Туре Ш. * Первая и вторая конституции Республики Мали о
advertisement
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ Ш. ТУРЕ, аспирант РУДН ПЕРВАЯ И ВТОРАЯ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ МАЛИ О СТАТУСЕ ПРЕЗИДЕНТА Государство Мали обрело независимость 22 сентября 1960 г. Его история знала три сменивших друг друга режима, которым соответствовали три Конституции: • с 1960 по 1968 гг. – Первая Республика. Уcтановившийся сразу после обретения независимости режим был отмечен чертами личности президента и другими приметами молодого государства. При провозглашении своей независимости 22 сентября 1960 г. Республика Мали приняла новый основной закон – Конституцию суверенного государства, свободного от юридических пут французского Сообщества или неоколониалистских «договорных отношений» вне рамок Сообщества; • с 1968 по 1991 гг. – Вторая Республика. В ноябре 1968 г. в результате военного переворота, осуществленного группой офицеров под руководством лейтенанта Муссы Траоре, власть перешла к Военному комитету национального освобождения (ВКНО). Этот режим был диктатурой, в которой можно отметить узурпацию полномочий государственным аппаратом и самим президентом. В 1974 г. была принята вторая (в период независимости) Конституция; • начиная с 1991 г. – Третья Республика. Ее установление является следствием событий, связанных с переворотом марта 1991 г., в результате которого в 1991 г. режим М. Траоре был свергнут. С этого момента можно говорить о том, что в Мали появилась возможность демократии. Новый этап был отмечен принятием Конституции, решение о которой было принято в ходе референдума 12 января 1992 г. Динамику развития конституционных норм в отношении статуса президента республики Мали можно проследить, сравнив общие положения двух ранних конституций и отвечая на вопрос, в какой мере в этом законе были представлены демократические принципы и соблюдались ли они на практике. Изучение малийского политического строя, декларированного в конституции 1960 г., обнаруживает парламентский характер возникшего государства, что является особенностью Республики Мали, в отличие от других африканских государств и Конституции Франции. На основании Конституции 1960 г. можно утверждать, что законодатель хотел установить режим, отличный от «оригинала» бывшей колонизаторской власти. В то же время были сохранены некоторые фундаментальные принципы на фоне общего эклектизма, свойственного в то время многим африканским государствам. С принятием Конституции Первая независимая Республика Мали приняла парламентский строй с явным акцентом на монистическом аспекте: однопалатный парламент и единоглавный (monocéphal) исполнительный орган. Обычно характерной чертой парламентского строя является дуализм, с одной стороны, парламента (две палаты) и с другой – исполнительного органа, состоящего из главы государства и из главы правительства (последний занимает срединное положение и ответственен перед парламентом). Система, принятая тогда в Республике Мали, у парламентского строя позаимствовала ответственность председателя правительства перед парламентом1. Однако речь не идет о дуалистическом парламентаризме, о чем 1 недвусмысленно заявляет Конституция 1960 г: «Правительство Chatelain J.J. Analyse de la notion de souveraineté, m la Constitution de la République Française, Ed. Economica, 1987. P. 187. Республики Мали состоит из председателя правительства и из министров. Он ответствен перед Национальным собранием. Председатель правительства – президент Республики. Он – глава государства» (ст. 6). Как видно, здесь имеется фундаментальное отличие от французской системы. Нужно сказать, что первоначально Конституция предусматривала пост вице-президента, но это было отменено в процессе пересмотра Конституции в самом начале режима Модибо Кейта. Нужно сказать, что в Мали дуализм исполнительного органа в то время не мог противостоять идее о том, что власть не может быть разделенной (согласно малийской пословице, два крокодила не могут жить вместе в одной протоке). Одним из важных последствий этого принципа будет тенденция к институционализации личной власти (здесь можно вспомнить также случай, когда военный Комитет национального Освобождения (CMLN) установил дуализм исполнительного органа, но М. Траоре, председатель CMLN, закончил тем, что отменил это положение и совместил обе функции – председателя CMLN, главы государства и председателя правительства. Для сравнения следует указать на случай, произошедший уже в III-й Республике, когда мы увидим иное положение дел – немыслимый ранее конфликт между президентом Республики и Премьер-министром, который отказался уйти, когда Президент настаивал на его отставке. Интересно отметить, что в Конституции 1960 г. выражения «президент Республики» не существовало. Это название будет принято в результате еще одного пересмотра Конституции (13 марта 1965 г.). Это исправление сыграло свою роль тогда, когда позднее законом регламентировались привилегии, предоставленные бывшим президентам Республики2. В том же законодательном акте уточнялось, что президент Переходного комитета по Спасению Нации (который брал на себя функции главы пользовался 2 теми же преимуществами, Закон № 92-012/AN-RM от 17 сентября 1992 г. что и государства) бывшие президенты Республики, хотя они не носили названия «президент Республики». Эта неясность будет преодолена принятием тройного именования «президент, глава государства, глава правительства» во II-й и III-й Республиках. Малийский политический строй 1960 г. был рационализированным парламентаризмом, как его часто называют вслед за французским. Можно сослаться на исследование профессора Г. Гуийермина3, который показывает эту рационализацию в материальном и административном плане (разграничение области закона и области регулирования законодательной процедуры, несмотря на монистический характер режима). Отметим процедуру назначения председателя правительства: «В начале каждой легислатуры или в случае возникшей вакансии должности председатель Национального собрания после консультаций назначает кандидата в председатели правительства. Кандидат предоставляет свою программу Национальному собранию, которое должно одобрить его абсолютным большинством голосов. Председатель правительства избирается на срок, который не может превышать срока его легислатуры. Его должность переизбираемая» (ст. 7). Как видно, речь идет о строго монистическом характере парламентского строя, так как именно парламент оказывается в действительности управляющей властью; он делегирует свою власть или дает мандат Председателю правительства, чтобы «стоять у руля»; таким образом, именно парламент узаконивает исполнительный орган. После своей инвеституры председатель правительства назначает министров и определяет их полномочия. Следует вспомнить здесь определение монистического парламентаризма: «Классический парламентский строй следует называть дуалистическим, поскольку он основан на равновесии между двумя ветвями 3 Guillermin G. Le régime politique de la République du Mali. De la partitocratie de fait a la partitocratie constitutionnelle, Etudes et Documents, Revue de l'école Nationale d'Administration, № 2 avril 1977. власти, каждая из которых имеет определенный суверенитет. Он следует за "монистическим парламентаризмом", где вся власть над народом осуществляется через парламент, который он избрал»4. Здесь следует уточнить механизм ответственности правительства перед Национальным собранием (парламентом). Согласно ст. 34 Конституции 1960 г., председатель правительства после обсуждения в Совете Министров берет на себя ответственность за действия правительства по проведению общей политики. Здесь ставится вопрос о доверии председателю правительства. Эта открывает путь к возможности вотумов недоверия. Но на этом уровне процедуры появляется важная особенность: «Любой вотум недоверия должен указывать на основные положения программы правительства и указывать имя деятеля, инвеститура которого предложена». Таким образом, если в предписанные сроки никакой вотум недоверия не был предъявлен, председатель парламента (Ассамблеи) должен констатировать, что правительство не потеряло доверие парламента. Кроме того, если вотум недоверия не получил абсолютного большинства, это означает, что парламент сохраняет доверие к правительству. Кроме того, парламент сам может затронуть вопросы об ответственности правительства. В этом случае вотум недоверия должен собрать, по крайней мере, четверть голосов членов парламента и должны быть соблюдены и другие условия, определенные для любого представления вотума недоверия (имя деятеля и программы правительства). Как видно, механизм ответственности, основанный на принципе квалифицированного вотума недоверия, является конструктивным. Но важно подчеркнуть, что полномочия правительства не могут длиться дольше, чем легислатура. Таким образом, полномочия Правительства, избранного парламентом в начале каждого нового срока, не длятся дольше, чем сроки полномочия Национального собрания. 4 Chantebout B. Droit constitutionnel et Sciences politiques, Ed Armand COLLIN, 1994. P. 166. Для определения статуса президента следует подчеркнуть главную отличительную черту первого малийского режима: совмещение функций президента Республики, главы государства и главы правительства. Но это формальное единовластие в действительности характеризуют любого главу государства. Также обстоят дела и с парламентом, который разделяет законодательную инициативу с исполнительным органом, который остается ему подконтрольным. Говоря о специфике малийского парламентаризма и статусе президента, необходимо заметить, что, вопреки тому, что происходит в более распространенном варианте дуалистического режима, власть роспуска парламента не принадлежит исполнительному органу. При некоторых условиях он вправе вмешиваться в его работу в период кризисов (ст. 37). Надо заметить, что у этой процедуры не было никогда применения, но, напротив, при фактическом единовластии Национальное собрание под давлением партии однажды самораспустилось вопреки положениям Конституции. В итоге можно сказать, что законодатель первого постколониального государства создал хорошую основу для реализации конституционных принципов, которыми характеризуется демократическое республиканское государство. К тому же, даже если в Конституции 1960 г. и присутствует подражательность французскому образцу, новаторское начало в ней столь же значительно. Нужно признать, что в ней очень мало эклектизма, что отличает малийскую систему от большого числа африканских государств, которые удовольствовались тем, что стали с 1960 г. воспроизводить (под влиянием французских экспертов) французскую Конституцию 1958 г. Между тем нужно отметить, что эта система (в том числе в части полномочий и статуса президента) была создана единственной партией и была призвана к тому, чтобы усилиться и консолидировать ее. Эта система (далеко не идеальная) не смогла сопротивляться авторитарному унитаризму, который стремился создавать социалистическое монолитное государство, как о нем свидетельствовала принятая идеология. Республиканские учреждения не смогли уклониться от того, чтобы быть отстраненными или приведенными к состоянию «вторых учреждений», согласно выражению Pr. Guillermin. Другими словами, система была лишь формальной рамкой демократии, открывающей путь к авторитарным отклонениям. Для второй конституции Республики Мали характерно усиление тенденций к авторитаризму. Это прежде всего касается статуса Президента. Так, конституционная норма, ограничивающая возможность избрания одного и того же лица на должность Президента, закрепленная в прежней Конституции, была отменена. Принятие этой нормы был осуществлено под видом обеспечения преемственности основных направлений внутренней и внешней политики Республики Мали, демократических необходимых преобразований социально-экономических в стране. Эта норма и определяет политическое и правовое положение Президента Республики как «лидера нации, обеспечивающего единство народа Мали, защиту Конституции, прав и свобод гражданина» (ст. 5). В дальнейшем на основании данной конституционной нормы был издан закон, где были определены прерогативы Президента Республики Мали, в частности5: • обращаться к народу Мали, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам развития общества, которые подлежат обязательному рассмотрению государственными органами и должностными лицами; • выступать перед парламентом Республики Мали, на заседаниях Правительства при обсуждении важных для страны вопросов, возглавлять парламент (Ассамблею), входить в состав Совета Безопасности Республики; • уточняется положение Конституции Республики Мали о неприкосновенности первого Президента как в период нахождения в 5 Закон № 74-115/AN-RM. должности главы государства, так и после прекращения исполнения им своих конституционных полномочий, а также регламентируется порядок формирования и обеспечения института Президента, устанавливаются источники финансирования и порядок предоставления социальных и иных гарантий. Отсюда можно сделать вывод, что, согласно Конституции Второй республики, в Республике Мали президентский статус определяется: 1) особым положением первого Президента в системе органов государственной власти; 2) особыми полномочия и функциями Президента; 3) особым положением Президента в политической системе малийского общества; 4) системой формирования и обеспечения института Президента Мали, а также источниками финансирования и порядком предоставления социальных и иных гарантий. Исходя из этого, институт Президента Республики Мали на основании Конституции Второй Республики можно определить как систему конституционно-правовых норм, определяющую особый конституционноправовой статус, полномочия Президента Мали, регулирующие его положение в системе органов государственной власти и политической системе общества, формирования и а также обеспечения предусматривающие института особую Президента, систему источники финансирования и порядок предоставления социальных и иных гарантий. Вместе с тем имеется определенный диссонанс между монистическим характером президентской власти, закрепленной в Конституции Второй республики, и попытками придать конституции вид демократической. Так, поправки к Основному закону страны принимаются народным референдумом. Положения Конституции предполагают, что: • всеобщее голосование должно оставаться источником власти, а законодательная и исполнительная власть должны быть производными от такого голосования; • должен быть реализован принцип разделения властей: законодательная и исполнительная власти должны быть отделены друг от друга, а судебная власть должна оставаться независимой, чтобы обеспечивать соблюдение прав и свобод, содержащихся в преамбуле конституции; • правительство должно нести ответственность перед парламентом. Таким образом, Конституция 1974 г. определила основные параметры государства, установив, демократической и что Мали социальной является республикой. неделимой, Принцип светской, республики: «Правление народа, по воле народа и для народа» (ст. 3). Конституция учреждает смешанную республиканскую форму, если для ее определения исходить из существующих в настоящее время представлений о форме правления. Мали – светское государство, т.е. в нем отсутствует официальная религия, а граждане обладают полной свободой исповедовать любую религию. Важнейшей нормой акта 1974 г. является положение об источнике государственной власти, закрепленном в статье 3: «Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление». Эта формула была воспринята из французской конституции (ст. 3) и была призвана еще раз подтвердить демократический характер государства. Специфика Конституции заключается в том, что она подтверждает доминирующее положение Президента в обществе, наделяет весьма значительными, в том числе самостоятельными, полномочиями главу государства. Президент республики занимает вершину в иерархии государственных органов. Президент является главой государства, представляет страну на внутренней и на международной арене, является гарантом Конституции, независимости, территориальной целостности, прав и свобод граждан (ст. 4). Президент обладает собственными полномочиями и полномочиями, которые он осуществляет совместно с другими институтами. Президент обладает административного значительными управления: полномочиями назначает в области премьер-министра, по представлению последнего – остальных министров. В сравнении с прежней Конституцией, институт ответственности Правительства остается. Президент председательствует в Совете министров (никакое заседание невозможно без его присутствия, кроме прямого уполномочения). Он производит назначения на все высшие военные и гражданские должности. Президент также обладает правом издания и подписания нормативноправовых актов (ордонансы и декреты, обсужденные Советом министров, а следовательно, контрассигнованные). Эти акты самостоятельны, играют ту же роль, что и закон (ст. 34). Президент может самостоятельно в соответствии со ст. 15 Конституции ввести на территории страны чрезвычайное положение (после ни к чему не обязывающей консультации с премьером, председателями палат и Конституционным советом). Вся полнота власти сосредоточивается в руках Президента. Национальная Ассамблея (парламент) собирается независимо от созыва; оно не может быть распущено, но и не может выразить недоверие Правительству. Президент обладает большими полномочиями в законодательном процессе: право отлагательного вето; право обратиться в Конституционный совет на предмет проверки соответствия законопроекта требованиям Конституции; промульгация закона (в течение 15 дней), право передавать на референдум отдельные законопроекты (ст. 12), право обращаться к парламенту с посланиями, которые не подлежат обсуждению, право после контрассигнатуры премьера созывать парламент на чрезвычайные сессии. Президенту принадлежит право роспуска Национального собрания. В судебной сфере: право председательствования в Высшем Совете Магистратуры (но на практике Президент, как правило, на заседаниях не бывает); право помилования; право награждения орденами и присвоения почетных званий. Избрание президента республики осуществляется в ходе прямых выборов. Ни конституция, ни другое законодательство не устанавливают минимального возраста для кандидатов на этот пост. Таким образом, Республики Мали, согласно данным положениям, представляет собой республику со смешанной (полупрезидентской) формой правления, где сочетаются элементы, характерные для парламентарной и президентской республики. Характерная черта второй республики – усиление роли исполнительной власти (прежде всего Президента) и ослабление роли парламента. В стране сохранилась монистическая исполнительная власть, т.е. она формально не поделена между Президентом и Правительством. У Президента Мали усилилось право принятия решений, не требующих согласия Правительства, что характерно для президентской республики. Вооруженные силы и административный аппарат также закрепились в ведении президента. ответственность Руководимое перед Президентом Национальным правительство Собранием, а это несет институт, характерный именно для парламентарной республики. Соответственно принцип разделения властей, согласно второй Конституции Мали, формально сохранился, но фактически изменил свое значение в сторону усиления авторитарных тенденций.
