территориях с особым режимом хозяйственной деятельности и
иными ограничениями в использовании земель землеустройство должно
проводиться с учетом этих ограничений, обременении (сервитутов) прав в
использовании земель, которые позволяют урегулировать земельные
отношения и обеспечить сочетание интересов собственников земли и
землепользователей с государственными и общественными интересами и
правами третьих лиц. В этой связи вся землеустроительная документация
должна фиксировать наличие земельных участков или их частей,
ограниченных соответствующими нормативными правовыми актами в
использовании и (или) обремененных правами иных лиц. С учетом этого
необходимо
проводить
организацию
территории,
проектировать
хозяйственное и ! иное использование земель, а также готовить материалы
для последующей их государственной регистрации.
7. РАЗГРАНИЧЕНИЕ СФЕР ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ И
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Действующие законодательство (Земельный кодекс -3 Российской
Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и
Федеральный закон «О землеустройстве») предусматривает возможность
планирования рационального использования земель на основе
землеустроительной и градостроительной документации.
Так, в соответствии с пунктом 1 ст. 68 Земельного кодекса Российской
Федерации и ст. 14 Федерального закона от 18.06.2001 №78-ФЗ «О
землеустройстве» вопросы планирования и организации рационального
использования земель и их охраны относятся к землеустроительным
действиям. При этом планирование и организация рационального
использования земель и их охраны проводится в целях совершенствования
распределения земель в соответствии с перспективами развития всех
отраслей экономики; улучшения организации территорий; определения
земель, отнесенных к категориям и видам, земель, которые могут быть
включены в специальные фонды, в том числе для предоставления их
гражданам и юридическим лицам и т.д.
Объектами планирования использования земель и их охраны являются:
территория Российской Федерации, территории субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, а основными видами
землеустроительной документации — Генеральная схема землеустройства
территории Российской Федерации; схемы землеустройства территорий
субъектов Российской Федерации; схемы землеустройства муниципальных и
других
административно-территориальных
образований;
схемы
использования и охраны земель; федеральные, региональные и
муниципальные программы использования и охраны земель.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации
градостроительная деятельность включает в себя территориальное
планирование, градостроительное зонирование, планировку территорий,
архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный
ремонт и реконструкцию.
Территориальное планирование направленно на
определение
назначения
территорий,
исходя
из
совокупности
социальных,
экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения
устойчивого развития территорий, создания инженерной, транспортной и
социальной инфраструктуры.
При этом в понятие устойчивого развития территорий входит
обеспечение при градостроительной деятельности безопасности и
благоприятных условий жизни людей, ограничение негативного воздействия
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение
охраны и рационального использования природных ресурсов. Объектами
территориального планирования являются: территория Российской
Федерации, территории субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований.
Документация по территориальному планирования ориентирована на
установление функциональных зон, зон планируемого размещения объектов
капитального строительства для государственных и муниципальных нужд,
зон с особыми условиями использования территорий. Документами
территориального планирования являются схемы территориального
планирования
Российской
Федерации,
схемы
территориального
планирования
субъектов
Российской
Федерации
и
документы
территориального планирования муниципальных образований, которые, в
свою очередь, включают схемы территориального планирования
муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы
городских округов.
В процессе градостроительного зонирования устанавливаются
территориальные зоны, градостроительные регламенты и правила
землепользования и застройки.
Градостроительные регламенты включают в себя установление в пределах
территориальной зоны видов разрешенного использования земельных
участков, предельных (максимальных или минимальных) размеров земельных
участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции
объектов капитального строительства, а также ограничений использования
земельных участков. Исходя из положения Кодекса, все это относится к
земельным участкам, на которых размещаются объекты капитального
строительства для государственных и муниципальных нужд.
В соответствии со статьей 36 Градостроительного кодекса установление
градостроительных
регламентов
не
проводится
на
землях
сельскохозяйственного назначения, землях лесного фонда, землях водного
фонда, землях запаса и землях особо охраняемых территорий и объектов (за
исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Их
использование регламентируется на основе других федеральных законов.
Учитывая, что общая площадь перечисленных категорий земель составляет
около 95% площади Российской Федерации, то градостроитсльные регламенты
устанавливаются только на 5% территории страны.
При территориальном планировании земля рассматривается лишь как
основа хозяйственной деятельности, что может неоправданно привести к
занятию
объектами
капитального
строительства
земель
сельскохозяйственного назначения, в том числе ценных и особо ценных, земель
лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов. Это
противоречит требованиям земельного законодательства, рассматривающего
землю как основу жизни и деятельности человека. Согласно этому
регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется
исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в
качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе,
используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и
лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности,
и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права
собственности и иных прав на землю.
Устанавливая градостроительные регламенты на территории зон,
составляющих по площади около 5% от всей территории Российской
Федерации, территориальное планирование и градостроительное
зонирование не смогут обеспечить рационального и сбалансированного
использования земельно-ресурсного потенциала страны, сохранение земли
как средства производства, увеличение ее полезной отдачи и роста
потребительской стоимости.
Рассматривая территориальное планирование как основу размещения
объектов капительного строительства государственного и муниципального
значения,
градостроительная
документация
решает
частные
и
узковедомственные задачи.
При
разграничении
сфер
землеустроительного
планирования
использования земель и их охраны и градостроительного планирования
территорий необходимо исходить из того, что территориальная зона в
соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» является объектом
землеустройства и в соответствии с Федеральным законом «О земельном
кадастре»-объектом
земельного
кадастра.
Границы
указанных
территориальных зон должны определяться при зонировании земель в
соответствии
с
земельным,
градостроительным, лесным, водным
законодательством, законодательством о налогах и сборах, об охране
окружающей природной среды, иным законодательством Российской
Федерации и законодательствами субъектов Российской Федерации. Исходя из
земельного законодательства (ст. 83 Земельного кодекса Российской
Федерации) территориальные зоны устанавливаются также в границах
поселений.
Таким образом, руководствуясь существующим законодательством,
отношения, касающиеся зонирования территорий вне черты поселений,
должны регулироваться в первую очередь земельным законодательством и
охватывать земли всех категорий. В связи с этим необходимо разработать и
ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий», а также
внести соответствующие изменения и дополнения в Земельный кодекс
Российской Федерации, Федеральный закон «О землеустройстве» и другие
нормативные правовые акты, содержащие в себе положения о зонировании
территорий и функциональном назначении выделяемых зон.
8. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО МЕХАНИЗМУ РЕАЛИЗАЦИИ
ПРИОРИТЕТНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ РАЗВИТИЯ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ИХ ФИНАНСИРОВАНИЮ
Предлагается следующий вариант реализации намеченных направлений
развития землеустройства.
Федеральное
агентство
кадастра
объектов
недвижимости
(Роснедвижимость) осуществляет общее руководство и текущее управление
реализацией направлений, формирует перечень мероприятий и предложения
о расходах, координирует деятельность других органов государственной
власти, являющихся участниками отношений по землеустройству.
Роснедвижимость проводит согласительные процедуры при наличии
разногласий по ходу реализации данного документа, ведет анализ и
формирует предложения по своевременному выполнению намеченного
календарного плана. Ежеквартально Роснедвижимость готовит доклад о
ходе реализации данного документа, который представляет в Министерство
экономического развития и торговли Российской Федерации.
Для
практического,
методического
и
научно-технического
сопровождения данного документа разрабатывается Концепция. К работе
над Концепцией землеустройства предполагается привлечь учебные,
научные и производственные учреждения, занимающиеся проблемами
землеустройства.
Механизм реализации Концепции имеет трехступенчатую структуру и
предусматривает
использование
различных
форм
и
методов
государственного регулирования проведения землеустройства.
На федеральном уровне осуществляется управление, координация и
контроль за реализацией Концепции путем:
- установления органа государственной власти, ответственного за
реализацию Концепции в полном объеме, а также соисполнителей отдельных
положений Концепции;
- упорядочения
системы
государственного
управления
землеустройством;
- координации деятельности федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
- установления порядка проведения землеустройства;
- принятия нормативных правовых актов по совершенствованию
правового регулирования в сфере землеустройства, а также обеспечения
разработки и принятия подзаконных ведомственных нормативных актов;
- организации проведения научных исследований, технических
регламентов и стандартов проведения землеустройства;
- разработки и реализации Генеральной схемы землеустройства
территории Российской Федерации, Федеральной целевой программы
«Охрана земель в России», Федеральной целевой программы «Использование
и охрана земель традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации», «Земельная реформа и землеустройство в Российской
Федерации в 2007-2012 годах»;
- создания инфраструктуры и содействия в развитии рынка
землеустроительных услуг, поддержки предпринимательства и деятельности
предприятий малого бизнеса в области землеустройства»;
- упорядочения финансового механизма проведения землеустройства и
формирования цен на землеустроительные услуги;
- улучшения
информационного
обеспечения
землеустройства,
установления порядка использования государственного фонда данных,
полученных в результате проведения землеустройства;
- организации и повышения эффективности контроля за проведением
землеустройства и реализацией землеустроительных мероприятий;
- совершенствования подготовки, переподготовки и повышения
квалификации кадров по землеустройству;
- организации
проведения
и
прямого
финансирования
землеустроительных работ на землях, находящихся в федеральной
собственности; имеющих общегосударственное и общественное значение;
выполняемых в соответствии с федеральными программами и Генеральной
схемой землеустройства территории Российской Федерации;
- реализации других мероприятий в области регулирования проведения
землеустройства, входящих в полномочия федеральных органов
исполнительной власти.
Реализация Концепции на федеральном уровне осуществляется в
соответствии с календарным планом, утверждаемым Правительством
Российской Федерации.
На уровне органов государственной власти субъектов Российской
Федерации осуществляется:
- принятие нормативных правовых актов и установление порядка
проведения землеустройства;
- координация деятельности органов местного самоуправления в области
землеустройства;
- разработка и реализация схем землеустройства территорий субъектов
Российской Федерации, региональных программ по земельной реформе и
землеустройству, но охране земель, по использованию и охране земель
территорий традиционного природопользования;
- участие в реализации Генеральной схемы землеустройства территории
Российской Федерации и различных федеральных целевых программах в
области регулирования землепользования и землеустройства;
- организация и прямое финансирование землеустроительных работ на
землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации,
землеустроительных работ, имеющих региональное значение, а также работ,
предусмотренных
соответствующими
региональными
схемами
землеустройства и программами по использованию и охране земель;
- реализация других мероприятий в области землеустройства, входящих
в полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
На уровне органов местного самоуправления осуществляется:
- организация и прямое финансирование землеустроительных работ на
землях муниципальной собственности, а также землеустроительных работ,
имеющих местное значение и предусмотренных схемами землеустройства
муниципальных образований и местными программами по использованию и
охране земель;
- организация разработки и реализации схем землеустройства
муниципальных образований, местных программ по использованию и
охране земель;
- участие в реализации региональных схем землеустройства и программ
по использованию и охране земель.
Финансирование работ по реализации Концепции планируется за счет
средств федерального бюджета, привлекаемых средств бюджетов субъектов
Российской Федерации, местных бюджетов, средств граждан и юридических
лиц - заказчиков землеустроительной документации. Ориентировочные
прогнозные ежегодные объемы и стоимость землеустроительных работ по
источникам финансирования приведены в приложении 1.
Предлагаемые сроки реализации мероприятий Концепции - 2007-2011
годы с последующим уточнением объемов и стоимости землеустроительных
работ с учетом необходимости их проведения.
При планировании осуществления мероприятий, установлении
источников финансирования должны быть осуществлены в первую очередь
мероприятия по правовому, научно-техническому и кадровому
обеспечению землеустройства.
При установлении перечня проектно-изыскательских работ необходимо
обеспечить их выполнение в единой технологической и информационной
связи, в четкой последовательности. Поэтому на первом этапе должны также
планироваться и осуществляться работы по изучению состояния земель,
состоянию Генеральной схемы землеустройства территории Российской
Федерации,
установлению
(восстановлению)
границ
объектов
землеустройства, по территориальному землеустройству.
9. ОЖИДАЕМЫЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕЗУЛЬТАТЫ
РЕАЛИЗАЦИИ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Реализация предлагаемых мероприятий обеспечит формирование в
Российской Федерации комплексной системы землеустройства, что позволит
решить основные вопросы, связанные с обеспечением земельных
преобразований, использованием и охраной земель, достичь социального,
экономического и экологического эффекта, имеющего равную значимость
как для отдельных землепользователей, так и для общества в целом.
Реализация разработанных мероприятий позволит:
- улучшить возможности реализации государством земельной политики;
- создать условия, обеспечивающие сочетание интересов государства,
общества и законных интересов правообладателей земельных участков,
защиту и гарантии прав на землю и связанных с земельными участками
других вещных нрав;
- обеспечить более справедливый сбор земельных платежей, увеличение
размеров налога облагаемой базы;
- улучшить возможности планирования и организации рационального
использования и охраны земель, экономного и более бережного
использования земельных ресурсов, улучшение продуктивности земель;
- удовлетворить потребности населения и отраслей экономики в
продукции по землеустройству;
- обеспечить улучшение качества землеустроительной документации и
достижение более низких затрат на работы, выполняемые на рынке
землеустроительных услуг;
- стабилизировать отношения собственности на землю и обеспечить
гарантии конституционных прав граждан и юридических лиц на землю;
- обеспечить развитие рыночного оборота земли в комплексе со
связанной с ней недвижимостью;
- привлечь инвестиции в землеустройство и в повышение
продуктивности земель;
- установить правовой режим использования и охраны земель
(ограничения, обременения);
- упорядочить рынок землеустроительных услуг, развитие и поддержку
предпринимательства в сфере землеустройства;
- обеспечить гарантии под кредиты, развитие ипотеки земель;
- снизить количество земельных споров и нарушений земельного
законодательства;
- получить дополнительные доходы под объектами землеустройства в
связи с упорядочением землевладений и землепользовании, созданием
благоприятных
территориальных
условий
для
производственной
деятельности;
- улучить экологическую обстановку и сохранить эколого-ландшафтные
особенности территории землепользования;
- создать основу для повышения достоверности земельно-кадастровых
данных, государственной кадастровой оценки земель, других показателей, в
основу которых положена информация о количественном и качественном
состоянии земель.
10. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА ПРИ ОПЕРАЦИЯХ С ЗЕМЛЕЙ И ИНОЙ
НЕДВИЖИМОСТЬЮ
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 42 млн
земельных участков и 70 млн других связанных с ними объектов
недвижимости.
Государственная регистрация прав на земельные участки, иное
недвижимое имущество и сделок с ними, а также постановка земельных
участков на государственный кадастровый учет являются неотъемлемыми
условиями охраны государством прав земельной собственности, обеспечения
гарантий реализации этих прав (купли-продажи, дарения, залога,
недвижимости и др.), развития земельного рынка и оборота земельных
участков,
применения
механизма
платного
землевладения
и
землепользования.
Постановка любого земельного участка на государственный кадастровый
учет и его регистрация невозможны без проведения землеустройства, в ходе
которого непосредственно формируется объект недвижимости, а именно:
- устанавливается местоположение (координаты), площадь, границы
земельного участка;
- составляется план земельного участка (объекта землеустройства);
- определяются правовой режим, ограничения и обременения в его
использовании;
- устанавливается внутренняя структура земельного участка (состав
угодий, размещение других объектов недвижимости, посторонних и
смежных землевладельцев и землепользователей);
- производится согласование границ земельного участка, оформляемое
протоколом;
- устанавливаются межевые знаки на поворотных точках границ
земельного участка;
- проверяются и готовятся правоустанавливающие документы на
земельный участок и готовится землеустроительное дело для его
кадастрового учета.
В связи с тем, что образование нового землевладения или
землепользования всегда связано с перераспределением (переформированием)
земельных участков и затрагивает смежные объекты недвижимости,
постановка на кадастровый учет осуществляется, как правило, но группам
земельных участков и в соответствии с Федеральным законом от 18.06.01
№78-ФЗ «О землеустройстве», - обязательно на основе проектов
территориального землеустройства.
- Анализ современного состояния и уровня организации проведения
землеустройства в Российской Федерации показывает, что постановка
земельных участков на государственный кадастровый учет и их
государственная регистрация могут быть осуществлены только при
выполнении следующих основных видов землеустроительных работ по
разграничению государственной собственности на землю;
- образованию новых и упорядочению существующих объектов
землеустройства;
- установлению границ муниципальных и иных административнотерриториальных образований;
- перераспределению сельскохозяйственных угодий, используемых
сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей
долевой собственности, а также выделению земельных участков в счет
земельных долей;
- установлению правового режима и условий использования земельных
участков (ограничений и обременении).
Юридическими основаниями проведения указанных работ являются
следующие нормативные правовые акты: Федеральные законы:
- Земельный кодекс Российской Федерации, от 25.10.2001
№13-Ф3;
- Градостроительный кодекс Российской Федерации, от 29.12.2004
№199-ФЗ;
- О землеустройстве, от 18.06.2001 №78-ФЗ;
- О разграничении государственной собственности на землю, от
17.07.2001 № 101-ФЗ;
- Об обороте земель сельскохозяйственного назначения, от 24.07.2002
№101 -ФЗ (с изменениями);
- О переводе земель или земельных участков из одной категории в
другую, от 21.12.2004 №172-ФЗ;
-О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель
сельскохозяйственного
назначения»
и
Федеральный
закон
«О
землеустройстве» от 18.07.2005 №87-ФЗ
Поста! ювле11ия Правительства Российской Федерации:
- Об утверждение Правил подготовки и согласования перечней
земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований возникает право
собственности, *" от 04.03.2002 №140;
- Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием
их из оборота, от 02.10.2002 №830.
- Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных
участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных
участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием
земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков
либо ухудшением качества земель в результате с деятельности других лиц,
от 07.05.2003 №261.
Во исполнение Федерального закона «О землеустройстве» в 2002 году
были приняты также следующие постановления Правительства
Российской Федерации, регулирующие порядок землеустроительных
действий:
- Об
утверждении
Положения
о
государственной
экспертизе землеустроительной документации, от 04.04.2002 №214;
- Об утверждении Положения о контроле за проведением
землеустройства, от 26.04.2002 № 272;
- Об утверждении Положения о проведении территориального
землеустройства, от 07.06.2002 №396;
- Об утверждении Положения о согласовании и утверждении
землеустроительной документации, создании и ведении государственного
фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, от
11.07.2002 №514.
В развитие Положения о проведении территориального землеустройства
Росземкадастром в 2002-2004 годах были разработаны и утверждены
следующие методические документы по вопросам территориального
землеустройства включая межевание земель, в том числе и при
разграничении государственной собственности на землю:
- Методические указания по проведению землеустройства и подготовке
документов для проведения государственного кадастрового учета земельных
участков при разграничении государственной собственности на землю. Утверждены 02.07.2002 г.
- Методические рекомендации по проведению землеустройства при
образовании
новых
и
упорядочении
существующих
объектов
землеустройства. - Утверждены 17.02.2003 г.
- Методические рекомендации по проведению межевания объектов
землеустройства. - Утверждены 18.04.2003 г.
- Методические рекомендации по составлению проектов территориального
землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий,
используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в
общей долевой собственности. - Утверждены 26.01.2004 г.
- Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель
по их пригодности в сельском хозяйстве. — Утверждены 16.03.2004 г.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации разработало и
утвердило в 2003 году «Методические рекомендации по выделу земельных
участков в счет земельных долей». (М.: «Росинформагротех», 2003).
В большинстве субъектов Российской Федерации принят целый ряд своих
нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы землепользования
и землеустройства. В ряде регионов, в том числе в Воронежской области,
Красноярском крае. Ханты-Мансийском автономном округе, приняты и
действуют законы «О землеустройстве».
Для
обеспечения
землеустройства
и
оборота
земель
сельскохозяйственного назначения в развитие Федерального закона от
24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» в ряде субъектов Российской Федерации были приняты и
вступили в действие свои нормативные правовые акты. Так, в течение 2003
года такие законы были приняты в 48 субъектах Российской Федерации. В
последующем еще 16 субъектов Российской Федерации приняли
аналогичные законы.
Анализ перераспределения, предоставления и изъятия земельных участков
в Российской Федерации показывает, что большинство норм Федерального
закона от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», а также подзаконных
актов, принятых в 2002-2005 годах в его развитие, не выполняется. С
введением в действие нового Градостроительного кодекса Российской
Федерации от 29.12.2004 №>190-ФЗ в российском законодательстве возникли
неясности и противоречия, разрешение которых требует неотложного
урегулирования различных отраслей права.
Недостаточное
государственное
регулирование
проведения
землеустройства приводит к негативным последствиям в области
землепользования.
Так например, из 10 млн земельных участков, попадающих иод
разграничение по формам собственности по состоянию на 1 января 2005 года
считаются разграниченными 110,07 млн га, что составляет 7,0% от общей
площади земель, находящихся в государственной и муниципальной
собственности. Поданным «Росимущества», на эту дату был составлен
перечень, состоящий из описания 420 тыс. земельных участков, находящихся в
федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и
муниципальной собственности. Из них 215 тыс. земельных участков было
поставлено на кадастровый учет, причем только треть из них была
зарегистрирована с проведением землеустроительных работ, гарантирующих
правильность разграничения земель. В общем числе описанных находилось 75
тысяч земельных участков, отнесенных к федеральной собственности.
Всего за 2004 год к федеральной собственности было отнесено 27 тыс.
земельных участков па площади 3 млн га. При таких темпах
землеустроительных работ разграничение государственной собственности на
землю затягивается на долгие годы, что затруднит вовлечение земельных
ресурсов в активный экономический оборот.
В 18 субъектов Российской Федерации факты государственной регистрации
федеральной, региональной и муниципальной собственности в 2004 году
отсутствовали вообще.
Не менее сложная ситуация имеет место в сельской местности. Как было
показано выше, в настоящее время должным образом не реализуется
Федеральный закон Российской Федерации от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Как известно, информация о земельных долях в настоящее время не
обобщается. Последние сведения относятся к 2000 году. Так, по данным
Росземкадастра, из 12 млн граждан, получивших право на земельные доли, к
этому времени оформили эти права 2,3 млн человек. Выделили земельные
участки на местности в счет земельных долей для расширения личного
подсобного или крестьянского хозяйства только 290 тыс. человек на площади
3,6 млн га. Известно также, что 250 тыс. собственников земельных долей к
середине 2003 года потеряли их, внеся в уставной капитал
сельскохозяйственных организаций, которые впоследствии обанкротились.
Около 4,2 млн человек не распорядились земельными долями, а из 41,9
млн га невостребованной площади 8,3 млн га остались бесхозными.
Земельная реформа на землях сельскохозяйственного назначения так и не
закончена, а для ее реализации нужно провести большие объемы
землеустроительных работ.
На землях сельскохозяйственного назначения не проведена
инвентаризация; в границах территорий бывших сельскохозяйственных
предприятий не осуществлено разграничение земель, используемых
сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве, в
связи с чем данные участки не поставлены на кадастровый учет и не
зарегистрированы; земельные участки фонда перераспределения не
выделены в натуре; не проведены землеустроительные работы по передаче в
собственность
или
пользование
(аренду)
сельскохозяйственным
организациям
или
гражданам
несельскохозяйственных
угодий,
расположенных между участками продуктивных земель в границах
земельных участков, предоставленных им в собственность, а также земельных
участков, занятых принадлежащими им на праве собственности зданиями,
строениями и сооружениями и др.
Это приводит к тому, что:
- не созданы организационно-территориальные условия для развития
ипотеки сельскохозяйственных земель и их цивилизованного рыночного
оборота;
- использование большей части земель сельскохозяйственного
назначения и их перевод в другие категории часто осуществляются
незаконно, а сельскохозяйственные организации и граждане до сих пор не
знают точных границ своих земельных участков;
- происходит
дальнейшее
разрушение
сельскохозяйственной
инфраструктуры (дорог, лесополос, мелиорированных земель) и снижение
эффективности
использования
земель
сельскохозяйственного
и
лесохозяйственного назначения.
В связи с тем, что земельное законодательства в области
землеустройства не выполняется, нарушается процедура проведения
землеустроительных работ, существенно увеличивается число земельных
споров и разбирательств по земельным вопросам.
В настоящее время объемы землеустроительных и топографо-геодезических
работ по постановке на государственный кадастровый учет земельных участков
возросли. Так, например, по данным «Роснедвижимости» только в 2004 году
число подготовленных по заявкам о постановке на государственный
кадастровый учет кадастровых планов земельных участков в целом по
Российской Федерации составило 1635 тыс., число кадастровых планов
земельных участков, выполненных по заявлениям о предоставлении сведений,
равнялось 2615 тыс. Кроме того, в инвентаризационные описи было занесено
4902 тыс. земельных участков.
Значительный объем землеустроительных действий на местах необходимо
выполнить за счет средств заказчиков, особенно по работам, связанным с
землеустроительным обеспечением сделок с земельными участками. По
сведениям государственной статистической отчетности, только в 2004 году
было совершено 1218,5 тысяч сделок с земельными участками, из них 656,7
тысяч — с государственными и муниципальными землями и 561,8 тысяч между гражданами и юридическими лицами.
Среди сделок преобладала передача государственных и муниципальных
земель в аренду - 40,9%. Всего же в аренде находится 3665,6 тыс. земельных
участков из государственных и муниципальных земель. Между гражданами и
юридическим лицами большой удельный вес занимали сделки по куплепродаже земли (29,4% от всех сделок, или 63,7% от сделок между гражданами и
юридическими лицами).
Известно, что в соответствии с Градостроительным кодексом Российской
Федерации и Федеральным законом от 21.07.2005 №111-ФЗ с 1 января 2008
года не допускается принятие органами государственной власти, органами
местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том
числе путем выкупа, земельных участков для государственных или
муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при
отсутствии документов территориального планирования, за исключением
случаев, предусмотренных федеральными законами.
Основой решения вопросов территориального планирования являются
правила землепользования и застройки, устанавливающие территориальные
зоны и градостроительные регламенты.
Градостроительные регламенты устанавливают в пределах границ
соответствующих территориальных зон виды разрешенного использования
земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью
земельных участков и используются в процессе их застройки и последующей
эксплуатации
объектов
капитального
строительства,
предельные
(минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и
предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов
капитального строительства, а также ограничения использования земельных
участков и объектов капитального строительства.
Вместе с тем, в соответствии с п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса
Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются
для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель
особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебнооздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в
составе земель сельскохозяйственного назначения, что выводит эти земли из
оборота, которые занимают более 95% всех земель страны.
Поэтому для всех вышеназванных категорий земель, не охватываемых
градостроительными регламентами, планирование использования земель и их
охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и
осуществляться на основе землеустроительной документации, т.е. на основе
схем землеустройства территорий соответствующего уровня (страны, субъекта
Российской Федерации, муниципального и иного административнотерриториального образования).
Необходимо установить, что все разрабатываемые ведомственные
программы и схемы (комплексные схемы ^ использования и охраны водных
ресурсов, схемы территориального планирования, программы в сфере АПК,
программы регионального и территориального развития) являются основой
для разработки Генеральной схемы землеустройства территории Российской
Федерации, а также соответственно схем землеустройства территорий
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Материалы схем землеустройства соответствующих уровней должны
также служить для окончания в 2006-2011 годах землеустроительных работ
по установлению государственной 1раницы Российской Федерации, границ
субъектов
Российской
Федерации,
муниципальных
и
других
административно-территориальных образований.
Таким образом, отечественная система планирования развития
землепользования будет приближена к мировой, включающей городское
(градостроительное)
и
пространственное
(землеустроительное)
планирование.
Опыт развитых зарубежных стран показывает также, что отношения,
касающиеся зонирования территорий вне черты поселений, должны
регулироваться не градостроительным, а земельным законодательством.
В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Федеральный
закон «О зонировании территорий», внести дополнения и изменения в
Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О
землеустройстве» и другие нормативные правовые акты, содержащие в себе
положения о зонировании территорий.
В связи с тем, что при установлении черты поселений сталкиваются
интересы различных административно-территориальных образований между
собой, собственников земельных участков, изменяются границы категорий и
правовой режим земель, определяются приоритеты развития разных видов
землепользования (городского, сельскохозяйственного, лесного, водного и
др.), установление черты поселений должно включаться также в состав
землеустроительных действий, что обеспечит независимое и объективное
решение данных вопросов. Данное положение уже имело место в нашей
стране и оправдало себя на практике. В условиях развивающегося рыночного
оборота земель это обеспечит прозрачность, обоснованность и социальную
справедливость принимаемых решений.
Поэтому соответствующим образом следует изменить п. 2 ст. 84
Земельного кодекса Российской Федерации.
Учитывая то, что из 19,1 млн га земель поселений под застройкой и
дорогами занято всего 5,2 млн га (27,3%), а остальные площади составляют
сельскохозяйственные угодья - 9,1 млн га (47,6%), лесные земли и участки
под древесно-кустарниковой растительностью 2,6 млн га (13,6%), другие
земли и водные объекты - 2,2 млн га (11,5%), организация использования
незастроенных территорий должна осуществляться на основе планов
земельно-хозяйственного устройства городов, относящихся также к
землеустроительной документации. Порядок разработки и содержание таких
планов, оправдавших себя в практике организации рационального
землепользования в городах, хорошо известны в землеустройстве.
Для совершенствования нормативного правового регулирования
отношений в сфере землеустройства и территориального планирования
необходимо:
- разработать концепцию совершенствования земельного законодательства в
части упорядочения решения вопросов строительства, территориального
планирования и землеустройства, ликвидировав разночтения, дублирование и
противоречия в области регулирования градостроительной деятельности,
землеустройства, лесоустройства, проектирования природоохранных мер,
размещения водных объектов;
- подготовить предложения о внесении изменений и дополнений в
законодательные акты Российской Федерации, имеющие отношения к
созданию единого государственного кадастра недвижимости по
формированию,
получению
информации
о
свойствах
объектов
недвижимости и их кадастровой оценке;
- в целях упорядочения проведения геодезических и картографических
работ Роснсдвижимости совместно с Роскартографией подготовить для
утверждения Правительством Российской Федерации «Положение об
организации органами государственной власти и органами местного
самоуправления работ по сгущению опорных межевых сетей, обновлению
картографических материалов для целей землеустройства и земельного
кадастра»;
- подготовить предложения по определению стратегии финансирования и
цен
на
землеустроительные
работы,
формированию
рынка
землеустроительных услуг, поддержке предпринимательства и деятельности
предприятий, в том числе в сфере малого бизнеса в области землеустройства,
а также по экономическому стимулированию проведения землеустройства;
- разработать
(уточнить)
нормативные
правовые
акты,
регламентирующие порядок предоставления и изъятия земельных участков
для государственных и муниципальных нужд; порядок изменения и
установления (восстановления) границ субъектов Российской Федерации,
муниципальных и других административно-территориальных образований и
решения споров, возникающих между ними по поводу прохождения их
границ; порядок описания, графического оформления и закрепления границ
на местности, перевычисления (уточнения) площадей земель, входящих в
территории административно-территориальных образований и территорию
Российской Федерации в целом; порядок проведения землеустройства в
условиях техногенного загрязнения и биологического заражения земель;
порядок установления публичных и частных сервитутов и ограничений прав в
использовании земель; порядок формирования объектов недвижимости и
проведения инвентаризации земель и других объектов недвижимости;
- подготовить нормативные правовые акты, устанавливающие процедуры
оформления прав на землю для строительства линейных объектов
производственной инфраструктуры (линий электропередач, трубопроводного и
иного транспорта и др.); порядок территориального зонирования и
определения правового режима использования земель вне поселений, особенно
на урбанизированных территориях, в местах интенсивной добычи полезных
ископаемых; порядок выдела земельных участков в счет земельных долей в
праве общей совместной собственности на земельный участок;
- произвести уточнение существующих нормативных правовых актов в
области регулирования земельных отношений и землеустройства в местах
традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
п/
п
Виды работ
1
2
Работы
по
1.
изучению соземель,
в том числе:
1. стояния
всего
геодезические
и
1 картографические
- аэрофотогеодеработы
из них:
зические,
аэрокосмические и
- созданиесъемки
и
наземные
корректировка
ортофотопланов и
планово-высотная
- комплекс работ
по
депривязка
шифрированию
снимков
- вычисление
площадей
1.
2
1
1.
3
1.
4
1.
1.
5
6
2.
Почвенные
обследования
2
геоботанические
обследования
Выявление
деградированных
земель
Оценка качества
инвентаризация
земель
земель
Планирование
рационального
использования
земель и их охраны,
всего
в том числе
разработка:
Затрат
Стоимость работ, млн руб.
ы
труда,
всего
в том числе за счет средств:
человек
федерал бюджет муници- физиче
оов
пальных ских и
ьного
месяцев
бюджета субъект
РФ
бюджет юридич
ов
еских
ов
лиц
4
5
6
8
9
10
7
132 287 9687,5 1937,51 7750,08
9
55 904 8331,7 1666,34 6665,42
6
40,98 18 227 143,4 28.69
114,74
3
73,41 26 886 8075, 1615,02 6460,08
1
10,4 7678
83,91 16,77
67,14
8
Объемы
работ
ед. всего
изме
-рения
3
млн
га
млн
га
млн
га
млн
га
4,25
3113
29,32
5,86
23.46
млн
га
3
млн
га
млн
га
21,93 41012
193,42
773,69
-
-
7
14,69
8
58,77
9
-
10
-
млн
млн
га
га
4
5.21
5
9743
967,1
1
6
73,46
8,03
6142
64,32
12,86
51,46
21,59 15 816
5,01 3670
210,9
40.01
3
42,19
8,01
168,74
32,00
-
-
45 319
1950,
7
70,7
440,0
1440,
0
-
2. - Генеральной
млн
1 схемы землеустга
ройства территории
Российской
Федерации
1709, 22 410
8
65,0
2. - схем
2 землеустройства
территорий
субъектов
Российской Федерации
2. - схем
3 землеустройства
территорий
муниципальных
образований
2. - схем
4 землеустройства
территорий
закрытых
административно3. Территориальное
территориальных
землеустройобразований (ЗАТО)
ство, всего
3. Подготовка
в том числе:
1 -государственной
землеустроительны
-границы
субъектов
Российх- границ
материалов
для
границ
Российской
ской
Федерации
установления
-муниципальных
границ ЗАТО
Федерации
-границ
границвтом
территорий
числе:
3. образований
Территориальное
и объектов с
отводах режимами
земель для
2 -землеустройство
особыми
-несельскоразграничении
при
образовании и
-использования
образовании
государственной
хозяйственных
-упорядочении
земель
новых
упорядособственности
на
целей
сиоформле-землевладений
обороте
земель
ис
перераспределении
чении
землю
с
подго-нием
осуществлении
оформлением
землепользовании,
в
сельскохосуществующих
товкой
документов
мероприятий
по
землеустроительны
том
числе
при:
зяйственных
объектов
для
охране
земель
хугодий,
делгосударстземлеустройства
венного используемых
кадастрового учета
сельскохозяйственн
земельных участков
ыми организациями
и (или)
находящихся в
общей долевой
собственности
млн
га
341,9 8983
6
440,0
млн
га
56,0
13 701
1440,
0
-
млн
га
0,92
225
5,7
5,7
4887,
763,3
69
22,50
1
172,8
98,79
0
3,30
465,9
4124,
2
262,5
38
1326,
755,0
0
996,0
9
318,5
240,1
838,12
258,76
22,50
3,30
232,96
579,36
78,75
380,56
543
7152
947
тыс. 15,0 211
тыс.
28.8 1619
км
тыс.
329,3 926
км
тыс.
2,2
31
км
млн
56,0 4365
км
536
га
тыс. 75,0 1600
795
млн
36,7 102
га
млн
9,3
213
га
643
млнг
1,66
38
га
900180
тыс.
91,0
1941
а
млн
7,72 177
га
га
560
65,0
440,0
120,05
-
1440,
0
2319,74
312,58
172,80
139,78
2007,16
65,63
945,44
378,04
498,0
120,05
783,2 946,61
191,9
2
-7
98,79
93,18
591,2 946,61
65,62
52,5
5
-
226,8 150,22
298,8
199,2
3
318,5
-