Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения чистоты и порядка В настоящее время в 4 субъектах Российской Федерации приняты законы о чистоте и порядке. В их числе: - Закон Московской области от 29.11.2005 № 249/2005-ОЗ (ред. от 31.03.2010) «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области»; - Закон Ивановской области от 18.07.2006 № 75-ОЗ (ред. от 08.11.2011) «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Ивановской области»; - Закон Республики Коми от 01.07.2010 № 77-РЗ «О некоторых вопросах в области обеспечения чистоты и порядка на территории Республики Коми»; - Закон Нижегородской области от 10.09.2010 № 144-З (ред. от 29.06.2011) «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области». Также в законодательстве субъектов Российской Федерации можно выделить следующие законы в сфере благоустройства, затрагивающие вопросы обеспечения чистоты и порядка, а также установления соответствующих общих норм и правил для муниципальных образований: - Закон Калужской области от 28.06.2010 № 38-ОЗ (ред. от 10.05.2011) «О благоустройстве территорий городских и сельских поселений Калужской области» (в качестве приложения содержит «Примерные правила благоустройства территорий городских и сельских поселений Калужской области»); - Закон Самарской области от 04.03.2011 № 17-ГД (ред. от 06.07.2011) «Об основах организации благоустройства и озеленения на территории Самарской области» (устанавливает основные требования к составу, порядку разработки и осуществления мероприятий в сфере благоустройства и озеленения на территории Самарской области); - Закон Ульяновской области от 23.12.2011 № 232-ЗО «О государственной поддержке в сфере благоустройства территорий поселений и городских округов Ульяновской области» (определяет совокупность мер, осуществляемых Правительством Ульяновской области и исполнительными органами государственной власти Ульяновской области в целях создания экономических, организационных и информационных условий для стимулирования и развития благоустройства территорий поселений и городских округов Ульяновской области); - Закон Томской области от 15.08.2002 № 61-ОЗ (ред. от 08.08.2011) «Об основах благоустройства территорий городов и других населенных пунктов Томской области» (формирует основы правового регулирования благоустройства территорий городов, поселков, сельских и иных населенных пунктов Томской области). Можно отметить, что Закон Республики Коми от 01.07.2010 № 77-РЗ «О некоторых вопросах в области обеспечения чистоты и порядка на территории Республики Коми», несмотря на прямое использование терминов «чистота» и «порядок», по существу, аналогичен законам о благоустройстве, государственной поддержке муниципальных образований в этой части и установлении для них общих рамок и правил. В ряде субъектов Российской Федерации основными нормативными правовыми актами в сфере чистоты и порядка являются не законы, а постановления. В их числе: Информационно-аналитическое управление 2 - Постановление Правительства Москвы от 09.11.1999 № 1018 (ред. от 23.08.2011) «Об утверждении Правил санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка в г. Москве»; - Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.10.2007 № 1334 (ред. от 15.02.2012) «Об утверждении Правил уборки, обеспечения чистоты и порядка на территории Санкт-Петербурга»; - Постановление Губернатора Ставропольского края от 06.03.1998 № 128 «Об утверждении Примерных правил благоустройства и обеспечения чистоты и порядка в населенных пунктах Ставропольского края»; - Постановление Администрации Брянской области от 26.03.2008 № 268 «О Модельных правилах благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка в муниципальном образовании Брянской области». Можно отметить, что до принятия Закона Нижегородской области «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области» основным нормативным правовым актом в данной сфере были «Типовые правила санитарного содержания территорий, организации уборки и обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области», утвержденные постановлением Правительства Нижегородской области от 12.12.2005 № 309 (ред. от 08.02.2011). В числе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на организацию более эффективного мониторинга ситуации с обеспечением чистоты и порядка в регионе в целом, усилением контроля и установлением санкций, можно отметить следующие: - Постановление Губернатора Владимирской области от 27.07.2011 № 745 «О межведомственной комиссии по обеспечению выполнения норм и правил, установленных органами государственной власти и органами местного самоуправления Владимирской области в сфере соблюдения чистоты и порядка»; - Распоряжение Губернатора Нижегородской области от 20.01.2011 № 51р (ред. от 03.08.2011) «О создании межведомственной рабочей группы по вопросам обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области»; - Постановление Администрации Мурманской области от 19.06.1997 № 280 «О штрафах за нарушение благоустройства, чистоты и порядка в населенных пунктах Мурманской области»; - Указ Губернатора Новгородской области от 09.07.2008 № 168 (ред. от 07.06.2011) «О мерах по обеспечению чистоты и порядка на территории области». Законы субъектов Российской Федерации о чистоте и порядке Особенность (отражающаяся в их малом количестве) действующих в настоящее время региональных законов (Московская, Ивановская и Нижегородская области) о чистоте и порядке, весьма схожих по содержанию, – проблемное по своей сути возведение правил по благоустройству, обеспечению чистоты и порядка на территории, в статус норм закона. Необходимость разработки проекта закона Нижегородской области «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области» в свое время (начало 2010 года) мотивировалась тем, что действующие правила содержания территорий, принятые органами местного самоуправления (МСУ) не поз- 3 воляют в полной мере обеспечить реализацию комплекса задач в сфере обеспечения чистоты и порядка; необходима методологическая основа и систематизация существующей в Нижегородской области нормативной правовой базы в сфере обеспечения чистоты и порядка. С одной стороны, достаточно типичной является ситуация, когда законы субъектов Российской Федерации для реализации нуждаются в ряде подзаконных актов, содержание и качество которых оказывается зачастую вне поля внимания законодательной ветви власти, и сама их разработка запаздывает. Такая ситуация в системном аспекте не способствует высокому качеству нормотворческой деятельности, а также создает потенциальную возможность для избыточного расширения компетенции органов исполнительной власти. С другой стороны, как показала практика нормотворческой деятельности последних лет, в большинстве субъектов Российской Федерации законодатели предпочитают оставлять раскрытие конкретики вопросов обеспечения чистоты и порядка на уровне нормативных правовых актов муниципальных районов и городских округов. В соответствии с п. 19 статьи 14 «Вопросы местного значения поселения», а также п. 25 статьи 16 «Вопросы местного значения городского округа» Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения относятся утверждение правил благоустройства территории, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения. В этой связи, корпуса регионального законодательства субъектов Российской Федерации содержат до сотен актов органов местного самоуправления муниципальных образований региона, содержащих правила обеспечения благоустройства, чистоты и порядка на территории различных муниципальных образований. Все из указанных выше региональных законов содержат детальное изложение понятийного аппарата в сфере благоустройства (за исключением закона Республики Коми, содержащего изложение самых общих понятий в сфере благоустройства и устанавливающего разделение компетенции органов государственной власти в ней). Можно отметить, что закон Нижегородской области о чистоте и порядке в данном отношении наиболее объемен и полон. Определенные основания для его сравнительно высокой содержательности состоят в том, данный закон принят позже аналогичных, и в этой связи в ходе его разработки полноценно был использован нормотворческий опыт других субъектов Российской Федерации. 4 Структурное и содержательное сопоставление аналогичных (по объему и содержанию) законов субъектов Российской Федерации о чистоте и порядке Нижегородская область Ивановская область Московская область Статья 1. Предмет регулирования настоящего Закона Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе Статья 3. Правовое регулирование в сфере обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области Статья 4. Основные принципы обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области Статья 5. Субъекты отношений в сфере обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области Статья 6. Осуществление контроля за обеспечением чистоты и порядка на территории Нижегородской области Статья 7. Информирование населения по вопросам обеспечения чистоты и порядка Статья 8. Общие требования к содержанию и уборке объектов Статья 9. Содержание контейнерных площадок, бункеров-накопителей, контейнеров, урн Статья 10. Проведение уборочных работ в зимний период Статья 11. Проведение уборочных работ в летний период Статья 12. Меры по обеспечению чистоты и порядка на территории Нижегородской области Статья 13. Организация установки и обслуживания туалетов (биотуалетов) Статья 14. Содержание зданий, строений, сооружений и объектов инфраструктуры Статья 15. Организация наружного освещения Статья 16. Содержание средств размещения информации Статья 17. Содержание мест производства земляных, строительных, ремонтных работ, работ по прокладке и переустройству инженерных сетей и коммуникаций Статья 18. Содержание домовладений и земельных участков, на которых они расположены Статья 19. Содержание территории садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и построек на них Статья 20. Требования к выгулу домашних животных и выпасу скота Статья 21. Содержание стоянок для автомобилей, территорий гаражных кооперативов Статья 22. Содержание наземных частей линейных сооружений и коммуникаций Статья 23. Требования к высадке зеленых насаждений Глава 1. Общие положения Статья 1. Предмет регулирования настоящего Закона Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе Статья 3. Лица, обязанные организовывать и/или производить работы по уборке и содержанию территорий и иных объектов, расположенных на территории области Статья 4. Органы, осуществляющие контроль за исполнением настоящего Закона Глава 2. Правила организации и производства уборочных работ Статья 5. Нормы и правила по уборке мест общественного пользования Статья 6. Сбор и вывоз мусора Статья 7. Организация и проведение уборочных работ в зимнее время Статья 8. Обеспечение общественными туалетами Статья 9. Организация установки и обслуживания туалетов (биотуалетов) Статья 10. Организация и проведение уборочных работ в летнее время Глава 3. Содержание зданий, строений, сооружений, обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования Статья 11. Обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования Статья 12. Содержание зданий, сооружений и объектов инфраструктуры Статья 13. Исключена Статья 14. Содержание средств размещения информации Статья 15. Содержание мест производства земляных, ремонтных и иных видов работ Статья 16. Содержание частных домовладений, в том числе используемых для сезонного и временного проживания Статья 17. Содержание территории садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и построек на них Статья 18. Содержание площадок для выгула домашних животных Статья 19. Содержание домашнего скота, птицы и пчел Статья 20. Содержание площадок для хранения автомобилей и гаражейстоянок Статья 21. Содержание производственных территорий Статья 22. Содержание наземных частей линейных сооружений и коммуникаций Глава 4. Содержание зеленых насаждений Статья 23. Содержание и благо- Глава 1. Общие положения Статья 1. Предмет регулирования настоящего Закона Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе Статья 3. Лица, обязанные организовывать и/или производить работы по уборке и содержанию территорий и иных объектов, расположенных на территории Московской области Статья 4. Органы, осуществляющие надзор за исполнением настоящего Закона Глава 2. Правила организации и производства уборочных работ Статья 5. Нормы и правила по уборке мест общественного пользования Статья 6. Сбор и вывоз мусора Статья 7. Организация и проведение уборочных работ в зимнее время Статья 8. Организация и проведение уборочных работ в летнее время Глава 3. Содержание зданий, строений, сооружений, обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования Московской области Статья 9. Обеспечение чистоты и порядка на территории муниципального образования Московской области Статья 10. Содержание зданий, сооружений и объектов инфраструктуры Статья 11. Содержание объектов (средств) наружного освещения Статья 12. Содержание средств размещения информации Статья 13. Содержание мест производства земляных, строительных, ремонтных и иных видов работ Статья 14. Содержание частных домовладений, в том числе используемых для сезонного и временного проживания Статья 15. Содержание территории садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и построек на них Статья 16. Порядок выгула домашних животных и требования к содержанию площадок для выгула Статья 17. Содержание домашнего скота и птицы Статья 18. Содержание площадок для хранения автомобилей и гаражейстоянок Статья 19. Содержание производственных территорий Статья 20. Содержание наземных частей линейных сооружений и коммуникаций Глава 4. Содержание зеленых насаждений Статья 21. Содержание и благоустройство газонов 5 Нижегородская область Ивановская область Московская область Статья 24. Финансирование мероприятий, направленных на обеспечение чистоты и порядка на территории Нижегородской области Статья 25. Ответственность за нарушение или ненадлежащее соблюдение установленных настоящим Законом требований по обеспечению чистоты и порядка на территории Нижегородской области Статья 26. Вступление в силу настоящего Закона устройство газонов Статья 24. Вырубка, обрезка деревьев и кустарников Статья 25. Порядок обеспечения сохранности зеленых зон Глава 5. Проведение земляных, ремонтных, строительных, разгрузочнопогрузочных и иных видов работ в ночное время Статья 26. Проведение земляных, ремонтных, строительных, разгрузочнопогрузочных и иных видов работ в ночное время Статья 27. Сфера применения настоящей главы Глава 6. Ответственность граждан, юридических и должностных лиц за нарушение или ненадлежащее соблюдение установленных настоящим Законом требований по обеспечению чистоты и порядка Статья 28. Ответственность за нарушение или ненадлежащее соблюдение установленных настоящим Законом требований по обеспечению чистоты и порядка Глава 7. Заключительные положения Статья 29. Полномочия органов местного самоуправления в сфере благоустройства Статья 30. О приведении правовых актов в соответствие с настоящим Законом Статья 31. Вступление в силу настоящего Закона Статья 22. Вырубка деревьев и кустарников Статья 23. Обеспечение сохранности зеленых насаждений Глава 5. Проведение земляных, ремонтных, строительных, разгрузочнопогрузочных и иных видов работ в ночное время. - Исключена Глава 6. Ответственность граждан, юридических и должностных лиц за нарушение правил по обеспечению чистоты и порядка на территории Московской области Статья 26. Ответственность за нарушение правил по обеспечению чистоты и порядка на территории Московской области Глава 7. Заключительные положения Статья 27. О признании утратившими силу нормативных правовых актов Статья 28. Вступление в силу настоящего Закона Относительно системного качества законов субъектов Российской Федерации о чистоте и порядке можно отметить, что только в законах Ивановской и Нижегородской области присутствует указание цели принятия закона («…в целях обеспечения чистоты, повышения качества надлежащего содержания и благоустройства территорий Ивановской области, а также обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия жителей Ивановской области как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду»; «…разработан в целях обеспечения чистоты и порядка, повышения качества содержания и состояния объектов, расположенных на территории Нижегородской области, как одного из условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду»). В то же время, во всех законах, в т.ч. и в законе Нижегородской области, отсутствует указание задач, которые призван решать закон в достижение установленной в нем цели, если не считать таковой задачей общее «обеспечение чистоты и порядка». Закон Нижегородской области, в отличие от аналогичных законов других субъектов Российской Федерации, содержит указание принципов обеспечения чистоты и порядка на территории региона (статья 4), конкретику субъектнообъектной среды отношений в сфере обеспечения чистоты и порядка на территории Нижегородской области, а также нормы о контроле и ответственности (в законах Ивановской и Московской областей нормы также присутствуют). Он в большей степени нацелен на информационную открытость (присутствует статья 7 «Ин- 6 формирование населения по вопросам обеспечения чистоты и порядка»); присутствует отдельная статья 24 о финансировании мероприятий, направленных на обеспечение чистоты и порядка на территории Нижегородской области. Несмотря на достаточно детальное (как и следует в перечне правил) урегулирование большинства моментов в части организации поддержания чистоты и порядка, всем рассмотренным законам, в том числе и закону Нижегородской области, присуще достаточно ограниченное раскрытие вопросов, связанных с требованиями к сбору, складированию и вывозу строительного мусора, образующегося в результате ремонта (текущего, капитального, косметического), перепланировки и переустройства в жилых и нежилых помещениях многоквартирных домов, и установления соответствующих мер административной ответственности. В действующей редакции закона Нижегородской области в пункте 3 статьи 9 («Содержание контейнерных площадок, бункеров-накопителей, контейнеров, урн») устанавливается следующее: «допускается временная установка на дворовых территориях контейнеров и бункеров-накопителей для сбора строительного мусора вблизи мест производства ремонтных, аварийных, уборочных работ. Порядок (место и срок) временной установки контейнеров и бункеров-накопителей определяется органом местного самоуправления». На устранение данных нормативных пробелов направлен внесенный в настоящее время в Законодательное Собрание законопроект «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области», целью которого является совершенствование правоприменительной практики в части пресечения сброса строительного мусора в контейнеры для бытовых отходов, организации его складирования и последующего вывоза. Тем не менее, по нашему мнению, недоурегулированным в рамках закона остается вопрос об обращении с отработанными ртутьсодержащими осветительными приборами. Можно отметить, что до сих пор в большей части нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации не содержится норм об отработанных ртутьсодержащих осветительных приборах, формах и местах их временного хранения и вывоза с целью дальнейшей их утилизации (демеркуризации). Этот же правовой пробел относится ко всем действующим законам субъектов Российской Федерации о чистоте и порядке. На сегодняшний день ртутьсодержащие лампы, по большей части, выбрасываются в контейнеры для сбора ТБО, а домоуправляющие компании не могут заниматься утилизацией ртутьсодержащих ламп. Между тем, как установлено постановлением Правительства Российской Федерации от 03.09.2010 № 681 «Об утверждении правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и коружающей среде, «не допускается самостоятельное обезвреживание, использование, траспортирование и размещение отработанных ртутьсодержащих ламп потребителями отработанных ртутьсодержащих ламп, а также их накопление в местах, являющихся общим имуществом собственников помещений многоквартирного дома». В соответствии с пунктом 8 части 2 указанных Правил, органы местного самоуправления должны организовывать сбор отработан- 7 ных ртутьсодержащих ламп и информирование юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц о порядке осуществления такого сбора. Учитывая специфику нижегородского законодательства – а именно наличие рамочного закона о чистоте и порядке, по нашему мнению, необходимо введение в нем опирающихся на федеральное законодательство определений, связанных с указанным вопросом, в понятийный аппарат, – в статью 2 («Основные понятия, используемые в настоящем законе»), а также дополнение статьи 9 закона («Содержание контейнерных площадок, бункеров-накопителей, контейнеров, урн») подпунктом о хранении и вывозе отработанных ртутьсодержащих осветительных приборов, нормы которого регулировали бы данный вопрос общим для всех муниципальных образований Нижегородской области образом. Нормы об ответственности за нарушение норм закона о чистоте и порядке изложены в главе 3 «Административные правонарушения в сфере благоустройства, обеспечения чистоты и порядка» Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20.05.2033 № 34-З. С учетом потребности, в будущем, установления ответственности за нарушение норм о хранении и вывозе отработанных ртутьсодержащих осветительных приборов, которые могут быть введены в закон о чистоте и порядке, по нашему мнению, необходимо соответствующее дополнение статьи 3.8 («Размещение, хранение материалов, сырья, продукции, тары, механизмов, оборудования, транспортных средств вне установленных мест») КоАП Нижегородской области.