Мальцев В. * Система нормативно-правового
advertisement
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА В. МАЛЬЦЕВ СИСТЕМА НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Последние десятилетия экономические отношения в Российской Федерации интенсивно и стремительно развиваются, в связи с чем исследование правовых основ предпринимательства интересно для правового анализа. На сфере предпринимательской деятельности сказываются все происходящие в России и мире изменения и преобразования – политические, финансовые, социальные, налоговые, что, в свою очередь, не может не влиять на конституционное право каждого на предпринимательскую деятельность. Полноценному нормативно-правовому регулированию конституционного права на предпринимательскую деятельность призвано способствовать наличие определенной системы такого регулирования, основы которой должны закрепляться на уровне Конституции РФ. При этом целостная система нормативных правовых актов, эффективно регулирующих соответствующие общественные отношения, должна отличаться согласованностью, отсутствием пробелов в законодательстве, непротиворечивостью норм права друг другу, отсутствием таких характеристик, как декларативность и фрагментарность. В последнее время исследователи активно рассматривают проблемы нормативно-правового регулирования в системном аспекте, в ходе таких исследований может ставиться задача обоснования рассматриваемой области нормативно-правового регулирования в качестве системы, а если этого не происходит, то вероятно прийти к выводу о наличии простой совокупности нормативных актов, связанных отраслевой общностью. Надо заметить, что для такого рода исследований недостаточно выделения лишь совокупности норм с единым предметом регулирования, для констатации наличия системы нормативно-правового регулирования какоголибо исследуемого вопроса необходим серьезный анализ и детальное, аргументированное обоснование. Использование при исследовании принципов системности в отношении нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность позволит обеспечить всесторонний анализ правовых связей, характерных для предлагаемого к рассмотрению нормативно-правового регулирования. Помимо этого, системный подход позволит определить наличие либо отсутствие действенной системы нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность. Роль системного подхода в различных исследованиях обусловлена значительным исключения увеличением противоречия количества между различной существенным информации. ростом Для количества информации и ограниченными возможностями человека для ее усвоения применяется определенный метод – «системная реорганизация знания»1. Прежде регулирования чем рассматривать конституционного систему права на нормативно-правового предпринимательскую деятельность, необходимо обозначить, что будет пониматься под системой в целях данного исследования. Традиционно система рассматривается как множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность. 1 См.: Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М.: Мысль, 1978. С. 117. Все исследования, связанные с системами, объединяются общими принципами: целостности – главным, основополагающим принципом; принципом связей, несущим основную смысловую нагрузку2; принципом структуры, включающим в себя отображение состояния связей, их количественную и качественную стороны3. Среди отличительных свойств, характеризующих системы и применимых к исследованию системы нормативно-правового регулирования, можно выделить основные: - целостность (взаимообусловленность, внутреннее единство составляющих компонентов системы); - совместимость или несовместимость с другими системами; - адаптацию (реакция на окружающую среду и ее воздействие); - структурированность системы; - управление системой; - целенаправленность; - самоорганизацию, функционирование и развитие4. Определенный исследовательский интерес представляет выделение обозначенных элементов системы применительно к рассматриваемому конституционному праву. Вычленение элементов может способствовать выявлению проблем в системе нормативно-правового конституционного права на предпринимательскую регулирования деятельность. На основании этого можно уяснить, какой должна быть исследуемая система, какова эта система в настоящий момент и что требуется для ее усовершенствования. нормативно-правового Системно-исследовательский регулирования подход конституционного к анализу права на предпринимательскую деятельность с выделением основных принципов и См.: Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М.: Наука, 1973. С. 69. 3 См.: Иванова Л.А. Системный подход как основополагающая концепция в становлении и функционировании учебно-научно-педагогических комплексов (УНПК). М.: OIMRU, 2006. С. 105. 4 Там же. 2 свойств системы необходимо начать с положений Конституции РФ 1993 г. 5 Именно конституционные основы и принципы призваны придавать любой системе нормативно-правового регулирования определенный фундамент для целостности и дальнейшего построения. Наиважнейшая роль здесь отводится норме ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, гарантирующей право каждого на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Большинство исследователей объединяют понимание целостности системы как наиважнейшего принципа и одновременно как одного из свойств системы, характеризующего высокий уровень развития любой системы и ее способности производить новое. Наличие конституционной нормы о праве на предпринимательскую деятельность необходимо расценивать как стремление системы нормативно-правового регулирования рассматриваемого конституционного права к целостности. При этом внимание акцентируется либо на связи целостности с организованностью, либо на упорядоченности, когда необходимые связи преобладают над случайными и под целостной системой понимается такая, в которой появляются новые, интегративные качества, не свойственные отдельным компонентам. Целостность в этом случае связана с упорядоченностью объекта, т.е. с предсказуемостью и управляемостью объекта, включенного в человеческую практику. Упорядоченность есть оценка того, насколько рационально устроен объект с точки зрения решения какой-нибудь практической задачи6. И с этой позиции важно отметить один историко-правовой момент – существование и действие Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»7. Упорядоченность Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. № 237. 6 См.: Иванова Л.А. Указ. соч. С. 104. 7 См.: Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (утратил силу) // ВСНД РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418. 5 системы нормативно-правового регулирования конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью характеризовалась наличием в прошлом специального законодательного акта о предпринимательской деятельности, что свидетельствовало о наиболее рациональном устройстве системы для решения конкретных задач нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности. законодательного акта, отношения, регулировавшего Наличие связанные с предпринимательской деятельностью, подтверждает значимость этой сферы для жизнедеятельности всего российского общества. Помимо норм Гражданского кодекса РФ, предпринимательскую деятельность регулирует значительный массив различных нормативных правовых актов. По оценкам специалистов, можно обнаружить почти 2 тысячи законодательных актов федерального уровня в сферах гражданского права, финансов, хозяйственной и внешнеэкономической деятельности, общих вопросов государственного регулирования в экономике, что затрудняет возможность применения нормативно-правовых положений предпринимателем в своей деятельности. Поэтому в законодательства, настоящее время регулирующего актуальна задача предпринимательскую систематизации деятельность, которую можно решить путем использования правовых методов в целях создания более благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности. При этом основой должно стать формирование системы нормативно-правового регулирования права на предпринимательскую деятельность. Систематизация законодательства о предпринимательской деятельности предоставит возможность решить в совокупности несколько разнородных задач: - применение единого понятийного аппарата; - структурирование правовых норм; - устранение противоречий, пробелов и коллизий в правовых нормах; - целостное общесистемное совершенствование законодательства о предпринимательской деятельности. Помимо целостности в системе должны присутствовать и другие ранее обозначенные свойства, наличие которых свидетельствует о существовании системы, а их отсутствие подтверждает тезис о том, что исследуемое явление и связи системой не является. В частности, такое свойство, как совместимость с другими системами, находит свое проявление в отношении исследуемой системы. Например, нормативно-правовое регулирование конституционного права на предпринимательскую деятельность совместимо с такими системами, как система нормативно-правового регулирования конституционного права частной собственности, система налогообложения предпринимательской деятельности, система административного контроля над осуществлением предпринимательской деятельности. Взаимосвязью двух разных систем является ст. 57 Конституции РФ, обязывающая каждого платить законно установленные налоги и сборы. Свое детальное развитие это конституционное положение получает в налоговом законодательстве Российской Федерации, в соответствии с которым индивидуальные предприниматели признаются либо налогоплательщиками единого налога на вмененный доход (ст. 346.28 Налогового кодекса РФ)8, либо налогоплательщиками по упрощенной системе налогообложения (ст. 346.12 Налогового кодекса РФ)9. В отношении системы административного контроля над реализацией права на предпринимательскую деятельность надо указать на существование уполномоченных административных органов, контролирующих предпринимательскую деятельность, и на перечень административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, за Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 05.04.2010) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340. 9 Там же. 8 совершение которых лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, предусмотрены меры ответственности10. Итогом развития системного свойства совместимости с другими системами автору данной статьи видится кодификация предпринимательского законодательства на уровне отдельной отрасли права с включением в нее таких правовых институтов и систем нормативноправового регулирования, как, например, несостоятельность, банковская сфера, страхование, инвестиционная деятельность, налогообложение и налоговая отчетность, бухгалтерский учет и отчетность, лицензирование предпринимательской деятельности. Примером может служить принятие Хозяйственного кодекса Республики Украины от 16 января 2003 г. № 436-IV, осуществившей кодификацию предпринимательского права с целью обеспечения роста деловой активности предпринимательства и хозяйственных на этой основе субъектов, увеличения развития эффективности общественного производства, его социальной направленности в соответствии с требованиями Конституции Украины. Кодексом решаются задачи: утвердить общественный хозяйственный порядок в экономической системе Украины и способствовать гармонизации с другими экономическими системами11. Немаловажно и то, что исследуемая система нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность может быть рассмотрена с двух разных позиций: с одной стороны, как самостоятельная структура во взаимосвязи с другими структурами, а с другой – как один из элементов, составляющих более Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 05.04.2010), гл. 14 // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 11 Хозяйственный Кодекс Республики Украина от 16 января 2003 г. № 436-IV (ред. от 11.02.2010) // Сайт СоюзПравоИнформ // Законодательство стран СНГ, http://www.base.spinform.ru/show.fwx?Regnom=8682. 10 крупную структуру – систему нормативно-правового регулирования предпринимательства Российской Федерации. Данное свойство систем называется структурированностью системы, что позволяет в рамках одной системы вычленять подсистемы, а из нескольких систем составлять более сложную систему. При таком подходе система нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность входит в состав более глобальной системы – системы конституционных прав и свобод человека и гражданина. В проецировании на исследуемую тему это может выглядеть следующим образом: подсистемы изучаемой системы нормативно-правового регулирования деятельность конституционного – это предпринимательства, права конституционная наличие в на предпринимательскую правоспособность экономической сфере субъекта нескольких дозволенных видов предпринимательской деятельности, государственная регистрация субъекта – в качестве индивидуального предпринимателя, а организации – в качестве юридического лица, получение в отдельных случаях лицензии (разрешения) на осуществление отдельного вида предпринимательской деятельности. Если применить подход, основанный на укрупнении систем, то исследуемая система нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность совместно с другими системами (налогообложение предпринимательской деятельности, административный контроль над осуществлением предпринимательской деятельности, договорные правоотношения и трудовые правоотношения, система льгот и пр.) образует систему предпринимательства РФ. Как было отмечено ранее, помимо основных свойств, каждую систему отличает наличие принципов (принцип целостности, принцип связей и т.д.). Отступление от рассмотрения свойств системы и переход, в частности, к анализу принципа связей оправдан тем, что рассмотренное свойство структурированности системы тесно перекликается с принципом связей ее компонентов. Итак, для любой системы важно наличие двух или более связей между компонентами. При этом в различных системах могут быть разные связи компонентов друг с другом, например пространственные, генетические, функциональные. В отношении системы нормативно-правового регулирования рассматриваемого права надо указать на положительный опыт Конституции РФ, который заключается в тесной взаимосвязи таких компонентов системы, как конституционные принципы и нормы, обусловливающие существование права на предпринимательскую деятельность, поскольку им присуща непосредственная связь с развитием экономических отношений. Такие конституционные принципы и нормы, как принцип правового государства (ст. 1 Конституции РФ), свободы экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ), неприкосновенности права частной собственности (ст. 35 Конституции РФ), стабильности гражданского оборота и свободы договора (ст. 8 Конституции РФ), недопустимости несоразмерного ограничения экономических прав и произвольного вмешательства в частную сферу (ст. 55, 23 Конституции РФ), составляют своего рода конституционноправовую систему координат, в которой должны находиться все нормативноправовые акты, регулирующие экономические отношения12, и, в том числе, нормативно-правовые акты в отношении права на предпринимательскую деятельность. Важнейшими основами конституционного строя Российской Федерации являются экономические приоритеты, например: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). См.: Гаджиев Г.А. Рыночная экономика в решениях Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 2001. № 10. 12 Необходимо отметить явный недостаток приведенной правовой нормы, который заключается в следующем. Как правило, при регулировании вопросов экономической деятельности законодатель использует триаду понятий; например, в налоговом законодательстве – это «реализация товаров, работ или услуг»13, в гражданском – «продажа товаров, выполнение работ или оказание услуг»14, в административном – «продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг»15. Отсутствие конституционного нормативно-правового регулирования в части работ не может не отражаться на системе нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность в целом. Многими субъектами данное конституционное право реализуется именно посредством выполнения работ на территории Российской Федерации. Поскольку системность отличается наличием связей между ее элементами, следовательно, это должно сопровождаться их обязательным наличием в составе системы среди всех остальных элементов. В противном случае отсутствие какой-либо структурной части целого способно сказываться на развитии всей системы негативным образом. В этой связи конституционно-правовые основы системы нормативноправового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность нуждаются в доработке в виде внесения обозначенных выше дополнений в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ. Еще одной нормой, составляющей конституционно-правовую основу системы нормативно-правового регулирования рассматриваемого права, является ч. 1 ст. 34 Конституции РФ, гарантирующая каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 05.04.2010), ст. 39 // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. 14 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51ФЗ (ред. от 24.12.2010), ст. 2 // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 15 Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 05.04.2010), ст. 14.4 // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 13 предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В отношении системы нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность ограничение в части монополии и недобросовестной конкуренции обусловлено таким элементом системы, как положение ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, устанавливающей, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Необходимо также указать на четкую организационную структуру систем, обычно используемую в правовых исследованиях, где выделяются: объекты; элементы (части, компоненты); атрибуты (свойства составляющих объектов); отношения или взаимодействия; наличие не менее двух видов связи – прямая и обратная; наличие уровней и их иерархия. Все рассмотренные выше свойства считаются отличительными для любой системы. Их анализ при исследовании нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность как системы необходимо, поскольку предпринимательство в Российской Федерации является серьезной и очень разветвленной общественно-экономической системой, имеющей различные связи с другими системами и характеризующейся весьма широким спектром правоотношений. Это, безусловно, представляет собой определенную сложность для эффективного нормативно-правового регулирования. Сфера предпринимательской деятельности является одной из важнейших областей человеческой жизнедеятельности, которая требует особого правового подхода и регулирования. А рассмотрение нормативноправового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность с помощью системного подхода способствует выявлению не частных (единичных, несущественных) правовых проблем, а комплексных (в совокупности, в сочетании друг с другом), присущих всей сфере предпринимательской деятельности. Такой подход способствует тому, что становится возможным влияние на проблемы и недостатки в целом, поскольку система – это нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных частей16. В этой связи нельзя не отметить проблемы нормативно-правового регулирования деятельность, конституционного заключающейся в права на том, что предпринимательскую совокупность всех предпринимательских отношений – это постоянно изменяющаяся сфера, а не некое застывшее образование, что вызывает трудности для правового регулирования. В повседневной жизни возникают новые виды предпринимательских правоотношений, что связано с активным развитием экономических отношений (в настоящее время, например, нанотехнологии), а нормативно-правовое регулирование не всегда успевает учитывать и адекватно отразить новые особенности, присущие таким отношениям и применить к их регулированию научно познанные категории и понятия. Эффективное нормативно-правовое регулирование предпринимательства является одной из главных задач государства на современном этапе. Ее реализация требует от ученых-юристов разработки цельной концепции об отраслевой правовой принадлежности предпринимательских отношений, т.е. об их месте в системе российского права и законодательства, о сходстве и определенных различиях этих отношений с гражданско-правовыми отношениями, о способах и приемах воздействия метода правового регулирования гражданского права на предпринимательские отношения, об оптимально допустимых пределах вмешательства государства в область регулирования предпринимательских отношений. И в то же время, поскольку в настоящее время на конституционном уровне закреплено многообразие форм собственности и возможность использования имущества, находящегося в частной собственности, в предпринимательской деятельности, возникает вопрос об См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: ИТИТехнологии, 2008. С. 719. 16 использовании государственного имущества и об ответственности в этой сфере, о юридических гарантиях предпринимательства17. Необходимо сделать вывод о том, что в настоящее время целый ряд факторов отрицательно влияет на развитие права на предпринимательскую деятельность, существуют проблемы, требующие комплексного разрешения, среди которых можно назвать: - слабый диалог между властью и бизнесом; - наличие административных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства в Российской Федерации (в особенности эта проблема характерна для малого бизнеса); - отрицательное общественное мнение об успешных предпринимателях в Российской Федерации (ассоциации крупных доходов с криминальной деятельностью); - криминализация в некоторых сферах предпринимательства; - наличие значительного числа контролирующих органов в отношении осуществления предпринимательской деятельности (налоговые, пожарные, природоохранные органы, ораны роспотребсоюза и санэпиднадзора, трудовые инспекции, прокуратура, органы внутренних дел и т.д.); - утрата традиций российского предпринимательства в советское время; - отсутствие достаточной образовательной базы у значительного количества предпринимателей; - затянувшийся спор между сторонниками и противниками выделения предпринимательского права в качестве самостоятельной отрасли права; См.: Плиев В.Г. Проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2002. С. 17. 17 - проведение государством непоследовательной политики в отношении сферы предпринимательства; - отсутствие законодательного акта об основах предпринимательской деятельности в Российской Федерации; - наличие проблем, вызванных кризисом, – усилившийся дефицит финансовых ресурсов, сокращение спроса на продукцию, рост задолженности со стороны покупателей. Отмеченным проблемам, вне всякого сомнения, присущ системный характер. Для их преодоления необходим комплексный подход. Разрешение данных проблем заключается в системном нормативноправовом регулировании права на предпринимательскую деятельность. Системность в решении проблем необходима, поскольку ни одна из них единично, в отрыве от других проблем, не устраняется. Началом решения всего комплекса задач должен стать полномасштабный сбор и профессиональный анализ статистических данных о состоянии и динамике развития малого, среднего и крупного предпринимательства на всей территории Российской Федерации. В этом направлении необходимы предпринимательской тщательные деятельности во статистические всех субъектах исследования Российской Федерации, поскольку, например, деятельность предпринимателя в Москве существенным образом отличается от деятельности предпринимателя маленького населенного пункта; существуют властно-управленческие, географические, финансовые, временные, сезонные факторы, влияющие на предпринимательскую деятельность. Попутно с решением задачи сбора статистических данных необходимо издавать специализированную литературу и для широкого круга лиц публиковать статистики проведенные должны исследования. использовать методы В этой связи мониторинга учреждения для анализа состояния, особенно малого и среднего предпринимательства, поскольку крупный бизнес, как правило, находится на виду у государства. Учреждения статистики надо задействовать в периодическом проведении поголовной паспортизации всех организаций и индивидуальных предпринимателей своего региона, что будет способствовать выявлению зарегистрированных, но недействующих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей для их последующего исключения из государственного реестра, а также будет служить основой для формирования данных о деятельности субъектов предпринимательства. Первые законодательные шаги в этом направлении уже сделаны. Например, принят Федеральный закон от 27 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», который обязывает проводить сплошные статистические наблюдения за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства один раз в пять лет18. Но, поскольку это законодательное положение вступило в силу только с 1 января 2010 г., первые статистические данные могут быть получены не скоро, хотя такая информация представляется крайне необходимой для построения и развития системы нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность, поскольку оно в значительной степени реализуется через деятельность малых, средних предприятий и индивидуальных предпринимателей. Так, согласно представленным в 2009 г. Росстатом и ФНС России данным, в Российской Федерации осуществляют деятельность 5 192 363 субъекта малого и среднего предпринимательства, в том числе: - 1 065 016 микропредприятий – количество работников до 15 человек и годовой оборот до 60 млн. руб.); - 227 706 малых компаний – количество работников от 16 до 100 человек и годовой оборот до 400 млн. руб.; См.: Федеральный закон № 209-ФЗ от 27 июля 2007 г. «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006. 18 - 17 486 средних компаний – количество работников от 101 до 250 человек и годовой оборот до 1 000 млн. руб.; - 3 882 155 индивидуальных предпринимателей19. Для ускорения сбора необходимой информации возможно введение процедуры анкетирования представителей предпринимательства через интернет-ресурсы в целях оперативного сбора необходимой информации для ее последующего анализа. Помимо возможной деятельности учреждений статистики, необходимо стимулировать проявление инициативы и более активную позицию самих предпринимателей в отношении разрешения возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности проблем. Так, лица, непосредственно осуществляющие предпринимательскую деятельность, должны выступать инициаторами создания при активной поддержке государства различных предпринимательских сообществ. Такие сообщества могут проводить съезды предпринимателей, выпускать специальные печатные издания (журналы, газеты), вести передачи на телевидении и радио, иметь интернет-сайты, осуществлять консультационную деятельность по вопросам предпринимательства для лиц, планирующих начать такую деятельность, и для действующих предпринимателей и самое главное – вносить предложения предпринимательской о совершенствовании деятельности, законодательства инициировать о законодательную инициативу. Однако только учреждения статистики и предприниматели не способны решить весь комплекс задач в сфере предпринимательской деятельности. В этой ситуации крайне важна деятельность государства. См.: О мониторинге исполнения в 2009 году законодательства, направленного на развитие малого и среднего предпринимательства // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации // Деятельность // Малый бизнес, http://www.economy.gov.ru/minec/resources/3150b08041090fa7bb2cff907220436c/mb+dev+9+ months+2009.doc, 14.01.2010. 19 Системность в сфере нормативно-правового регулирования права на предпринимательскую деятельность невозможна без комплексной регламентации взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также всех органов, в компетенции которых относится контроль и надзор за осуществлением предпринимательской деятельности. Это регулирование должно касаться вопросов разграничения полномочий, порядка взаимодействия органов друг с другом. Попытка нормативно-правового регулирования обозначенной проблемы в части малого и среднего бизнеса предпринята в Федеральном законе от 27 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»20, в ст. 9–11 которого установлены полномочия органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Кроме этого, закреплено важное положение о взаимодействии органов государственной власти по данному вопросу, в связи с чем Правительство РФ в пределах своих полномочий и в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов в области развития малого и среднего предпринимательства координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации ими мероприятий федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства21. Таким образом, государство для комплексного воздействия на исследуемую систему внедряет наиболее эффективную систему организации, содействия и поддержки малого и среднего бизнеса, начиная с федерального уровня и заканчивая уровнем местного значения. Комплексная регламентация взаимоотношений органов различных уровней – важнейшая См.: Федеральный закон от 27 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (ред. от 27.12.2009) // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006. 21 Там же. 20 часть формирования системы нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность. Надо отметить, что в регионах необходимо повысить функциональную роль отделов (управлений) развития предпринимательства (содействия предпринимательству) при органах государственной власти субъектов Российской Федерации и администрациях городов и других населенных пунктах, а если такие отделы отсутствуют, то на местах принять меры к их созданию. Целесообразно для взаимного диалога власти и бизнеса организовать постоянно действующий «стол переговоров» при отделах (управлениях) развития предпринимательства органов государственной власти для прозрачности взаимоотношений власти и предпринимателей с приглашением для обязательного участия предпринимателей, представителей законодательной, исполнительной и судебной органов власти, средств массовой информации, контролирующих предпринимательскую деятельность органов. По результатам совместных заседаний принимать оперативные решения, о содержании которых информировать заинтересованных лиц через СМИ и интернет-ресурсы. Эта деятельность должна способствовать объединению предпринимательства вокруг возникающих существенных проблем и способствовать их разрешению. Реализация этого направления может иметь дальнейшее развитие в связи с возможностями, предусмотренными в ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» по созданию координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства22. Это стало возможно в связи с наделением предпринимателей правом обращения в федеральные органы исполнительной власти. Так, при обращении некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов 22 Там же. малого и среднего предпринимательства, к руководителям федеральных органов исполнительной власти, наделенным отдельными полномочиями по вопросам развития малого и среднего предпринимательства в пределах их компетенции, с предложением создать при данных органах координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства руководители данных федеральных органов государственной власти обязаны рассмотреть вопрос о создании таких координационных или совещательных органов. О принятом решении по указанному вопросу руководители федеральных органов исполнительной власти в течение месяца в письменной форме уведомляют такие некоммерческие организации. Это важно, поскольку повсеместно отмечается проблема наличия препятствий и барьеров для развития малого бизнеса, которая системно связана с другой проблемой, заключающейся в том, что уровень консолидации малого бизнеса не соответствует уровню его развития. Малый бизнес почти не имеет общественных объединений, которые занимались бы его проблемами, осуществляли бы от имени малого предпринимательства диалог бизнеса и власти. Созданные мелкие союзы и ассоциации предпринимателей малочисленны, не имеют значения и социально-экономического представителей малого веса, так как объединяют предпринимательства, которых лишь в десятки Российской Федерации миллионы. В связи с этим предприниматели не осознают себя реальной социально-значимой силой, не проявляют инициативы в решении вопросов, связанных с их деятельностью. Проблема усугубляется тем, что некоторые сферы предпринимательской деятельности продолжают оставаться полукриминальными (автосервис, жилищное строительство, рыболовство, лесозаготовка и пр.), а с преступной предпринимательской деятельностью государство не в силах справиться десятки лет (наркоторговля, контрабанда культурных и исторических ценностей, драгоценных металлов и пр.). Государству необходимо создать приемлемые условия деятельности для всех сфер предпринимательства и исключить возможность использования распространенных незаконных схем деятельности (черная касса, белая и черная ведомости, двойная бухгалтерия, регистрация фирм-однодневок и т.д.). Дополнительным стимулом для развития системы нормативноправового регулирования права на предпринимательскую деятельность может стать официальное объявление развития предпринимательства в Российской Федерации приоритетным направлением года. Кроме этого, необходимо целенаправленно работать в направлении формирования у общественности уважительного отношения к статусу и труду предпринимателя. Однако необходимы меры и в отношении государства, поскольку продолжает оставаться актуальной проблема административных барьеров, препятствующих реализации конституционного права на предпринимательскую деятельность. Основным инструментом системной работы по снижению отраслевых административных барьеров должны стать ведомственные целевые программы, которые также обеспечат проведение единой государственной политики содействия развитию малого и среднего предпринимательства в рамках утвержденных ранее отраслевых стратегий и иных отраслевых программ, в том числе, в части обязательного выделения квот субъектам малого и среднего предпринимательства (программы государственных лизинговых компаний, программа поддержки экспорта, субсидии регионам)23. Проекты таких ведомственных целевых программ уже разработаны федеральными органами исполнительной власти, наделенными в См.: О мониторинге исполнения в 2009 году законодательства, направленного на развитие малого и среднего бизнеса // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации // Деятельность // Малый бизнес, http://www.economy.gov.ru/minec/resources/3150b08041090fa7bb2cff907220436c/mb+dev+9+ months+2009.doc, 14.01.2010. 23 соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. № 753 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития малого и среднего предпринимательства» полномочиями по разработке и реализации мер поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, по разработке и реализации ведомственных целевых программ24. Например, в Минздравсоцразвития России проводилась подготовка аналитической ведомственной целевой программы «Содействие развитию малого и среднего предпринимательства в здравоохранении и в сфере социальных услуг на 2009–2012 годы». Данная программа приведена в качестве примера, поскольку в ней использован системный подход к разрешению проблем отдельных сфер предпринимательства и сформирован целый комплекс мероприятий по содействию бизнесу, среди которых: - обеспечение доступа субъектов малого и среднего малого и среднего предпринимательства к государственным закупкам; - содействие предпринимательства, созданию созданию объектов дополнительных рабочих мест и трудоустройству граждан; - совершенствование системы контроля и надзора за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства; - совершенствование работы по выдаче лицензий, разрешений и регистрации субъектов малого и среднего предпринимательства; - совершенствование нормативной правовой базы, направленной на ликвидацию административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности25. Там же. См.: Банк документов // Официальный сайт Минздравсоцразвития России // Информация Департамента анализа и прогноза развития здравоохранения и социальнотрудовой сферы, http://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/analytics/?plus=1. 24 25 Данный пример еще раз подтверждает необходимость применения системы мер для решения задач, стоящих, в частности, перед малым и средним предпринимательством. Системное нормативно-правовое предпринимательскую поддержку. Примером деятельность регулирование должно информационного иметь права на информационную сопровождения вопросов предпринимательской деятельности малого и среднего бизнеса является Портал информационной поддержки малого и среднего производственного бизнеса, который создан и поддерживается за счет средств, предоставляемых Правительством Москвы в лице Департамента поддержки и развития малого и среднего предпринимательства города Москвы26. Данный портал представляет собой один из элементов системы информационного обеспечения предпринимательской деятельности малых и средних предприятий города Москвы. Использование сервисов портала для организации предпринимательской деятельности в сфере промышленного производства и инноваций является бесплатным27. В начале 2010 г. введен в пользование федеральный интернет-портал «Малое и среднее предпринимательство в Российской Федерации», имеющий прямые ссылки на региональные порталы субъектов Российской Федерации по поддержке малого и среднего предпринимательства28. Данные и подобные им информационные банки должны содержать правовую информацию о конституционных основах предпринимательства для лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Таким образом, проблемы предпринимательства будут определять перспективы развития системы нормативно-правового регулирования См.: Портал информационной поддержки малого и среднего производственного бизнеса. О проекте, http://www.subcontract.ru/Docum/DocumShow_DocumCode_MYABOUT.html. 27 Там же. 28 См.: Федеральный портал малого и среднего предпринимательства, http://smb.economy.gov.ru/ 26 конституционного права на предпринимательскую деятельность, среди которых можно выделить такие, как: - создание предпринимательских сообществ и союзов; - повышение функциональной роли отделов (управлений) развития и содействия предпринимательству, действующих в структуре государственных органов власти и управления; - комплексная регламентация взаимоотношений органа государственной власти всех уровней по вопросам предпринимательской деятельности; - формирование уважительного общественного мнения к деятельности предпринимателей; - формирование информационного глобальных характера интернет-порталов по вопросам справочно- осуществления предпринимательской деятельности; - признание в качестве самостоятельной отрасли права предпринимательского права; - разработка и принятие предпринимательского кодекса Российской Федерации. Помимо всего комплекса вышеуказанных перспектив, необходимо отметить, что одной из основных задач, стоящих перед российским правом как критерием показателя системности регулируемых отношений и необходимости использования системности к их регулированию является дискуссионный вопрос о выделении самостоятельной отрасли правового регулирования – предпринимательского права, о чем было сказано выше. Точки зрения на данный счет прямо противоположные – опровергающие существование самостоятельной отрасли предпринимательского права и подтверждающие концепцию о наличии такой отрасли. Приверженцем первой точки зрения являются, например, доктор юридических наук А.А. Суханов29 и доктор юридических наук В.Г. Плиев, полагающие, что предпринимательские отношения находятся в органическом 29 См.: Суханов Е.А. Правовые основы предпринимательства. М.: БЕК, 1993. С. 79. единстве с другими отношениями, входящими в предмет гражданского права, и не требуют иного правового регулирования. По своей природе они могут быть обязательственными, личными неимущественными отношениями, что опровергает концепцию некоторых известных российских ученых о существовании в системе отраслей права такой самостоятельной отрасли, как предпринимательское право, являющейся хозяйственным правом рыночной экономики30. Доводы в пользу существования самостоятельной отрасли права – предпринимательского права приводят такие видные ученые, как А.Г. Быков31, В.В. Лаптев32, В.С. Мартемьянов33, О.М. Олейник34, которые настаивают на том, что это самостоятельная отрасль права, со своим предметным единством (предпринимательские правоотношения) и методами (юридическими режимами) правового регулирования35. Существует еще одна позиция, заключающаяся в том, что предпринимательское (хозяйственное) право – отрасль права второго уровня, сочетающая в себе признаки и методы ряда базовых отраслей, прежде всего гражданского и административного36. Предпринимательское право – это далеко не новое направление российской юриспруденции, охватывающее общественные отношения, возникающие в сфере занятия предпринимательской деятельностью. Но в связи с интенсивным развитием предпринимательства в Российской См.: Плиев В.Г. Проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2002. С. 19. 31 См.: Быков А.Г. Предпринимательское право: проблемы формирования и развития // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 6. 32 См.: Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. М.: Юристъ, 1997. С. 17. 33 См.: Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. М.: БЕК, 1994. С. 56. 34 См.: Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Отв. ред. О.М. Олейник. М.: Юрист, 1999. Т. 1. С. 33. 35 См.: Савелов В.П., Ястребов Д.А. Российское предпринимательское право: Учебный курс. Учебно-методический комплекс. М.: Московский институт экономики, менеджмента и права, 2009. С. 3. 36 См.: Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Отв. ред. О.М. Олейник. Т. 1. М.: Юрист, 1999. С. 33. 30 Федерации и усложнением правоотношений появилась необходимость в системном нормативно-правовом регулировании отношений данной сферы. Выделение самостоятельной отрасли должно способствовать правовому и нормативному обеспечению развития права на предпринимательскую деятельность. Без использования системного подхода в регулировании различных вопросов предпринимательской деятельности данная область экономических отношений не станет системой и может быть охарактеризована как простая совокупность норм права, связанных общностью регулируемых отношений. В связи с этим актуальна проблема выделения законодательства о предпринимательстве с точки зрения внутреннего строения права – системы права – в отдельный элемент системы права: отрасль, подотрасль, институт. Такой исследовательский анализ оправдан тем, что система права является целостным требованиям, образованием. предъявляемым к Она наиболее системам, что полно отвечает подтверждается существованием сложных взаимосвязей между ее структурными элементами (нормы права, правовые институты, отрасли права)37. Предпринять попытку обосновать идею необходимости существования самостоятельной отрасли права – предпринимательского права, вполне возможно, поскольку основополагающим этот законам нормативно-правовой теории права: каждая массив отвечает отрасль права характеризуется своими предметом и методом правового регулирования. Для начала необходимо определить предмет предпринимательского права, в качестве которого должна выступать вся сфера предпринимательской деятельности. Таким образом, предмет отрасли – это деятельность, имеющая предпринимательский характер. Обосновать единый метод регулирования сложнее, поскольку эта деятельность регулируется различными нормами права. Законодатель использует для регулирования предпринимательской деятельности нормы 37 См.: Бошно С.В. Правоведение. М.: Эксмо, 2004. С. 103. конституционного, административного, гражданского, финансового, налогового, трудового, уголовного и других отраслей права. В связи с этим вполне можно прийти к выводу о том, что законодательство о предпринимательской деятельности не самостоятельная отрасль права, а системное комплексное образование законодательства – комплексная отрасль законодательства. Такой подход используется исследователями в отношении, например, законодательства о науке38. Однако далеко не все авторы разделяют позицию о существовании комплексных систем права, и в качестве обоснования позиции приводится тезис о том, что правовой комплекс – это не правовая категория (как юридическое лицо, обязательство, изобретение и т.п.) и не элемент системы права (как отрасль права или правовой институт), а научное понятие. Комплексностью лишь подчеркивается, что в регулировании науки участвуют нормы различных отраслей права39. В этом споре надо уточнить один важный момент – следует различать комплексные отрасли права и комплексные отрасли законодательства. Поскольку предпринимательское право формируется на основе нескольких самостоятельных отраслей права (конституционного, административного гражданского, и др.), ему налогового, присущ трудового, комплексный характер и, следовательно, предпринимательское право – это комплексная отрасль права. Возвращаясь к анализу метода регулирования предпринимательского права, надо заметить, что он имеет конституционные основы – признание права каждого на предпринимательскую деятельность и гарантии доступности этого вида деятельности для каждого человека при наличии контролирующих функций государства за осуществлением предпринимательской деятельности. См., например: Беляев Е.А., Давитнидзе И.Л., Дорохова Г.А., Игитов В.И. и др. Организационно-правовые вопросы руководства наукой в СССР. М.: Наука, 1973. С. 42. 39 См.: Зенин И.А. Законодательство о науке и технике // Правоведение. 1975. № 6. 38 Системность законодательства в отношении рассматриваемого права должна подтверждаться веским обоснованием: необходимо наличие основополагающего нормативного правового акта о предпринимательской деятельности, выполняющего функцию связующего со всеми другими нормативными правовыми актами данного законодательного блока; необходимы действующие законодательные акты всех уровней власти (акты федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ, а также подзаконные акты); законодательство о предпринимательской деятельности должно характеризоваться внутренней структурой. Помимо этого, отличительным моментом, свидетельствующим о появлении такого системного правового образования, как отрасль, является активный исследовательский интерес и осуществляемый анализ определенного комплекса общественных отношений. При наличии узкоспециальных исследований, достаточного количества монографий, публикаций относительно проблем и перспектив, исследуемых отношений, а также издании научной, учебной, справочной литературы по тематике предпринимательского права можно настаивать на существовании самостоятельной отрасли – предпринимательского права. В настоящее время законодатель не выделяет законодательство о предпринимательской деятельности в отдельную отрасль права. Но следует заметить, что соответствующая научная и учебная литература существует, например, монографии В.К. Андреева «Предпринимательское законодательство России»40, И.В. Ершовой «Предпринимательское право: вопросы и ответы»41, Т.А. Гусевой «Предпринимательское право. Учебник»42. На юридическом факультете Московского Государственного Университета им. М.В. Ломоносова, кроме кафедр конституционного, См.: Андреев В.К. Предпринимательское законодательство России. М.: Статут, 2008. См.: Ершова И.В. Предпринимательское право: вопросы и ответы. М.: Юриспруденция, 2008. 42 См.: Гусева Т.А. Предпринимательское право: Учебник. М.: Экзамен, 2006. 40 41 международного, гражданского, финансового права, работает кафедра предпринимательского права43. Вышеприведенным признакам законодательство о предпринимательской деятельности формально отвечает (законодательство о науке включает в себя не только федеральное законодательство – законы и подзаконные акты, но и обширный массив нормативных актов субъектов РФ, основополагающая роль законодательства о предпринимательской деятельности отведена Гражданскому кодексу РФ, есть исследовательская, научная и учебная литература); можно утверждать, что существует комплексная отрасль законодательства о предпринимательской деятельности. Важнейшим критерием объединения блока правовых норм, входящих в отрасль права, служит деятельность, которая должна отвечать нескольким обязательным требованиям: - актуальности деятельности; - распространенности деятельности; - существованию и развитию блока правовых норм, регулирующих деятельность; - полномасштабной теоретической и практической работе ученыхправоведов по предмету деятельности44. В проекции на предпринимательское право это выражается в следующем. Актуальность и распространенность предпринимательской деятельности не вызывает сомнений. Законодатель активно использует свои возможности для регулирования и развития конституционного права на предпринимательскую деятельность, в связи с чем существует крупнейший блок правовых норм, регулирующих данные правоотношения. Помимо законодателя, эта сфера общественных правоотношений активно исследуется См.: Сайт Московского Государственного Университета имени М.В. Ломоносова. Общие сведения. Юридический факультет, http://www.msu.ru/info/struct/dep/lawer.html. 44 См.: Деятельностный подход к формированию отрасли права // http://yudkin.livejournal.com/2142.html, 26 ноября 2006 г. 43 в теоретическом и практическом аспектах, поскольку большинство судебных споров имеют экономический характер. Проведенный анализ подтверждает наличие и самостоятельность отрасли предпринимательского права. Перспективой развития данной системы должны стать разработка и принятие предпринимательского кодекса Российской Федерации, имеющего общепринятую структуру разделения нормативного материала на общую и особенную части. В результате проведенного исследования, как представляется, необходимо сделать следующие выводы: 1. Под системой нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность следует понимать конституционно-правовое и отраслевое регулирование, определяющие основы и принципы предпринимательской деятельности в Российской Федерации, обусловливающие целостность системы, ее структурированность и целенаправленность. 2. Система нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность характеризуется становлением, поскольку при наличии некоторых свойств системы (совместимость с другими системами, структурированность) имеет место недостаточное нормативно-правовое регулирование, отстающее от интенсивно развивающихся предпринимательских правоотношений. 3. Предпринимательское право – это самостоятельная отрасль права, предметом которой является комплекс общественных отношений в сфере осуществления предпринимательской деятельности. 4. В настоящее время в целях развития системы нормативно-правового регулирования конституционного права на предпринимательскую деятельность назрела необходимость в систематизации законодательства о предпринимательской деятельности, с помощью которой можно ввести в правовой оборот единый понятийный аппарат, структурировать правовые нормы о предпринимательской деятельности, устранить противоречия, пробелы и коллизии в правовых нормах о предпринимательской деятельности и в значительной степени усовершенствовать законодательство о предпринимательской деятельности. 5. Основные тенденции развития конституционного права на предпринимательскую деятельность таковы: - признание законодателем и учеными-правоведами сформировавшейся новой самостоятельной отрасли права – предпринимательского права; - разработка и принятие предпринимательского кодекса Российской Федерации. 6. Необходимо внести дополнения в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ в отношении работ, изложив ее в следующей редакции: «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, работ, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». 7. Для полноценного регулирования развития конституционного системы права на нормативно-правового предпринимательскую деятельность необходимо решение следующих задач: - сбор и анализ информации о состоянии всех сфер предпринимательства РФ; - систематическое анкетирование субъектов предпринимательства; - формирование крупных информационных интернет-порталов по вопросам предпринимательской деятельности; - создание предпринимательских сообществ, общественных объединений и т.п.; - формирование уважительного общественного мнения о труде предпринимателей.
