юридические режимы государственного - Северо

ЮРИДИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Тихомиров Юрий Александрович
Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ. Заслуженный деятель науки РФ. Доктор юридических
наук, профессор. Специалист по конституционному и административному праву.
Родился 21 июля 1931 г. в Москве. В 1954 г. окончил юрфак МГУ им. М.В. Ломоносова.
В 1954 - 1985 гг. - аспирант, с.н.с., ученый секретарь, зав. сектором, зам. директора
Института государства и права АН СССР. В 1985 - 1989 гг. - зав. кафедрой Академии
народного хозяйства.
Участвовал в работе над законопроектами: "Об общих принципах местного
самоуправления", "О Правительстве Российской Федерации", "О нормативных правовых
актах", "О процедурах разрешения разногласий и споров между государственными
органами в Российской Федерации" и др.
Автор множества трудов, в том числе: "Управленческие решения", 1972; "Теория
закона", 1982; "Действие закона", 1992; "Юридическая коллизия", 1994; "Публичное право",
1995; "Курс сравнительного правоведения"; "Курс административного права и процесса",
1998; "Коллизионное право", 2000.
В настоящее время предпринимаются попытки найти более обоснованное сочетание
государственного управления и регулирования с самостоятельностью хозяйствующих
субъектов и свойственной им саморегуляцией. Иначе трудности и кризисные явления в
экономике трудно преодолеть. Речь идет, как видно, о поиске баланса публично - правовых
и частноправовых методов в экономической сфере. Первые можно разделить на
общегосударственную (конституционную и др.), административно - правовую и уголовно правовую регуляцию. Каждая отличается набором специфических средств и юридической
природой, способами воздействия на поведение граждан и деятельность юридических лиц.
Это позволяет говорить о юридических режимах регулирования.
Природа и объем государственного регулирования весьма неоднозначно трактуются в
литературе. Это либо установление и обеспечение государством общих правил поведения
(деятельности) субъектов общественных отношений и их корректировка <1>, либо
императивные и преимущественно административно - правовые способы регулирования
<2>, либо триединое регулирование в экономической сфере (единые правила, различные
режимы, индивидуальные административные акты) <3>, либо, наконец, государственное
воздействие, требующее модификации институтов государства <4>.
-------------------------------<1> Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. - 2-е изд. - М.:
Зерцало - Теис, 1996. С. 143 - 156.
<2> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: Юринформцентр,
1998. С. 382 - 399.
<3> Мильнер Б.З. Реформы управления и управление реформами. Часть 1. - М., 1994.
С. 82 - 104.
<4> Россия-2015: Оптимистический сценарий. - М., 1999. С. 179 - 185.
Различные грани регулирования обнаруживаются и в законодательстве, где
закрепляются не только разные методы государственно - правового регулирования, но и их
различные комбинации.
Так, в Градостроительном кодексе две главы посвящены регулированию
использования пригородных зон городов и застройки территории городских и сельских
поселений.
В
других
главах
"рассыпаны"
соответствующие
регуляторы
градостроительные нормативы, схемы планирования, проекты планировки и др., хотя
имеется глава X "Государственные градостроительные нормативы и правила".
В Воздушном кодексе главы II и III посвящены государственному регулированию
использования воздушного пространства и деятельности в области авиации.
Сертификации, аттестации и лицензированию посвящены статьи 8 - 10 другой главы. В
Водном кодексе ст. 84 о государственном регулировании водохозяйственной деятельности
помещена в главе 9 о сферах государственного управления, а ряд регуляторов (лимиты и
др.) - в главе об использовании водных ресурсов.
И в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"
набор средств государственного регулирования "привязан" к объекту регулирования.
Статья 11 посвящена формам и методам государственного регулирования в данной
области путем как создания благоприятных условий для развития инвестиционной
деятельности, так и прямого участия государства в соответствующей инвестиционной
деятельности. Подобные подходы широко распространены и в законодательных актах
субъектов Российской Федерации.
Но немало федеральных законов специально посвящено государственному
регулированию какой-либо сферы и отрасли, региона или вида производства.
Таков, к примеру, Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О
государственном регулировании внешнеторговой деятельности", в котором определены
предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также компетенция их органов
в данной сфере. Статья 4 о принципах государственного регулирования согласована со ст.
13 о методах регулирования - таможенно - тарифном и нетарифном (квоты, лицензии и др.).
Довольно
часто
принимаются
указы
и
правительственные
решения
о
государственном регулировании отдельных видов деятельности, производств и т.п.
К их числу можно отнести Постановление Правительства РФ от 20 ноября 1999 г. N
1273 "О некоторых мерах государственного регулирования военно - технического
сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" и Постановление
от 5 января 1999 г. N 18 "О дополнительных мерах государственного регулирования при
заготовке, реализации и экспорте древесины ценных лесных пород". Тем самым
государственное регулирование служит созданию стабильных юридических режимов
экономической и иной деятельности. С их помощью достигается обеспечение публичных
интересов и самостоятельности госорганов и хозяйствующих субъектов. Стимулирование
последних весьма оправданно.
И в положениях о государственных органах - федеральных и региональных - можно
обнаружить немало регулирующих функций, либо самостоятельных, либо выступающих
как элементы других функций. Например, в Положении о Министерстве экономики РФ,
утвержденном Постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2000 г. N 111, среди 76
функций
выделены
подготовка
предложений
о
совершенствовании
ценового
регулирования в отраслях, где применяются тарифы, участие в разработке и
осуществлении мер государственного регулирования естественных монополий, в том
числе прогнозов и инвестиционных затрат, осуществление лицензирования лизинговой
деятельности, регистрация цен на продукцию оборонного назначения, аккредитация
филиалов иностранных юридических лиц. Правда, бросается в глаза нечеткость
определений функций.
Наряду с государственным регулированием довольно часто применяется такой
способ государственного воздействия, как государственная поддержка отраслей,
подотраслей, регионов, видов деятельности, юридических лиц.
Его назначение - скорее целевое и ситуационное, позволяющее государству системой
мер облегчить развитие этих сфер и деятельность в их пределах в тот или иной период
времени. Их можно обнаружить прежде всего в специально принимаемых актах либо в их
нормативных фрагментах.
Субъекты предпринимательской деятельности нуждаются в создании для них
дополнительных благоприятных условий и более широкой помощи государственных
структур. Это формирование нормативно - правовой базы, финансово - кредитные,
инновационные средства, информационное обеспечение и др. <*>. Тем самым создается
государственный режим благоприятствования для всех фаз деятельности малого бизнеса.
-------------------------------<*> См.: Конкуренция и антимонопольное регулирование / Под ред. А.Г. Цыганова. - М.:
Логос, 1999. С. 233 - 234.
К примеру, Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной
поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" предусматривает
формирование инфраструктуры поддержки малого бизнеса, создание льготных условий
использования им государственных ресурсов, упрощенный порядок регистрации,
организацию подготовки и переподготовки кадров. Для этой сферы были приняты в 1994 1995 гг. и 1996 - 1997 гг. соответствующие федеральные программы. Аналогичные законы и
программы действуют и в субъектах Российской Федерации.
В Нижегородской области действует Закон "О промышленной политике", в котором
есть глава 3 "Государственная поддержка промышленности". В ней определены условия
осуществления государственной поддержки промышленности (наличие концепции,
приоритеты и др.), прямые меры поддержки (налоговый кредит либо освобождение от
уплаты налога в областной бюджет, льготная аренда госимущества, инвестиции из
областного внебюджетного фонда развития промышленности и др.), косвенные меры
поддержки (протекционизм в получении контрактов на поставку продукции для
федеральных и областных нужд, гарантии областной администрации для инвесторов,
содействие в расширении рынка сбыта продукции и др.).
И вполне понятны причины принятия областных законов о государственной
поддержке предприятий, продукция которых имеет ключевое значение не только для
области, но и для страны. Это предприятия по производству гофрированной бумаги, стекла
и стеклянной тары и др. Не менее эффективен Закон "О гарантиях частных инвестиций в
Нижегородской области", и будет, конечно, полезен закон о государственной
собственности.
Не менее очевидны основания принятия Постановления Правительства РФ от 3 мая
1999 г. N 481 "О государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств в 1999 г.".
Выделены дополнительно 70 млн. руб. из бюджета, введена 10%-ая квота для их
кредитования из спецфонда, даны рекомендации регионам о выделении денежных
ресурсов, утвержден порядок возмещения затрат на строительство за счет собственных
средств.
Но дело не только в правовых актах, которые нередко мало влияют на реальные
перемены. Многое зависит от изменений в функциях государственных структур. Полезно,
когда в положениях о министерствах и ведомствах, о структурных подразделениях
областных администраций четко отражены их новые задачи. Отрадно, например, внимание
Нижегородской областной администрации к решению данной проблемы. Так, 28 февраля
2000 г. постановлением губернатора утверждено Положение о департаменте поддержки и
развития предпринимательства администрации. Утвержден порядок реализации
предпринимательских проектов.
К сожалению, приходится отмечать наличие серьезных проблем в использовании
механизма государственного регулирования.
Одна из них связана с односторонним применением тех или иных методов и
недооценкой их комплексного, взаимосвязанного использования. Другая проблема
выражается в некоторой путанице со способами государственного управления,
регулирования и контроля. И, наконец, далеко не всегда обоснован "набор методов" с
учетом состояния объекта, на изменение динамики которого они рассчитаны.
В результате изменяется объем и характер государственного регулирования: оно то
произвольно увеличивается и ограничивает самодеятельность хозяйствующих субъектов,
то уменьшается и даже "исчезает". Зачем, к примеру, непрерывно увеличивать объем
лицензирования, если в ГК РФ речь идет об отдельных видах деятельности? Почему в
механизме налогов и сборов преобладают фискальные элементы и мало стимулирующих
средств? Количество проверок предприятий в Москве в среднем составляет 18,5 раза в год
против 9 в Варшаве. Среди руководителей 65% лично сталкиваются с вымогательством.
Наблюдаются и очевидные "льготы" для "своих" предприятий <*>.
-------------------------------<*> Россия-2015: Оптимистический сценарий. С. 181 - 182.
Поэтому оправдана классификация методов государственного регулирования,
приводимая ниже. Способы государственного регулирования отличаются по характеру
воздействия и степени самостоятельности, предоставляемой хозяйствующим и иным
субъектом. Ввиду многообразия их можно объединить в шесть групп.
В первую группу можно включить методы, способы общенормативного
регулирования: а) введение общих правил; б) установление порядка создания,
реорганизации и упразднения структур; в) определение порядка их деятельности.
Во вторую группу входят программно - установочные способы: а) целевые
программы; б) тематические планы; в) концепции, функциональные правила (режимы); г)
схемы управления; д) схемы градостроительного планирования развития территорий; е)
генпланы городов; ж) земельный кадастр. Так, в начале 2000 г. автор разработал
предложения к проекту схемы управления Нижегородской области, в которой есть
нормативные характеристики объектов и субъектов управления, их связей, процедур
использования информации и принятия комплексных решений. Это базовый регулятор.
К третьей группе относятся легализующие средства: а) лицензирование; б)
аккредитация; в) сертификация.
В четвертую группу включаются способы нормативно - количественного измерения: а)
стандарты; б) квоты; в) цены; г) тарифы; д) нормативы; е) лимиты; ж) налоги (сборы); з)
плата; и) ставки (таможенных пошлин и др.).
В пятую группу входят способы поддержания уровня деятельности и ее
стимулирования: а) кредиты; б) льготы; в) отсрочки; г) дотации; д) субсидии; е)
трансферты; ж) надбавки; з) поощрение; и) госзаказ; к) госзакупки.
В шестую группу включаются контрольно - учетные и "запретные" способы: а) учет; б)
статистическая отчетность; в) проверки и иные формы контроля; г) запреты; д)
ограничения; е) предписания; ж) санкции (штрафы и др.); з) лишение легальности
(приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов).
Эффективность использования государственно - правовых способов регулирования
экономики и других сфер достигается при соблюдении следующих условий:
- обоснованный выбор их с учетом специфики тех или иных объектов воздействия;
- использование способов регулирования на основе анализа оценки динамики
объектов;
- гибкое сочетание методов, не допускающее чрезмерной оценки предприятий;
- применение способов регулирования с учетом природы секторов экономики и
организаций, принадлежащих к разным формам собственности. Так, для государственных
предприятий будут более жесткими методы шестой группы, для акционерных обществ методы четвертой группы. Для всех субъектов хозяйствования применимы методы первой
и второй групп;
- согласование способов внутреннего и международного регулирования, когда
последние признаны официально в установленном порядке. Так, международные
стандарты финансовой отчетности реализуются в России в рамках Программы
реформирования бухгалтерского учета, утвержденной Постановлением Правительства РФ
от 6 марта 1998 г. N 283;
- тщательная регламентация методов государственного регулирования в специальных
актах либо их разделах. Имеются в виду точные нормы - дефиниции, круг уполномоченных
органов (должностных лиц), виды представляемых документов, права граждан и
юридических лиц, порядок принятия решений и их обжалования, ведение реестра и
пользование им. Есть Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", есть Федеральный закон от
25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", но нет
федерального закона о государственной регистрации юридических лиц. Эти и другие
законы могут положить предел ненужным подзаконным и региональным актам.
Разумеется, дело не сводится к процедурам введения и использования правовых
регуляторов, хотя они очень существенны. Большое значение имеет корректировка
содержательного аспекта регуляторов. По нашему мнению, их лейтмотивом должно быть
не ужесточение рамок деятельности юридических лиц, а их всемерное стимулирование и
поощрение. Поощрительный метод регулирования позволяет побуждать субъекты
хозяйствования к совершению полезных действий путем создания их заинтересованности
в получении дополнительных благ <*>.
-------------------------------<*> См. подробно: Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования /
Автореф. канд. дисс. - Саратов, 2000.
Таким образом, устойчивое развитие экономики во многом зависит от эффективности
ее государственного регулирования и применяемых юридических режимов. С их помощью
достигается динамичный баланс государственного воздействия и экономической
саморегуляции.
Источник публикации
"Право и экономика", 2000, N 5
Название документа
"ЮРИДИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ"
(Ю.А. Тихомиров)
("Право и экономика", N 5, 2000)
Примечание к документу
Дата
06.05.2000
Автор
ТИХОМИРОВ Ю.А.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
В. АНОХИН
В. Анохин, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
Хозяйственным
законодательством
Российской
Федерации
в
качестве
основополагающих
принципов
предпринимательской
деятельности
определены
инициативность
и
самостоятельность
хозяйствующих
субъектов.
Предприятие
самостоятельно планирует свою деятельность на основе заключенных с поставщиками и
покупателями договоров, опираясь на спрос и конъюнктуру рынка, распоряжается
прибылью. Вместе с тем самостоятельность предприятия не может быть безграничной без
государственного контроля, регулирования, координирующего воздействия.
Большое значение на практике приобретают гарантии предпринимательской
деятельности. Одна из них - запрещение вмешательства государства и его органов в
деятельность предприятия, кроме как по определенным законодательством основаниям и
в пределах установленных полномочий.
В условиях рыночных отношений органы управления вместо планирования "сверху",
доведения заданий и жесткого контроля за их исполнением осуществляют воздействие на
экономику через кредитование, систему налогов, политику цен, сертификацию товаров
(работ, услуг), недопущение (ограничение) монопольного положения отдельных
предпринимателей на рынке и недобросовестной конкуренции.
Предприниматели все более ощущают необходимость четких и легитимных
хозяйственных связей с ними. Однако установленный порядок взаимоотношений зачастую
нарушается не только предпринимателями, но и органами государственного управления и
местного самоуправления.
Запреты органам власти и управления вмешиваться в ту сферу предпринимательской
деятельности, в которой право принятия решений принадлежит исключительно
предпринимателям, нередко нарушаются. Принятие властными органами нормативных
актов с превышением своей компетенции приводит к нарушению прав и законных
интересов предприятий. Поэтому все больше возрастает роль правового регулирования
как самой предпринимательской деятельности, так и контрольных функций государства,
органов управления. Законодательством, в том числе и новым ГК РФ, не только
установлены запреты на вмешательство в хозяйственную деятельность предприятий, но и
предусмотрены неблагоприятные последствия таких действий государственных органов:
признание в судебном порядке властного акта государственного или иного органа,
принятого с нарушением законодательства, недействительным (полностью или частично);
непридание судом правовой силы такому акту; взыскание в судебном порядке убытков,
причиненных
предпринимателю
неправомерными
действиями
(бездействием)
государственного или иного органа.
Так, администрация Воронежской области на протяжении последних двух-трех лет
неоднократно
принимала
решения,
направленные
на
регулирование
продажи
производимых в области товаров за пределы области. Предприятиям вменялось в
обязанность для продажи своих товаров за пределы области, в том числе и внутри России,
получить соответствующее разрешение в комитете по материальным ресурсам
администрации области. Без такого разрешения органам транспорта запрещалось
выделять предприятиям транспорт, а органам милиции предписывалось на границе
области такие товары изымать и передавать на реализацию.
При явном несоответствии таких властных актов действующему законодательству,
конечно, можно найти им и некоторое оправдание, учитывая социально - экономические
трудности в стране, а также отсутствие четких взаимоотношений между центром и
субъектами Федерации. Дело в том, что администрация устанавливала каждому
предприятию обязательный минимум поставок в фонд области для продажи внутри
области по более низким ценам, чем за ее пределами. Учитывая такие благие намерения
администрации и полагая, что ответственность за несоблюдение порядка продажи товаров
за пределы области возложена на продавцов, арбитражный суд счел возможным не
привлекать к ответственности администрацию области и районный отдел внутренних дел,
которые получили выручку от продажи изъятой продукции по одной из акций, в результате
которой покупатель из Нижегородской области понес крупный ущерб. Однако, как и
следовало ожидать, Высший арбитражный суд Российской Федерации решение областного
арбитражного суда отменил и сумму ущерба взыскал с администрации области и РОВД в
тех частях, которые они получили от реализации изъятого товара (60 и 40 процентов).
В данной ситуации законные права покупателя были восстановлены, но
неправомерный
акт
местного
органа
государственной
власти
остался
в
неприкосновенности и его действие может повториться. Этот пример (а их можно привести
очень много) наглядно показывает, что акты властных органов должны быть не только
обоснованы экономически, но и иметь законные, правовые основания.
Наиболее эффективным способом защиты прав предпринимателей является
предусмотренное ст. 12 ГК РФ признание недействительным противоречащего
законодательству акта органа государственного управления или органа местного
самоуправления. Предприниматель может оспорить неправомерный акт в суде или
арбитражном суде как акт, нарушающий государственную гарантию соблюдения законных
интересов предприятия. Основанием для признания властного акта недействительным
является издание его соответствующим органом вне компетенции либо принятие его с
нарушением формы, порядка и сроков.
Порядок обращения в арбитражный суд с заявлением о признании акта
недействительным, сроки рассмотрения и принятия решения определены Арбитражным
процессуальным кодексом РФ. Дела по таким заявлениям возбуждаются без
предварительного, претензионного урегулирования разногласий и обращения к
вышестоящему органу.
Вместе с тем на практике этот процесс вызывает большие трудности.
Прежде всего, предприниматель может обратиться в арбитражный суд лишь в том
случае, когда акт органа власти касается конкретно его. Местные же органы власти, как
правило, принимают акты, адресованные неопределенному кругу лиц. Такие акты могут
быть опротестованы прокурором, и в случае отклонения протеста властным органом иск
может быть направлен тем же прокурором в областной суд общей компетенции. Срок
восстановления законности удлиняется. Но надо иметь в виду и то обстоятельство, что не
всегда прокурор области рискнет опротестовать акт администрации субъекта Российской
Федерации в силу своей определенной зависимости от местных властей. О такой же
зависимости можно говорить и в отношении судов.
Выход из ситуации видится в передаче рассмотрения дел о признании
недействительными
не
соответствующих
законодательству
актов
органов
государственного управления или местных органов государственной власти в ведение
высших судебных инстанций Российской Федерации.
Столкновение интересов предпринимателей и властных структур происходит и в
процессе антимонопольного регулирования предпринимательской деятельности.
Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках" <*> устанавливает для предприятий - монополистов ряд ограничений и
неблагоприятных последствий, в том числе регулирование цен на их продукцию и ее сбыта.
-------------------------------<*> Далее - Закон.
Предприятие признается монополистом с момента включения его в Государственный
реестр предприятий-монополистов. Составление, утверждение и ведение этого реестра, а
вернее,
признание
предприятий
монополистами
отнесено
к
компетенции
Антимонопольного комитета Российской Федерации. При этом порядок и критерии
включения предприятий в Госреестр монополистов определены не Законом, а положением
Антимонопольного комитета "О Государственном реестре РСФСР объединений и
предприятий - монополистов, действующих на товарном рынке". За критерий отнесения к
предприятиям - монополистам в Положении принято лишь доминирующее положение
предприятия на республиканском или местном товарном рынке. Под местным товарным
рынком понимается территория (сфера обращения товаров) республики в составе РФ,
автономных образований, края, области либо группа населенных пунктов (возможно, и
город), где есть возможность приобрести тот или иной товар (услуги, работы) и нет
возможности приобретения данного товара за пределами этой территории.
Закон определяет доминирующее состояние как исключительное положение
хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара, дающее ему возможность
оказывать решающее влияние на конкуренцию, затруднять доступ на рынок другим
хозяйствующим субъектам или иным образом ограничивать свободу их экономической
деятельности. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля
которого на рынке определенного товара превышает предельную величину,
устанавливаемую ежегодно Антимонопольным комитетом. При этом доля товара не может
быть менее 35 процентов.
Но даже при таком ограничении Законом возможного доминирующего уровня доли
товара представляется, что одного лишь критерия - преобладающего положения
предприятия на товарном рынке - для включения в реестр монополистов недостаточно.
Предприятие может занимать господствующее положение на соответствующем товарном
рынке, но не злоупотреблять им. Законом запрещаются действия хозяйствующего
субъекта, занимающего доминирующее положение, которые имеют или могут иметь своим
результатом существенное ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других
хозяйствующих субъектов или граждан (ст. 5). В числе таких действий Закон называет:
изъятие товаров из обращения с целью создания или поддержания дефицита на рынке
либо повышения цен; навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него
или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи
финансовых средств, в том числе в иностранной валюте, сырья, материалов, изделий,
жилых домов, квартир, рабочей силы контрагента и др.); включение в договор
дискриминирующих условий, которые ставят контрагента в неравное положение по
сравнению с другими хозяйствующими субъектами; согласие заключить договор лишь при
условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент
(потребитель) не заинтересован; создание препятствий доступу на рынок (выходу с рынка)
другим хозяйствующим субъектам; нарушение установленного нормативными актами
порядка ценообразования. Если эти действия предприятием, занимающим доминирующее
положение на рынке, не осуществляются, оно не может быть признано монополистом.
Кроме того, предусмотрены ответственность и последствия за нарушения норм
Закона об антимонопольной деятельности: в соответствии с предписаниями
Антимонопольного комитета РФ (его территориальных управлений) прекратить нарушения,
восстановить первоначальное положение, расторгнуть или изменить договор, выполнить
иные действия, предусмотренные предписанием, а также возместить причиненные убытки
и уплатить штраф.
Именно когда хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на
соответствующем рынке товаров, допускает запрещенные действия и не выполняет
предписание антимонопольного органа о их прекращении, должен решаться вопрос о
включении такого предприятия в реестр монополистов.
Таким образом, основаниями для включения предприятий в Государственный реестр
предприятий - монополистов (республиканский или местный) должны быть:
- доминирующее положение предприятия на соответствующем товарном рынке;
- злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением, то есть
совершение запрещенных действий;
- невыполнение предписаний антимонопольных органов о прекращении запрещенных
действий.
Предпринимателям, органам власти и управления, их должностным лицам Закон
предоставляет право обжаловать предписания и решения антимонопольных органов о
наложении штрафов в судебном порядке. Между тем в нем не предусмотрена возможность
обжалования решений антимонопольных органов о включении предприятий в реестр
предприятий-монополистов.
Однако
Гражданский
кодекс
РФ
и
Арбитражный
процессуальный
кодекс
Российской
Федерации
предусматривают
возможность
предприятий и других организаций обращаться в арбитражный суд с иском о признании
недействительным полностью или частично решения любого государственного органа
власти и управления, каковыми являются и антимонопольные органы.
Судебные органы, рассматривая соответствующие заявления, осуществляют
контроль за деятельностью антимонопольных органов (как и других органов
государственной власти и управления и их должностных лиц) и вправе признать
полностью или частично недействительным решение или предписание антимонопольного
органа, если оно не соответствует законодательству.
Так, Воронежское территориальное управление Антимонопольного комитета своим
решением включило в местный (региональный) реестр предприятий - монополистов АО
"Втормет" как предприятие, занимающее доминирующее положение в области по сбору и
сдаче в переработку металлолома. Решение обосновывалось тем, что объем указанных
услуг (работ) этого предприятия на территории области, на местном товарном рынке
составил в 1994 году более 35 процентов.
Обоснования своих выводов о доминирующем положении АО "Втормет" на местном
товарном рынке антимонопольный орган арбитражному суду не представил. В то же время
предприятие привело в судебном заседании доказательства того, что объем его
производства (заготовки и сдачи металлолома) составляет менее 30 процентов от объема
заготовки лома в целом по области. Кроме того, доминирующее положение предприятия
определяется по отдельным видам товаров. АО "Втормет" заготавливает (собирает) лом
цветных и черных металлов самых различных видов и наименований. Территориальный
антимонопольный орган указал лишь общий объем заготовки всех видов металлолома.
Антимонопольный орган не представил и доказательств злоупотребления
предприятием своим доминирующим положением, применения к нему мер ответственности
за нарушение антимонопольного законодательства.
При таких обстоятельствах арбитражный суд правомерно признал решение
антимонопольного органа о включении предприятия в региональный реестр предприятий монополистов недействительным.
В другом случае арбитражный суд признал недействительным решение того же
антимонопольного органа о включении в региональный реестр предприятий монополистов кинотеатра "Пролетарий". Довод территориального антимонопольного
органа основывался лишь на том, что объем услуг этого кинотеатра составляет 40
процентов от объема услуг, оказываемых всеми кинотеатрами Центрального района г.
Воронежа. Арбитражный суд не согласился с мнением антимонопольного органа об
установлении территории товарного рынка в пределах административного района города.
При этом в обоих случаях, как и во всех других, антимонопольные органы не
учитывали еще одно важное требование для признания предприятий монополистами:
невозможность приобрести данный товар за пределами конкретной территории.
Эффективным
средством
государственного
регулирования
экономики,
предпринимательства в рыночных условиях является осуществление налоговой политики
в стране.
Выполнение налоговых обязательств предпринимателями - налогоплательщиками важнейшее требование государственной дисциплины. Налоговое законодательство
предусматривает меры, обеспечивающие соблюдение порядка уплаты налогов и других
обязательных платежей.
За нарушения налогового законодательства налогоплательщик может нести
финансовую, административную, дисциплинарную и уголовную ответственность. Судебноарбитражная
практика
применения
ответственности
за
нарушения
налогового
законодательства выявила значительные проблемы.
Во-первых, разных налогов, законов и подзаконных актов о них существует
множество, и знать их в полной мере затруднительно даже тем, кто их применяет. Кроме
того,
налоговое
законодательство
развивается
очень
динамично.
Перед
налогоплательщиками стоит проблема не как заплатить, а за что платить, по каким
правилам.
Казалось бы, чтобы правила выполнялись, их надо довести до сознания и понимания
участников игры. Правила применения налогового законодательства необходимо
разъяснять потенциальным налогоплательщикам, добиться их четкого понимания ими и
уже после этого за всевозможные нарушения применять санкции. Так поступают во всех
цивилизованных странах с рыночными отношениями. У нас же это не вменено в
обязанность даже налоговым органам, не говоря о том, что должен быть какой-то орган
(видимо, государственная налоговая инспекция), который обязан давать разъяснения по
применению налогового законодательства. Пока же всем имеющим отношение к
налоговому законодательству и налогам остается надеяться на принятие толкового
налогового кодекса прямого действия.
Во-вторых, в налоговом законодательстве довольно много противоречий,
разночтений и вовсе отсутствует определение терминов и понятий, в том числе и
квалификация правонарушений.
Наиболее ощутимые санкции предусмотрены за сокрытие, занижение прибыли и за
нарушение порядка ведения учета. В то же время значительное число конфликтов
возникает именно в связи с неправильной оценкой действий, приводящих к недоплатам
налогов.
Закон предусматривает в качестве основания для наложения взыскания сокрытие или
неучет объекта налогообложения, которым является юридический факт, порождающий
обязанность уплатить налог. Основной объект налога на добавленную стоимость совершение сделки, приводящей к изменению собственника. Именно утаивание факта
совершения такой сделки можно расценивать как сокрытие объекта налогообложения.
Неправильное же отражение в учетных данных размера сделки искажает налоговую базу,
что,
представляется,
следует
квалифицировать
как
ведение
учета
объекта
налогообложения с грубым нарушением установленного порядка, повлекшим за собой
укрытие или занижение суммы налога.
Законопослушный налогоплательщик вряд ли способен разобраться в тонкостях
законотворчества и хитростях толкования норм права. Чтобы избежать различных мнений
по поводу одного и того же понятия, в законодательных актах должно быть четко
определено, что является сокрытием или занижением прибыли, а что - неправильным
ведением учета объектов налогообложения.
Статистика арбитражного суда свидетельствует о том, что почти в половине случаев
применения санкций к налогоплательщикам налоговые органы допускают неправильное
применение законодательства, неправомерное списание денежных средств.
Неправомерные действия налоговых органов можно объяснить незначительным
опытом работников, их неподготовленностью, особенно работников налоговой полиции,
все тем же несовершенством налогового законодательства. Но самая главная причина
заключается в материальной заинтересованности налоговых инспекций. Ведь по
различным властным решениям федеральных органов 40 процентов от взысканных
дополнительно налоговых сумм и штрафов передается в распоряжение налоговых органов
для решения социально - экономических вопросов, выплаты премий, доплат и т.д. Как не
постараться для себя в такой ситуации?! Ради этого можно и нарушение допустить.
Именно из-за этого налоговыми органами принимаются одиозные решения. Например,
одна из районных инспекций Воронежской области применила санкции, предусмотренные
Законом РФ "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных
расчетов с населением", к одному из колхозов за то, что при выездной торговле с
автомашины производилась продажа водки без контрольно - кассового аппарата. В другом
случае
районная
налоговая
инспекция
применила
к
предприятию
санкции,
предусмотренные Законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" для
налогоплательщиков,
за
нарушение
Закона
о
налоге
с
физических
лиц,
предусматривающего для предприятия, взыскивающего налог, совершенно иную
ответственность, меньшую по сумме в 20 раз.
Вызывает
большое
сомнение
правомерность
легитимной
зависимости
вознаграждения за исполнение трудовых функций таких организаций, как государственные
налоговые инспекции, налоговая полиция, от результатов их деятельности. С таким же
успехом в подобную зависимость можно поставить работу органов милиции,
взыскивающих штрафы с водителей, пешеходов, санитарных и природоохранных органов
и, наконец, судов, которые также взимают государственную пошлину, различные штрафы в
процессе отправления правосудия. Необходимо отказаться от подобной зависимости.
Ныне в регулировании взаимоотношений хозяйствующих субъектов и органов
хозяйственного руководства большое значение придается судебной защите прав
предпринимателей.
В соотношении исполнительной и судебной власти при использовании мер
воздействия приоритет отдан судебной власти, что отражает коренные изменения в
разграничении властей, повышение юридических гарантий прав и законных интересов
хозяйствующих субъектов.
Источник публикации
"Хозяйство и право", 1995, N 4
Название документа
"ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА"
(В. Анохин)
("Хозяйство и право", N 4, 1995)
Примечание к документу
Дата
29.03.1995
Автор
АНОХИН В.С.
О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
М.Х. ХАКУЛОВ
Хакулов М.Х., кандидат юридических наук,
доцент.
Эффективность функционирования рыночного
механизма и роль в нем предпринимательства в
немалой степени зависят от пределов, форм и
методов государственного вмешательства в
экономику.
Однако
некоторыми
учеными
государственное
регулирование
предпринимательской деятельности понимается
упрощенно.
Так,
Г.С.
Аванесян
под
государственным
регулированием
предпринимательской деятельности понимает
прежде всего формирование той внешней среды,
в рамках которой данная деятельность протекает
и которая включает, по крайней мере,
следующие основные элементы:
1) объективные тенденции, складывающиеся
на рынках ресурсов и рынках продуктов и
формирующие
экономическую
конъюнктуру
данных рынков (отражающие прежде всего
темпы инфляции, уровень процентной ставки,
налогообложения, динамику занятости и т.п.);
2) инфраструктура рыночного хозяйства,
включающая
государственные
и
частные
финансово-кредитные, законодательные и иные
институты, которые правительство призвано
формировать и совершенствовать в целях
недопущения
вакуума
координации
воспроизводства;
3) общественные отношения - политические,
социально-культурные,
правовые,
развитие
которых должно находиться под неусыпным
вниманием
государства,
что
требует,
в
частности, четкого правового регулирования
сферы
предпринимательства,
всемерного
укрепления его политических предпосылок,
самого общественного статуса <1>.
--------------------------------
<1>
См.:
Аванесян
Г.С.
Основные
направления государственного регулирования
предпринимательской деятельности // Ученые
записки
Ульяновского
государственного
университета. Государство и право: проблемы,
поиски решений, предложения. Выпуск 3(10).
Ульяновск, 1999. С. 71.
При
этом
автор
важным
условием
становления российского предпринимательства
считает существование таких факторов, как
рынок капиталов, рынок инвестиционных товаров
и рынок труда <2>. Анализ характеристики
государственного
регулирования
предпринимательской
деятельности
Г.С.
Аванесяна свидетельствует о том, что это
регулирование он практически сводит к
государственной поддержке малого бизнеса <3>.
Между тем государственное регулирование
предпринимательской деятельности, во-первых,
не ограничивается сферой малого бизнеса, вовторых, выражается не обязательно в его
поддержке.
Напротив,
основания
для
государственного вмешательства в экономику
лежат преимущественно в сфере публичных
интересов. "Мера государственного воздействия
и его пределы при вмешательстве в дела
предпринимателя
определяются
необходимостью и достаточностью сохранения
существенных
элементов
рыночного
регулирования экономики в сочетании с
корректировкой экономического развития в
нужном обществу направлении. Эти пределы
должны быть точно намечены и закреплены в
нормах хозяйственного права" <4>. Специалисты в области
предпринимательского права отмечают, что государственное регулирование рыночной
экономики может быть как прямым, так и косвенным. При этом в экономической
литературе высказываются две точки зрения о роли российского государства в экономике
переходного периода:
-------------------------------<2> См.: Аванесян Г.С. Указ. работа. С. 71.
<3> См.: Там же. С. 71.
<4> Предпринимательское (хозяйственное) право. Том 1. М., 1999. С. 507.
- радикальная, нигилистическая, сводящая роль государства к функции
обслуживания хозяйствующих субъектов, которые сами устанавливают "правила игры";
- жесткое и широкомасштабное регулирование, когда под государственный контроль
берутся практически все отрасли экономики и для свободы частного предпринимательства
остается мало места <5>. Наиболее разумным отношением к данной проблеме следует
признать золотую середину между обозначенными позициями.
-------------------------------<5> См.: Белов А. Государство и частное предпринимательство // Право и
экономика. 1998. N 2. С. 14.
К основным, т.е. приоритетным, сферам государственного регулирования
специалисты относят:
- антимонопольное законодательство с признанием ряда естественных монополий и
монопольное регулирование с сохранением государственных монополий на отдельные
виды деятельности;
- валютные ограничения в соответствии с Законом о валютном регулировании и
валютном контроле;
- регулирование тарифов и цен (в основном на продукцию и услуги естественных
монополий);
- патентное законодательство;
- защиту прав потребителя;
- государственные контракты;
- экспорт товаров и технологий двойного назначения;
- государственное содействие частному предпринимательству <6>.
-------------------------------<6> Там же. С. 15.
В литературе по предпринимательскому праву нет единого подхода в определении
основных направлений государственного регулирования предпринимательской
деятельности. Одни авторы в центр внимания ставят вопрос о видах и формах такого
регулирования, другие исследуют основания и пределы государственного воздействия на
экономику в условиях рынка <7>.
-------------------------------<7> См.: Предпринимательское (хозяйственное) право. Том 1. С. 506.
Для того чтобы решить вопрос об основных направлениях государственного
регулирования экономики, необходимо определить это исходное понятие.
Представляется,
что
под
основными
направлениями
государственного
регулирования предпринимательской деятельности следует понимать те конкретные
сферы, в которых государственное вмешательство в экономическую деятельность
хозяйствующих субъектов является необходимым и правомерным для достижения
баланса между интересами общества в целом и законными интересами хозяйствующих
субъектов. Этой генеральной цели подчинен ряд первоочередных задач:
а) обеспечения государственных и общественных нужд, приоритетов в
экономическом и социальном развитии;
б) формирования государственного бюджета;
в) защиты окружающей среды и пользования природными ресурсами;
г) обеспечения занятости населения;
д) обеспечения безопасности и обороны страны;
е) реализации свободы предпринимательства и конкуренции, защиты от
монополизма;
ж)
соблюдения
правопорядка
во
внешнеэкономической
деятельности
предпринимателей и иностранного инвестирования <8>.
-------------------------------<8> См.: Предпринимательское (хозяйственное) право. Том 1. С. 507.
Основные
(приоритетные)
направления
государственного
регулирования
предпринимательской деятельности перечисляются также в работах отдельных ученых.
Закрепляя право на свободу предпринимательской деятельности, Конституция
Российской Федерации формулирует его в качестве права на свободное использование
своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34).
Как подчеркнули Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ
в Постановлении от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с
применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в силу ст. 55
Конституции РФ и ст. 1 ГК ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании
Федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства <9>. Руководствуясь этими
соображениями, государство определяет сферы, в которых осуществление
предпринимательской деятельности вообще запрещено (например, торговля людьми,
эксплуатация проституции и т.п.) либо ограничено (например, виды деятельности,
связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, с производством,
торговлей или ремонтом оружия и т.п.).
-------------------------------<9> См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда. 1996. N 9.
Определение
приоритетов
в
хозяйственной
деятельности
как
форма
государственного воздействия на экономику с целью обеспечения комплексного
экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и регионов
осуществляется путем планирования. Плановая деятельность ведется в территориальном и
отраслевом аспектах в форме планов-программ экономического и социального развития,
которые носят преимущественно рекомендательный характер для хозяйствующих
субъектов.
Гарантией конституционного права на свободу предпринимательства является
установление в Российской Федерации регистрационного порядка образования субъектов
предпринимательской деятельности (ст. 23 и 51 ГК РФ), в соответствии с которым
гражданин или коммерческая организация вправе с момента государственной регистрации
свободно заниматься любым соответствующим регистрационным документам видом
предпринимательской деятельности, относительно которого государством не установлено
запрета или ограничений.
Вместе с тем для осуществления некоторых видов деятельности недостаточно только
государственной регистрации, а необходимо получение специального разрешения
(лицензии). Перечень таких видов деятельности содержится в Федеральном законе от 8
августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с
изменениями, внесенными Федеральным законом от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ), а также в
нормативных правовых актах о лицензировании банковской, внешнеторговой,
таможенной деятельности, деятельности по охране окружающей среды, деятельности,
связанной с использованием природных ресурсов, а также некоторых других видов
деятельности. Одним из методов государственного воздействия на экономику является
осуществление текущего публичного (со стороны государства и органов местного
самоуправления) контроля за предпринимательской деятельностью. Механизм такого
контроля включает большое число контролирующих органов, начиная с контролирующих
муниципальных органов и заканчивая Госстандартом России и Счетной палатой
Российской Федерации <10>, и призван обеспечивать осуществление разрешенной
предпринимательской деятельности в соответствии с законом и уставными задачами
хозяйствующего субъекта.
-------------------------------<10> См.: Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 11
января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
Одним из элементов установленного государством порядка осуществления
предпринимательской деятельности является порядок прекращения такой деятельности
путем реорганизации или ликвидации (добровольной или принудительной) субъектов
хозяйственной деятельности.
Правовые основы государственной ценовой политики в условиях рынка заложены
Указом Президента России от 3 декабря 1991 г. "О мерах по либерализации цен" <11> и в
настоящее время определяются Указом Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 221 "О
мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" <12> (с
последующими изменениями и дополнениями) и Постановлением Правительства РФ от 7
марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен"
<13> (с последующими изменениями и дополнениями).
-------------------------------<11> См.: Экономика и жизнь. 1991. Дек. Специальный рекламный выпуск.
<12> См.: СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 859.
<13> См.: СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 997.
Придерживаясь последовательного курса либерализации цен как необходимой
предпосылки развития рыночных отношений, названные нормативные акты
устанавливают, что государственному регулированию подлежат в основном цены на
продукцию естественных монополий, определенных Федеральным законом "О
естественных монополиях". Перечни товаров, работ и услуг, цены на которые на
внутреннем рынке подлежат государственному регулированию, утверждаются
Правительством Российской Федерации. В настоящее время утверждены три таких
перечня:
1) Перечень продукции, товаров и услуг, цены на которые регулируются
Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти;
2) Перечень продукции, товаров и услуг, цены на которые регулируются органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) Перечень услуг в сфере транспорта, снабжения и сбыта, по которым органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право вводить
государственное регулирование тарифов и надбавок (этот перечень носит не
директивный, а дозволительный характер).
Директивное государственное регулирование осуществляется путем установления:
- фиксированных цен (тарифов);
- предельных цен (тарифов);
- предельных коэффициентов изменения цен;
- предельных размеров снабженческо-бытовых и торговых надбавок;
- предельного уровня рентабельности;
- декларирования изменения цен <14>.
-------------------------------<14> См.: Ершова И.В. Имущество и финансы предприятия. Правовое
регулирование. М., 1999. С. 149 - 153.
Добросовестная конкуренция предпринимателей, являясь базовым механизмом
рыночных отношений, побуждает хозяйствующих субъектов к здоровому соперничеству,
что и способствует достижению наилучших экономических показателей. "Она не
позволяет экономической власти концентрироваться в одних руках, препятствует
злоупотреблениям этой властью и позволяет обеспечить открытость рынков, защитив
общество от необоснованных монополий" <15>.
-------------------------------<15> Предпринимательское (хозяйственное) право. Том 1. С. 579.
Правовые основы поддержки конкуренции как особого направления деятельности
государства заложены в Конституции Российской Федерации, которая допускает
известные ограничения действий хозяйствующих субъектов в целях защиты интересов
других предпринимателей и всего общества (п. 3 ст. 55).
Следует иметь в виду, что поддержка конкуренции как специальная государственная
деятельность направлена на то, чтобы гарантировать:
а) наличие добросовестной конкуренции;
б) пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции
<16>.
-------------------------------<16> См.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции).
М., 2000. С. 33.
Нормативную базу для защиты конкуренции как направления государственного
регулирования предпринимательской деятельности составляет Закон РСФСР от 22 марта
1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" <17> (с последующими изменениями и дополнениями).
-------------------------------<17> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.
Под налоговым воздействием на хозяйственную деятельность понимается
производимое в соответствии с законом отчуждение собственности юридических и
физических лиц в форме налога или сбора с целью регулирования, стимулирования
хозяйственной деятельности и с фискальной целью, а также контроль за соблюдением
установленных законом правил и процедур <18>.
-------------------------------<18> См.: Предпринимательское (хозяйственное) право. Том 1. С. 650.
По мнению Е.Н. Ефименко, государственное регулирование предпринимательской
деятельности в форме налогового воздействия характеризуется такими признаками, как
обязательность (обязанность уплачивать законно установленные налоги вытекает из
Конституции РФ), безвозмездность (взыскание налога не порождает обязанности
государства компенсировать налогоплательщику налоговые расходы), безвозвратность
(переход права собственности на сумму налога от налогоплательщика к государству
является абсолютным) и чисто экономический характер (налоговое воздействие не носит
характера наказания, не связано с правонарушениями) <19>.
-------------------------------<19> См.: Там же. С. 650.
Представляется, что приведенные признаки не в полной мере характеризуют объем
налогового воздействия на предпринимательство. Их перечень следует дополнить
указанием на пропорциональность как признак налогового регулирования
предпринимательской деятельности. Он состоит в том, что размер налогов, взыскиваемых
с предпринимателей, является дифференцированным и находится в прямой зависимости
от размеров доходов, полученных от предпринимательской деятельности.
Внешнеэкономическая деятельность является, с одной стороны, видом
межгосударственного сотрудничества, а с другой стороны, видом предпринимательской
деятельности, связанной с перемещением через таможенную границу Российской
Федерации товаров, капитала, технологий, работ, услуг, информации с целью извлечения
прибыли. Такая двойственная природа внешнеэкономической деятельности определяет не
только преимущественное положение государства на поле этой деятельности, но и его
регулирующую роль в воздействии на осуществление предпринимательской деятельности
всеми другими хозяйствующими субъектами.
Регулирующее воздействие государства на внешнеэкономическую деятельность
осуществляется путем создания системы государственных органов, в компетенцию
которых входит решение многочисленных вопросов внешнеэкономической деятельности,
нормативного определения предмета их ведения, путем определения сфер деятельности, в
которых допускается предпринимательская деятельность негосударственных субъектов, и
порядка осуществления такой деятельности как в форме экспорта собственной продукции,
так и в форме торгового посредничества, а также путем установления квот и тарифов на
внешнеэкономическую деятельность и форм государственного контроля за
осуществлением внешнеэкономической деятельности всеми хозяйствующими субъектами.
Помимо
рассмотренных
направлений
государственного
регулирования
предпринимательской деятельности, которые с известной долей условности можно
отнести к основным, существуют и иные направления и формы государственного
регулирования деятельности хозяйствующих субъектов: обеспечение качества товаров
(работ, услуг), охрана окружающей среды, выполнение правил санитарно-гигиенической,
противопожарной и иной безопасности и т.д.
Источник публикации
"Юридический мир", 2007, N 7
Название документа
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(М.Х. Хакулов)
("Юридический мир", 2007, N 7)
Примечание к документу
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
Дата
15.06.2007
Автор
ХАКУЛОВ М.Х.
О НАПРАВЛЕНИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ГАЗОВОГО РЫНКА РОССИИ
Л.В. ШАМИС
Шамис Л.В., заместитель генерального директора ООО "НИИГазэкономика",
кандидат экономических наук.
Процессы перехода к рыночным отношениям в газовой отрасли привлекают
повышенное внимание как внутри страны, так и за рубежом. Значение этих изменений для
экономического развития, энергетической безопасности России и многих стран Европы и
Азии очень велико. Достаточно отметить следующее:
- на территории России сосредоточено около 30% мировых запасов газа;
- Россия занимает первое место в мире по объему добычи природного газа (более
23%);
- примерно 25% потребляемого в Европе природного газа поставляется из России;
- российская газотранспортная система интегрирована в европейскую систему
газопроводов.
Эти факторы свидетельствуют также о стратегических конкурентных преимуществах
России на газовом рынке. Сохранение Россией лидирующих позиций на мировом рынке
во многом будет зависеть от того, насколько успешным будет развитие внутреннего
рынка газа.
Считаем, что при развитии внутреннего рынка газа необходимо ориентироваться на
развитие экономической системы, в которой государству отводится активная роль
регулирующего органа, обеспечивающего:
- условия конкурентной борьбы на принципах подлинной эффективности, что
требует существенной корректировки его политики в области конкуренции, ценовых
ограничений, антимонопольных мер;
- корректировку результатов эффективной конкуренции с помощью социальных
механизмов, в том числе компенсаций;
- перераспределение и стимулирование направления инвестиционных потоков на
решение задач структурной перестройки экономики.
Отдавать структурные преобразования стихии рынка не следует, так как это
неизбежно приведет к неоправданным затратам, существенно затянет структурную
перестройку и не гарантирует достижения необходимых обществу целей.
С другой стороны, проблема заключается в том, что ориентация только на прямые
административные меры государства в условиях рыночной экономики не дает ожидаемых
позитивных сдвигов.
Реализация выдвинутых перед страной задач повышения конкурентоспособности,
структурной перестройки экономики и ускорения общих темпов экономического развития
требует переосмысления ряда устоявшихся в экономической теории и хозяйственной
практике подходов и представлений о роли государства в экономических и социальных
преобразованиях, стратегии и тактике их осуществления, приоритетах и узловых точках
структурной перестройки, предпосылках и условиях, при которых она может быть
успешно осуществлена. Для газовой промышленности вышеназванные проблемы
являются очень актуальными.
Дадим характеристику внутреннего газового рынка Российской Федерации.
Внутренний рынок страны условно можно разделить на два сегмента:
- рынок газа, сформированный в зоне газотранспортной системы ЕСГ (Единой
системы газоснабжения) ("Рынок газа ЕСГ");
- рынки газа локальных систем газоснабжения.
Рынок газа ЕСГ охватывает 55 из 57 административных регионов европейской части
России и 9 регионов Западной Сибири (это примерно половина территории РФ).
Локальные системы газоснабжения - рынки одного продавца, осуществляющие весь
цикл: добыча, транспортировка и реализация газа. По сути, рынки локальных монополий.
На данном сегменте рынка потребляется менее 2% от годового потребления в целом по
стране.
Внутренний рынок газа России в силу сложившихся особенностей является рынком
естественной монополии. Во многом это обусловлено уникальностью созданной за многие
годы Единой системы газоснабжения (ЕСГ), оператором которой является ОАО
"Газпром".
Снабжение газом отечественных потребителей осуществляется по Единой системе
газоснабжения. Единая система газоснабжения (ЕСГ) - уникальная инфраструктура
транспортировки газа на дальние расстояния. Протяженность магистральных
газопроводов составляет свыше 150 тыс. км, из них 149,3 тыс. км магистральных
газопроводов находится в ведении ОАО "Газпром". ОАО "Газпром" является
естественным монополистом в сфере транспортировки газа как на внутренний рынок РФ,
так и за ее пределами.
Всех участников рынка можно сгруппировать следующим образом:
- ОАО "Газпром" и аффилированные с ним компании;
- газовые компании, обеспечивающие газом потребителей в локальных районах;
- газовые компании, не входящие в группу ОАО "Газпром" и поставляющие газ
потребителям по ГТС ЕСГ;
- ВИНК (вертикально интегрированные нефтяные компании) и другие нефтяные
компании, занимающиеся добычей газа;
компании,
оказывающие
услуги
по
транспортировке
газа
по
газораспределительным системам;
- компании, оказывающие услуги по поставке газа конечным потребителям.
Рынок газа России переживает эволюционные преобразования, это касается
изменений в сфере государственного регулирования, формирования свободного сектора
рынка газа, дальнейшей либерализации цен и других вопросов.
Отношения между экономическими субъектами в газовой промышленности
регулируются федеральным и региональным законодательством. Нормативно-правовые
акты РФ, касающиеся газовой промышленности, включают приблизительно четыре
группы законов и подзаконных актов:
1. Федеральные законы и постановления Правительства РФ, определяющие правила
функционирования внутреннего рынка газа.
2. Постановления Правительства РФ, определяющие условия ценообразования на
внутреннем рынке газа.
3. Нормативно-правовые акты федеральных органов власти, затрагивающие вопросы
реформирования газовой промышленности.
4. Прочие регулирующие документы, затрагивающие в той или иной мере газовую
промышленность.
Реформирование внутреннего рынка газа предполагает прежде всего
совершенствование действующего законодательства и системы ценообразования на газ.
Сложившаяся система ценообразования представляет двухуровневую систему
оптовых и розничных цен.
Цена на газ слагается из оптовой цены на газ, добываемый ОАО "Газпром", его
аффилированными
компаниями,
цены
добычи
газа
независимых
производителей/поставщиков газа с учетом оплаты тарифа на услуги по транспортировке
газа по ГТС ЕСГ, тарифов на услуги по транспортировке по газораспределительным сетям
и платы за снабженческо-сбытовые услуги. Все составляющие розничной цены подлежат
государственному регулированию.
Уполномоченным органом исполнительной власти, правомочным осуществлять
регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги)
в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их
применением, по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением
цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий, является
Федеральная служба по тарифам России.
Государственному регулированию в энергетической сфере подлежат:
в газовой промышленности:
- тарифы на транспортировку газа по трубопроводам;
- оптовые цены на газ на выходе из системы магистрального газопроводного
транспорта, кроме газа, добываемого организациями, не являющимися аффилированными
лицами акционерных обществ "Газпром", "Якутгазпром", "Норильскгазпром",
"Камчатгазпром" и "Роснефть-Сахалинморнефтегаз";
- оптовые цены на нефтяной (попутный) газ, реализуемый газоперерабатывающим
заводам для дальнейшей переработки;
- оптовые цены на сжиженный газ для бытовых нужд;
- размер платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным
потребителям поставщиками газа (при регулировании оптовых цен на газ).
Объемы и структура добычи газа по газодобывающим компаниям
в 1999 - 2004 гг., млрд. куб. м
Всего
ОАО "Газпром"
Независимые производители
газа, из них:
Нефтяные интегрированные
компании (ВИНК)
Нефтегазодобывающие компании
Компании, работающие
в режиме СРП
Получили доступ к ГТС ЕСГ,
число организаций
1999
592,0
545,6
2000
584,2
523,2
2001
581,2
511,9
2002
595,3
521,9
2003
620,2
540,2
2004
633,4
545,1
46,5
61,0
69,3
74,8
80,1
88,3
29,8
13,2
31,0
26,4
33,6
35,2
34,1
40,5
40,4
39,5
44,9
43,2
3,4
3,6
0,5
0,2
0,2
0,2
19
21
24
33
31
39
В настоящее время оптовая цена на природный газ, добываемый ОАО "Газпром" и
его аффилированными лицами, дифференцирована по 11 ценовым поясам (фактически
поясов 13 из-за того, что введены пояса 4-а - Республика Коми, Астраханская и
Оренбургская области и 10-а - Калининградская область) для промышленных
потребителей и населения.
Глубина дифференциации в 2006 г. (разрыв между оптовой ценой 1-го и 11-го пояса)
составляет для промышленных потребителей 47,7%, для населения - 26,4% (в 2005 г. 46,6
и 25% соответственно).
С апреля 2005 г. цена на газ для населения в 1-м поясе достигла уровня оптовой цены
для промышленных потребителей этого же ценового пояса.
Газ - самое дешевое топливо в России, что не отражает его высоких потребительских
свойств. Сложившееся соотношение цен на топливно-энергетические ресурсы: газ в 2,5 - 3
раза дешевле мазута и на 15 - 20% дешевле угля. Несоответствие цен на газ и на другие
важнейшие энергоносители привело к необоснованному росту удельного веса газа в
энергетическом балансе страны.
Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. N 1021 "О государственном
регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории
Российской Федерации" (в редакции Постановления Правительства РФ от 22.05.2002 N
328) определена система ценообразования на газ на внутреннем рынке.
"Переход от государственного регулирования оптовых цен на газ к
государственному регулированию тарифов на услуги по его транспортировке по
магистральным газопроводам на территории Российской Федерации осуществляется
поэтапно.
На первом этапе осуществляются государственное регулирование оптовых цен на газ
и тарифов на услуги по его транспортировке по магистральным газопроводам для
независимых организаций, разработка методики расчета тарифов на услуги по
транспортировке газа по магистральным газопроводам и ее апробация, организация одной
или нескольких газотранспортных компаний, осуществляющих транспортировку газа по
магистральным газопроводам, а также введение в сфере услуг по транспортировке газа
раздельного учета продукции (услуг) и затрат, относимых на себестоимость продукции
(работ, услуг).
На втором этапе подготавливаются обоснования для либерализации цен на газ и
ограничения сферы государственного регулирования газовой отрасли за счет
установления тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам
и газораспределительным сетям".
Что
касается
нормативно-правовых
актов,
определяющих
правила
функционирования внутреннего рынка газа, то их количество достаточно обширно.
Наибольший интерес с точки зрения возможности либерализации газового рынка
представляет Федеральный закон "О газоснабжении". На основе детального изучения
статей Закона "О газоснабжении" можно сделать следующие выводы.
Закон "О газоснабжении":
1. Предусматривает "расширение сфер применения рыночных цен на газ и услуги по
газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций с
учетом стоимости, качества и потребительских свойств, альтернативных газу видов
энергетических ресурсов в целях формирования рынка энергетических ресурсов" (статья
20).
2. Определяет антимонопольные правила для организаций - собственников систем
газоснабжения.
3. Определяет полномочия регулирующих органов государственной власти.
Закон "О газоснабжении" требует единой правовой основы и проведения единой
ценовой политики на едином рынке газа, что налагает определенные ограничения и делает
практически невозможным выборочный досрочный перевод некоторых потребителей на
нерегулируемый сегмент рынка. Многие промышленные потребители откажутся от
перехода на рыночную схему ценообразования.
Необходим одномоментный переход на свободное ценообразование для всех
промышленных потребителей или для определенных групп с учетом макроэкономических
последствий данного шага.
При переходе на свободное ценообразование необходимо определить систему
ценовых индикаторов, которые будут зависеть от региона поставки и вида экономической
деятельности потребителя. Цена на газ, направляемый для государственных нужд
(военно-промышленный комплекс и т.п.), должна остаться под государственным
контролем. При этом необходимо разработать механизм компенсации упущенной выгоды
поставщика газа.
Для преодоления вышеназванных ограничений нужно разработать и утвердить
федеральным законом структуру внутреннего рынка газа, подразумевающую 2-секторную
модель:
- свободный рынок контрактов (включая биржевой рынок);
- регулируемый рынок социально значимых и защищаемых государством
потребителей (население, ЖКХ).
Для развития газовой промышленности, обеспечивающего приток инвестиций и
прибыльность бизнеса, необходима поэтапная либерализация рынка газа, что обеспечит
активизацию участия независимых производителей в обеспечении газом.
Наиболее актуальными сценариями рыночных преобразований являются:
Сценарий 1:
- независимые производители газа, осуществляющие свою деятельность на
месторождениях, подключаемых к ЕСГ, работают на нерегулируемом секторе рынка;
- газовые проекты Восточной Сибири и Дальнего Востока реализуются на условиях
обеспечения необходимого уровня эффективности и поставки по свободным ценам;
- объемы реализации газа ОАО "Газпром" в зоне ЕСГ постепенно освобождаются от
государственного регулирования цен: 2010 г. - 40%, 2015 г. - 90% промышленности и 50%
населению по свободным ценам, 2020 г. - 100% промышленности.
Сценарий 2 предполагает более быстрый переход к свободному рынку и отличается
от сценария 1 темпами освобождения от государственного регулирования в зоне ЕСГ:
2010 г. - 90 и 50%, 2015 г. - весь газ по свободным ценам.
Еще один аспект государственного регулирования хотелось бы отметить.
Экономическая мысль Запада перестала наконец рассматривать функции государства в
инвестиционной сфере только как всеобщего регулятора правил игры на этом рынке и
защитника прав собственности. Все больше усиливается мнение о необходимости прямого
и активного участия государства в инвестиционной деятельности и структурных
преобразованиях.
Имеются веские доказательства того, что быстрые структурные преобразования
требуют крупных инвестиций, которые должны быть осуществлены в короткие сроки. Это
обусловливает значительное повышение интенсивности капитальных вложений в узловые
точки структурной перестройки, существенно превышающие "нормальные" возможности
инвестирования частных, а в случае ОАО "Газпром" и смешанных инвесторов.
В подобной ситуации вполне допустим и экономически обоснован вклад государства
в тот "толчок", который необходим для быстрых структурных преобразований в газовой
отрасли.
В последние годы сколько-нибудь крупных капитальных государственных вложений
в газовую отрасль не просматривалось. Федеральные целевые программы 2004 - 2005 гг.
также не были ориентированы на структурную перестройку этой отрасли.
Между тем мы видим по крайней мере несколько направлений, по которым имеется
объективная необходимость инвестиционной поддержки государства.
А. Одно из них - ускорение темпов газификации народного хозяйства, и особенно в
сельской местности. В настоящее время это не столько неподъемно, сколько
экономически невыгодно для ведущего экспортера газа - ОАО "Газпром". Ускорение
газификации сельской местности расширяет сферу внутреннего потребления газа и тем
самым ограничивает экспортные возможности.
При значительном разрыве в ценах на газ на внутреннем и мировом рынках рост
внутреннего потребления ограничивает его прибыль. Экономическая "невыгодность"
увеличения поставок газа на внутренний рынок и для ОАО "Газпром" во многом
возрастает еще и потому, что при сложившихся регулируемых ценах на газ продажа его на
внутреннем рынке приносит корпорации не прибыль, а убыток. В 2005 г. он составит
более 1,5 млрд. руб., а по финансовому плану на 2006 г. - свыше 2,5 млрд. руб.
В России насчитывается 110,2 тыс. населенных пунктов. По данным статистики, на 1
января 2005 г. было газифицировано (природным и сжиженным газом) только 79,8 тыс.
населенных пунктов, или 72,4%. Таким образом, более 30 тыс. населенных пунктов до сих
пор не газифицированы.
При сложившихся темпах газификации 850 - 1000 населенных пунктов в год
понадобится еще около 30 лет для полной газификации сельской местности, что явно
недопустимо. Инвестиционное участие государства для ускоренного решения данной
проблемы (при очевидной невыгодности ускорения для газовой корпорации) остро
необходимо.
Б. Нередко уже обращалось внимание на несостоятельность устоявшихся
представлений о газовой промышленности как о сырьевой отрасли, которая не может
внести сколько-нибудь существенного вклада в структурную перестройку отечественной
экономики.
С нашей точки зрения, это явно ошибочная позиция, дефекты которой затуманены
текущей конъюнктурой и небывало высокими ценами на мировом газовом рынке. В этих
условиях "узкие места" российской газовой промышленности затенены крупными
доходами от экспорта природного газа.
Проведенный анализ показывает, что можно выделить по крайней мере три узловые
точки структурных преобразований в газовой отрасли, требующих очень крупных
инвестиций:
а) существенное повышение объема и глубины переработки природного газа.
Сравнение показателей развитости промышленности по переработке газа России и
других газодобывающих стран и компаний (конкурентов России на мировых рынках)
свидетельствует о глубоком отставании отечественной газоперерабатывающей
промышленности.
В ОАО "Газпром" перерабатывается около 10% добываемого газа и ограничивается в
основном продукцией первого передела - неглубокой степенью переработки с небольшой
добавленной стоимостью (газовая сера, моторное топливо, широкие фракции легких
углеводородов (ШФЛУ)).
В поддержание и развитие переработки газа в ОАО "Газпром" ежегодно
вкладывается в течение последних трех лет лишь 1,4 - 1,5% общих капитальных вложений
компании, что явно недостаточно.
Преодоление этого отставания определенно требует инвестиционной поддержки
государства как в прямой форме, так и в виде освобождения новых предприятий на
период окупаемости от налога на прибыль. Значительным вкладом государства явилась
бы отмена ввозных таможенных пошлин на импортное оборудование по переработке
природного газа по всей цепочке переделов.
В настоящее время удельный вес потребления природного газа в российской
химической промышленности весьма мал - не превышает 7 - 8% и связан с переработкой
газа в аммиак, метанол, синтез-газ и ряд других продуктов.
В объеме добычи газа постоянно возрастает доля газа, содержащего помимо метана
другие углеводороды: этан, пропан, бутан, - так называемый "жирный газ". Запасы такого
газа составляют не менее трети разведанных запасов. Переработка этого газа и
комплексное использование извлеченных углеводородов обеспечат надежную базу для
развития химии и нефтехимии.
Опыт газовой промышленности США, сопоставимой по объемам добычи газа с
Россией, показал высокую технологичность и экономичность сырьевой базы химической
промышленности, базирующейся на легких углеводородах (этане, пропане, бутане).
Большинство крупных нефтегазовых компаний США, Канады формировали
вертикальную интеграцию технологий переработки природного газа: извлечения этана,
пропана, пиролиза легких углеводородов, производства нефтехимических продуктов и
синтетических полимеров.
Газохимический сегмент как часть нефтехимического сектора сформировался в
структуре крупнейших мировых нефтегазовых компаний.
Создание газохимических производств на базе этаносодержащего природного газа
обеспечивает позитивные экономические результаты за счет: надежности сырьевой базы,
емкости внешних и внутренних рынков газохимической промышленности,
конкурентоспособности газохимической продукции.
Нацеленность на разработку таких проектов вызвана:
- необходимостью утилизации ценных углеводородов валанжинских, ачимовских
горизонтов месторождений Тюменской области;
- загрузка мощностей нефтеперерабатывающих производств, вошедших в состав
ОАО "Газпром", и кооперация с нефтяными компаниями;
- возможность значительно увеличить производство пластмасс и других химических
продуктов для внутреннего и внешних рынков.
Наше отставание как в мощностях, так и в объеме и глубине переработки очевидно.
Практически за последние 15 лет начал реализовываться лишь один крупный проект Ново-Уренгойский газохимический комплекс, строительство первой очереди которого
(производство полиэтилена мощностью 300 тыс. т) начато, но не завершено. Другие
достаточно эффективные проекты (строительство мощностей по производству метанола
возле г. Архангельска, автономная транспортировка этаносодержащего газа и
последующая его переработка в Северо-Западном регионе) фактически не начинались;
б) производство сжиженного природного газа (СПГ).
И здесь при сравнительном анализе просматривается необходимость чрезвычайных
скачкообразных усилий. Мировой экспорт сжиженного газа достиг в 2003 г. 632,7 млрд.
куб. м, что составило 23,8% от мировой добычи природного газа. К 2010 г. объем мировой
торговли СПГ прогнозируется на уровне 180 - 240 млрд. куб. м.
Преимущества торговли природным газом в сжиженном состоянии:
- отсутствие жесткой привязки потребитель - производитель системой
магистральных газопроводов;
- возможность более (по сравнению с трубопроводным транспортом) оперативного
управления потоками газа при изменении экономической ситуации;
- отсутствие ограничений по расстоянию транспортирования газа;
- наличие в мире мощного танкерного флота, способного длительное время
находиться в автономном плавании;
- существенно более низкие металловложения по сравнению с трубопроводным
транспортом.
Анализ мировой практики показывает, что производство сжиженных газов, как
правило, сосредоточено на территориях, обладающих значительными запасами газа, но
расположенных в отдалении от районов потребления.
Производство сжиженного природного газа экспортной направленности
характеризуется приморским типом размещения, имея в виду, что основная часть
экспорта этого продукта осуществляется водным путем.
Подотрасль сжиженного природного газа представляет собой производственнотранспортную систему, связывающую приморские страны-производители и страны -
потребители природного газа. Отмечается, что производство и торговля СПГ цементирует
эту производственно-транспортную систему, вовлекая в нее новых участников и
превращая ее в "коридор роста" (по аналогии с точками роста).
Задержки с формированием развития этой подотрасли, являющейся весьма
капиталоемкой, будут означать наращивание упущенных возможностей и потерю
перспективных рынков, что чревато и потерями конкурентоспособности.
В настоящее время сформировались две зоны мировой торговли сжиженным
природным газом - тихоокеанская, в которой основными импортерами СПГ являются
страны Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) - Япония, Республика Корея, Тайвань. В
ближайшей перспективе рынок СПГ расширится за счет роста потребления в Китае и
Индии. Основные поставки СПГ идут из стран Персидского залива (Абу-Даби, Оман,
Катар) и стран АТР (Индонезия, Бруней, Малайзия, Австралия).
К Атлантической зоне относятся рынки Западной Европы, Северной и Южной
Америки. Продажу газа осуществляют африканские страны: Алжир, Ливия, Нигерия - и
Тринидад и Тобаго (Северная Америка). Рынки этой зоны являются наиболее
развивающимися. Опережающий спрос на СПГ в Западной Европе связан со
складывающимся ограничением мощностей экспортных газопроводов. Под воздействием
ряда факторов складывается устойчивый спрос на СПГ на американском энергетическом
рынке;
в) эффективное использование низконапорного газа.
Создание условий эффективного использования запасов углеводородного сырья
газовых и газоконденсатных месторождений Западной Сибири включает в себя целый ряд
важнейших проблем отрасли. В их числе проблема "низконапорного газа".
С позиций разработки газового месторождения с понятием "низконапорный газ"
связывают завершающий этап эксплуатации, когда вследствие снижения пластового
давления и увеличения гидравлических потерь в системе пласт - скважина невозможно
поддерживать годовые объемы добычи газа на заданном уровне без резкого увеличения
фонда скважин и/или наращиванием мощностей ДКС.
Проблема "низконапорного газа" является в первую очередь экономико-социальной
проблемой. Ее решение напрямую связано с возможностью:
- продлить период эксплуатации уникальных и крупных месторождений с созданной
инфраструктурой и газотранспортными мощностями;
- обеспечить социальные гарантии трудовым коллективам газодобычи и работникам
других отраслей;
- обеспечить сохранение и развитие объектов непроизводственной сферы в
созданных северных городах, что является важным условием для развертывания
Ямальской программы.
Изложенные выше аргументы о необходимости участия государства в структурных
преобразованиях ОАО "Газпром" подкрепляются и следующими обстоятельствами.
Государство обладает в настоящее время 51% акций ОАО "Газпром", являясь, таким
образом, ведущим акционером. Инвестиционный вклад государства будет способствовать
повышению его доли в активах Общества, что весьма важно ввиду решения
Правительства РФ о либерализации продаж акций ОАО "Газпром" на фондовом рынке и
расширении прав зарубежных инвесторов.
Основной формой такого участия могло бы стать прямое долевое участие
государства в реализации проектов, обеспечивающих структурные преобразования в
сфере переработки газа по указанным выше направлениям, с приобретением
дополнительных прав собственности (в виде акционерного капитала).
Источником финансирования этих вложений должен стать формируемый в
настоящее время из ресурсов стабилизационного фонда инвестиционный фонд.
Помимо этого, возможными дополнительными формами государственной
поддержки могли бы стать:
- гарантии федерального Правительства, обеспечивающие снижение рисков для
отечественных и зарубежных инвесторов и повышающих привлекательность данных
проектов;
- финансовые льготы, и в частности уменьшение ставок налогообложения и
освобождение на определенное время от уплаты налога на прибыль по вводимым
мощностям газоперерабатывающей промышленности.
Все это вписывается в современное законодательство:
- Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в
Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" с изменениями
и дополнениями от 02.01.2000 и 22.08.2004;
- Федеральный закон от 09.07.1999 N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в
Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 21.03.2002 и 25.07.2002 и
08.12.2003, а также ряд решений Правительства России. Таким образом, обосновывается
необходимость специальной целевой программы структурных преобразований в газовой
отрасли.
Полагаем, что такой вклад государства в комплексное использование природного
газа имеет стабилизационное стратегическое значение, способствуя ускоренному
превращению газовой отрасли из преимущественно добывающей в добывающеперерабатывающую отрасль.
В 2005 г. доходы от продажи газа составят 180,4 млрд. руб., тогда как доходы от
переработки - лишь 8,5 млрд. руб. Соотношение этих доходов составило, таким образом,
21 к 1. По прогнозам авторитетных экспертов, имеется возможность коренным образом
изменить это соотношение (к 2015 г. соответственно на 2 к 1).
Это особенно важно для обеспечения надежных перспектив развития отечественной
экономики, так как высокие и сверхвысокие цены на природный газ на мировых рынках
не вечны и их неизбежное падение при кризисах и застоях будет сильно смягчено
структурными преобразованиями.
ОСНОВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ
Е.А. ГАЛИНОВСКАЯ
Галиновская Елена Анатольевна - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат
юридических наук.
Значение сельскохозяйственного сектора для экономического развития российского
общества нашло отражение в принятии приоритетного национального проекта "Развитие
АПК". Реализация основных задач, поставленных этим проектом, заставляет еще раз
оценить методы государственной поддержки и государственного участия в АПК, выявить
и сформировать основные концептуальные подходы к обновлению процессов
государственного регулирования одного из существенных секторов экономики России.
Изучая аграрные правовые отношения, юридическая наука особое внимание уделяет
учету особенностей сельского хозяйства в правовом регулировании, влиянию права и
законодательства на формирование аграрного рынка и выведение сельского хозяйства из
кризисной ситуации. Однако наиболее важной остается проблема правовых методов
государственного регулирования аграрного производства. Тема методов государственного
регулирования оказалась одной из основных и при разработке проекта Федерального
закона "О развитии сельского хозяйства" <*>. Не менее актуальной является эта тема и
при решении проблемы разграничения полномочий в области государственной поддержки
АПК между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, местным
самоуправлением; при разработке и реализации инвестиционных проектов для АПК; при
обсуждении возможности вступления России в ВТО. Можно сказать, что за последнее
время в очередной раз выделено несколько основных направлений государственного
участия в регулировании аграрных отношений.
--------------------------------
<*> Автор статьи является членом рабочей группы по разработке данного
законопроекта.
Помимо реализации основных идей аграрной реформы, связанных с
разгосударствлением и приватизацией имущества, реорганизацией сельскохозяйственных
предприятий, к этим направлениям относятся следующие:
продолжение структурных изменений в аграрном секторе и связанное с этим
уточнение правового положения субъектов сельскохозяйственного производства
(сельскохозяйственных кооперативов и крестьянских (фермерских) хозяйств прежде
всего);
определение
особых
условий
участия
сельскохозяйственных
товаропроизводителей в финансовых отношениях, в том числе налогообложение и меры
финансовой
поддержки
участников
сельскохозяйственного
производства;
государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, к
которым традиционно относятся растениеводство и животноводство, как основные виды
сельскохозяйственного производства, ветеринария и мелиорация земель, семеноводство,
селекционная деятельность и некоторые другие; особенности использования земли в
целях сельскохозяйственного производства (прежде всего установление особого режима
земель сельскохозяйственного назначения); формирование рыночных отношений и
опосредование отношений участников аграрного рынка нормами права о договорах
поставки сельскохозяйственной продукции, об оказании услуг сельскохозяйственным
товаропроизводителям,
поддержка
материально-технического
снабжения
сельскохозяйственного производства; контроль за качеством и безопасностью
сельскохозяйственного
производства;
поддержание
научных
исследований,
сельскохозяйственного образования; развитие сельских территорий.
Нельзя сказать, что перечисленные направления регулирования аграрных отношений
отличаются от тех, что традиционно и ранее составляли основу сельского хозяйства,
разумеется, за исключением относительно новой сферы правового обеспечения аграрного
рынка. Действия последнего времени по модернизации общества, экономики и права
коснулись не столько структуры и материального содержания аграрного производства,
сколько качества аграрных отношений.
Основной задачей в первоначальный переходный период экономических
преобразований являлась реорганизация аграрного сектора, с тем, чтобы субъекты
аграрного производства могли адаптироваться к новым рыночным, правовым и
социальным условиям. С этим связаны были идеи в области разгосударствления и
приватизации аграрной экономики. Правовые решения в данном случае были обеспечены
принятием ряда нормативных актов, направленных на реорганизацию основных
хозяйственных товаропроизводителей - колхозов и совхозов, созданием правовых условий
для индивидуального и семейного предпринимательства в сельском хозяйстве
(крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подсобных хозяйств), приватизации
средств производства - земли и иного имущества, находившегося в пользовании колхозов
и совхозов.
Уже в период проводимых экономических реформ наблюдался разрыв в
реформировании и развитии аграрного сектора и иных секторов экономики.
Формирование рыночных основ в сельском хозяйстве изначально шло по "особому
сценарию". Это в целом было оправдано особенностями приватизационных процессов и
реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Но как показало время, особый
подход более оправдан при наличии четкой общей картины реформирования экономики,
где сельское хозяйство занимает известное место, и при жестко очерченном и
контролируемом временном периоде проведения преобразований.
В основе реформирования, как известно, были идеи приватизации земли как
основного ресурса сельскохозяйственного производства и создания условий для
формирования так называемой многоукладной экономики, реорганизации колхозов и
совхозов и создания крестьянских хозяйств. С этой целью, а также для обеспечения
основных процессов была создана особая правовая база, отличная от тех нормативных
актов, на основании которых осуществлялась реорганизация предприятий иных отраслей
хозяйства <*>. Однако процесс реорганизации затянулся. И, хотя уже в то время
подчеркивалось, что аграрная реформа осуществляется не изолированно, а как составная
часть экономической реформы, поэтому законы и другие правовые нормативные акты,
которые относятся ко всем отраслям народного хозяйства, регулируют и отношения в
агропромышленном
комплексе
<**>,
особенности
имущественного
режима
сформированных на основе бывших колхозов и совхозов новых сельскохозяйственных
организаций привели к тому, что общие положения принятого примерно в то же время
Гражданского кодекса РФ, федеральных законов, регулирующих деятельность
коммерческих организаций, с трудом распространялись на вновь образованные аграрные
субъекты. Допущенные при реорганизации ошибки, а в ряде случаев и пренебрежение к
необходимости точного соблюдения норм права только усложнили сложившуюся
ситуацию.
--------------------------------
<*> Начало реорганизации сельскохозяйственного производства было положено
Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по
осуществлению земельной реформы в РСФСР", Постановлением Правительства РФ от 29
декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и Постановлением
Правительства РФ от 6 марта 1992 г. N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в
Российской Федерации", принятым на основании этого Указа. В дальнейшем было
принято Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке
приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного
комплекса".
<**> См.: Аграрная реформа в Российской Федерации. Правовые проблемы и
решения: Монография / Отв. ред. З.С. Беляева, О.А. Самончик. М., 1998. С. 4.
В результате в начале - середине 90-х гг. XX в. преобразования в аграрной
экономике были, по сути, отделены и отдалены от преобразований в иных экономических
отраслях не только организационно, но и юридически. Глубина разрыва, усугубившаяся
существенным отставанием развития аграрного сектора, со временем увеличивалась, в
нем наметились кризисные явления.
При этом проблема заключается, как представляется, и в усугублении инерционных
процессов в развитии сельского хозяйства, и в том, что не состоялось окончательное
вхождение аграрного сектора в новые правовые условия хозяйствования.
Сохранение данной ситуации, по сложившемуся мнению, приведет к резкому
обострению таких проблем, как развитие финансирования структурно-технологической
модернизации сельского хозяйства; обеспечение занятости населения, проживающего в
сельских территориях; поддержание и развитие их социальной инфраструктуры,
существенная часть экономической нагрузки, по финансированию которой прямо или
косвенно ложится на сельское хозяйство; воспроизводство природных ресурсов,
используемых в сельском хозяйстве. Сохранение низкого уровня конкурентоспособности
аграрного сектора, возможности его развития не позволят повысить уровень жизни
сельского населения, обеспечить спрос на продукцию сельского хозяйства и
продовольствие силами отечественного производства.
Не лучшим образом складывалась и правовая ситуация. Обозначенное особое
направление в регулировании приватизации и разгосударствлении должно было, по идее,
привести отношения собственности и оборота товаров в сельском хозяйстве к "общему
знаменателю"
регулирования
данного
круга
отношений
с
тем,
чтобы
сельскохозяйственный товаропроизводитель, сохраняя собственную специфику, стал
адекватным участником правовых отношений, "внятным" и полноценным партнером в
сделках с субъектами - представителями иных экономических отраслей (промышленной,
энергетической, финансовой).
Однако пока этого не произошло. Участники аграрного производства (возможно, в
этом сыграла роль и затянувшаяся обособленность формирования отношений
собственности и структурных преобразований) пока еще не до конца освоили общие
требования гражданского, земельного и иных отраслей законодательства, равным образом
распространяющиеся на всех участников экономических отношений. В результате в
аграрном секторе чаще, чем в иных отраслях, можно столкнуться с игнорированием или
непониманием необходимости соблюдения правовых требований о статусе юридических
лиц, договорной дисциплине, да и с правовой неграмотностью в целом. Правовые методы
обеспечения экономических отношений, защиты прав собственников и участников рынка
при таких обстоятельствах должным образом не работают. Подобное положение
увеличивает разрыв между аграрным и иными секторами экономики (явления подобного
рода присутствуют везде, но в сельском хозяйстве они более заметны и масштабны),
"останавливает" при принятии решений об инвестировании в сельское хозяйство.
В сложившейся ситуации правовое регулирование в сельском хозяйстве должно
решать как минимум две задачи:
- дальнейшее юридическое закрепление преобразований и государственного
регулирования этой отрасли, в том числе корректировка реализуемых методов и
исправление допущенных просчетов;
- усиление правовой защиты сельскохозяйственных товаропроизводителей, для чего
необходимо более внимательное соотнесение норм, регулирующих отношения в сельском
хозяйстве, с общими положениями базовых отраслей права; постоянный анализ участия
аграрных товаропроизводителей в правовых отношениях для выявления подлинной
специфики аграрных правоотношений; повышение правовой дисциплины и грамотности.
Однако, для того чтобы законодательное регулирование аграрных отношений
развивалось в нужном направлении ради решения наиболее важных социальных и
экономических проблем, необходимо определить выбор направлений и методов
государственного регулирования аграрной экономикой. Исходя из общих представлений о
регулировании государством экономических отношений, разные отрасли экономики и
разная экономическая ситуация в государстве диктует разный набор методов
регулирования. Это, в свою очередь, находит выражение в содержании нормативных
правовых актов, закрепляющих основы государственной политики в области экономики в
конкретный период времени.
Для государственного регулирования переходного периода характерно сочетание
методов прямого воздействия государства на экономику с применением методов
косвенного регулирования. Для государств с развитой рыночной экономикой
преобладающими являются методы косвенного регулирования. При этом концепции
воздействия государства на рынок также различаются при решении вопроса об
интенсивности такого воздействия и активности государственного вмешательства в
рыночные процессы. В этом смысле выбор подхода в отношении сельского хозяйства и
особенности правового регулирования, связанные с этим, тесно взаимодействуют с
выявленной спецификой отрасли.
В качестве основных особенностей сельскохозяйственного сектора принято выделять
его существенную государственную, социальную и экономическую значимость. Сельское
хозяйство является поставщиком практически всех основных отраслей производства,
наполняет товарами продовольственный рынок. Помимо этого признана стратегическая
значимость данного сектора. Еще одно важное значение аграрного сектора заключается в
том, что он формирует особый жизненный уклад, отличный от городского, в
сельскохозяйственном производстве традиционно было занято большое количество
российских граждан. По данным статистики на 2004 год, это почти треть населения
государства <*>.
--------------------------------
<*> См.: Россия в цифрах 2005: Краткий статистический сборник. Официальное
издание Федеральной службы государственной статистики. С. 71.
Как отмечается, к специфическим чертам сельскохозяйственного производства
относятся в том числе существенное влияние на производство природно-климатических
условий, использование земли как основного ресурса, многоотраслевой характер
предприятий <*>. В качестве негативных отличий отмечается низкая инвестиционная
привлекательность аграрного сектора, вызванная высокой капитало- и энергоемкостью
<**>. Эти и иные, нередко противостоящие друг другу, факторы обусловливают важность
участия государства в регулировании аграрной экономики в целях создания условий для
инвестиционной
привлекательности
аграрного
сектора,
повышения
его
конкурентоспособности
и
устойчивости
в
условиях
рынка,
обеспечения
продовольственной безопасности, создания условий для развития сельских территорий и
улучшения условий жизни сельского населения. Причем и специфика аграрного сектора, и
роль государства в его поддержке присущи сельскому хозяйству в различных
государствах с различным развитием рынка. Российское же сельское хозяйство, помимо
перечисленных особенностей, отличает затянувшееся кризисное состояние, которое
является дополнительным основанием участия государственного регулирования и
включения методов государственной поддержки для выравнивания ситуации. В связи с
этим в России укрепились высказывавшиеся и ранее <***> идеи необходимости
государственного регулирования экономики, в том числе путем общего укрепления
законодательного регулирования аграрного сектора, государственного регулирования
инвестиций в АПК, кредитования сельского хозяйства, регулирования потребления
сельскохозяйственной продукции.
--------------------------------
<*> См.: Петриков А.В. Специфика сельского хозяйства и современная аграрная
реформа в России. М., 1995.
<**> См.: Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной
экономики. М., 2005. С. 334.
<***> См., в частности: Аграрная реформа в Российской Федерации. Правовые
проблемы и решения: Монография / Отв. ред. З.С. Беляева, О.А. Самончик. С. 91 - 92.
Особенности аграрного сектора определяют и направления воздействия государства.
К таким направлениям в настоящее время, то есть после первых реформенных
преобразований, относятся:
1) преодоление кризисных явлений, дальнейшее обеспечение развития рыночных
отношений в сельском хозяйстве с сочетанием государственной поддержки аграрного
производства;
2) обеспечение защиты сельскохозяйственного товаропроизводителя на внешнем
рынке;
3) обеспечение сельского хозяйства основными ресурсами - землей, недвижимым
имуществом, необходимым для расширенного воспроизводства, капиталом, трудовыми
ресурсами;
4) обеспечение социальных преобразований на селе, устойчивое развитие сельских
территорий;
5) обеспечение научных исследований в АПК;
6) обеспечение интеграции и кооперации.
Важное
значение
имеет
также
регулирование
агропромышленной
и
агропродовольственной сфер, в состав которых входит сельскохозяйственное товарное
производство. Реализация приведенных направлений государственного регулирования, в
том числе и перечисленных, обеспечивается при помощи определенных методов,
наиболее важная часть которых находит правовое выражение.
К методам государственного регулирования аграрных отношений принято относить:
регулирование цен, реализацию бюджетной, налоговой, кредитной политики,
антимонопольное регулирование, разработку и реализацию программ в области АПК,
применение балансового метода, который предполагает обеспечение баланса
производства различных секторов АПК, и нормативного метода, предусматривающего
определение объемов и структуры потребностей сельского хозяйства.
Практически все представленные методы предполагают косвенное регулирование
аграрных отношений. Однако до последнего времени прямое государственное
регулирование и управление было преобладающим подходом при участии государства в
аграрном секторе. Нельзя говорить, что косвенное регулирование совсем не имелось в
виду, но процент его был невелик, а в некоторых случаях при обращении к косвенному
регулированию предусматривалось прямое включение в отношения органов
государственной власти или государственных организаций.
Следует заметить при этом, что прямой и косвенный методы регулирования
экономики предполагают применение разных методов правового регулирования. Так,
прямой метод, заключающийся в прямом бюджетном финансировании отрасли или
конкретных товаропроизводителей, участии государственных или муниципальных
структур в производстве и управлении отраслью, то есть, собственно, государственное
администрирование сельского хозяйства или иной отрасли, предполагает реализацию
этого метода посредством административно-правового императивного регулирования.
Косвенный метод - метод воздействия на рыночные механизмы без прямого участия в них
государства, с использованием рыночных способов отношений - это как раз те методы,
что были приведены ранее. Для успешной реализации таких методов предполагается
специальное правовое регулирование гражданско-правовых по всему содержанию
отношений, поскольку именно нормы о договорах, об организационной, правовых формах
субъектов товарного производства, об обязательственных отношениях и обеспечении
обязательств, прежде всего, опосредуют рыночные отношения. Вмешательство в эти
процессы императивными методами регулирования для обеспечения развития одной
отрасли экономики, даже весьма нуждающейся в государственной поддержке, вызывает
сомнения. Это противоречит, в определенной степени, требованиям правового
регулирования. Не менее важным является и то, что иные отрасли продолжают
участвовать в рыночных отношениях по "обычным правилам", и к каким искривлениям
рынка и правовых отношений могут привести данные методы, предсказать не всегда
просто. И последнее, как представляется: при разработке косвенных методов
регулирования, для чего они и возникли, не предполагалось прямое участие государства в
процессе регулирования рынка.
Аграрное законодательство последнего времени дает представление о том, какие
направления и методы регулирования сельского хозяйства применялись в Российской
Федерации, и позволяет сделать некоторые выводы о результатах <*>.
--------------------------------
<*> Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" и Федеральный закон
"О крестьянском (фермерском) хозяйстве", которыми определены основы создания,
функционирования и ликвидации таких форм хозяйствования, которые присущи аграрной
сфере. В определенной мере отношение к хозяйственным формам использования земель
сельскохозяйственного назначения имеет и Федеральный закон "О личном подсобном
хозяйстве". К нормативным актам, устанавливающим особые условия финансовых
отношений с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей, следует отнести,
прежде всего, Налоговый кодекс РФ (часть 2, глава 26.1 "Система налогообложения для
сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)"), а
также Федеральный закон от 9 июля 2002 г. N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении
сельскохозяйственных товаропроизводителей". Гражданским кодексом РФ (часть 2,
раздел IV, глава 30, параграф 5 "Контрактация") и Федеральным законом от 2 декабря
1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия для государственных нужд", Законом РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1490-1
(ред. от 24 июня 1992 г.) "О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса
материально-техническими ресурсами" (о данных нормативных актах можно говорить как
о существенно устаревших), некоторыми другими нормативными актами определены
особые условия участия сельскохозяйственных товаропроизводителей в договорных
отношениях. Ряд нормативных актов направлен на общее государственное регулирование
отдельных видов сельскохозяйственной деятельности. К этим нормативным актам
относятся Федеральные законы "О семеноводстве", "О племенном животноводстве",
Закон РФ "О ветеринарии", "О мелиорации земель". Существенное значение в
регулировании аграрных отношений имеют также нормативные акты, устанавливающие
правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.
На одном из первых этапов преобразований был принят федеральный нормативный
акт, устанавливающий общие основы регулирования агропромышленного комплекса, в
котором предусматривались основные направления государственного регулирования
АПК: Федеральный закон от 14 июля 1997 г. N 100-ФЗ "О государственном
регулировании агропромышленного производства" (утратил силу с 1 января 2005 г. в
связи с принятием ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ). В то же время специалистами
неоднократно признавалась неэффективность действия данного нормативного акта,
причины которой скрывались в том числе в оторванности установленных данным Законом
положений от сложившейся в АПК реальной ситуации, общей декларативности
положений.
С точки зрения состава субъектов, ответственных за осуществление поддержки и
государственного регулирования АПК, законодательством устанавливалась концепция
участия, в том числе регулирования отношений, в области поддержки сельского
хозяйства, как Российской Федерации, так и субъектов РФ и местного самоуправления.
Так, в частности, указывалось на то, что финансирование развития агропромышленного
производства допускается за счет средств местных бюджетов; субъекты Российской
Федерации осуществляют финансирование агропромышленного производства в
соответствии с действующим законодательством. Надо сказать, что общий механизм
программного регулирования допускал и допускает принятие не только федеральных, но
и региональных и местных целевых программ в области поддержки сельского хозяйства.
Однако до настоящего времени не определено и с правовой точки зрения не
урегулировано само взаимодействие различных уровней государственной власти и
местного самоуправления при осуществлении регулирования АПК. В целом идея
поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя на уровне региона и
муниципального образования актуальна. Однако, ввиду отсутствия концептуальных и
правовых решений, на региональном уровне меры поддержки АПК сопровождаются
установлением, в том числе проведенным на уровне нормативного правового акта,
барьеров на ввоз и вывоз сельскохозяйственной продукции, протекционизм в отношении
отдельных сельскохозяйственных товаропроизводителей в ущерб другим. Эти и другие
проявления коррупции являются существенным препятствием развитию единого
аграрного рынка и, в конечном счете, нормального развития сельского хозяйства страны.
В том, что касается прямого воздействия на развитие аграрной сферы, помимо
регулирования интервенций и госзакупок, немаловажную роль играют и иные
законодательно
закрепленные
меры
поддержки
сельскохозяйственного
товаропроизводителя. Среди них, возможно, наиболее важную роль играют меры
налогообложения и обеспечение аграрной сферы земельными ресурсами.
Так, сравнительно короткий период времени в Российской Федерации действуют
нормы об упрощенном налогообложении сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Регулирование налогообложения при этом осуществляется на основе норм Налогового
кодекса РФ о системе налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей
или едином сельскохозяйственном налоге.
Несколько сложнее складывается процесс регулирования использования земель
сельскохозяйственного назначения. Положения Земельного кодекса РФ, Федерального
закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федерального закона "О
переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в целом
направлены на решение задачи предотвращения сокращения сельскохозяйственных
угодий и включение земельных ресурсов в рыночные отношения. Эта же задача
преследовалась и исключением из ст. 63 ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" норм о
запрете залога земель сельскохозяйственного назначения. Однако действенность
закрепленных механизмов на практике невысока. Правда, причины сокращения
сельскохозяйственных земель связаны не столько с несовершенством законодательства,
как это иногда представляется (правом предоставлен достаточный перечень правовых
методов защиты прав собственников и пользователей сельскохозяйственных земель), а,
скорее, с отсутствием возможности и заинтересованности основных собственников земли,
самих
сельскохозяйственных
товаропроизводителей
сохранить
за
собой
сельскохозяйственные угодья. Сохранение дорогостоящих земельных ресурсов сельского
хозяйства представляет собой комплексную, а не только земельно-правовую проблему.
Несмотря на то, что в последние десять лет на федеральном уровне принято
несколько законов, регулирующих аграрные отношения и реализующих некоторые
методы государственной поддержки, законодательные тенденции последнего времени
таковы, что значительная часть нагрузки в этой области перекладывается на субъекты РФ
<*>.
--------------------------------
<*> См.: Статья 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации".
Правовым выводом в данном случае можно считать также то, что нормативные акты,
закрепляющие идеи государственного регулирования экономических (в том числе
аграрных) отношений, должны учитывать следующее:
- методы регулирования должны быть обоснованны, отвечать основным тенденциям
формирования общественных экономических отношений, которые предполагается
урегулировать;
- в перечне предполагаемых мероприятий надлежит вычленить те, которые возможно
решить правовыми методами, а именно путем формирования новых, учета или
совершенствования сложившихся правовых отношений, наделения конкретно
определенных субъектов правами и связанными с ними обязанностями;
- устанавливаемые правовые нормы должны быть согласованы с уже действующими
нормами правового регулирования, если предполагается произвести реформирование
только части экономических отношений (что характерно для ситуации в нашем
государстве).
Эффективность действия нормативного акта, регулирующего экономические
отношения, зависит как минимум от двух параметров - реализуемое управленческое
решение
отвечает
требованиям
научной
обоснованности,
своевременности,
целесообразности и соответствует условиям преобразования реальных общественных
отношений. Нормативный правовой акт юридически правильно оформлен, а именно:
верно определены круг регулируемых отношений, субъекты, установлены и определены
точным правовым языком права и обязанности участников отношений.
Намечается тенденция, согласно которой государственная поддержка в большей
степени должна распространяться на сельскохозяйственного товаропроизводителя, а не на
агропроизводственный или агропромышленный комплексы и их участников. При этом
предполагается сохранить в качестве приоритетных основные направления
регулирования, а именно:
- регулирование рынков сельскохозяйственной продукции;
- поддержку кредитования, страхования сельскохозяйственного производства.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКОЙ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
А.И. ГРИЩЕНКО
Грищенко А.И., директор НП "Институт правовых проблем электроэнергетики и
естественных монополий", кандидат юридических наук.
Рывок в развитии науки и технологии, вызванный созданием ядерного оружия,
поднял деление ядер на уровень разнообразного энергетического применения, и ядерная
энергия вторглась в набор источников энергии, используемых человечеством.
Выступая в ООН на Саммите тысячелетия 7 сентября 2000 г., Президент Российской
Федерации В.В. Путин заявил, что развитие крупномасштабной энергетики на основе
новых ядерных технологий позволит экономически и экологически оптимально
обеспечить рост мирового энергопотребления и сохранить органические ресурсы планеты
для их неэнергетического использования настоящим и будущим поколениями.
В утвержденной Правительством РФ Энергетической стратегии России на период до
2020 г. предполагается "увеличение потребности экономики страны в электроэнергии в
значительной мере покрывать за счет роста выработки электроэнергии атомными
электростанциями (в основном в европейской части), которая должна возрасти при
оптимистическом и благоприятном вариантах развития со 130 млрд. кВт-ч в 2000 г. (149,4
млрд. кВт-ч в 2005 г.) до 195 млрд. кВт-ч в 2010 г. и до 300 млрд. кВт-ч в 2020 г. <*>
--------------------------------
<*> Распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р.
Очевидно, что атомная энергетика в общей стратегии - отнюдь не альтернатива или
конкурент, а именно стабилизирующий фактор, способствующий устойчивости
нефтегазового комплекса и помогающий ему снять часть бремени и ответственности за
надежность энергоснабжения и в принципе за энергетическую безопасность России.
В соответствии с п. "и" ст. 71 Конституции Российской Федерации ядерная
энергетика отнесена к исключительному ведению Российской Федерации.
Размер государственного регулирования экономики зависит от конкретной ситуации
на рынке, востребованности государства на данном этапе рыночных отношений. С.С.
Занковский обоснованно выделяет в связи с этим три правовых режима регулирования
экономики. И первый им выделенный режим активного регулирования должен иметь
своим предметом сферы особо важные с точки зрения экономической безопасности. Это
непосредственно относится к атомной энергетике <*>.
--------------------------------
<*> Занковский С.С. Предпринимательское (хозяйственное) право в XXI веке:
преемственность и развитие // Государство на рубеже веков. Экономическое и природноресурсное право, трудовое право, предпринимательское право. М., 2001. С. 226.
Действующее законодательство Российской Федерации не дает определения и не
раскрывает понятия "государственное регулирование". В большинстве нормативных
актов, где упоминается понятие "государственное регулирование", оно не раскрывается.
Можно согласиться с Е.П. Губиным, который указывает, что суть государственного
регулирования состоит именно в деятельности государства в лице его органов,
направленной на упорядочение отношений в рыночной экономике <*>.
--------------------------------
<*> Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной
предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005. С. 32.
экономики
и
Государственное регулирование деятельности в области использования атомной
энергии осуществляется в Российской Федерации на основании Федерального закона от
21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <*>. В основе
указанного Закона лежит приоритетность безопасности перед другими интересами
участников этой деятельности, и этим он отличается от других законов,
регламентирующих техническое регулирование в других отраслях экономики. Здесь
справедливо утверждение К.Ю. Тотьева, что "государственное регулирование экономики это нормативная, индивидуально регулятивная и организационная деятельность
государства в лице уполномоченных органов, воздействующая на рыночный
(экономический) процесс с целью защиты публичных интересов" <**>.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
<**> Тотьев К.Ю. Предпринимательское право. Публично-правовой статус
предпринимателя. М., 2003. С. 25.
Безопасность в области использования атомной энергии обеспечивается за счет
государственного
управления
этой
деятельностью,
тесного
взаимодействия
эксплуатирующих организаций и независимого от них государственного регулирующего
и надзорного органа, четкого разделения между ними функций по обеспечению
безопасности и сфер ответственности, а также за счет создания стимулов для постоянного
стремления эксплуатирующих организаций к повышению безопасности. Только на основе
такой системы отношений можно избежать тяжелых аварий в атомной энергетике и
реализовать огромный экономический, технологический и экологический потенциал
атомной энергетики.
Государство, являясь прежде всего политической организацией общества,
осуществляет деятельность по регулированию экономики через свои органы.
Характеризуя систему государственных органов, осуществляющих регулирование, В.Ф.
Попондопуло выделяет в качестве определяющего критерия характер их компетенции
<*>. В зависимости от этого критерия они подразделяются на органы общей компетенции
и органы специальной компетенции.
--------------------------------
<*> Коммерческое право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф.
Яковлевой. М., 2002. С. 366 - 373.
Главой II Федерального закона "Об использовании атомной энергии" определены
классификация и полномочия органов власти в области использования атомной энергии,
построенные на конституционном критерии разделения властей в рамках единой системы
органов государственной власти Российской Федерации. Эта система основывается на
государственной целостности РФ, единстве системы государственной власти. Согласно ст.
11 Конституции РФ, в нее входят органы государственной власти Федерации и органы
государственной власти ее субъектов.
Полномочия Президента РФ в области использования атомной энергии определены
ст. 7 Федерального закона "Об использовании атомной энергии". Президент РФ в
соответствии со ст. 80 Конституции РФ является главой государства, гарантом
Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Президент РФ в области использования атомной энергии:
- определяет основные направления государственной политики в области
использования атомной энергии;
- принимает решения по вопросам безопасности при использовании атомной
энергии;
- принимает решения по вопросам предупреждения и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций при использовании атомной энергии.
Указом Президента Российской Федерации от 7 сентября 1992 г. N 1055 "Об
эксплуатирующей организации атомных станций Российской Федерации", учитывая
необходимость централизованного государственного управления атомными станциями и
обеспечения их безопасности в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ, было
установлено, что Российский государственный концерн по производству электрической и
тепловой энергии на атомных станциях (концерн "Росэнергоатом") выполняет функции
Эксплуатирующей организации атомных станций Российской Федерации.
Большое значение с точки зрения государственного регулирования экономики имеют
полномочия Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно ст. 8
Федерального закона "Об использовании атомной энергии" Федеральное Собрание
Российской Федерации в области использования атомной энергии:
- принимает федеральные законы в области использования атомной энергии;
- утверждает в составе федерального бюджета бюджетные ассигнования на
финансирование деятельности в области использования атомной энергии;
- утверждает бюджетные ассигнования на мероприятия по преодолению последствий
чрезвычайных ситуаций при использовании атомной энергии;
- проводит парламентские слушания по вопросам использования атомной энергии.
Большинство перечисленных в ст. 8 правомочий в соответствии со ст. 102 и 105
Конституции Российской Федерации относятся к исключительному ведению одной из
палат Федерального Собрания - Государственной Думы. Совет Федерации лишь одобряет
принятые Государственной Думой законы; для решения спорных вопросов, возникающих
в процессе реализации этого права, палаты образуют согласительные комиссии на
паритетных началах. Парламентские слушания по вопросам использования атомной
энергии проводятся в обеих палатах Федерального Собрания РФ.
Непосредственное отношение к государственному регулированию экономики, в том
числе и в атомной энергетике, имеют Правительство РФ и федеральные органы
исполнительной власти. Полномочия Правительства РФ в области использования атомной
энергии определены в ст. 9 Федерального закона "Об использовании атомной энергии".
Правительство РФ в области использования атомной энергии:
- издает на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации,
федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации
постановления и распоряжения в области использования атомной энергии;
- организует разработку, утверждает и обеспечивает выполнение федеральных
целевых программ в области использования атомной энергии;
- определяет функции, порядок деятельности, права и обязанности органов
управления использованием атомной энергии и органов государственного регулирования
безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- принимает решения о проектировании, сооружении, эксплуатации, выводе из
эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов, находящихся в
федеральной собственности либо имеющих федеральное или межрегиональное значение,
в том числе расположенных на территории закрытых административно-территориальных
образований. Кроме перечисленных, полномочия Правительства РФ дополняются
отдельными положениями, изложенными в ст. 5, 6, 13, 16, 17, 21, 27, 28, 33, 34, 38, 41, 46 и
48 Федерального закона "Об использовании атомной энергии".
В целях реализации Основных направлений реформирования электроэнергетики
Российской Федерации распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 2001 г. N 1207-р
<*> на базе всех атомных станций России путем присоединения их к концерну
"Росэнергоатом" была создана первая генерирующая компания.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 38. Ст. 3750.
Важное место в системе органов, осуществляющих государственное регулирование в
атомной энергетике, занимают федеральные органы исполнительной власти
(министерства, федеральные службы, федеральные агентства).
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 <*> образовано
Федеральное агентство по атомной энергии, переданы ему правоприменительные
функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом
упраздняемого Министерства Российской Федерации по атомной энергии.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Положение о Федеральном агентстве по атомной
Постановлением Правительства РФ от 28 июня 2004 г. N 316 <*>.
энергии
утверждено
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 2004.
Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом) является уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению
государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере использования
атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, а также
международное сотрудничество в этой сфере.
Росатом является органом государственного управления использованием атомной
энергии, центральным государственным органом и пунктом связи в соответствии с
международной Конвенцией о физической защите ядерного материала и национальным
компетентным органом по выполнению обязательств Российской Федерации в области
обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по
атомной энергии и других международных организациях.
Росатом самостоятельно принимает, в частности, следующие нормативные правовые
акты в установленной сфере деятельности:
Порядок подготовки и утверждения перечня объектов капитального строительства
инвестиционной программы развития атомных станций;
Положения о разграничении функций по государственной экспертизе и утверждению
предпроектной и проектной документации между Агентством и соответствующими
федеральными органами исполнительной власти.
Использование атомной энергии связано с потенциальной опасностью
радиационного воздействия на работников объектов использования атомной энергии,
население и окружающую среду в случае возникновения аварий на этих объектах. Статьей
23 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" установлено, что
государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии
предусматривает деятельность специально уполномоченных на то федеральных органов
исполнительной власти.
Органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной
энергии является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному
надзору. Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и
атомному надзору утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N
401 <*>.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 2004.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
(Ростехнадзор), осуществляя полномочия в области государственного регулирования
безопасности при использовании атомной энергии, на основании и во исполнение
Конституции РФ, федеральных конституционных, федеральных законов, актов
Президента РФ и Правительства РФ, самостоятельно принимает следующие нормативные
правовые акты:
- федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии в
соответствии с законодательством Российской Федерации;
- порядок выдачи разрешений на право ведения работ в области использования
атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии в соответствии с
перечнем должностей, утвержденным Правительством РФ.
Ростехнадзор осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности:
- за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за
условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области
использования атомной энергии;
- за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах
использования атомной энергии);
- за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов
хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого
государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ,
радиоактивных отходов;
- за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области
обеспечения безопасности при использовании атомной энергии.
Одним из методов государственного воздействия на экономику является
разрешительная политика государства, применяемая в отношении субъектов
предпринимательской деятельности, в которую входит единая система сертификации,
система государственной регистрации субъектов экономической деятельности и их прав, а
также система лицензирования. В российской правовой доктрине термин "лицензия"
употребляется в двух основных значениях: как право на осуществление определенного
вида деятельности и как документ, удостоверяющий наличие такого права.
Лицензия рассматривается в юридической литературе как документ, право и
юридический факт <*>.
--------------------------------
<*> Тотьев К.Ю. Лицензирование по новым правилам: необходимость и
перспективы реформ // Хозяйство и право. 2001. N 12. С. 5.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных
видов деятельности" <*> отделяет понятие "лицензия" от понятия "документ,
подтверждающий наличие лицензии". Согласно ст. 2 указанного Закона лицензия - это
специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при
обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное
лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Лицензия связана с законодательно определенным процессом деятельности лицензированием, определяемым как мероприятия, связанные с предоставлением
лицензии, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий,
приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и
контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатом лицензионных
требований и условий. Это определение указывает, что лицензирование представляет
собой сложное, многоаспектное социально-правовое явление, которое рассматривается с
разных сторон. Предпринимательское право относит лицензирование к своей сфере
регулирования. Такая позиция обосновывается тем, что помимо предпринимательских
отношений и отношений по государственному регулированию хозяйствования в целях
обеспечения интересов государства и общества предпринимательское право включает в
себя совокупность норм права, регулирующих тесно связанные с предпринимательскими
"иные" отношения, в том числе некоммерческого характера. К "иным" отношениям
наряду с отношениями по регистрации, ликвидации хозяйствующих субъектов,
сертификации продукции отнесено также и лицензирование, которое, по мнению И.В.
Ершовой и Т.М. Ивановой, хотя и носит некоммерческий характер, но создает основу,
является необходимым условием, предпосылкой будущей предпринимательской
деятельности <**>.
--------------------------------
<*> Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3430.
<**> Ершова И.В., Иванова Т.М. Предпринимательское право: Учебное пособие. М.,
1999. С. 3 - 5.
Как отмечает Е.П. Губин, лицензия - это средство реализации экономической и
правовой политики государства. В сфере лицензирования определяются, реализуются
основные направления государственной политики в сфере экономики и
предпринимательства <*>.
--------------------------------
<*> Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной
предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005. С. 284.
экономики
и
По нашему мнению, лицензирование не следует рассматривать как ограничение
предпринимательской деятельности. Государство, осуществляя лицензирование
хозяйственной деятельности, не ставит барьер между предпринимателем и
лицензируемым видом деятельности. Государство устанавливает лишь определенные
требования и условия, которые предприниматель должен соблюдать. Необходимо
отметить, что лицензированию подлежит именно деятельность.
Согласно ст. 26 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" под
разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной
энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на
осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности
объектов использования атомной энергии. Разрешения (лицензии) на право ведения работ
в области использования атомной энергии выдаются органами государственного
регулирования
безопасности.
Указанные
разрешения
(лицензии)
выдаются
эксплуатирующим организациям, а также организациям, выполняющим работы и
представляющим услуги в области использования атомной энергии. Таким образом, в
данном случае законодатель намеренно отождествляет понятия "разрешение" и
"лицензия", что, несомненно, снимает многие лишние вопросы и проблему соотношения
этих понятий.
Любая деятельность в области использования атомной энергии, подлежащая
лицензированию органами государственного регулирования безопасности, не допускается
без наличия разрешения (лицензии) на ее проведение.
Перечень видов деятельности в области использования атомной энергии, для
осуществления которых требуется получение разрешений (лицензий), порядок выдачи и
прекращения действия разрешений (лицензий) устанавливаются Правительством РФ.
Необходимо отметить, что действующий Закон о лицензировании (Федеральный
закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"
<*>) устанавливает два Перечня лицензируемых видов деятельности. Виды деятельности,
перечисленные в п. 1 ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности", лицензируются на основе общего порядка, разработанного этим Законом и
уточненного Положением о лицензировании конкретного вида деятельности. Все
нормативные правовые акты о лицензировании, принятые до введения в действие нового
федерального Закона, в соответствии со ст. 18 Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" подлежат применению лишь в части, не противоречащей
этому Закону, а также должны быть приведены в соответствие с ним. В то же время
согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности" действие этого Закона не распространяется на перечисленные в ней виды
деятельности. Эти виды деятельности лицензируются каждый в особом порядке,
определенном группой соответствующих нормативных правовых актов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430; 2002. N 11. Ст. 1020; 2002. N 12. Ст. 1093;
2002. N 50. Ст. 4925; 2003. N 2. Ст. 169; 2003. N 9. Ст. 805; 2003. N 11. Ст. 956; 2003. N 13.
Ст. 1178.
Среди перечисленных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О лицензировании
отдельных видов деятельности" указаны и "деятельность, работы и услуги в области
использования атомной энергии".
Порядок и условия лицензирования деятельности в области использования атомной
энергии установлены Положением о лицензировании деятельности в области
использования атомной энергии, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14
июля 1997 г. N 865 <*> (в ред. Постановлений Правительства РФ от 3 октября 2002 г. N
731, от 1 февраля 2005 г. N 49).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3528.
Указанным Положением утвержден Перечень видов деятельности в области
использования атомной энергии, лицензии на осуществление которых выдаются органами
государственного регулирования безопасности.
Лицензирование деятельности в области использования атомной энергии
осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному
надзору (п. 4 Положения о лицензировании деятельности в области использования
атомной энергии).
Лицензии выдаются эксплуатирующим организациям, а также организациям,
выполняющим работы и представляющим услуги в области использования атомной
энергии. Это два различных вида лицензий. Первый вид лицензий выдается на работы,
представляющие непосредственную опасность для работников объектов использования
атомной энергии, населения и окружающей среды. Второй вид лицензий выдается на
работы и услуги, непосредственной опасности не представляющие, но оказывающие
влияние на безопасность объектов использования атомной энергии через такие важные их
характеристики, как надежность и качество.
Эксплуатирующая организация является организацией, созданной в соответствии с
законодательством Российской Федерации и признанной (назначенной) соответствующим
органом управления использованием атомной энергии в целях осуществления
собственными силами или с привлечением других организаций деятельности на всех
этапах жизненного цикла объекта использования атомной энергии по размещению,
проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации указанных
объектов. Для осуществления этой деятельности эксплуатирующая организация должна
иметь разрешение (лицензию) органов государственного регулирования безопасности.
Эксплуатирующая организация руководствуется в своей деятельности законами
Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации,
постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации,
нормативными правовыми актами других федеральных органов исполнительной власти, а
также решениями органов управления использованием атомной энергии и органов
государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Для финансирования затрат, связанных с выводом из эксплуатации ядерной
установки, радиационного источника или пункта хранения, и для финансирования научноисследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению
безопасности этих объектов создается в установленном порядке специальный фонд.
Учитывая необходимость осуществления централизованного государственного
управления атомными станциями и обеспечения их безопасности, Указом Президента
Российской Федерации от 7 сентября 1992 г. N 1055 "Об эксплуатирующей организации
атомных станций Российской Федерации" установлено, что Государственное предприятие
по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях (концерн
"Росэнергоатом") является одной из эксплуатирующих организаций.
В целях осуществления эффективного регулирования деятельности предприятий
ядерно-топливного цикла Минатома России Указом Президента Российской Федерации от
8 февраля 1996 г. N 166 "О совершенствовании управления предприятиями ядернотопливного цикла" одобрено образование акционерного общества "ТВЭЛ" с закреплением
100% акций указанного общества в федеральной собственности.
Федеральными
органами
управления
использования
атомной
энергии
эксплуатирующими
организациями
назначены
горно-химические
комбинаты,
перерабатывающие ядерные материалы, предприятия, ведущие исследования с
применением ядерных материалов, организации, имеющие исследовательские реакторы,
критические и подкритические стенды, а также использующие радиационные источники и
радиоактивные вещества. Эксплуатирующими организациями являются АО "Мурманское
морское пароходство", эксплуатирующее суда с ядерными энергетическими установками
(ледоколы и лихтеровозы), специализированные комбинаты "Радон", осуществляющие
сбор, транспортирование, переработку, хранение и захоронение радиоактивных отходов
малой и средней удельной активности, а также медицинские и другие учреждения,
использующие радиационные источники и радиоактивные вещества.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N 865 "Об
утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования
атомной энергии" - Ростехнадзор России выдает лицензии на следующие виды
деятельности:
1. Размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных
установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и
радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов.
2. Обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе
при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке,
транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ.
3. Обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке,
транспортировании и захоронении.
4. Использование ядерных материалов и/или радиоактивных веществ при
проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
5. Проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных
источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ
радиоактивных отходов.
6. Конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок,
радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных
веществ, хранилищ радиоактивных отходов.
7. Проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической
документации и документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной
безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных
материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, деятельности
по обращению с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными
отходами.
На каждый вид деятельности должна быть выдана своя лицензия. Положением о
лицензировании деятельности в области использования атомной энергии установлены
порядок и условия лицензирования деятельности в области использования атомной
энергии.
Процедура лицензирования в области использования атомной энергии заключается в
следующем:
1. Для получения лицензии заявитель (эксплуатирующая организация) представляет
в Госатомнадзор России или в его региональный орган заявление о выдаче лицензии, а
также всю необходимую документацию:
- копии учредительных документов;
- копию свидетельства о государственной регистрации;
- справку налогового органа о постановке на учет;
- копию документа, подтверждающего право заявителя владеть или пользоваться
ядерными материалами, ядерными установками, радиационными источниками, пунктами
хранения, радиоактивными веществами, радиоактивными отходами;
- копии решений по вопросам размещения, сооружения или вывода из эксплуатации
ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения;
- три комплекта документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной
безопасности ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения и/или
заявленной деятельности;
- документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления о выдаче лицензии;
- документ, подтверждающий признание соответствующим органом управления
использованием атомной энергии пригодности заявителя эксплуатировать ядерную
установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными
силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению,
проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной
установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по
обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами;
- документ, определяющий отнесение объекта, на котором и/или в отношении
которого должна проводиться заявленная деятельность;
- заключение государственной экологической экспертизы;
- копию санитарного паспорта или иного разрешительного документа органов
санитарно-эпидемиологического надзора на право работ с радиационными источниками;
- документы, подтверждающие наличие у заявителя предусмотренного
законодательством Российской Федерации финансового обеспечения гражданскоправовой ответственности за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием;
- документ, подтверждающий возможность последующей передачи на захоронение
образующихся или находящихся на временном хранении радиоактивных отходов;
- отчет по противопожарной защите объекта использования атомной энергии при его
эксплуатации - для атомных станций и иных объектов;
- документы, подтверждающие наличие у заявителя источников финансирования
работ по выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников или
пунктов хранения, включая специальный фонд для финансирования затрат, связанных с
выводом из эксплуатации указанных объектов, и для финансирования научноисследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению
безопасности этих объектов.
2. Ростехнадзор России рассматривает заявления о выдаче лицензии и проверяет
представленные для ее получения документы (подробно процедура определена в Приказе
Ростехнадзора от 23 августа 2004 г. N 11 "О лицензировании деятельности в области
использования атомной энергии").
После утверждения решения о принятии к рассмотрению документов Ростехнадзор
России проводит проверку их соответствия установленным требованиям, достоверности
изложенной в них информации, анализ комплекта документов, экспертизу документов,
обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерной установки,
радиационного источника, пункта хранения и/или заявленной деятельности, при
необходимости проводит инспекции на объектах заявителя, взаимодействует с заявителем
по вопросам устранения выявленных недостатков.
Экспертиза безопасности объекта по обосновывающим заявку документам в
процессе лицензирования установленных видов деятельности заключается в оценке
принятых заявителем научно-технических, проектно-конструкторских и организационных
решений с точки зрения безопасности объекта для персонала, населения и окружающей
среды на всех этапах жизненного цикла объекта.
Оценка безопасности включает в себя установление соответствия этих решений
требованиям законодательства Российской Федерации, нормам и правилам ядерной и
радиационной безопасности, а также руководящим документам органа государственного
регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Организацию и проведение экспертизы объекта Ростехнадзор России осуществляет
через НТЦ ЯРБ государственное учреждение, в функции которого входит как
самостоятельное проведение экспертизы, так и привлечение экспертных организаций и
экспертов для проведения экспертизы.
Ростехнадзор России осуществляет сопровождение выданной лицензии путем
проведения инспекций с целью проверки выполнения условий действия лицензии, а также
путем внесения в условия действия лицензии необходимых изменений.
В случае невыполнения условий действия лицензии Ростехнадзор России применяет
санкции, установленные законодательством Российской Федерации.
При выявлении неизвестных ранее обстоятельств, связанных с безопасностью
лицензируемого вида деятельности, при введении в действие новых федеральных норм и
правил в области использования атомной энергии или при обращении лицензиата с
заявлением об изменении условий действия лицензии лицензиат обязан предоставить
дополнительные документы, обосновывающие безопасность лицензируемого вида
деятельности, а также любую информацию о новых данных или об изменениях в
представленных на этапе получения лицензии сведениях, имеющих отношение к
безопасности лицензируемого вида деятельности. Ростехнадзор России, проверив
документы и информацию, принимает решение о внесении изменений в лицензию либо о
ее приостановлении или аннулировании.
Введение новых норм и правил в области использования атомной энергии не влечет
за собой прекращение действия или изменения срока действия лицензий.
Данная информация может касаться реорганизации или изменения наименования
юридического лица, а также утраты лицензии.
При реорганизации или изменении наименования юридического лица лицензиат
обязан в 15-дневный срок со дня оформления подать заявление в Ростехнадзор России о
переоформлении лицензии. Переоформление лицензии производится в порядке,
установленном для получения лицензии.
Лицензиат обязан не позднее чем за три месяца до окончания срока действия
лицензии представить в Ростехнадзор России заявление с просьбой о продлении действия
лицензии.
Ростехнадзор России может лишить лицензиата права осуществления вида
деятельности, предусмотренного в лицензии, приостановив действие лицензии или
аннулировав ее.
Основанием для лишения лицензиата права осуществления вида деятельности,
предусмотренного в лицензии, является:
- нарушение лицензиатом федеральных законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации в области использования атомной энергии;
- обнаружение недостоверной информации в документах, представленных для
получения лицензии;
- нарушение лицензиатом условий действия лицензии;
- невыполнение лицензиатом предписаний Ростехнадзора России или других органов
государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
- невыполнение лицензиатом предписаний или распоряжений государственных
органов или приостановление ими деятельности лицензиата в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
- подача лицензиатом соответствующего заявления;
- ликвидации лицензиата.
На этапах процесса лицензирования взимаются лицензионные сборы. Как уже было
сказано, на каждый вид деятельности выдается своя лицензия. В соответствии с этим с
каждого вида деятельности взимается определенная плата. Так, за рассмотрение заявлений
о выдаче лицензий взимается плата в трехкратном размере установленного законом
минимального размера оплаты труда (МРОТ). За выдачу лицензий на размещение,
сооружение, эксплуатацию и вывод из эксплуатации ядерной установки - в 100-кратном
размере МРОТ. За выдачу лицензий на обращение с ядерными материалами и
радиоактивными веществами, на транспортирование ядерных материалов, радиоактивных
веществ или радиоактивных отходов, на обращение с радиоактивными отходами при их
хранении, переработке, транспортировании и захоронении - в 50-кратном размере МРОТ.
За выдачу лицензий на использование ядерных материалов и/или радиоактивных веществ
при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, на
проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической документации и
документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности
ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, деятельности по
обращению с ядерными материалами, радиоактивными веществами, радиоактивными
отходами - 25-кратном размере МРОТ.
Процедура лицензирования в области атомной энергии едина для всех видов
деятельности в области атомной энергии.
Правовое регулирование отношений, связанных с лицензированием, отражает
особенности и специфику того вида деятельности, который подлежит лицензированию.
Пунктом 3 Положения о лицензировании деятельности в области использования
атомной энергии, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. N
865, установлено, что настоящее Положение не определяет порядок выдачи работникам
объектов использования атомной энергии разрешений, предусмотренных ст. 27
Федерального закона "Об использовании атомной энергии". Выдача разрешений
работникам объектов использования атомной энергии раскрываются в отдельных
нормативно-правовых документах в этой области.
Выполнение определенных видов деятельности в области использования атомной
энергии осуществляется работниками (персоналом) объектов использования атомной
энергии, такими, как:
- работники атомных станций <*>;
--------------------------------
<*> Приказ Госатомнадзора РФ от 8 октября 1999 г. N 108 // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 29.
- работники предприятий (организаций), эксплуатирующих промышленные и
экспериментальные
(энергетические)
реакторы,
стенды-прототипы
ядерных
энергетических установок <*>;
--------------------------------
<*> Приказ Госатомнадзора РФ от 27 сентября 1999 г. // Приложение к "Российской
газете". 2000. N 33.
- работники исследовательских реакторов, критических и подкритических стендов
<*>;
--------------------------------
<*> Приказ Госатомнадзора РФ от 27 сентября 1999 г. // Бюллетень нормативных
актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 27.
- работники судов с ядерными энергетическими установками;
- работники судов атомно-технологического обслуживания;
- работники предприятий судостроительной промышленности, осуществляющих
строительство и ремонт судов с ядерными энергетическими установками гражданского
назначения;
- работники предприятий топливного цикла с ядерно опасными и радиационноопасными участками <*>;
--------------------------------
<*> Приказ Госатомнадзора от 28 июня 2001 г. // Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 35.
- работники пунктов хранения радиоактивных отходов (специализированных
предприятий по обращению с радиоактивными отходами) <*>;
--------------------------------
<*> Постановление Госатомнадзора от 19 ноября 2001 г. N 12 // Российская газета.
2001. 26 декабря.
- работники предприятий
радиационные источники <*>;
(учреждений,
организаций),
эксплуатирующих
--------------------------------
<*> Там же.
- работники предприятий (организаций), осуществляющих транспортировку ядерных
материалов, радиоактивных веществ или изделий на их основе;
- руководящий персонал объектов использования атомной энергии, обеспечивающий
учет и контроль ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также их физическую
защиту <*>.
--------------------------------
<*> Постановление Правительства РФ от 3 марта 1997 г. N 240 // Собрание
законодательства РФ. 1997. N 10. Ст. 1180.
На выполнение работы в области использования атомной энергии у данного
персонала должно быть разрешение, которое выдается органами государственного
регулирования безопасности.
Процедура выдачи разрешения работникам объектов использования атомной
энергии происходит в порядке, установленном положениями о выдаче разрешений на
право ведения работ в области использования атомной энергии.
Процедура выдачи разрешения включает в себя:
1. Представление в уполномоченный орган документов для получения разрешения.
2. Рассмотрение уполномоченным органом документов, представленных для
получения разрешения.
3. Проведение экзаменов (проверка знаний). Цель экзаменов - определение уровня
теоретических знаний, практических навыков и уровня подготовки кандидата по
конкретным вопросам.
4. Принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче разрешения.
5. Выдача разрешения с установлением условий его действия.
6. Сопровождение выданного разрешения путем проведения проверок соблюдения
работником норм и правил в области использования атомной энергии, условий действия
разрешения и применения санкций, установленных законодательством Российской
Федерации.
Источник публикации
"Энергетическое право", 2006, N 1
Название документа
"ГОСУДАРСТВЕННОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ"
(А.И. Грищенко)
("Энергетическое право", 2006, N 1)
Примечание к документу
АТОМНОЙ
ЭНЕРГЕТИКОЙ:
Дата
17.03.2006
Автор
ГРИЩЕНКО А.И.
Источник публикации
"Журнал российского права", 2006, N 4
Название документа
"ОСНОВНЫЕ
ПРАВОВЫЕ
ПРОБЛЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ"
(Е.А. Галиновская)
("Журнал российского права", 2006, N 4)
Примечание к документу
Дата
07.04.2006
Автор
ГАЛИНОВСКАЯ Е.А.
ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ТАРИФОВ (ЦЕН) В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
К.Л. МЕДОЛАЗОВ
Медолазов Константин Леонидович, кандидат исторических наук, доцент кафедры
гражданского права Орловского государственного университета.
Конституция (Основной закон) Российской Федерации, принятая на всенародном
референдуме в 1993 году, заложила принципиально новые фундаментальные основы
социально-экономического развития российского общества. Она провозгласила отход от
административно-командной модели экономики и замену ее рыночной, закрепив наличие
в стране различных форм собственности, свободу экономической деятельности, общие
правовые рамки участия государства в гражданском обороте. Таким образом,
Конституция стала отправной точкой установления правовых "правил игры" в
изменившихся социально-экономических условиях, в том числе в сфере ценообразования.
Положения Конституции развивают принятые впоследствии нормативные правовые акты.
В условиях рыночной экономики, связанной со свободой экономической
деятельности и недопустимостью произвольного вмешательства кого-либо в частные дела
(статья 8 Конституции РФ, статьи 1 и 421 Гражданского кодекса РФ), особую остроту
принимает вопрос об определении случаев и степени вмешательства государства в
гражданский оборот. Установление государством тарифов (цен) является одним из таких
случаев его вмешательства в гражданские правоотношения и ограничения свободы
договора.
К настоящему времени в данной сфере накопились некоторые правовые проблемы,
которым и хотелось бы уделить внимание.
Важными проблемами в области установления тарифов (цен) являются толкование и
реализация конституционных норм. Согласно пункту "ж" статьи 71 Конституции РФ в
ведении Российской Федерации находятся "установление правовых основ единого рынка",
"основы ценовой политики". Буквальное толкование содержания формулировки "основы
ценовой политики" приводит к выводу о том, что в исключительном ведении Российской
Федерации находится определение целей регулирования тарифов (цен), установление
нормативно-методической основы регулирования, то есть случаев и порядка установления
тарифов (цен). При этом в статьях 71 и 72, главе 8 Конституции РФ не говорится о том,
какие органы, руководствуясь основами ценообразования, должны устанавливать тарифы
(цены) - федеральные, субъектов РФ или органов местного самоуправления и в каких
случаях. Ответ на этот вопрос, видимо, следует искать в федеральных законах, однако, как
будет показано ниже, однозначного ответа мы там не находим.
Пункт 1 статьи 424 ГК РФ гласит: "1. Исполнение договора оплачивается по цене,
установленной соглашением сторон.
В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и
т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными
органами".
В содержании данного пункта обратим внимание на два обстоятельства: 1) с
вступления в силу ГК РФ (01.01.1995) случаи государственного регулирования тарифов
(цен) должны устанавливаться только федеральными законами. При этом согласно статье
4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации" "изданные до введения в действие части первой Кодекса
нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ и применяемые на территории
Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые
согласно части первой Кодекса могут регулироваться только федеральными законами,
действуют впредь до введения в действие соответствующих законов"; 2) регулирование
тарифов (цен) могут осуществлять исключительно государственные органы.
В настоящее время в ряде случаев федеральными законами, то есть надлежащим
образом, закреплено государственное регулирование тарифов (цен), например, на
электрическую и тепловую энергию (Федеральный закон "О государственном
регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации",
Федеральный закон "Об электроэнергетике"), газ (Федеральный закон "О
газоснабжении"), лекарственные средства (Федеральный закон "О лекарственных
средствах").
В то же время во исполнение Указа Президента РФ от 28.02.1995 N 221 "О мерах по
упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" издано Постановление
Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного
регулирования цен (тарифов)", содержащее более широкие по сравнению с законами
перечни продукции производственно-технического назначения, товаров народного
потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов)
осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов РФ. Таким образом, данные Указ и Постановление противоречат пункту
1 статьи 424 ГК РФ, так как изданы после вступления части первой ГК РФ в юридическую
силу и с точки зрения закона применяться не могут. Однако на практике они активно
реализуются, и это положение требует исправления.
Пункт 1 статьи 424 ГК РФ, как было отмечено, относит установление или
регулирование цен (тарифов) исключительно к полномочиям органов государственной
власти. Полагаем, что нельзя считать соответствующим конституционным основам
функционирования местного самоуправления полное лишение органов местного
самоуправления права устанавливать или регулировать цены на основании данной нормы,
тем более что рядом федеральных законов в противоречие с ГК РФ такое право им
предоставлено, например статьей 15 Закона Российской Федерации "Об основах
федеральной жилищной политики" (на коммунальные услуги), пунктом 4 части 1 статьи
17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и
учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами).
Для обеспечения нормального функционирования гражданского оборота
федеральное законодательство должно четко определять случаи, когда цены
устанавливаются государственными (федеральными, субъектов Российской Федерации)
органами и органами местного самоуправления. Основу такого регулирования могла бы
составить дополненная норма пункта 1 статьи 424 ГК РФ, которой наряду с
государственными органами право устанавливать тарифы (цены) было бы предоставлено
органам местного самоуправления.
Как видим, отсутствие ясности в Конституции РФ привело к правовой коллизии в
федеральном законодательстве.
Теперь обратимся к регулированию тарифов (цен) на электро- и теплоэнергию как
показательному
примеру
недостаточного
уровня
проработки
федерального
законодательства.
В настоящее время нормативную правовую базу в данной области составляют:
Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и
тепловую
энергию
в
Российской
Федерации",
Федеральный
закон
"Об
электроэнергетике", Постановление Правительства РФ "О ценообразовании в отношении
электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" и Методические указания по
расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном
(потребительском) рынке, утвержденные Федеральной энергетической комиссией РФ.
В указанных нормативных актах установлена двухуровневая система регулирования
тарифов (цен): на федеральном уровне эту деятельность в настоящее время осуществляет
Федеральная служба по тарифам (ФСТ) РФ, в регионах - уполномоченные субъектом РФ
органы исполнительной государственной власти. За каждым уровнем закреплены
определенные полномочия, общая же основа регулирования тарифов (цен)
устанавливается федеральными нормативными актами.
Некоторые комментаторы законодательства, основываясь на том, что определение
основ ценовой политики закреплено статьей 71 Конституции РФ, рассматривают
установление тарифов (цен) как предмет исключительного ведения Российской
Федерации. Если принять их точку зрения, то в соответствии с пунктом 2 статьи 78
Конституции РФ "федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами
исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих
полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам". Тем
самым закреплен правовой механизм передачи полномочий федеральных органов
исполнительной власти органам исполнительной государственной власти субъектов РФ.
Пункт 6 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ", как и норма Конституции РФ, гласит, что "в соответствии с Конституцией
Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному
соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не
противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и
другим федеральным законам". Однако статья 26.5 этого же Федерального закона
закрепляет несколько иную норму: полномочия Российской Федерации могут
передаваться субъектам РФ помимо соглашений федеральными законами, нормативными
правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации. В качестве обязательного условия передачи федеральных полномочий
выступает финансовое обеспечение осуществления этих полномочий из федерального
бюджета. В рассматриваемом случае это необходимо, поскольку наличие специального
регулирующего органа у субъекта РФ предписано федеральными законами, и
осуществление этих полномочий требует обеспечения людскими и материальными
ресурсами. Но федеральное финансовое обеспечение осуществления этих полномочий
отсутствует, федеральными законами закреплен совсем иной порядок финансирования
регулирующих органов субъектов РФ (статья 7 Федерального закона "О государственном
регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской
Федерации"), законность которого вызывает серьезные сомнения, поскольку по своей сути
в противоречие со статьей 57 Конституции РФ и статьями 1, 3, 8 и др. Налогового кодекса
РФ устанавливает налог. Федеральная власть, таким образом, убивает двух зайцев:
определяет исполнителя своих полномочий и не несет расходов по их осуществлению.
Представляется, что установление тарифов (цен), основываясь на формулировке
указанного пункта статьи 71 Конституции РФ, нельзя рассматривать как предмет
исключительного ведения Российской Федерации. Конституция РФ, как было указано
выше, не исключает предоставление прав по регулированию тарифов (цен) органам
государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в соответствии
с утвержденными федеральными органами государственной власти "основами ценовой
политики". К тому же в содержании Федеральных законов "О государственном
регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"
(статьи 2, 5, 6) и "Об электроэнергетике" (статьи 21, 23, 24) фактически заложена модель
правового регулирования, присущая федеральным законам по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов РФ (статья 72 Конституции РФ): здесь
устанавливаются полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов
РФ, определена общая нормативно-методическая основа регулирования тарифов (цен), не
предусмотрено финансирование осуществления указанных полномочий из федерального
бюджета.
Правовое регулирование установления тарифов (цен) на электро- и теплоэнергию
было предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. 18 января
2001 года им было принято Определение N 7-О по результатам изучения запроса
Законодательного собрания Нижегородской области о проверке соответствия
Конституции РФ норм Федерального закона "О государственном регулировании тарифов
на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", предписывающих
наличие в субъектах РФ регулирующего органа, согласование назначения и увольнения
его руководителя с Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации.
На наш взгляд, в этом Определении много любопытных с точки зрения
правоприменения положений.
1. Конституционный Суд РФ справедливо рассматривал электро- и теплоснабжение
как сферу деятельности естественных монополий. В соответствии с Федеральным законом
"О естественных монополиях" (статьи 1, 5, 9 и др.) антимонопольное регулирование
деятельности естественных монополий является исключительной компетенцией
федеральных органов государственной власти, и указанными Законами не предусмотрена
возможность передачи соответствующих полномочий субъектам РФ.
В то же время, как уже отмечалось, согласно Федеральному закону "О
государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в
Российской Федерации", Федеральному закону "Об электроэнергетике" органы
исполнительной государственной власти субъектов РФ устанавливают тарифы на услуги
по передаче электрической и тепловой энергии, то есть осуществляют полномочия,
которые в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" (статья 6)
являются применением метода регулирования деятельности субъектов естественных
монополий, а также осуществляют соответствующий контроль.
2. Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции РФ нормы
Федерального закона, предписывающие субъектам РФ создание у них органов
государственной власти для исполнения закрепленных в законе полномочий, причем
Законом на тот период времени определялось и наименование этих органов региональные энергетические комиссии. И это несмотря на нормы пункта 2 статьи 11,
пункта 1 статьи 77 Конституции РФ, относящие установление системы органов
государственной власти в субъектах РФ в соответствии с основами конституционного
строя и общими принципами организации, установленными специальным федеральным
законом (Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"), к
ведению самих субъектов.
3. Конституционный Суд РФ не счел противоречащим Конституции РФ положение
Федерального закона о согласовании назначения и увольнения руководителя
регулирующих органов субъектов РФ.
Назначение и освобождение от должности государственных служащих регулируется
Федеральными законами "О системе государственной службы РФ", "Об основах
государственной службы РФ". В последнем, действовавшем в период изучения запроса,
прописан четкий механизм поступления на государственную службу (статья 21), не
предусматривающий никаких согласований такого поступления.
Руководитель регулирующего органа субъекта РФ возглавляет орган
исполнительной государственной власти субъекта РФ, руководит исполнением его
полномочий. Регулирующий орган субъекта РФ финансируется из бюджета субъекта РФ,
руководитель органа также получает денежное содержание из бюджета субъекта РФ.
Федеральная власть не участвует в текущей работе регулирующих органов субъектов РФ,
не финансирует их, не несет ответственность за их работу.
Согласно статье 5 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ"
одним из принципов государственной службы является "разграничение предметов
ведения между РФ и субъектами РФ"; федерализм закреплен в качестве одного из базовых
принципов Конституции РФ (статьи 1, 5 и др.). Единство системы исполнительной
государственной власти в РФ, о котором так часто говорится, базируется на этом
принципе, такое единство не следует понимать как некую подчиненность органов
государственной власти субъектов РФ федеральным органам государственной власти, оно
существует в формах, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами по
соответствующим предметам ведения (в данном случае - о государственной службе).
Таким образом, на наш взгляд, вмешательство федеральной власти в назначение и
освобождение от должности руководителей регулирующих органов субъектов РФ
является нарушением конституционного принципа федерализма.
4. Конституционный Суд РФ признал соответствующим Конституции РФ положение
Закона об утверждении Правительством РФ типового положения о регулирующем органе
субъекта РФ, на основании которого в регионах разрабатывается положение об этом
органе.
Между тем региональные энергетические комиссии являются органами
исполнительной государственной власти субъектов РФ. В соответствии со статьей 77
Конституции РФ, статьей 2 Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов РФ" субъекты РФ самостоятельно устанавливают свою систему органов
государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими
принципами, определяемыми Конституцией РФ и федеральными законами. Это является
реализацией конституционного принципа федерализма. Поэтому полагаем, что субъекты
РФ вправе самостоятельно определять порядок разработки и утверждения положений о
государственных органах, входящих в установленную ими систему, наделять эти органы
предоставленными субъектам РФ федеральными законами полномочиями.
Таким образом, Определение Конституционного Суда РФ расставило не все точки
над i, оставив темы для обсуждения.
В статье обращено внимание только на некоторые проблемы правовой системы
России. Реальность такова, что в них неразрывно сплелись правовые, политические и
экономические аспекты. Представляется, что эти проблемы являются одним из следствий
становления российской системы публичной власти, основанной на нормах Конституции
РФ 1993 года, процесса, который, видимо, не может идти безошибочно. Однако их особое
значение состоит в том, что они не замыкаются в области публичного права. Наличие этих
проблем
непосредственно
затрагивает
интересы
лиц,
осуществляющих
предпринимательскую деятельность в регулируемых сферах, потребителей, влияет на
развитие рынка в стране. Поэтому разносторонний анализ законодательства и практики
его применения должен стать первым шагом в деле совершенствования нормативной
правовой базы - от Конституции страны до подзаконных правовых актов. Ввиду того что
ценовое регулирование является одним из самых действенных инструментов влияния
публичной власти на протекающие в обществе социально-экономические процессы, оно
должно постоянно находиться в поле зрения политиков, юристов, экономистов,
социологов.
Источник публикации
"Юрист", 2004, N 11
Название документа
"ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ
(ЦЕН) В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ"
(К.Л. Медолазов)
("Юрист", 2004, N 11)
Примечание к документу
Дата
03.11.2004
Автор
МЕДОЛАЗОВ К.Л.