Формирование системы государственного управления рыбной отраслью в

«Формирование системы государственного управления рыбной отраслью в
России: 1992 – 2014 годы»
Зверев Герман Станиславович, президент Ассоциации добытчиков минтая
Одним
из
основных
элементов
государственного
управления
рыбохозяйственным комплексом является установление принципов доступа к
водным биологическим ресурсам в целях их хозяйственного использования. В
1993 – 2003 годы предпринималось несколько попыток сформировать систему
распределения водных биоресурсов, адекватную рыночным условиям и
обеспечивающую интересы государства.
В 1993 – 1997 годах государство пыталось сохранить масштабную
государственную
поддержку
рыбной
отрасли
(особенно
прибрежной
рыбопереработки), а также судостроения, за счёт использования специального
вида квот. С этой целью субсидировались расходы на приобретение топлива для
предприятий, осуществляющих доставку рыбной продукции на собственный
берег; выделялись полученные по межправительственным соглашениям кредиты
на закупку запасных частей и оборудования на российских предприятиях,
включенных в конверсионные программы; предоставлялись правительственные
гарантии под иностранные кредиты для строительства на зарубежных верфях
современного рыбопромыслового флота (квоты для погашения кредитов);
выделялись
«блокированные
квоты»
в
целях
развития
прибрежных
рыбоперерабатывающих предприятий.
В 1998 году начался переход к платности водных биоресурсов. До 2001 года
этот процесс происходил в форме «скрытой» коммерциализации водных
биологических ресурсов путём продажи квот российским и иностранным
предприятиям в непубличной форме. В 2001 – 2003 годах введение платности
водных
биологических
коммерциализации
ресурсов
водных
происходило
биоресурсов
путём
в
форме
проведения
открытой
публичных
аукционов.
1
Непоследовательность государственной политики распределения водных
биоресурсов привела к 2003 – 2004 годам кризисному состоянию рыбной
отрасли. Перемещение в исключительную экономическую зону России
большей части рыбопромыслового флота и необходимость скорой окупаемости
купленных на аукционах водных биоресурсов привели к резкому увеличению
промыслового пресса на важнейшие виды водных биоресурсов, и как следствие
– к сокращению общих допустимых уловов. Доступ иностранных компаний к
водным
биологическим
ресурсам
и
возникновение
системы
теневого
кредитования рыбопромысловых компаний со стороны иностранных фирм
привели к возникновению угроз для безопасности Российской Федерации. В то
же время в указанный период удалось создать основные элементы системы
контроля за сохранностью водных биологических ресурсов.
Отраслевая прибыль в 2001 году упала в девять раз – до 807 млн. рублей, и
дальше убытки росли: в 2002 году – 5,2 млрд. рублей, а в 2003 году – 18 млрд.
рублей! Потребность в заемных деньгах возросла с 29,6 млрд. рублей в 2000
году до 50,9 млрд. рублей в 2004 году, а кредиторская задолженность
увеличилась с 37,7 млрд. рублей в 1999 году до 70 млрд. рублей в 2004 году,
достигнув 82% стоимости произведенной продукции.
Платежи за квоты утроили совокупное фискальное бремя в рыболовстве.
За 2000 – 2004 годы федеральный бюджет получил от платы за ресурсы на
аукционах, по разным данным, от 30 млрд. рублей до 47,5 млрд. рублей – в
среднем от 7,5 млрд. рублей до 12 млрд. рублей в год (для сравнения, ежегодная
денежная выручка рыболовной отрасли составляла в 2001 году 73 млрд. рублей,
в 2002 году – 80 млрд. рублей, в 2003 году – 85 млрд. рублей). Наряду с
платежами за ресурсы отрасль платила положенные по закону налоги и
социальные отчисления. К примеру, в 2003 году они составили 6,4 млрд. рублей,
т. е. вместе с платой за ресурсы было изъято в бюджет 18,4 млрд. рублей. Таким
образом, только на аукционах российские рыбаки заплатили за квоты от 30 млрд.
2
рублей до 47,5 млрд. рублей (от 1 млрд. долларов до 1,6 млрд. долларов по
соответствующему курсу).
В 1993 – 2003 годы не удалось выбрать оптимальный механизм
распределения водных биоресурсов, так как использовались непоследовательные
подходы к распределению водных биоресурсов. В период с 1992 по 2000 годы
квоты на добычу (вылов) водных биологических ресурсов распределялись
ежегодно, в период с 2000 по 2003 годы квоты на добычу вылов водных
биологических ресурсов продавались на аукционах. Рыбная отрасль показала
высокую способность адаптироваться к резким сменам правилам игры в отрасли,
однако адаптация происходила за счёт снижения доступности рыбопродукции на
внутреннем рынке, резкого усилении промыслового пресса на водные
биоресурсы, системной коррупции в сфере наделения квотами, контроля за
ведением промысла и надзором за товарными и финансовыми потоками. Резкое
изменение правил игры в рыбной отрасли также привели к снижению
инвестиций и заработной платы.
В
результате
непоследовательности
государственной
политики
распределения водных биоресурсов к 2003 – 2004 годам в рыбной отрасли
преобладали негативные тенденции и значимые угрозы для безопасности
Российской Федерации:
низкий
уровень
капитализации
рыбной
отрасли
и
отсутствие
цивилизованных механизмов входа в отрасль;
избыточный рыбопромысловый флот, ориентированный на вылов
традиционных массовых видов, промысловые мощности которого превышали
общедопустимые уловы в три раза, что способствовало нерациональному
изъятию, в том числе посредством браконьерского лова;
инвестиции в отрасль практически прекратились;
широкое применение получили «серые схемы» при реализации продукции
на внешнем и внутреннем рынках;
недоверие отечественных банков к рыбной отрасли по причине
3
непрозрачности её финансовых потоков «заморозило» кредитную подпитку
отрасли;
браконьерство превратилось в институциональное явление.
В 2004 году был изменён подход к распределению водных биологических
ресурсов. Получила развитие и правовое закрепление путём принятия
специального федерального закона комплексная система распределения водных
биоресурсов,
включающая
«исторический
принцип»
закрепления
квот,
«олимпийский принцип» в отношении некоторых видов водных биоресурсов и
ограниченное применение аукционов.
Каковы финансовые результаты? Сальдированный финансовый результат
рыбной отрасли стабильно увеличивается: 2007 год – 5,4 млрд. рублей, 2008 год
– 1,8 млрд. рублей, 2009 год – 10,8 млрд. рублей, 2010 год – 11,5 млрд. рублей,
2011 год – 14,4 млрд. рублей, 2012 год – 22,9 млрд. рублей, 2013 год – 23 млрд.
рублей, 2014 год – 11,1 млрд. рублей. Рыбная отрасль быстро справилась с
экономическим кризисом 2008 – 2009 годов, восстановление после острой фазы
экономического кризиса 2014 – 2015 годов происходит медленнее из-за
значительного снижения покупательского спроса на внутреннем и внешнем
рынках.
Кредиторская задолженность рыбной отрасли в период 2007 – 2012 годов
сохранялась на уровне 24 – 28 млрд. рублей. Однако происходящие в 2012 –
2014 годах крупные сделки по переходу прав собственности на крупные
рыбодобывающие активы (вход в отрасль новых игроков) привели к
значительному увеличению общего объёма кредиторской задолженности
рыбодобывающих предприятий до 44,2 млрд. рублей. Таким образом, по итогам
2014
года
отношение
кредиторской
задолженности
рыбодобывающих
предприятий к их денежной выручке увеличилось до 37%, то есть возросло на
пятнадцать процентных пунктов. Высокий уровень кредиторской задолженности
в рыбной отрасли подтверждает значительное укрепление доверия банковской
системы к рыбной отрасли после 2008 года, благодаря которому стал возможный
4
устойчивый прирост инвестиций.
Эффективность установленной в 2004 году и закреплённой в 2007 – 2008
годах модели распределения квот на основании комплексной системы
управления подтверждается значительным увеличением объёма инвестиций в
рыбопромышленную отрасль. По данным Росстата объём инвестиций в рыбной
отрасли в 2013 году вырос по сравнению с предыдущим годом в четыре раза – с
2,8 млрд. рублей до 11 млрд. рублей. Инвестиционный рост происходил
несмотря на то, что налоговая нагрузка в отрасли сократилась незначительно –
на 5 процентных пунктов. Также последствия экономического кризиса 2008 –
2009 года замедлили быстрый экономический рост в отрасли.
Одним из важнейших показателей экономического состояния отрасли и
перспектив её развития является загрузка производственных мощностей отрасли.
Рабочая загрузка рыбопромысловых судов значительно возросла. В 2013 году
средний вылов на крупнотоннажное судно составил 15 775,8 тонн в год, что на 4
309,3 тонны (38%) превышает аналогичный показатель 2010 года. Существенно
повысилась производительность работы судов среднетоннажного флота. В 2010
году средний вылов на одно среднетоннажное судно составлял 4 056,5 тонн, а в
2013 году этот показатель увеличился до 5 648,4 тонн – на 39%. Увеличение
производительности происходит и по малотоннажным судам. В 2013 году
средний вылов на малотоннажное судно составил 1 279,5 тонн в год, что на 64%
превышает показатели 2010 года.
Важным фактором прироста производительности рыбопромыслового
флота является модернизация и переоборудование рыбопромысловых судов,
которые
увеличивают
производительность крупнотоннажных
судов,
для
среднетоннажного и малого флота значение этого фактора снижается.
Рыбопромысловый флот в настоящее время работает на 78% своих
производственных возможностей, то есть объём водных биологических ресурсов
недостаточен для полной загрузке действующего рыбопромыслового флота.
Экономическая отдача от российского рыбного промысла значительно
5
выросла за десять лет после 2004 года. Дисбалансы, характерные для рыбной
отрасли в начале 2000-годов и представлявшие угрозы для безопасности
Российской Федерации, в целом преодолены.
В 2008 – 2014 годах удалось сохранить за Россией статус ведущей мировой
рыбной державы и
устранить ряд
угроз в сфере
продовольственной
безопасности.
Основные проблемы развития рыбохозяйственного комплекса Российской
Федерации обусловлены сочетанием четырёх основных факторов, оказывающих
определяющее влияние на его деятельность.
Первый фактор – состояние запасов водных биоресурсов, которое зависит
от природно-климатических условий и выявляется исключительно посредством
специальных научных исследований.
Второй фактор – динамика потребления рыбопродукции на внешнем и
внутреннем рынках, которая является производной характеристикой от
покупательского спроса населения и на которую оказывает существенное
воздействие «жесткость требований» нормативного регулирования в сфере
качества и безопасности рыбной продукции.
Третий фактор – государственное регулирование доступа к водным
биоресурсам, которое осуществляется в форме закрепления прав на добычу
(вылов) водных биологических ресурсов.
Четвёртый фактор – масштаб, скорость и источники инвестиций, которые
обусловлены как макроэкономическими факторами, так и мотивацией бизнеса.
Выраженность и взаимодействие четырёх указанных факторов меняют
внутриотраслевой баланс. Сама по себе та или иная форма баланса не означает
кризисного состояния отрасли. Смена различных форм баланса и значения в нем
отдельных компонентов и является единственным способом эволюционного
развития отрасли.
В
настоящее
время
основными
дисбалансами
отрасли
являются
следующие.
6
Дисбаланс между перерабатывающими мощностями на рыбопромысловых
судах, береговыми перерабатывающими предприятиями в районах добычи
водных биоресурсов и перерабатывающими комплексами в основных районах
потребления рыбопродукции, который проявляется в форме конкуренции на
рынке продовольственного сырья.
Дисбаланс между добывающим, перерабатывающим, логистическим и
оптово-розничным сегментами рыбного рынка, который проявляется в форме
постоянно воспроизводимого ценового диспаритета между сегментами.
Дисбаланс между потребительскими запросами к цене и качеству
рыбопродукции и реальной покупательской способностью населения, который
проявляется в инерционности покупательских предпочтений в сторону
преимущественно ценовых параметров.
Сочетание перечисленных дисбалансов обуславливает инерционность
производственных
производственных
сложившегося
процессов
активов
устройства,
в
рыбной
отрасли
а
отрасли,
изменениям,
главное
–
сопротивление
выходящим
искажённое
за
рамки
функционирование
межотраслевого мультипликатора, обусловленное сложившейся структурой
национальной экономики. Это приводит к сокращению доли природной
(промысловой) ренты, направляемой в капиталоёмкие отрасли российской
экономики,
и
увеличение
доли
природной
(промысловой)
ренты,
аккумулируемой сектором торговли и финансовым сектором.
Выбор существующей в настоящее время модели управления водными
биоресурсами был далеко неслучайным и достаточно продуманным. Изучался
опыт иностранных государств («олимпийская система» в США, регулируемое
ценообразование в Норвегии и т.д.), но при этом учитывались природногеографические,
особенности
экономические,
России.
национально-культурные
Существующая
в
настоящее
и
время
правовые
система
предусматривает помимо «исторического принципа» распределения водных
биоресурсов (в отношении части водных биоресурсов) также «олимпийский
7
принцип», применение аукционов и специальный порядок выделения водных
биоресурсов для граждан, ведущих традиционный образ жизни. Таким образом
достигается максимальный учёт сложности природных объектов и многообразия
социально-экономических различий различных регионов страны.
Несущим элементом существующей системы является «исторический
принцип» распределения квот – долгосрочное закрепление квот на вылов
(добычу) водных биоресурсов за предприятиями, подтверждающими факт
ведения промысла за предшествующий распределению квот период. Однако в
2008 году «исторический принцип» при распределении квот был применён с
существенными ограничениями: не был разрешён вторичный оборот квот, не
была
установлена
возможность
залога
квот,
не
были
устранены
от
распределения квот компании – «рантье» и компании, находящиеся под
контролем иностранных инвесторов в нарушение требований законодательства.
Таким образом, «исторический принцип» в российской рыбной отрасли
был основан на выкупе рыбопромышленными компаниями права добычи
(вылова) водных биоресурсов по рыночным ценам и существенном ограничении
свободы использования полученных квот в дальнейшем. При этом сохранилось
присутствие в отрасли компаний, не имеющих собственного флота и
занимающихся продажей квот. Незавершённость «исторического принципа»
существенно исказила экономические координаты в рыбной отрасли и привела к
вымыванию из производительного оборота значительных денежных средств (не
менее 3 – 4 млрд. рублей ежегодно).
Только в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне почти половина
предприятий (204 предприятия) используют только арендованный флот, но их
доля в вылове составила в 2013 году всего 13% (297 тыс. тонн). Изучение
указанного списка показывает, что в него входят 28 предприятий, состоящих в
холдингах. Таким образом, экономическое явление, которое получило название
«компании – рантье» составляет 176 предприятий, на которые приходится 240
8
тыс. тонн вылова водных биоресурсов – 8,5% совокупного вылова в
Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне.
Сравнительная характеристика работы рыбной отрасли в период 1992 –
2003 годы и 2004 – 2014 года показывают, что только последовательность в
реализации государственной политики распределения водных биоресурсов
может обеспечить необходимый для стабильного прироста инвестиций уровень
доверия предпринимательского сообщества.
В рыбной отрасли завершился период «собирания» и экономической
концентрации, в основе своей отрасль вышла из «тени» и занимает сильные
позиции на мировом рынке. Дисбалансы и противоречия 1992 – 2004 годов во
многом утратили свою остроту или преодолены совсем. Теперь необходим
переход на новый этап развития. Более того, принятое в 2008 году решение о
долгосрочном (на 10 лет) наделении пользователей долями квот в комплексе с
рядом обязательств, направленных на увеличение добычи и при этом сохранение
запасов водных биоресурсов, обеспечило рост вылова, сокращение НННпромысла, а также укрепление финансовой устойчивости рыбохозяйственных
предприятий. Общее оздоровление отрасли, снижение уровня коррупции и
прозрачность правил доступа к ресурсам привели к росту ее инвестиционного
потенциала.
Принятое в 2008 году решение о долгосрочном наделении пользователей
долями квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов – это цельное
политико-экономическое решение, направленное на повышение прозрачности
финансовых потоков в рыбной отрасли, укрепление её финансовой устойчивости
и – только на этой основе – на увеличение в последующем инвестиционного
потенциала в отрасли. Единственная альтернатива – регулярное (раз в несколько
лет) перераспределение квот между предприятиями при непосредственном
участии чиновников на основании непрозрачных правил.
9