Аналитическая справка о проведении мониторинга деятельности в сфере обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью за 2013 г. 1. Общая информация В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) одним из полномочий Минюста России является проведение мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, государственных юридических бюро, адвокатских палат субъектов Российской Федерации и негосударственных центров бесплатной юридической помощи по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения. Полномочиями по проведению в субъектах Российской Федерации мониторинга вышеуказанных участников системы бесплатной юридической помощи наделены территориальные органы Минюста России (приказ Минюста России от 22.11.2012 № 217 «О внесении изменений в Положение о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденное приказом Минюста России от 21.05.2009 № 146, и в Положение об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденное приказом Минюста России от 21.05.2009 № 147»). В соответствии с установленными критериями мониторинга в сфере бесплатной юридической помощи территориальными органами в Минюст России в установленные сроки представлена информация о деятельности в сфере бесплатной юридической помощью на территории субъекта (субъектов) за 2013 г. Для сбора необходимой информации по оказанию бесплатной юридической помощи территориальными органами Минюста России проведена работа по запросу и обобщению информации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, государственных юридических бюро, адвокатских палат субъектов Российской Федерации, негосударственных центров бесплатной юридической помощи, юридических клиник. 2 2. Реализация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, предусмотренных статьей 12 Федерального закона 2.1. Реализация полномочий, предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 12 Федерального закона Результаты анализа показывают, что работу по реализации Федерального закона в регионах большинство органов государственной власти субъектов Российской Федерации провели в 2012 году. Так, в большинстве регионах приняты основополагающие законодательные акты по регулированию вопросов оказания бесплатной юридической помощи, определен орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, установлена его компетенция, приняты иные подзаконные акты, выделены необходимые бюджетные ассигнования на финансирование оказания бесплатной юридической помощи. В тоже время имеются субъекты Российской Федерации, в которых законы приняты только в 2013 году: № пп Наименование субъекта Российской Федерации 1. Липецкая область 2. Московская область 3. Рязанская область 4. Смоленская область 5. Псковская область 6. Республика Ингушетия 7. Республика Алтай 8. Алтайский край Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации Закон Липецкой области от 1 марта 2013 г. № 132-оз «О бесплатной юридической помощи на территории Липецкой области Закон Московской области от 27 июля 2013 г. № 97/2013-ОЗ «О предоставлении бесплатной юридической помощи в Московской области» Закон Рязанской области от 19 марта 2013 г. № 8-ОЗ «О регулировании отдельных отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи» Закон Смоленской области от 20 июня 2013 г. № 66-з «О бесплатной юридической помощи в Смоленской области» Закон Псковской области от 11 марта 2013 г. № 1263-ОЗ «О бесплатной юридической помощи в Псковской области» Закон Республики Ингушетия от 6 июня 2013 г. № 12-РЗ «О некоторых вопросах обеспечения оказания гражданам бесплатной юридической помощи на территории Республики Ингушетия» Закон Республики Алтай от 26 марта 2013 г. № 10-РЗ «О бесплатной юридической помощи отдельным категориям граждан Российской Федерации на территории Республики Алтай» Закон Алтайского края от 8 апреля 2013 г. № 11-зс «О бесплатной юридической помощи в Алтайском крае» 3 9. Кемеровская область 10. Краснодарский край 11. Красноярский край Закон Кемеровской области от 7 февраля 2013 г. № 3-ОЗ «Об оказании бесплатной юридической помощи отдельных категориям граждан Российской Федерации» Закон Краснодарского края от 23 апреля 2013 г. № 2697-КЗ «О бесплатной юридической помощи на территории Краснодарского края» Закон Красноярского края от 27 декабря 2013 г. № 5-1440 «О бесплатной юридической помощи в Красноярском крае» 2.2. Реализация полномочий, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 12 Федерального закона Одним из полномочий субъектов Российской Федерации в сфере нормотворчества является установление дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения. Учитывая, что Федеральным законом (статья 20 Федерального закона) установлена основная (минимальная) категория граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, субъектам Российской Федерации предоставлены полномочия по повышению степени социальной защиты, проживающих на данных территориях, граждан, то есть расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, а также перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи. На конец 2013 г. в 47 регионах установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи (таблица № 1). Наблюдается положительная динамика в увеличении числа регионов, расширивших перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи 2.3. Реализация полномочий, предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 12 Федерального закона Необходимым условием полноценной реализации Федерального закона на территории субъектов Российской Федерации является определение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и установление его компетенции. Орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, до настоящего времени не определен в 2-х субъектах Российской Федерации: в Кабардино-Балкарской Республике и Красноярском крае. 4 Учитывая, что основной задачей уполномоченного органа является организация деятельности участников государственной системы бесплатной юридической помощи на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, отсутствие данного органа существенно снижает эффективность деятельности всей государственной системы бесплатной юридической помощи в регионе (таблица № 2). 2.4. Реализация полномочий, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 12 Федерального закона Один из основных вопросов организации оказания бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации – определение основных участников государственной системы бесплатной юридической помощи, принятие решения о создании государственного юридического бюро и (или) привлечении адвокатов. В 60 субъектах Российской Федерации основным участником государственной системы бесплатной юридической помощи являются только адвокаты, в 9 субъектах Российской Федерации – только государственные юридически бюро. В 14 субъектах Российской Федерации задействованы и государственные юридические бюро, и адвокаты (Таблица № 2). В конце 2012 года Минюстом России и органами государственной власти Чеченской Республики, Республики Карелия, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Свердловской, Самарской, Томкой, Ульяновской областей проделана работа по передаче из федеральной собственности в ведение субъектов Российской Федерации федеральных казенных учреждений – государственных юридических бюро. В данных регионах не базе федеральных юридические бюро созданы и активно развиваются казенные учреждения субъектов Российской Федерации. Ряд субъектов Российской Федерации, основываясь на опыте работы 10-ти федеральных госюрбюро, сделали выбор в пользу данной структуры. По данным мониторинга государственные юридические бюро, помимо вышеуказанных субъектов Российской Федерации, действуют в 13 регионах: Тамбовская область; Калининградская область; Архангельская область; Ненецкий автономный округ; Оренбургская область; Пензенская область; Пермский край; Карачаево-Черкесская Республика; Республика Калмыкия; 5 Ямало-Ненецкий автономный округ; Хабаровский край; Камчатский край; Еврейская автономная область. При организации деятельности государственных юридических бюро в субъектах Российской Федерации используются различные подходы (Таблица № 3). Ряд созданных государственных юридических бюро начали свою деятельность в 2013 г. – это госюрбюро Тамбовской области, Калининградской области, Пермского края, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Хабаровского края. Штатная численность работников государственных юридических бюро весьма различна: от 5-ти штатных единиц в Калининградской области до 49 штатных единиц в Хабаровском крае. Сопоставляя такие показатели деятельности государственных юридических бюро как количество штатных единиц, фактических работников и количество оказанной бесплатной юридической помощи, можно сделать вывод об активной работе по оказанию бесплатной юридической помощи в государственных юридических бюро по Пензенской, Свердловской, Иркутской, Томской областям. Положениями Федерального закона предусмотрено оказание бесплатной юридической помощи адвокатами в рамках государственной системы на добровольной основе. Указанное обстоятельство, а также урегулированный Федеральным законом порядок привлечения адвокатов к оказанию бесплатной юридической помощи позволяют органам государственной власти субъектов Российской Федерации и адвокатскому сообществу на качественно новом уровне организовать оказание бесплатной юридической помощи. Тем не менее, в ряде регионов отсутствуют списки адвокатов, участвующих в государственной системы бесплатной юридической помощи, и не заключены соответствующие соглашения с адвокатской палатой субъекта Российской Федерации. Это: Московская область; Кабардино-Балкарская Республика; Красноярский край. Соглашение с адвокатской палатой субъекта Российской Федерации и уполномоченным органом субъекта Российской Федерации не заключено в Республике Ингушетия. Соответственно в данных регионах не имеется правовых оснований для оказания адвокатами бесплатной юридической в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. 6 В тоже время имеются субъекты Российской Федерации, в которых органами государственной власти оперативно приняты решения по организации адвокатами бесплатной юридической помощи, внедряются комфортные механизмы ее оказания адвокатами и получения гражданами (Таблица № 4). К данным регионам относятся: Санкт-Петербург; Ханты-Мансийский автономный округ-Югра; Приморский край; Челябинская область; Чувашская Республика; Нижегородская область; Ульяновская область. 2.5. Реализация полномочий, предусмотренных пунктом 5 части 1 статьи 12 Федерального закона (порядок взаимодействия) К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится определение порядка взаимодействия участников государственной системы бесплатной юридической помощи на территории субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Федеральным законом. Согласно результатам мониторинга в нормативных правовых актах порядок взаимодействия участников государственной системы бесплатной юридической помощи закреплен в 43-х субъектах Российской Федерации: Воронежская область Калужская область Липецкая область Тамбовская область Тверская область Тульская область Калининградская область Мурманская область Вологодская область Ленинградская область Санкт-Петербург Республика Башкортостан Кировская область Оренбургская область Пензенская область Ставропольский край Чеченская Республика Астраханская область Республика Калмыкия Ростовская область Свердловская область Ямало-Ненецкий автономный округ Забайкальский край Иркутская область Новосибирская область Томская область Республика Тыва Хабаровский край Сахалинская область Магаданская область 7 Республика Татарстан Чувашская Республика Еврейская автономная область Амурская область Орловская область Рязанская область Ханты-Мансийский автономный округ - Югра Чукотский автономный округ Новгородская область Республика Карелия Нижегородская область Саратовская область Томская область 2.6. Реализация полномочий, предусмотренных пунктом 6 части 1 статьи 12 Федерального закона Финансирование мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи в соответствии с Федеральным законом возлагается на органы государственной власти Российской Федерации. Финансирование расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных юридических бюро и (или) оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь с компенсацией их расходов на оказание такой помощи, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. По данным мониторинга финансирование деятельности государственных юридических бюро в субъектах Российской Федерации, где принято решение об их создании или продолжении деятельности, урегулировано в полном объеме. Минимальный объем бюджетных ассигнований на финансирование деятельности государственных юридических бюро составляет 2 073 700 руб. в Калининградской области. Максимальный объем финансирования деятельности бюро (51 584 000 руб.) предусмотрен в Хабаровском крае (таблица № 3). Бюджетные ассигнования на финансирование деятельности адвокатов в государственной системе бесплатной юридической помощи отсутствуют в Московской, Смоленской, Омской областях, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия – Алания, Красноярском крае, Чукотском автономном округе. При рассмотрении деятельности тех регионов, где основными участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются адвокаты, можно отметить, что в большинстве субъектов Российской Федерации механизм оказания бесплатной юридической помощи адвокатами не действует в полную силу. Об этом свидетельствуют низкие показатели по оказанной адвокатами бесплатной юридической помощи и по размерам денежных средств, выплаченных адвокатам за оказанную помощь (таблица № 4). 2.7. Реализация полномочий, предусмотренных частью 2 статьи 12 и статьей 14 Федерального закона В соответствии со статьей 14 Федерального закона органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии права граждан на получение бесплатной юридической помощи, участвовать в создании муниципальных юридических бюро и оказывать гражданам все виды 8 бесплатной юридической помощи, предусмотренные статьей 6 настоящего Федерального закона. Также они в установленном порядке могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Органы местного самоуправления активно приступили к реализации предусмотренных Федеральным законом полномочий. Согласно данным мониторинга в 54 субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют оказание бесплатной юридической помощи, в том числе в виде представления интересов гражданина в судах и иных органах. Органами местного самоуправления используются различные способы оказания бесплатной юридической помощи. Так, в г. Краснодар создано муниципальное юридическое бюро (постановление муниципального образования г. Краснодар от 24.05.2012 № 4007). В г. Ярославле создана служба первичной консультативной юридической помощи (отдел МКУ «Институт развития стратегических инициатив»). Правовыми актами ряда муниципальных образований предусмотрены дополнительные гарантии прав граждан по получение бесплатной юридической помощи на территории данных муниципальных образований. Органами местного самоуправлениям также принимаются решения, направленные на повышение правовой грамотности и правосознания граждан. Кроме того, решениями органов государственной власти Тульской области, Вологодской области и Сахалинской области органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями по оказанию бесплатной юридической помощи (Таблица № 2). 3. Развитие негосударственной системы бесплатной юридической помощи Одним из полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации является оказание содействия развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечение ее поддержки. Согласно данным мониторинга только в 19 субъектах Российской Федерации приняты решения органов государственной власти, направленные на развитие негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечение ее поддержки (таблица № 5). Рядом субъектов Российской Федерации обеспечено принятие законов и иных нормативных правовых актов по регулированию порядка государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, в том числе оказывающих бесплатную юридическую помощь. К таким регионам относятся: Курская область Архангельская область Республика Калмыкия Алтайский край 9 Мурманская область Санкт-Петербург Ненецкий автономный округ Чувашская Республика Республика Бурятия Забайкальский край Республика Хакасия Иркутская область Кроме того, в Республике Хакассия, во Владимирской и Курганской областях приняты программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, которыми предусматривается выделение субсидий. В бюджетах республик Карелия, Калмыкия, Бурятия, Хакассия, Алтайском и Камчатском краях, Тамбовской и Ульяновской областях предусмотрены средства на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, в том числе в сфере бесплатной юридической помощи. Проводятся конкурсные отборы таких некоммерческих организаций. Так, по результатам конкурса в Республике Бурятия выделена субсидия некоммерческой организации в размере 300 тыс.руб. на программу повышение правовой культуры и оказание бесплатной юридической помощи. В Республике Хакассия выделен грант некоммерческой организации на реализацию целевой социальной программы по бесплатной юридической помощи в размере 60 тыс.руб. В Камчатском крае приняты решения о выделении субсидий некоммерческим организациям в размере 155,5 тыс.руб. и 50 тыс.руб. на программы повышения правой культуры и оказания бесплатной юридической помощи. Адвокатская палата Курганской области в 2013 году получила 20 тыс. руб. на целевое финансирование Негосударственного центра бесплатной юридической помощи, созданного при Адвокатской палате Курганской области. Решением администрации Тамбовской области утвержден перечень социально ориентированных некоммерческих организаций – получателей субсидий из областного бюджета в 2013 году. Постановлением Правительства Ульяновской области в 2013 году предоставлена субсидия из областного бюджета Ульяновской области Ульяновскому региональному отделению Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». Министерство социально-демографической и семейной политики Самарской области приняло решение о заключении соглашения о сотрудничестве с юридическими клиниками, в рамках которых специалисты клиник будут привлекаться для участия в социально-значимых мероприятиях и акциях по оказанию бесплатной юридической помощи. В соответствии со статьей 14 Федерального закона органы местного самоуправления также могут оказывать содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечивать ее. Только в 2-х субъектах Российской Федерации органами местного самоуправления обеспечена реализация данных полномочий. 10 Так, администрациями города г. Мурманска и муниципальных районов Иркутской области приняты программы развития, в которых предусмотрены меры поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Кроме того, в Чувашской Республике имеются решения администраций г. Чебоксары и г. Новочебоксарска по выделению помещений для негосударственных центров бесплатной юридической помощи. Органами местного самоуправления Тамбовской области организуется проведение единых дней бесплатной юридической помощи с привлечением студентов юридических клиник. 4. Реализация полномочий, предусмотренных статьей 16 Федерального закона, федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им учреждениями, органами управления государственных внебюджетных фондов В соответствии со ст. 16 Федерального закона федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к их компетенции, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан. Учитывая, что деятельность по оказанию бесплатной юридической помощи в указанных органах является новой функцией и единых критериев порядка ее осуществления и учета не имеется, информация предоставлена разнообразная. По представленной территориальными органами Минюста России информации учет обращений граждан в большинстве органов по вопросам оказания бесплатной юридической помощи не ведется и все обращения граждан рассматриваются в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Решение данной проблемы возможно путем установления единых требований к учету обращений по вопросам оказания бесплатной юридической помощи и разработки методических рекомендаций по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственными им учреждениями, органами управления государственных внебюджетных фондов. 11 5. Реализация нотариусами полномочий, предусмотренных статьей 19 Федерального закона В соответствии со ст. 19 Федерального закона нотариусы в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам, обратившимся за совершением нотариальных действий, исходя из своих полномочий путем консультирования по вопросам совершения нотариальных действий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о нотариате. По представленной территориальными органами Минюста России информации, учитывая отсутствие единых критериев учета нотариусами обращений граждан по вопросам оказания бесплатной юридической помощи, нотариальные палаты субъектов Российской Федерации информацию не представили либо представили ее равной количеству совершенных нотариальных действий за отчетный период. Данная проблема также будет решена установлением единых требований к учету обращений по вопросам оказания бесплатной юридической помощи нотариусами. _______________________________