государственная услуга» и «государственные функции»

«Определение сущности, понятий «государственная услуга» и
«государственные функции»
Майдырова А.Б., д.э.н., профессор.
Зав. кафедрой «Государственное и местное управление»
Академии государственного управления
при Президенте Республики Казахстан
Аннотация
В статье представлена проблема, с которой сталкиваются
государственные органы при управлении качеством государственных услуг в
Республике Казахстан.
Представлено альтернативное мнение по
определению этих категорий.
The summary
In article the problem which state structures face at quality management of the
state services in Republic Kazakhstan is presented. The alternative opinion by
definition of these categories is presented.
Реформы государственного управления в Казахстане направлены на
повышение качества взаимодействия государства в лице его исполнительных
органов и их должностных лиц с гражданами и организациями.
Для обеспечения возможности реализации гражданами своих
конституционных прав в рамках административной реформы одним из
основных направлений определена стандартизация процессов оказания
государственных услуг.
Основные направления деятельности в сфере государственных услуг:
1. Совершенствование процессов оказания государственных услуг
2. Совершенствование разрешительной системы.
Впервые понятие «государственная услуга» было введено в 2007 году в
Законе РК «Об административных процедурах».
В 2010 году понятие «государственная услуга» усовершенствовано в
рамках Закона Республики Казахстан от 2 апреля 2010 года № 263-IV «О
внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты
Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного
процесса» [1].
Определение, дефиниций «государственная услуга» и «государственная
функция» являются очень актуальной проблемой, поскольку, как отметил
Глава государства в Послании народу Казахстана от 27 января 2012 года,
повышение качества государственных услуг является стратегическим
направлением развития государственного управления [2].
В контексте этой проблемы, в ноябре 2011 года Министерством юстиции
представлен проект закона РК «О государственных услугах», где обозначено,
что нет единства мнений по определению этих понятий, составление
законодательства характеризуется разрозненностью и дублированием
1
правовых норм, различиями в правовом регулировании, отсутствием единого
подхода, в настоящее время формирование Закона передано Министерству
экономического развития и торговли Республики Казахстан.
Таким образом, можно констатировать, что определение понятий
«государственная услуга» и «государственная функция» является слабым
звеном в теории и практике государственного управления.
Можно, конечно, сделать скидку на то, что сам термин «государственная
услуга» недавно вошел в оборот и стал закрепляться законодательством. Тем
не менее, вхождение термина в нашу жизнь – это не дань моде, не простое
копирование зарубежного опыта: за этим стоят, на наш взгляд, гораздо более
глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в
обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.
Государство, являясь социальным институтом, представляет собой
сервисную площадку, где предоставляются государственные услуги, и это,
становится основным его предназначением.
Стало очевидным, что стремительные практические изменения, требуют
научно-теоретического осмысления. Многие изменения в сфере определения,
управления государственными услугами спешно дорабатываются,
непосредственно в ходе выстраивания логической системы управления. Это
предопределено
необходимостью
для
формирования
правовой
инфраструктуры механизма управления качеством государственных услуг
как
инструмента
эффективного
государственного
управления.
Предоставление
государственных
услуг,
тесно
связывается
с
функционированием государственного служащего, возникает необходимость
честного
разделения
понятий «государственная функция» и
«государственная услуга», и это несмотря на то, что Конституционный совет
определил, разноплановость этих понятий.
Согласно статье 34 Бюджетного Кодекса от 04.12.2008 года № 95-IV
«Государственная услуга - деятельность государственных органов, их
подведомственных организаций и иных физических и юридических лиц,
являющаяся одной из форм реализации отдельных функций государственных
органов, предусмотренная законодательством Республики Казахстан,
направленная на удовлетворение потребностей физических и юридических
лиц (за исключением государственных органов), носящая индивидуальный
характер и осуществляемая по обращению физических и (или) юридических
лиц (за исключением государственных органов)» [3].
Функция государственного органа вытекает из государственного
устройства и формы правления, системы государственных органов и их
компетенций к собственно к государственному управлению, оказываемой в
рамках бюджетных программ государственного органа, подведомственными
ему организациями или иными субъектами, определяемыми в качестве
услугодателей.
Разграничение понятий «государственная функция» и «государственная
услуга» Конституционный Совет проводит, главным образом, по их объему,
2
направленности и интересам; по добровольности или обязательности
деятельности и определяет
Государственную функцию
как осуществление государственным
органом своих компетенций, которые имеет публично-правовой характер, и
распространяются на неограниченное число субъектов, и может быть
основана на государственном принуждении. Государственная услуга
представляется как
одна из форм реализации отдельных функций
государственных органов, носит преимущественно гражданско-правовой
характер, оказывается, как правило, индивидуально, без применения
государственного
принуждения.
Другой подход, когда понятие государственной услуги определяется
как финансируемая за счет средств соответствующего бюджета
правоприменительная
деятельность
компетентных государственных
органов исполнительной власти, инициированная физическим или
юридическим лицом по поводу реализации имеющихся у него прав или
законных интересов, а также по поводу исполнения его обязанностей [4].
В соответствии с установившимися понятиями, государственная
функция – это регулярно осуществляемая органом исполнительной власти
деятельность по реализации или обеспечению реализации властных
полномочий.
Государственная услуга и государственная функция отражают процессы
взаимодействия государства и общества, их принципиальное различие - в
инициаторе взаимодействия:
1) если инициатором взаимодействия является орган власти (например,
осуществление контрольной проверки, расчет каких-либо общих тарифов и
т.д.), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция;
2) если инициатором взаимодействия является гражданин, организация
(например, получение паспорта, лицензирование своей деятельности, расчет
индивидуального тарифа, получение дубликата утерянного документа,
запрос информации для СМИ), то такое взаимодействие является
государственной услугой.
Однако, государственные услуги непосредственным образом связаны с
публичными функциями государства, их оказание государственными
структурами основано на этих функциях и вытекает из них, но не на любых
государственных функциях могут основываться государственные услуги,
там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь
место государственные услуги.
С этой точки зрения государственные функции следует разделить на две
большие группы:
1) государственные функции, допускающие оказание государственных
услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина или
юридическое лицо;
2) государственные функции, не связанные с оказанием
государственных услуг [5].
3
Вышеприведенное
определение
дает
представление,
что
государственная услуга есть отдельная функция государственного органа.
Такая интерпретация вопроса, как нам представляется, связана, в первую
очередь, с тем, что наука «Теория и практика государственного управления»
находится под влиянием российской школы административного
государственного управления. Например, разработчики проекта Концепции
совершенствования законодательства в сфере оказания государственных
услуг, анализируя отличия государственных услуг от государственных
функций, главным образом основываются лишь на труды российских
ученых. В Концепции говорится, что «среди российских ученых сложилось
два основных подхода к понятию государственных услуг». Далее, отмечая,
что «правильнее соотносить эти понятия как частично совпадающие
правовые явления …», собственные выводы формируют на основе указанных
подходов [6].
Поскольку, эта презентация является результатом проведенного
исследования, хотим обратить внимание на общепризнанный аспект, что
услуги, имеют две базовые разновидности: общественные и личные.
Указанные виды, как нам представляются, имеют ключевое значение для
рассматриваемой темы, поэтому полагаем целесообразным остановиться на
них более подробно.
В теории общественных благ, созданной П.Самуэльсоном, отмечается,
что «общественными благами называются такие блага, выгода от
использования которых неразделимо распределена по всему обществу,
независимо от того, хотят или нет отдельные его представители приобретать
это благо....Потребление такого блага каждым индивидуумом не уменьшает
его потребления любым другим индивидуумом» [7].
Общественные услуги, реализуются для всего общества как единый
социальный организм. От того они не делимы, не исключаемы.
Личные же услуги или, как еще их называют – частные услуги,
напротив, направлены на конкретного потребителя, поэтому они
исключаемы, делимы, исчисляемы.
Общественные услуги представляют собой деятельность государства и
государственных
служащих,
которые
предоставляют
услуги
удовлетворяющие потребности населения и общества в целом. Это такие,
как государственное управление, национальная оборона, внешняя политика,
правопорядок и другие.
Вместе с тем, государство осуществляет также личные (частные) услуги
своим гражданам по их индивидуальному обращению. К ним можно отнести
регистрацию прав на недвижимое имущество, актов гражданского состояния,
лицензирование, получение различных справок и другие.
Поэтому, на наш взгляд, нивелируются отличия понятий
«государственная услуга» и «государственная функция».
4
Государственный служащий, предоставляющий общественные (тоже,
предоставляются государством) услуги - выполняет свои обязанности (то,
что мы сейчас называем функциями).
Государственный служащий, предоставляющий личные услуги, тоже
реализует государственные услуги. Поэтому, есть мнение, что выполнение
общественных и личных услуг предполагает передачу государственному
аппарату функции по осуществлению указанных услуг. Таким образом,
государственные функции выступают в качестве своеобразного инструмента
реализации общественных и личных услуг. Противопоставление этих
категории сравнимо противопоставлению «материи атомным частицам самой
материи».
Другое дело, что для реализации общественных услуг требуются
намного большее количество государственных функций, чем для реализации
личных услуг государства. Государственные функции, направленные на
реализацию общественных услуг могут иметь не ясный характер,
взаимопроникать. При этом следует иметь в виду, что если одни
государственные функции направлены на реализацию всех общественных
услуг (сбор налогов, таможенных пошлин и т.д.), то другие – лишь на
конкретные общественные услуги (функции по противодействию
преступности – услуга по обеспечению общественного порядка и т.д.).
Государственные функции, необходимые для реализации личных услуг
государства, имеют настолько очерченный и ясный характер, что позволяют
легко их стандартизировать и регламентировать.
3. Интересным представляется рассмотрение общественных и личных
услуг государства в правовой плоскости. Общественные услуги
раскрываются в рамках исследований, посвященных происхождению
государства, а именно, теории общественного договора.
Конституция выступает в качестве своеобразного «общественного договора», заключаемого между гражданами и государством и регламентирующего его деятельность. Конституция страны, … выступая в
качестве своеобразной сделки, служит основанием возникновения
обязательственных отношений между государством и гражданином по
оказанию услуги.
В рамках такого «общественного договора» государство обязуется
оказывать услуги по обеспечению правопорядка, государственного
управления, социального обеспечения и другие, но вместе с тем, для
реализации своего предназначения (осуществления услуг) наделяется
властными полномочиями, государственными функциями [8].
Подобная логика приводит к тому, что в отличие от других отраслей
права, только конституционному праву свойственно то, когда субъектами
права становятся государство как таковое, а также все казахстанское
общество как единый социальный организм. В этой связи обоснованным
представляется утверждение Рыжова В.А. о том, что «в отличие от иных
правовых норм, нормы конституционного права имеют специфический
5
предмет регулирования …Это отношения между человеком, обществом и
государством и основополагающие отношения, определяющие устройство
государства и его функционирование» [9].
Если общественные услуги регулируются конституционным правом,
то личные (частные) услуги государства, оказываемые отдельным гражданам,
являются предметом административного права.
Список использованной литературы
1. Закон Республики Казахстан от 2 апреля 2010 года № 263-IV «О
внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты
Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного
процесса»
2. Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития
Казахстана.//Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана
от 27 января 2012 года.
3. Бюджетный Кодекс Республики Казахстан.//Статья 34 от 04.12.2008 года
№ 95-IV.
4. Герасимов Б.И., Н.В.Злобин, С.П.Спиридонов Управление качеством.//
Кнорус,-Москва, 2005 .- 269 с.
5. Теория
общественного
договора//http://state.rin.ru/cgibin/main.pl?id=6&r=11 (02.10.2010)
6. Концепция совершенствования законодательства в сфере оказания
государственных
услуг
//
http://www.izrk.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=134&lang=r
u
7. Пол А. Самуэльсон, Вильям Д. Нордхаус. Экономика: пер с англ. - М:
«Издательство БИНОМ», 1997. -С.338
8. Муксимов С.С. Понятие и особенности категории «государственные
услуги» //Научно-аналитический журнал «Государственное управление и
государственная служба». 2010 - № 4 – С. 37
9. Рыжов В.А. Предмет и метод конституционного права // В кн.:
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1999.
6