Ланцов А. * Нормативное закрепление участия государства в

А. ЛАНЦОВ,
аспирант Международной академии предпринимательства
НОРМАТИВНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА
В БАНКРОТСТВЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО
УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ
Вовлеченность государства в процедуры банкротства государственного
унитарного
предприятия
(ГУП)
обусловлено
государственной
собственностью на имущество данного предприятия. Закрепляя имущество
за ГУП, государство сохраняет право собственности на это имущество, а
унитарное предприятие как субъект предпринимательской деятельности
владеет этим имуществом на основе ограниченного вещного права – права
хозяйственного ведения1. Государству, как собственнику имущества
неплатежеспособного
хозяйствующего
субъекта,
законодательство
о
банкротстве отводит весьма активную роль и закрепляет за ним
значительные полномочия для защиты его интересов.
Интерес государства в деле о несостоятельности государственного
унитарного предприятия может быть определен как недопущение
ликвидации экономически активного ГУП, испытывающего временные
финансовые трудности, но формально подпадающего под признаки
банкротства. Государство создает унитарные предприятия исходя из
публичных интересов, поэтому деятельность унитарных предприятий
важна для всего общества и ее прекращение чаще всего будет
сопровождаться общесоциальными негативными последствиями. В связи с
этим участие государства в деле о несостоятельности унитарного
предприятия направлено, в первую очередь, на использование всех
предусмотренных
законом
механизмов
для
восстановления
На праве оперативного управления государственное имущество закрепляется за
казенными предприятиями, которые в соответствии с действующим законодательством не
могут быть признаны банкротами (ст. 65 ГК РФ).
1
платежеспособности
ГУП
и
сохранение
общественно
значимого
производства в государственном секторе.
Если же, несмотря на все проведенные мероприятия, восстановить
платежеспособность
унитарного
предприятия
не
удалось,
участие
государства в конкурсном производстве направлено на то, чтобы не
допустить неэквивалентного перехода права собственности на имущество
должника.
Как свидетельствует российский опыт, судебный порядок конкурсного
производства
не
исключает
возможности
использования
института
банкротства для неэквивалентного перераспределения государственной
собственности, а также для захвата контроля над государственным
предприятием. Стоит отметить, что государственные предприятия в
перестроечной и постперестроечной России стали одним из наиболее
излюбленных
объектов
рейдерства.
Это
объясняется
несколькими
факторами.
Во-первых, будучи исполнителями договоров по государственному
заказу, государственные предприятия становились заложниками дефицита
государственного
бюджета,
когда
произведенная
продукция
по
государственным контрактам для государственных нужд не оплачивалась
государством в установленные сроки в связи с общим тяжелым
финансовым положением в бюджетной системе. Временные финансовые
трудности ГУП, связанные с просрочкой платежей из бюджета по
госзаказам, активно используются рейдерами для возбуждения дела о
несостоятельности унитарного предприятия. На платежеспособности
государственных предприятий также серьезно отразилось общее резкое
снижение объема договоров об обеспечении государственных нужд. Такая
ситуация наблюдалась в 90-х годах прошлого века, когда государство
существенно сократило количество заключаемых контрактов. В результате
сокращения
государственного
оборонного
заказа
практически
все
оборонные и стратегические предприятия попали в тяжелое финансовое
положение2.
Во-вторых, в составе имущества государственных предприятий нередко
есть
высокоточное,
промышленное
дорогостоящее,
оборудование,
возможно
приобретенное
даже
уникальное,
государством
для
производства продукции военного или космического назначения. Такое
оборудование представляет особый интерес для рейдеров. При этом часто
основные средства государственного предприятия (производственные
мощности) не переоценивались несколько лет, а их балансовая стоимость
существенно ниже реальной рыночной, что также увеличивает «прибыль»
рейдера.
И,
в-третьих,
сегодня
захват
государственного
предприятия,
являющегося монопольным производителем какой-либо необходимой
государству продукции, обеспечивает рейдеру гарантированные заказы от
государства, а значит, устойчивую прибыль в условиях мирового
финансового кризиса.
Таким образом, государственные предприятия чаще других становятся
жертвами злоупотребления механизмом банкротства, поэтому участие
государства, как собственника имущества должника, в процедурах
несостоятельности обязательно.
Обязательное участие
государства, как
собственника имущества
должника, в деле о несостоятельности государственного унитарного
предприятия
закреплено
в
ст.
35
Федерального
закона
«О
несостоятельности (банкротстве)»3 (далее – Закон о банкротстве). В числе
лиц, участвующих в арбитражном процессе по делу о банкротстве,
называется представитель собственника имущества должника – унитарного
предприятия, под которым закон понимает лицо, уполномоченное
Говоров Б.В. Практика и проблемы банкротства стратегических предприятий //
Арбитражный управляющий. 2006. № 4. С. 35.
3
Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности
(банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
2
собственником имущества должника – унитарного предприятия, на
представление его законных интересов при
проведении
процедур
банкротства (ст. 2 Закона о банкротстве).
Согласно Положению о Федеральном агентстве по управлению
государственным имуществом (утв. постановлением Правительства РФ от
5 июня 2008 г. № 432, с изменениями от 7 ноября 2008 г.) и постановлению
Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691, полномочия собственника
имущества должника – федерального государственного унитарного
предприятия,
при
проведении
процедур
банкротства
осуществляет
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, т.е.
федеральный
орган
исполнительной
власти4.
Подчеркнем,
что
действующее законодательство признает Федеральное агентство по
управлению федеральным имуществом не представителем собственника
имущества должника – унитарного предприятия, а именно органом,
осуществляющим права государства как собственника ГУП.
Действовавшее ранее постановление Правительства РФ от 20 мая 2003 г.
№
295
«О
представителе
собственника
имущества
должника
–
федерального государственного унитарного предприятия при проведении
процедур банкротства»5 в целях обеспечения законных интересов
Российской
Федерации
как
собственника
имущества
федерального
государственного унитарного предприятия при реализации положений
Закона о банкротстве закрепляло полномочия представителя собственника
имущества должника – федерального государственного унитарного
предприятия, при проведении процедур банкротства за Министерством
имущественных отношений Российской Федерации, за исключением
случаев, когда решением Правительства Российской Федерации указанные
Положение о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом (утв.
постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432) (с изменениями от 7 ноября
2008 г.) // СЗ РФ. 2008. № 23. Ст. 2721.
5
Постановление Правительства РФ от 20 мая 2003 г. № 295 «О представителе
собственника имущества должника – федерального государственного унитарного
предприятия при проведении процедур банкротства»// СЗ РФ. 2003. № 21. Ст. 2012.
4
полномочия будут возложены на иной федеральный орган исполнительной
власти, юридическое или физическое лицо.
Права
собственника
имущества
государственных
предприятий
осуществляют также отраслевые агентства. Например, Федеральное
агентство по техническому регулированию и метрологии
является
федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по
управлению
государственным
имуществом
в
сфере
технического
регулирования и метрологии, в связи с чем осуществляет полномочия
собственника в отношении федерального имущества, необходимого для
обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной
власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества,
переданного федеральным государственным унитарным предприятиям,
федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям,
подведомственным
агентство
является
названному
Агентству6.
федеральным
органом
Федеральное
исполнительной
дорожное
власти,
осуществляющим функции по управлению государственным имуществом в
сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства. Оно выполняет
полномочия собственника в отношении федерального имущества, в том
числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным
предприятиям
и
федеральным
государственным
учреждениям,
подведомственным Агентству7.
Федеральное агентство по недропользованию является федеральным
органом
исполнительной
власти,
осуществляющим
функции
по
управлению государственным имуществом в сфере недропользования, и
имеет полномочия собственника в отношении федерального имущества, в
Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве
по техническому регулированию и метрологии» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2575.
6
7
Постановление
Правительства
РФ
от
23
июля
2004 г.
№ 374
«Об
утверждении
Положения
о
Федеральном
дорожном
агентстве»
(с изменениями от 11 апреля, 4 сентября 2006 г., 16 февраля, 21 апреля, 13 октября, 7
ноября 2008 г., 8 января 2009 г.) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3264.
том
числе
имущества,
переданного
федеральным
государственным
унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и
казенным
предприятиям,
Аналогичные
полномочия
подведомственным
закреплены
за
данному
другими
Агентству8.
федеральными
агентствами в соответствующих положениях.
Сегодня нормативно устанавливается только орган исполнительной
власти, осуществляющий права собственника имущества несостоятельного
ГУП, – Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
или иное отраслевое агентство, в то время как в процедурах банкротства
участвует представитель собственника имущества должника – унитарного
предприятия. Очевидно, названное Агентство назначает конкретное
должностное лицо из числа чиновников Росимущества (отраслевого
агентства), представителем собственника имущества должника, ГУП, в
конкретном деле о банкротстве.
Если
унитарное
стратегических
предприятие-должник
предприятий,
то
в
деле
относится
о
к
банкротстве,
категории
помимо
представителя собственника имущества ГУП, участвует федеральный
орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию единой
государственной политики в отрасли экономики, в которой ведет
деятельность то или иное стратегическое предприятие (ст. 192 Закона о
банкротстве). Перечень таких федеральных органов исполнительной
власти, проводящих государственную политику в тех отраслях экономики,
где функционируют стратегические предприятия, определен Указом
Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 3149 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от
20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов
Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293 «Об утверждении
Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст.
2669.
8
9
СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
исполнительной
власти»10.
Таким
образом,
в
случае
банкротства
стратегического унитарного предприятия для защиты государственных
интересов в деле участвуют Министерство промышленности и торговли
Российской Федерации11, Министерство связи и массовых коммуникаций
Российской
Федерации12,
Федеральное
агентство
по
техническому
регулированию и метрологии13, Министерство энергетики РФ и др.
Таким образом, участие государства в деле о несостоятельности
государственного унитарного предприятия для защиты его интересов
обеспечивается
посредством
участия
в
процедурах
банкротства
представителя собственника имущества должника и наделения его для
этого
необходимыми
закрепление
правомочиями.
участия
государства
Следовательно,
нормативное
процедурах
банкротства
в
государственного унитарного предприятия заключается в нормативном
закреплении правомочий представителя собственника имущества должника
– унитарного предприятия.
Использование конструкции представительства интересов государства
объясняется спецификой государства как субъекта права.
Государство, как особый вид юридического лица – юридическое лицо
публичного права, приобретает, осуществляет свои права и исполняет
обязанности посредством деятельности своих органов (ст. 125 ГК РФ),
точнее, при помощи волевых актов поведения должностных лиц, из
которых состоят эти государственные органы. Именно их сознание и воля
позволяют
действовать
государству
как
субъекту
права14.
Такая
юридическая конструкция реализации прав и исполнения обязанностей
СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023; № 31. Ст. 3234; № 38. Ст. 3735; № 42. Ст. 4107; № 47. Ст.
4635; № 49. Ст. 4889.
11
Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 438 «О Министерстве
промышленности и торговли Российской Федерации // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2868.
12
Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. № 418 «О Министерстве связи и
массовых коммуникаций Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 23. Ст. 2708.
13
Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве
по техническому регулированию и метрологии» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2575; № 44. Ст.
4357.
14
См.: Гражданское право / Под ред. Ю.К. Толстого, А.И. Сергеева. М., 1996. С. 155.
10
посредством деятельности государственных органов детально разработана
отечественной
цивилистикой
по
аналогии
с
«теорией
органов
юридического лица» для характеристики гражданской правосубъектности
государства. Однако представляется, что эта конструкция распространяется
на всю деятельность государства, потому что оно реализует через свои
органы не только имущественные и личные неимущественные права. Все
права и обязанности государства осуществляются через функционирование
государственных
органов.
Законодательные,
правоприменительные,
правоохранительные, финансовые права и обязанности государства
реализуют в соответствии
с установленной компетенцией
органы
государственной власти и их должностные лица.
Иными словами, права собственника имущества государственного
предприятия государство осуществляет по обычной схеме – посредством
наделения полномочиями на управление объектами государственной
собственности
конкретных
органов
государственной
власти.
Это
положение получило общее законодательное закрепление в ст. 125 ГК РФ и
было конкретизировано в специальном законодательстве применительно к
осуществлению
правомочий
собственника
имущества
унитарного
предприятия в ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях»: от имени
Российской
Федерации
права
собственника
имущества
унитарного
предприятия осуществляют органы государственной власти Российской
Федерации
в
рамках
их
компетенции,
установленной
актами,
определяющими статус этих органов.
Нормы, закрепляющие полномочия государственного органа, получили
в теории права название компетенционных. Они являются видом
управомочивающих правовых норм, поскольку формально наделяют
правами
какой-либо
орган
государственной
власти.
Как
правомочие государственного органа формулируется через право.
правило,
Например,
представитель
собственника
имущества
должника
–
унитарного предприятия, вправе участвовать в собрании кредиторов (ст. 12
Закона о банкротстве). Это правомочие конкретного должностного лица,
государственного чиновника, уполномоченного собственником имущества
должника – унитарного предприятия, на представление его законных
интересов при проведении процедур банкротства государственного
унитарного
предприятия.
государственной
власти,
Однако
для
должностного
представляющего
интересы
лица
органа
государства
в
процедурах банкротства ГУП и реализующего правомочия собственника
имущества унитарного предприятия, это право, вытекающее из его задач и
функций, не является правом в классическом понимании, которое можно
использовать или не использовать по своему усмотрению.
Права, которыми наделен любой орган государственной власти,
реализуют его должностные лица, используя их для выполнения
конкретных
государственных
выполнения
обязанностей
функций,
перед
ним.
для
служения
Это
такие
государству,
права,
которые
государственный орган посредством конкретных действий должностных
лиц обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. Таким
образом,
компетенционная
государственного
органа
норма
(должностного
устанавливает
лица),
правомочие
которое
отражает
неразрывность прав и обязанностей этого органа (должностного лица)15.
Права
органа
государства
(должностного
лица),
закрепленные
компетенционными нормами, одновременно являются его обязанностями.
Представитель собственника имущества должника
– унитарного
предприятия, наделяется правомочиями для защиты интересов государства
в деле о несостоятельности ГУП. И осуществление такой защиты является
его обязанностью, в связи с чем он обязан реализовать предоставленные
ему права. Поскольку представителем собственника имущества должника –
Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2005.
С. 83.
15
унитарного
предприятия
–
выступает
должностное
лицо
органа
государственной власти, нормы, закрепляющие его правомочия в качестве
выразителя интересов государства в деле о банкротстве ГУП, – это нормы,
закрепляющие
компетенцию
этого
должностного
лица,
т.е.
компетенционные нормы.
Компетенция государственных органов и, следовательно, производная
от них компетенция должностных лиц этих органов, в том числе на участие
в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не
частного (гражданского) права16. Нормы, закрепляющие правомочия
органов государственной власти и их должностных лиц, традиционно
относятся юридической наукой к сфере публичного права. Правомочия
органов
государства
в
процедурах
банкротства
государственного
унитарного предприятия представляют собой часть их компетенции на
управление государственным имуществом.
Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 31417, функции
управления государственным имуществом в Российской Федерации
осуществляют
исполнительной
федеральные
власти.
агентства
Управление
–
федеральные
государственным
органы
имуществом
представляет собой вид государственной управленческой деятельности,
которая традиционно признается объектом административно-правового
регулирования18.
Таким
образом,
нормы,
закрепляющие
права
представителя
собственника имущества должника – унитарного предприятия, являются
частью нормативного регулирования полномочий должностных лиц в
сфере управления государственным имуществом. В связи с этим
независимо от общей правовой природы нормативно-правового акта такие
Гражданское право: в 2 т. Том I: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. С. 284.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
18
См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 35;
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации.
В трех частях: Учебник для вузов. М., 2003. С. 47.
16
17
нормы всегда имеют административно-правовой характер. Это позволяет
утверждать,
что
представительство
интересов
государства
как
собственника имущества унитарного предприятия-должника в деле о
банкротстве имеет административную правовую природу.
Конкретные
унитарного
правомочия
предприятия
представителя
в
условиях
собственника
имущества
неплатежеспособности
ГУП
закреплены в Законе о банкротстве. Нормы, регулирующие участие
представителя собственника имущества ГУП в деле о несостоятельности
рассредоточены по тексту Закона применительно к каждой процедуре
банкротства.
До 2004 г. действовал Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2264
«О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности
(банкротстве) предприятий» (с изменениями от 25 июля 2000г.)19, который
устанавливал, что от имени государства интересы собственника при
решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) в отношении
федеральных государственных предприятий представляло Федеральное
управление
по
Государственном
делам
о
несостоятельности
комитете
Российской
(банкротстве)
Федерации
по
при
управлению
государственным имуществом.
В
этом
качестве
на
Федеральное
управление
по
делам
о
несостоятельности (банкротстве) возлагались следующие функции:
- рассмотрение финансового состояния предприятий и принятие решения
о необходимости проведения обязательной приватизации федеральных
государственных предприятий, являющихся неплатежеспособными и
имеющих неудовлетворительную структуру баланса (далее – предприятиядолжники);
Указом Президента РФ от 29 ноября 2004 г. № 1480 настоящий Указ признан
утратившим силу
19
- принятие обязательного для предприятия-должника решения о внесении
таким предприятием в арбитражный суд заявления о возбуждении
производства по делу о несостоятельности (банкротстве);
- обращение в арбитражный суд с заявлением о признании предприятиядолжника несостоятельным (банкротом), если предприятие не подает такое
заявление на основании принятого Федеральным управлением решения;
- внесение в арбитражный суд ходатайства о проведении внешнего
управления
имуществом
предприятия-должника,
о
проведении
его
санации;
- определение необходимых признаков (условий) наличия реальной
возможности восстановления платежеспособности предприятия-должника,
являющихся основанием для назначения внешнего управления имуществом
предприятия-должника или его санации;
- представление в арбитражный суд заключения по плану проведения
внешнего управления имуществом предприятия-должника;
- обращение в арбитражный суд с заявлениями о пересмотре плана
проведения внешнего управления имуществом предприятия-должника, о
продолжении внешнего управления имуществом этого предприятия либо о
его прекращении и открытии конкурсного производства, о неэффективном
проведении санации или действиях участников санации, ведущих к
ущемлению
интересов
Российской
Федерации
как
собственника
предприятия-должника;
- определение с согласия кредиторов, выраженного решением их
собрания, условий и критериев конкурса и организация конкурса при
назначении арбитражного управляющего;
- принятие решения о добровольной ликвидации предприятия-должника
и утверждение решения директора предприятия-должника о добровольной
ликвидации;
- организация работ по оценке стоимости активов предприятиядолжника;
- представление в арбитражный суд списка лиц, желающих участвовать в
проведении санации предприятия-должника, и сведений о них;
- определение условий участия государства (уполномоченных органов и
организаций) в проведении санации предприятия-должника и порядка ее
проведения;
- согласование условий и критериев проведения конкурса желающих
принять участие в санации;
- распоряжение средствами, выделенными из бюджета и внебюджетных
фондов для проведения реорганизации, санации неплатежеспособных
предприятий и ликвидации предприятий.
- заключение с арбитражным управляющим (после назначения его
арбитражным судом и с согласия кредиторов) договора, определяющего
формы и пределы его ответственности перед собственником и кредиторами
предприятия-должника. Федеральное управление заключает такой договор
с арбитражным управляющим, выраженного решением их собрания.
Таким образом, на подзаконном уровне системно и концентрированно
закреплялись
все
полномочия
органа
государственной
власти,
представлявшего интересы государства в деле о банкротстве унитарного
предприятия. Формально эти правомочия повторяют положения Закона о
банкротстве. Однако наличие такого акта подчеркивало административный
характер отношений между государством как собственником имущества
неплатежеспособного ГУП и представителем его интересов в деле о
банкротстве.
Нормативное
закрепление
содержания
функций
представителя государства при решении вопросов о несостоятельности
(банкротстве) в отношении федеральных государственных предприятий
исключало возможность толкования правомочий представителя как
необязательных для реализации. Проще говоря, определялось, что именно
обязан делать представитель государства в деле о банкротстве ГУП,
упрощался контроль над реализацией функций органа власти, наделенного
полномочиями представителя при решении вопросов о несостоятельности
(банкротстве) в отношении федеральных государственных предприятий.
Отсутствие в настоящее время подзаконного акта, закрепляющего
конкретную
компетенцию
представителя
собственника
имущества
унитарного предприятия-должника в деле о банкротстве, размывает
административно-правовую природу отношений между государством и его
представителем. Не исключено, что при апелляции к гражданско-правовой
сущности института банкротства на эти отношения будут инерционно
распространены гражданско-правовые принципы представительства, от
чего проиграет, конечно, государство.
Неопределенность
характера
прав
представителя
собственника
имущества должника – унитарного предприятия, снижает уровень
защищенности интересов государства, способствует различного рода
злоупотреблениям
ответственности
со
за
стороны
чиновников,
неэффективное
уклонению
представительство
их
от
интересов
государства в деле о несостоятельности ГУП. Свести к минимуму
перечисленные
риски
можно
принятием
подзаконного
акта,
регулирующего правомочия должностного лица (группы должностных
лиц), уполномоченного собственником имущества должника – унитарного
предприятия на представление его законных интересов при проведении
процедур банкротства.