Усиление участия НКО в бюджетном процессе

Усиление участия НКО в бюджетном процессе
в Санкт-Петербурге и российских регионах.
А.Л. НЕЗДЮРОВ
Уважаемые коллеги!
Тему, о которой я хотел поговорить – об общественном участии,
довольно подробно обсудили на наших пленарных заседаниях
выступающие из регионов и активно на секциях, которые нам с Д.
Антонюком было поручено вести. Этот материал, наработанный на
секциях, Д. Антонюк презентует нам завтра. А сейчас я расскажу о том,
что у нас с проектом в Санкт-Петербурге и регионах.
Начну с недостатков. Очень хорошо выступал представитель
Комитета финансов. Вы почувствовали, что тот налет недоверия и
непонимания, невыделенности времени на возню с какой-то
общественностью, которая что-то хочет сделать в бюджетном процессе,
что эти вопросы в Комитете финансов Санкт-Петербурга – уже прошлое.
Комитет финансов Санкт-Петербурга с отдельными представителями
общественности или такими посредниками между общественностью и
властью, как центра "Стратегия", всерьез работает. Чиновники выделяют
время, ресурсы, чиновники иногда с трудом, но осваивают нечто новое и
необычное. Здесь достигнут довольно большой прогресс. Тот пункт, о
котором в своем вступлении говорила Татьяна, о том, мотивировать
власти, объяснить ей, зачем ей нужно общественное участие, на уровне
первых лиц Комитета финансов Санкт-Петербурга удался. А вот в ЗС
Санкт-Петербурга прогресс со знаком минус. Комитет по бюджету и
финансам ЗС Санкт-Петербурга дважды официально принимал решение,
что никаких общественных слушаний по исполнению бюджета, по
корректировке бюджета и по проекту бюджета 2001 года проводить не
надо; считать нецелесообразным - это официальная формулировка. При
этом все члены комитета получали все наши материалы, всех их
приглашали на все наши мероприятия. Никто не пришел. Некоторые
депутаты присылали помощников, которые активно участвовали в нашем
проекте, но активно повлиять на депутатов не смогли.
Есть второй минус. Часть участников – представителей
общественности, НКО, придя на наш семинар именно с той целью,
которую указала в презентации Татьяна, для того, чтобы научиться, как
урвать деньги из бюджета для своей организации, понимали, что на
вводном мероприятии по нашим книгам общие идеи лоббизма они
усвоили, а конкретным лоббизмом с ними заниматься не будут. И в
результате всех наших разговоров до них дошло, они будут бороться за
прозрачность, открытость, конкурсность, конкурентным образом можно
получить заказ. Гораздо лучше через своего агента влияния, через
депутата или представителя исполнительной власти тихо-тихо, чтоб
никто не узнал, откусить свой кусочек и утащить в свою норку.
И
представители таких структур – бюджетных, некоммерческих, собрав
материалы и у нас поучившись, больше у нас не появлялись. Я понимаю
представителей бюджетных структур, у которых такое ужасное
положение, что можно им простить, что ради своей больницы, ради
своего районного отделения социальной помощи, недофинансируемого
просто ужасно, ради своей НКО, они сами таковыми себя не считают, это
старая организация ветеранов, они готовы пойти на все тяжкие, и
открытый бюджет им не нужен. Все остальные в Санкт-Петербурге
представители НКО, как правило, на следующий наш семинар приходили
в процессе борьбы за открытый, прозрачный бюджет, за конкурсы и за
свое в них честное, открытое участие. И в процессе развития нашего
понимания всех этих процессов шло и их вовлечение. Если
первоначально бились за грамотное включение в резервные фонды
депутатов и поправки к бюджету,
затем стали бороться за
формулирование и включение в бюджет программ по своим
направлениям; потом поднялись вместе с проектом на уровень борьбы за
приоритетность. И вот то, что рассказал уважаемый представитель
Комитета финансов, пока что, честно говоря, когда он говорит, что некий
проект, некая документация стали публичными, это его точка зрения.
Потому что публичность в лице 10 депутатов и 30 помощников – это
пока не публичность. Но те организации, которые были на наших
семинарах, которые работали с нашими материалами через этих 30
помощников и 10 депутатов, они с боем публичность выцарапывают и
получают необходимую информацию, хотя пока большинство из них к
официальной части не допускается. Вот это парадоксальное явление. В
Санкт-Петербурге началась такая системная работа по общественному
участию, а то, что хотелось иметь в регионах – общественные слушания,
участие общественности в заседании депутатских комиссий, бурное
обсуждение на общественных палатах бюджетных приоритетов,
бюджетного анализа и т.д., в Санкт-Петербурге пока с этим не очень
хорошо, хотя большой прорыв есть в направлении местного
самоуправления.
Здесь есть уважаемый представитель местного
самоуправления, еще раз так, как я делаю на секции, бывая в разных
городах России, хочу назвать МО № 7 и показать его бюллетень, а также
привлечь внимание к ответственному за выпуски бюллетеня г-ну
Колосову. Посмотрите этот бюллетень. Если вам нужны идеи, вы у него
получите, скорее всего, в электронной форме. Это прекрасное на
муниципальном уровне обеспечение открытости и прозрачности, в
соответствии с международными стандартами бюджетного процесса. Не
могу сказать, что именно «Стратегия» полностью определила движение
МО №7, но в других муниципальных образованиях опыт МО № 7 был
получен через центр "Стратегия". Все публикации, книги наши,
брошюры – их эффективность очень разная.
Часть участников
семинаров, получив на семинаре очень хороший выпуск – первый,
второй, третий «Комментарий к бюджету на 1999 год», по проблемам
бюджетного процесса, использовали их по-разному. Я пытался говорить
с разными организациями. Как обычно бывает в России, 50% людей
кладут на полку и забывают об этом навсегда. А вот муниципальные
образования, у которых есть
хоть какие-то шансы выйти из
организационного и финансового кризиса, обычно те, у кого небольшой
дефицит или у кого профицит. Вот они наши знания, насколько я знаю,
достаточно эффективно используют.
Одним из аспектов нашей деятельности была работа с другими
организациями, которые каким-то косвенным образом, а может, и прямым
занимаются бюджетным процессом. Вот уважаемая организация КРНО
- центр поддержки НКО Петербурга провела очень интересный семинар,
куда привлекла все те общественные организации, которым она помогала
давным-давно, по бухгалтерии НКО, по внедрению менеджмента, по
волонтерской деятельности НКО. И частью такой поддержки со стороны
КРНО своим общественным организациям оказалась их поддержка в
консультировании в области бюджетного процесса. В данном случае наш
проект «Стратегии» и их совпадали. Мы провели очень хороший
семинар. Вот буклет, который вам всем роздан, здесь схема бюджетного
процесса – довольно простая. Но самое ценное – слева дан комментарий,
что делать НКО на данной стадии бюджетного процесса.
Сейчас
большинство НКО, приходящих на наш семинар, консультирующиеся у
нас, они фактически, может быть,
не имея этой схемы или имея,
консультируются с нами по деталям, потому что фактически они сами в
этом бюджетном процессе участвуют. Эта чудесная книга НКО, которую
вам демонстрировал Дмитрий Антонюк, изданная в рамках проекта
центра «Стратегия» по бюджету,
тоже очень сбалансированно
представляет популярные знания о бюджетном процессе в России и
области (в данном случае есть специфика в Псковской области), и,
начиная с с. 15, рассказывает об участии общественности в бюджетном
процессе, используя самые разные источники, в т.ч. семинары, в т.ч.
выступления экспертов центра "Стратегия", вашего покорного слуги. Я
хотел бы обратить ваше внимание на то, что здесь расписано все по
этапам. И здесь есть такая схема «круговорот» бюджетного процесса.
Помните, А.Ю. Сунгуров в своем выступлении говорил о цикличности.
Так вот, цикличность заключается не только в том, что бюджетный
процесс в течение года повторяется несколько раз в год. На ранней
стадии развития проекта
большинство участников считает, что
бюджетный процесс – это с сентября по декабрь, когда бюджет подан в
ЗС, и вокруг него толкаются локтями и пытаются что-то с бюджетом
сделать. Сейчас уже, в т.ч. используя схему КРНО, используя эту схему,
которую мы в рабочем порядке всем излагаем,
общественность
понимает, что участвовать нужно в бюджетном процессе целый год, что
реально, если вы хотите поучаствовать в бюджете 2001 года, то работать
вы должны два года. С 1 января 2000 года вы год должны трудиться над
тем, чтобы то, что вы хотите, для своей организации, для своих целевой
группы просто из каких-то соображений контроля, борьбы с коррупцией,
решения приоритетов, год вы должны трудиться, чтобы в законе, в
проекте бюджета было то, что нужно. А потом, на следующий год, когда
этот бюджет будет исполняться, вы не менее интенсивно, занимаясь
проектом бюджета уже следующего года, должны биться за то, чтобы он
был исполнен. Мы с вами знаем, что мы в России, один пишет закон,
исполняет его другой, хотя задумывал третий. Большинство НКО, не
вооруженные тем, что они получили от взаимодействия с научной
общественностью или в результате деятельности таких организаций, как
центра "Стратегия", РНО, «Сиб-Инфо-Центр» и уважаемые коллеги из
Южно-Сахалинска и т.д., без этой помощи большинство общественности
не может пока что квалифицированно участвовать в бюджетном процессе
именно для того, чтобы добиться реального результата.
А власти, со своей стороны, хотя периодически экспертов центра
"Стратегия" вызывают в Москву, и то Александр Юрьевич, то я, то еще
кто-нибудь выступает перед съехавшимися со всей России вице-мэрами
малых городов России, Союза российских городов, изо всех сил
убеждают исполнительную власть, что им очень нужна прозрачность,
открытость, вовлечение общественности, власть наша понимает только
силу. Когда Петр лупил бояр палкой, он действовал в правильном
направлении, потому что добиться чего-то можно только тогда, когда это
становится действительно актуальным. Если какие-то продвинутые
люди, например, на одном из семинаров центра "Стратегия" в Пскове,
довольно напряженно входили в три группы, все три - депутаты,
исполнительная власть и общественность – находились в большом
антагонизме друг к другу, и первый шаг навстречу открытости и
прозрачности
сделала
наиболее
комплексно
именно
группа
исполнительной власти.
Конкретно, руководитель финансового
управления Луиза Васильевна Березняк оказалась настолько прозорливым
человеком, поняла, что можно опереться на общественность, можно
использовать открытость и прозрачность бюджета для того, чтобы
перестать враждовать, а вместе работать с депутатами, и можно под
флагом открытости и прозрачности бюджета противостоять тем, что
областная власть пытается свести на нет само управление через
финансовую сферу. И вот мотивация у власти появилась. Когда
мотивация у власти появилась, то появилось и открытые слушания,
появление власти на общественной палате, прислушивались к средствам
массовой информации, всерьез стало отношение к общественной
экспертизе.
В основном власть мотивирует тем, когда начинает
подходить к выборам. Вблизи выборов использовать открытость,
прозрачность, борьбу с коррупцией для борьбы с конкурентами,
манипулировать общественностью, изобразить ее участие, изобразить ее
вовлечение только для одного: получить от общественных организаций,
от общественности, от публикаций в средствах массовой информации
голоса на выборах. После всего можно опять забыть и вспомнить через 3
года, при подготовке к следующим выборам. В местном самоуправлении
Санкт-Петербурга элементы этого тоже имели место. С одной стороны,
в период собственно избирательной кампании, в узком смысле этого
слова, три месяца до выборов, депутатам было просто ни до какой
прозрачности, участия общественности. В период после избрания – до
полугода – тоже можно без затрат усилий на общественность прожить. И
только небольшой период перед избирательной кампанией, когда ищутся
новые идеи, пытаются привлечь новые избиратели, только тогда
вспоминают об открытости, прозрачности, привлечении общественности.
Это очень непродуктивно, потому что как организатор избирательной
кампании, как самое эффективное, дешевое и многолетняя избирательная
кампания – это постоянная избирательная кампания. Я гляжу в глаза
некоторым депутатам, которые здесь сидят, я знаю, что они ведут
постоянную избирательную кампанию, и избиратели не только часто
встречаются с ними на встречах, на приемах, в средствах массовой
информации, но и вовлекаются этими депутатами в свою деятельность. И
если пнуть активного избирателя, которых процентов 10 есть, которые
решают вопрос, кто будет избран, и сказать какую-нибудь гадость про
своего депутата, то они объяснят, почему этот депутат сделал то, за что
его можно покритиковать. Потому что они знают от депутата
интерпретацию этой проблемы, которую, если бы красиво подать в самые
выборы, она бы угробила этого депутата, и он никогда не был бы избран.
Постоянная избирательная кампания – это хороший козырь для того,
чтобы мотивировать тем лицам, которые идут на выборы, во власть,
депутатам, первым лицам к взаимодействию с общественностью,
вовлечение ее, в том числе это дешевле, чем сорвать деньги на выборы,
московские, питерские и т.д.
Хотелось еще пару слов сказать по поводу так называемого
Большого проекта. Вы здесь слышали, а у нас на секции звучало,
большинство говорило: при взаимодействии с центром "Стратегия" мы
таким-то образом продвинули свое общественно участие, мы провели
общественные слушания, мы использовали материал для публикации в
средствах
массовой
информации,
мы
по
вашей
методике
проанализировали бюджет, мы сделали из сложного социального
бюджета выжимки и выявили приоритеты, разъяснили их депутатам и
избирателям, какие реальные приоритеты в жизни избирателей. А другие
говорили: мы не сотрудничаем с центром "Стратегия", но мы провели
слушания, мы выявили приоритете, мы поработали со средствами
массовой информации. Т.е. мы продвинулись в одном общем
направлении. В том числе один из аспектов этого направления – борьба с
коррупцией. Александр Юрьевич говорил о том, как стыкуется
бюджетный проект с антикоррупционными. По России – это фонд
«Евразия», по Северо-западу – это Национальный фонд поддержки
демократии; действие «Мир без коррупции», филиал в России.
Вот я хотел показать – «Предотвращение коррупции в ходе
избирательной кампании», «Предотвращение коррупции в бюджетном
процессе»,
«Гражданское образование – как средство борьбы с
коррупцией» – вот такие брошюры центра "Стратегия" тесно связаны с
бюджетным проектом, они опираются на него.
Всюду получается, что вовлечение своих избирателей,
общественное участие в бюджетном процессе - это один из лучших
способов борьбы с коррупцией. А та технология построения бюджетного
процесса, открытая и прозрачная, – о чем говорила Маргарита Федоровна,
- она обеспечивает эффективность этого общественного участия.
И несколько слов еще о приоритетах. Сейчас очень многие
занимающиеся бюджетом поняли, что невозможно повысить уровень
депутатов, общественности, журналистов на такой уровень, чтобы они
могли
эти тома бюджетных таблиц самостоятельно осмыслить,
самостоятельно расшифровать, понять, что скрыто за этими цифрами.
Потому что задурить голову можно великолепно. Например, цитирую
бюджетное послание главы г. Петрозаводска от 19998 года. Он говорит: «
У нас социальный бюджет. Мы повысили расходы на социальную сферу
на 33%. Это колоссальный рост при той нехватке средств, которая у нас
есть. Мы стабилизировали расходы на управленческий аппарат на уровне
прошлого года». Если тщательно проанализировать бюджет города
Петрозаводска за 1998 год, просчитать инфляцию, то реальные расходы
на социальную сферу упали на 15%. А реально расходы на
управленческий аппарат, растасканные по шести статьям, возросли вдвое.
Поэтому
бюджетный
анализ,
вовлечение
общественности,
интерпретация и популяризация бюджетных вопросов для средств
массовой информации, для общественности и для депутатов той помощи
контрольно-счетной палаты за бюджетные средства, общественность
должна оказывать помощь тем депутатам, с которыми она хочет
сотрудничать, - вот эта популяризация бюджета, выявление в нем
истинных цифр, находящих приоритет, вот за это нужно бороться.
Сейчас уже у многих и у меня лично представление такое, что
основное поле борьбы общественности, основное поле борьбы депутатов
должно быть
не за конкретную маленькую статью в бюджете,
прописанную на строительство детской площадки в округе депутата,
хотя это тоже хорошо. И он, маниакально срывая прием бюджета, эту
свою статью пробивает, срывает, чтобы бюджет начал действовать
вовремя.
Главное – борьба за приоритеты. И вот то, что говорил тут
представитель Комитет финансов Санкт-Петербурга, - это шаг в этом
направлении власти. И мы все должны за это бороться. Если на уровне
Российской Федерации в принципе можно начать общественности
бороться за приоритеты, их обсуждать на основании Послания
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, где он
излагает достижения и перспективы развития России, там заложены
приоритеты, которые потом будут
учтены в
соответствующем
постановлении Правительства и положены в основу бюджета и проекта
социально-экономического развития. В Санкт-Петербурге принят закон о
том, чтобы в марте, когда отчитывается Президент, в Петербурге
губернатор выступал и рассказывал о том, какие приоритеты, какие
социально-экономические задачи, какие стратегические ставятся на
ближайший год, что будет положено в основу бюджета. Закон действует.
Но ни Путин, ни Яковлев с такими посланиями так и не выступили. Т.е. у
нас в России не все законы выполняются.
Вообще-то, если бы общественность, средства массовой
информации, депутаты превратили эти
выступления в бурное
обсуждение приоритетов, если бы
выдвинутые приоритеты так
согласовывать, как сейчас это делается в Санкт-Петербурге, клали всерьез
в основу бюджета, тогда бы действительно общественность могла
коренным образом влиять на то, что происходит. И тут самый последний
аспект: пока что вовлечение общественности в разработку
стратегических планов развития, планов социально-экономического
развития я оцениваю как недостаточное. В Санкт-Петербурге, где
разработан стратегический план, где была масса всяких комиссий,
которые как бы отражали интересы различных групп петербургской
общественности и разных властных кругов, и разных экономических
кругов, но, по-моему, как раз потому, что он учитывал и вовлекал только
тонкий слой элиты и специалистов, он не мог быть вынесен на
референдум, на заседание ЗС Санкт-Петербурга, на конференцию
депутатов муниципальных образований, потому что он там был бы с
треском завален. И сейчас он лежит под сукном, очень красивый. И его
неофициально, по рекомендации губернатора рекомендуют учитывать
при разработке бюджетов и планов социально-экономического развития
Санкт-Петербурга. Не вовлекли общественность, поэтому этот
стратегический план невозможно сделать законом Санкт-Петербурга.
Был я в рамках Большого проекта по бюджету центра "Стратегия"
в г. Дзержинске, Новгородской области, где
был представлен
общественности (провели слушания) план социально-экономического
развития этого города. Он существовал уже два года. Он лежал под
сукном, как и в Санкт-Петербурге, никому его не показывали. Один из
его разделов – по транспорту выполнялся путем прямых указаний
Администрации своим комитетам; другой раздел – не то, что не
выполнялся, а полностью оказался в противоположном направлении. И
вот когда общественность стала обсуждать приоритеты, стратегию, и хотя
это было не очень квалифицированно, но это было серьезно. Это то, что
самое понятное, самое важное, правда, организовать это очень сложно.
Мне кажется, что эта наша деятельность по центру "Стратегия"
при поддержке Фонда Форда, при сотрудничестве с международными
организациями и другими организациями в России по участию
общественности в бюджетном процессе - это вещь очень перспективная,
как для улучшения жизни наших граждан, как для предотвращения
коррупции, так и для повышения эффективности и качества
управленческой деятельности в России. Спасибо.
Вопрос: Вы сказали, что именно Законодательное Собрание СанктПетербурга было тормозом для публичной оценки стратегического плана
развития. В чем причина? И второе. Не считаете ли вы, что ЗС СанктПетербурга не выполняет представительную функцию?
НЕЗДЮРОВ А.Л.
Вопрос риторический. Вы сами на него ответили. Я с вами
совершенно согласен.
СУНГУРОВ А.Ю.
Уважаемые коллеги! Для тех, кто не знает, не дай Бог использовать
петербургский вариант. Дело в том, что
еще в самом начале наша
Администрация
предложила часть резервного фонда губернатора
разделить между депутатами для использования в их муниципальных
округах. Фактически идет сделка. Администрация предлагает депутатам
распоряжаться суммой в сто тысяч долларов, распределять по своим
округам, тем самым готовить себе будущие перевыборы. А при этом
депутаты обязуются не противодействовать принятию бюджета, который
вносит Администрация. Это сначала законодателем было отвергнуто.
Теперь это называется не «резервный депутатский фонд», а
«коллективная депутатская поправка». Вот такое негласное соглашение.
Т.е. депутаты оказываются на «крючке» вторично, потому что, как
известно, мало выделить деньги; важно еще, как их реализовать. Более
того, провели исследование: те депутаты, которые не очень лояльны к
губернатору, их резервный фонд – 50-60%; а те депутаты, которые
реально лояльны к губернатору, - на 90-100%, даже 150%. Более того,
если идет уменьшение финансирование расходов на школы в округе, а
директору говорят, что это депутат финансировал. Отсюда следует: зачем
им публичность, когда у них есть такой механизм?