ЛЕКЦИЯ 1: ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. План

ЛЕКЦИЯ 1: ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.
План лекции:
1. Политико-правовая природа местного самоуправления
2. Соотношение понятий "местное самоуправление" и
"государственная власть"
3. Атрибуты и критерии местного самоуправления
Вопрос 1: Политико-правовая природа местного самоуправления
Понятие "самоуправление", как и большинство терминов в социальных
науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными
авторами трактуется различно. Наиболее полное и широкое толкование
этому понятию было дано еще в XVII в. в Англии (self-government), оттуда
оно было заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии и
России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не
существует, и он заменен понятиями "децентрализация" или "муниципальная
власть" (pouvoir municipal).
Местное (муниципальное) самоуправление понимается по-разному.
Известный германский государствовед Г. Еллинек определял его как
"государственное управление через посредство лиц, не являющихся
профессиональными
управление,
государственными
которое
бюрократическому
есть
в
должностными
противоположность
управление
через
лицами,
-
государственнопосредство
самих
заинтересованных лиц".
Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением
понимал
"децентрализованное
государственное
управление,
где
самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода
юридических
гарантий,
которые,
создавая
действительность
децентрализации, вместе с тем обеспечивает и текущую связь органов
местного государственного управления с данною местностью и ее
населением".
Англичанин И. Редлих местное самоуправление определял как
"осуществление местными жителями или их избранными представителями
тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной
властью или которые принадлежат им по общему праву (common law)"».
Самоуправление
понималось
также
как
самостоятельное
осуществление социальными группами задач внутреннего государственного
управления
в
пределах
объективного
права,
где
гарантиями
самостоятельности являются создание руководящего центра выборным
путем
и
автономность
деятельности
органов
самоуправления
(И.И.
Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи
независимых — в той или иной мере — лиц и учреждений (Б.Э. Нольде);
перенесение начал представительства и ответственности на местное
управление (Б.Н.Чичерин).
Таким образом, очевидно, что понятие местного самоуправления
теснейшим образом связано с политико-правовой природой этого явления. В
последнее
время
появляется
большое
количество
публикаций,
затрагивающих этот вопрос.
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления,
возникла в середине XIX в. в Бельгии и Франции — это теория свободной
(естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э. Мейер, О.
Лабанд, О. Ресслер) считали, что право общины на заведование своими
делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права
человека, что община является первичной по отношению к государству,
поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.
«Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной
власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а
лишь признает ее». Отсюда в понятие самоуправления включили следующие
факторы: управление собственными делами общины; общины являются
субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного
управления суть представители не государства, а общины. В рамках этой
теории наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью
признавалась четвертая власть – местная (муниципальная, коммунальная,
общинная).
Эту теорию сменила хозяйственная теория, представителями которой
были Р. Моль, А. Васильчиков. Ее сторонники сделали упор не только на
признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного
субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное
самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим особую сферу
хозяйственной деятельности.
Обе теории являются разновидностями общественной теории, которая
видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу права
самому
ведать
свои
правительственными
общественные
органами
интересы
и
заведования
в
сохранении
одними
за
только
государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из
противоположения местного общества государству, общественных интересов
– политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало
только
свои
собственные
интересы".
В
России
эта
теория
с
ее
разновидностями была наиболее популярна в 60-е годы XIX в.
Большее распространение получила так называемая юридическая
теория. Ее придерживались Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин. Органы
самоуправления, по их мнению, не являются органами государства, но
государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме,
признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Иногда
выделяют также политическую теорию. Ее сторонники противопоставляли
царским чиновникам – профессионалам и бюрократам выборных от местного
населения.
Одновременно появилась государственная теория самоуправления,
основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р.
Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А.
Градовским, Б. Безобразовым. Пик популярности этой теории в России
приходится на середину 70-х годов прошлого века. Ее сторонники
рассматривали местное самоуправление как часть государственного. Всякое
управление публичного характера с этой точки зрения есть дело
государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а
привлечение местных жителей на службу государственным интересам и
целям. Сущность самоуправления в рамках государственной теории
сформулировал Н.И. Лазаревский. Согласно его взглядам, самоуправление
есть "осуществление правительственных прав по поручению от государства;
...деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного
управления; ...исполнение задач государственного управления самим
государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства".
Рассматривая
различные
теории
местного
самоуправления,
А.
Колесников определил, что они различаются по способу формирования
местных учреждений; характеру и количеству дел, им подведомственных;
характеру взаимоотношений с центральной властью.
В настоящее время практика показала, что природа местного
самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно
четко
выделить
собственно
местные
дела,
отличные
от
общегосударственных; функции местного самоуправления имеют не только
частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление
одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и
общественного образования, что нашло свое отражение в современной
трактовке этого понятия. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что,
разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного
самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного
самоуправления, а специфику их функций.
В Европейской хартии местного самоуправления под местным
самоуправлением понимаются «право и эффективная способность местных
органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную
ответственность важной частью публичных дел в интересах своего
населения». В статье 1 Закона от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении
в
РСФСР»
местное
самоуправление
определялось
как
организация
деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность
решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его
национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства
Российской Федерации.
В
настоящее
время
понятие
местного
самоуправления
можно
раскрывать в следующих аспектах:
- местное самоуправление — это право граждан, местного сообщества
на самостоятельное заведование местными делами. В соответствии с частью
2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской
Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления. В части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации
закреплено,
что
местное
самоуправление
в
Российской
Федерации
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения,
владение,
пользование
и
распоряжение
муниципальной
собственностью.
-
местное
самоуправление
—
это
деятельность
граждан
по
самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В части 1 статьи
2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" определено, что местное
самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая
Конституцией
Российской
Федерации
самостоятельная
и
под
свою
ответственность деятельность населения по решению непосредственно или
через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя
из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
- местное самоуправление – форма народовластия, т. е. способ
осуществления народом принадлежащей ему власти. В частях 1 – 2 статьи 3
Конституции
Российской
Федерации
закреплено,
что
носителем
суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации
является ее многонациональный народ; он осуществляет свою власть
непосредственно, а также через органы государственной власти и органы
местного самоуправления.
- местное самоуправление – одна из разновидностей социального
управления, которое существует наряду с государственным.
- местное самоуправление – одна из основ конституционного строя,
основополагающий принцип организации власти, который наряду с
принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет
иерархию управления (деление властей по вертикали). В статье 12
Конституции Российской Федерации говорится, что в Российской Федерации
признается и гарантируется местное самоуправление; в пределах своих
полномочий оно самостоятельно; органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти. О местном самоуправлении
говорится в статьях 3, 12 Конституции Российской Федерации, положения
которых в соответствии с частью 1 статьи 16 Конституции Российской
Федерации
составляют
основы
конституционного
строя
Российской
Федерации.
Последнее особенно принципиально. Местное самоуправление во всех
развитых странах признается и закрепляется в качестве одной из основ
конституционного строя, в качестве демократического института, который не
может быть ликвидирован. Например, в части 2 статьи 28 Конституции ФРГ
говорится о том, что общинам должно быть предоставлено право решать
местные вопросы в рамках закона под их собственную ответственность.
Объединения общин в рамках их законной сферы деятельности также имеют
право на самоуправление в соответствии с законом. Иными словами,
самоуправление как форма организации принципиально неприкосновенно. В
США действует принцип самоуправления (home rule), который означает
управление
местными
делами
без
вмешательства
со
стороны
законодательного или иных органов штатов в деятельность муниципальных
органов. Аналогичная норма появилась и в Конституции Российской
Федерации. Статья 12 Конституции Российской Федерации гласит, что в
Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление,
которое в пределах своих полномочий самостоятельно.
Одна из основных целей местного самоуправления – объединение
людей, превращение их в общность с близкими для каждого целями.
Поэтому местное самоуправление – один из важнейших институтов,
настоящий орган народовластия, первичный властный орган, необходимый
элемент демократической организации государственной и общественной
жизни каждого государства.
Вопрос 2: Соотношение понятий "местное самоуправление" и
"государственная власть"
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации
органы
местного
самоуправления
в
пределах
своих
полномочий
самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти.
Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве
самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему
власти. Это предполагает, в свою очередь, организационную обособленность
местного
самоуправления
от
государственной
власти.
Появляются
высказывания о том, что государственная власть заканчивается на уровне
субъектов Российской Федерации. Возникает вопрос: есть ли власть на
уровне
городов,
районов,
сельсоветов,
т.е.
на
уровне
местного
самоуправления, и какова ее природа? Чтобы ответить на него, необходимо
прояснить соотношение понятий: управление и власть, государственная и
местная (муниципальная) власть.
Управление
предполагает
воздействие
на
поведение
людей,
подчиненность воли одних людей воле других для получения определенных
результатов, наличие особого механизма его реализации. Управление как
организационная деятельность – это процесс реализации, функционирования
власти, естественное состояние власти, сущность которой проявляется в
создании предпосылок управления. В свою очередь, власть — это не просто
рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет
управления. Таким образом, если мы используем дефиницию «местное самоуправление», то необходимо говорить и о местной (муниципальной)
власти. В качестве иллюстрации можно привести слова Г. Барабашева,
который, анализируя опыт местного самоуправления зарубежных стран,
определял местное самоуправление как «власть местного населения в делах
местного значения, осуществляемую гражданами непосредственно и через
выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной
власти».
Подробнее
рассмотрим
соотношение
понятий
«местная»
и
«государственная» власть. Привычное понимание государственной власти,
пронизывающей все уровни снизу доверху, перестало быть абсолютным во
время разработки и принятия Закона о местном самоуправлении в
Российской Федерации. Стал утверждаться взгляд, что местное управление –
самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему
власти. Так, в послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию
местное
самоуправление
названо
«не
только
сферой
самоорганизации жителей, но и специфическим уровнем власти». Но можно
ли говорить однозначно о взаимонезависимости местной и государственной
власти? Эта проблема решается давно, и до сих пор ответа нет. Попутно
хотелось
бы
отметить,
взаимоотношения
что
русские
центральных
и
ученые
местных
касались
и
вопросов
властей, пытаясь
понять
юридическую природу федерализма.
Муниципальная
дарственной
власти.
власть
К
имеет
ряд
признаков,
ним
относятся:
присущих
четко
госу-
выраженный
институализированный характер; наличие специфического обособленного
аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени,
универсальность,
всеобщность;
основанность
на
законах
и
иных
нормативных актах; осуществление власти на определенной территории по
отношению ко всем лицам, находящимся на ней; возможность использования
средств законодательно институированного насилия; установление и сбор
налогов;
самостоятельное
формирование
бюджета.
Государствоведы
отмечали, что юридическое лишение государственных начал для органов
местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость
правовую.
В то же время территория местного сообщества есть государственная
территория, местные жители являются гражданами государства. Необходимо
учитывать еще ряд обстоятельств: статус местного самоуправления
определяется государством в Конституции Российской Федерации и законах,
принимаемых
органами
государственной
власти;
статус
местного
самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела
решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной
политики; решения органов местного самоуправления обязательны к
исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления
могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; у
органов
местного
самоуправления
есть
соответствующий
комплекс
полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно
управление; органы местного самоуправления не обладают «компетенцией
устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определять
круг своих полномочий; в отличие от государства как такового местное
сообщество не обладает суверенитетом.
Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом
осуществления собственно законодательной власти. Отсутствие права
издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности
заменяющих законы общие, является достаточно важным критерием,
отличающим
местное
самоуправление.
Безусловно,
органы
местного
самоуправления издают нормативные акты, но они не относятся к законам,
по своей природе являются подзаконными.
При обосновании негосударственного характера органов местного
самоуправления приводятся обычно такие аргументы: в их системе
отсутствуют строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от
имени
государства;
вопросы
местного
значения
решают
с
учетом
особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу
составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет; они
обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы; у
органов местного самоуправления практически отсутствуют политические
функции.
Подытоживая все вышеизложенное, следует констатировать, что
муниципальная власть — это система властеотношений, реализующая
функции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения.
Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и
публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами
местного самоуправления и основана на нормах права.
Муниципальная
общественных
власть
отношений,
может
в
быть
которых,
определена
согласно
как
нормам
форма
местного
сообщества, деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность
других, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими целями в
рамках общегосударственной политики.
Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в
ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное.
Это подметил еще дореволюционный ученый В.Ф. Матвеев. Он писал, что
«относительная зависимость органов самоуправления носила двойной
характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых
непосредственно получали свои полномочия, то есть от избирателей, а с
другой — правительство, передав часть функций местным органам, не могло
отказаться от надзора за осуществлением этих функций, а, следовательно, и
от различных способов воздействия на местные органы».
Поэтому необходимо отметить, что, несмотря на двойственную
природу
муниципальной
конституционное
власти,
разделение
существующее
государственной
в
настоящее
власти
и
время
местного
самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под
собой практическое основание.
В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации в
1998 г. было введено понятие публичной власти. Фактически впервые
данный
термин
был
использован
в
юридическом
документе.
В
вышеназванном постановлении говорится, что понятие «органы власти» само
по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная
власть может быть и муниципальной. Таким образом, в Российской
Федерации
существует
две
разновидности
публичной
власти
–
государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень
власти обладает специфическими признаками. Органы государственной
власти решают вопросы государственного значения; органы местного
самоуправления — местного значения.
При характеристике местного самоуправления ряд ученых проводит
разграничение местного самоуправления и общественного объединения.
Можно выделить следующие их различия: органы местного самоуправления
формируются по императивному предписанию государства, в то время как
общественные объединения формируются определенными слоями населения
по
добровольному
принципу;
в
сферу
деятельности
общественных
объединений по общему правилу не входит решение государственных дел, в
то время как органы местного самоуправления могут наделяться отдельными
государственными
объединения
полномочиями;
может
не
сфера
ограничиваться
деятельности
территорией
общественного
определенной
административно-территориальной единицы в отличие от решений органов
местного самоуправления, которые всегда имеют четкую территориальную
привязку.
Вопрос 3: Атрибуты и критерии местного самоуправления
При характеристике местного самоуправления необходимо различать
его
сущностные
характеристики,
обусловленные
политико-правовой
природой местного самоуправления, и внешнее выражение, т. е. то, каким
образом местное самоуправление проявляется в своих действиях. Поэтому
необходимо рассматривать критерии и атрибуты местного самоуправления.
Вопрос о критериях местного самоуправления в теоретическом плане
очень слабо разработан, поэтому в настоящее время при формировании
муниципального образования больше принято говорить об атрибутах
местного самоуправления. Атрибуты местного самоуправления (от лат.
attribuo —- придаю, наделяю) — это неотъемлемые свойства местного
самоуправления, без которых оно не может существовать.
Действующее законодательство выделяет ряд обязательных атрибутов
местного самоуправления: территорию, население, выборные органы, формы
непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный
бюджет, местные налоги и сборы, муниципальную собственность, местные
нормативные акты. В настоящей работе будут освещены только атрибуты
местного самоуправления, характеризующие в своей совокупности его
организационные основы, т. е. органы местного самоуправления, формы
непосредственного
осуществления
населением
права
на
местное
самоуправление, местные нормативно-правовые акты.
Русский ученый Л.А. Велихов отмечал, что «при всех индивидуальных
особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах,
можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему
свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти».
* Различие в характере власти. Центральная государственная власть
есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать;
органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в
порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.
* Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных,
т.е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению.
* Самостоятельные источники средств.
* Территориально ограниченный выборный принцип.
Далее Л.А. Велихов выделял основные «выгоды и преимущества»
местного самоуправления:
«Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего
местным
жителям,
самоуправления
и
участвующим
в
непосредственно
избрании
органов
заинтересованным
местного
в
успешной
деятельности последних.
Во-вторых,
местное
самоуправление
развивает
в
гражданах
самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию
общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства,
привыкая полагаться на самих себя.
В-третьих,
общественная
жизнь,
при
наличии
местного
самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не
стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии
бессильными.
В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с
народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются
общественные.
Принимая
участие
в
управлении,
гражданин
готов
содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.
В-пятых,
местное
самоуправление
дает
гражданам
ближайшее
самоуправление
является
практическое знакомство с общественными делами.
Наконец,
подготовительной
в-шестых,
школой
местное
для
государственных
деятелей
высшей
категории...» Местное самоуправление как школу самодеятельности народа и
«практическое приготовление к представительному порядку» (рассматривал
и Б.Н. Чичерин).
Местное самоуправление является составной частью демократического
правового государства. Демократия — власть народа. Например, А. Токвиль
определял демократическое общество как «общество, которое правит собой
само и для себя». Речь, безусловно, идет о принципе народовластия.
"Местное самоуправление является... не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения
начала народовластия в кругу дел, непосредственно касающихся народа в его
ежедневной жизни". На основании вышеизложенного можно выделить
несколько критериев местного самоуправления.
• Правовая оформленность. Система местного самоуправления,
компетенция органов местного самоуправления, границы его осуществления
определяются законом. Но самоуправление в отличие от государственной
власти – власть подзаконная и действующая в пределах и на основании
законов, принимаемых органами государственной власти.
• Осуществление управления в интересах населения, для населения.
Этот критерий, кстати, никогда не оспаривался. Любая власть декларировала,
что она осуществляет управление для народа и является выразителем
интересов народа. В данном случае фактически речь идет о совпадении
источника власти и носителя власти.
•
Разрешение
местных
дел,
удовлетворение
потребностей,
которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем
самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть
общественных дел, которыми оно занимается, выявлены предметы его
ведения.
• Баланс государственных и местных интересов на уровне местного
самоуправления, который обеспечивается законом. Наиболее действенные
рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления
нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления,
разумного
сочетания
форм
непосредственной
и
представительной
демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы
исполнительной власти.
• Наличие собственных ресурсов в виде самостоятельного местного
бюджета и муниципальной собственности под собственные предметы
ведения.
• Реальные возможности принимать решающее участие в управлении
делами общества. Например, в Америке это достигается посредством
рассредоточения муниципальной власти, т. е. разделения ее между большим
числом
субъектов
(есть
органы
местного
самоуправления
общей
компетенции и органы местного самоуправления специальной компетенции,
действующие в специальных округах). Такой подход имеет весьма
интересные следствия: максимально большое число людей становится
заинтересованным в решении дел местного значения. Американцы полагают,
что любовь к Родине есть своего рода культ, который люди тем искреннее
исповедуют, чем чаще отправляют.
• Важная цель местного самоуправления – развитие у граждан чувства
принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий
местного самоуправления – учет своей национальной, региональной,
исторической
и
прочей
специфики
и
особенностей.
Речь
идет
о
самостоятельности определения, например, организационно-правовых форм
местного самоуправления.
• Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой
аспект термина «сознательность», как готовность лично действовать в
соответствии
с
интересами
местного
сообщества,
подчинять
при
необходимости свои интересы групповым интересам. Эта власть требует
обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она
выборная по своей природе.
• Необходимый уровень правосознания граждан, наличие системы
негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами
общества. Следует отметить, что этот критерий в настоящее время получает
все большее развитие. Ряд регионов активно включились в разработку
механизма
муниципального
социального
заказа,
регулирующего
взаимоотношения органов власти и общественных или некоммерческих
объединений.
• Наличие способности к активной корректирующей деятельности.
Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не
только понимать, что такое ответственность, но и быть готовыми и
способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти
теми, кому она доверена. В ряде регионов это реализовалось во введении
института отзыва выборных лиц местного самоуправления.
• Совпадение объекта и субъекта управления. Для государственного же
управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление
субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются
не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а
выборные представители местных сообществ.
• Превращение местного сообщества из участника управления в его
первичного субъекта. Как известно, под управлением понимается всякое
целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но
если речь идет о самоуправлении, налицо воздействие управляющей системы
самой на себя, Таким образом, есть не две системы — управляющая и
управляемая, а одна — самоуправляемая.
• Местное самоуправление,
несмотря на значительные отличия от
других институтов самоуправления (самоуправление народа, постоянных и
временных объединений граждан, самоуправление в деятельности всех
властных органов), тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт.
Поэтому
можно
говорить
о
местном
самоуправлении
как
части
демократической организации цивилизованного общества и как части единой
структуры организации власти и управления в стране.