БЫКОВ И.А. Проблемы государственного регулирования

БАНКОВСКАЯ СФЕРА
И. А. БЫКОВ,
кандидат юридических наук
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
Административная
дееспособность
–
правоспособность
главные
составляющие
и
административная
административно-правового
статуса субъектов административного права. Несмотря на это, вопрос о
понятии и содержании административной правосубъектности коллективных
образований не имеет адекватного легального решения; не уделяется
внимание этому вопросу и в науке административного права1.
В учебниках по административному праву понятие коллективного
субъекта административного права раскрывается через призму учения о
юридическом лице. Между тем, как справедливо отмечается в юридической
литературе, институт юридического лица – это только одна из правовых
форм, обращенная к другим участникам имущественных отношений,
обусловленных использованием товарно-денежной формы2.
Процесс выявления того, что представляет собой и как определяется
правосубъектность, лежит в аспекте ее сущностного содержания общего
понятия субъекта права. Правосубъектность есть правовое состояние лица в
обществе,
которым
констатируется
факт
признания
его
субъектом
существующей системы права. Подчеркнем, что научная абстракция
правовой действительности, закрепляющая собой единое целое, не сводится
к правовому положению субъектов в любой отрасли права; в то же время
Рахмилович В.А. О так называемом субстрате юридического лица // Проблемы
совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Т. 29. М., 1984. С. 113.
2
Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его
субъектов в современном российском праве. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 1999.
С. 85.
1
правосубъектность получает развитие и обогащение во всех правовых
отраслях, во всей правовой системе России.
При исследовании проблемы правосубъектности используется, как
правило, понятие правового статуса субъектов права; в научной литературе
по-разному
определяется
соотношение
указанных
понятий.
Так,
А.В. Мицкевич отождествляет правоспособность с правовым статусом
гражданина или организации1. По мнению Н.И. Матузова, все то, что
законодатель оформляет как правовое положение личности в обществе,
входит в понятие правового статуса, включая правосубъектность.
Г.В. Мальцев при определении взаимосвязи правосубъектности и
правового статуса исходит из того, что правосубъектность предполагает
наличие у субъекта права правового статуса и правоспособности; правовой
же статус включает в себя совокупность прав и обязанностей (правовых
возможностей), которые вместе с правоспособностью создают предпосылки
участия лица в конкретных правоотношениях2. Аналогичную позицию
занимает Н.В. Витрук3.
Таким образом, при всем многообразии мнений, авторы исходят из того,
что правосубъектность предполагает наличие у субъекта правового статуса.
Действительно,
правосубъектность,
отражая
существенные
стороны
правового положения субъекта в обществе, развивается и конкретизируется в
правовом статусе. Правовой статус – совокупность вытекающих из закона
прав и обязанностей и правоспособность, можно рассматривать как
своеобразную первую ступень реализации правосубъектности4.
Традиционно в науке административного права содержание статуса
коллективного субъекта связывают со следующими обстоятельствами: 1)
является ли он частью государственного механизма; 2) каким видом
Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 30; Бегичев Б.К. Трудовая
правоспособность советских граждан. М., 1972. С. 12.
2
Матузов Н.И. Личность, права, демократия. Саратов, 1972. С. 192–195.
3
Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М.,
1979. С. 115.
4
Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1968. С. 36, 84, 85.
1
деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и
т.д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или
включен в более сложную организационную структуру1.
Структура административно-правового статуса коллективных субъектов
образуется
тремя
блоками:
целевым,
структурно-организационным,
компетенционным. Первым элементом административно-правового статуса
коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные
юридически2. Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение
определенной социальной потребности, которая в уставе кредитной
организации
и
иных
управленческих
актах
(например,
лицензии)
конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.
Цель
деятельности
кредитной
организации
обусловлена
ее
экономической сущностью. С экономической точки зрения кредитная
организация является хозяйствующим субъектом, производящим особый,
специфический продукт, который существенно отличается от продукта
сферы материального производства: он производит не просто товар, а товар
особого рода в виде денег, платежных средств. Деньги являются
воспроизводственной категорией: наличные деньги, выпущенные банком как
единственным монополистом в общей массе субъектов воспроизводства,
обслуживают как сферу производства, так и распределения, обмена и
потребления. В этих условиях банк предстает «как особая, специфичная
организация,
как
денежно-кредитный
институт,
осуществляющий
регулирование платежного оборота страны в наличной и безналичной
формах»3.
Нормативно цель деятельности кредитных организаций определена в
ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» как
См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.:
Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 2002. С. 177; Старилов Ю.Н. Административное
право. Воронеж, 2001. С. 22, 23.
2
Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 27, 28.
3
См.: Гавальда К., Стуфле Ж. Банковское право (учреждения – счета – операции –
услуги). Пер. с франц. / Под ред. В.Я. Лисняка. М.: АО «Финстатинформ», 1996. С. 25.
1
осуществление банковских операций. Законодательство не дает легального
определения банковской операции, однако их перечень назван в ст. 5
Федерального закона «О банках и банковской деятельности», где, помимо
собственно банковских операций, названы иные сделки, совершаемые
банками и другими кредитными организациями. Заметим, что подобный
способ определения банковских операций используется и в зарубежном
законодательстве.
Законодатель не разграничивает понятия «сделка» и «операция» и
употребляет их как тождественные. Действительно, банковская операция –
это гражданско-правовая сделка, но особого рода. Она носит сложный,
комплексный характер и включает в себя не только действия, которые
совершаются в порядке реализации прав и обязанностей сторон в конкретном
правоотношении, но и действия, совершаемые в силу установленных правил1.
Правовой режим указанных действий обладает спецификой, так как призван
обеспечивать не только интересы частных лиц, но и публичные интересы
общества и государства, выражающиеся, прежде всего, в существовании
особого государственного органа.
Отмеченные обстоятельства свидетельствуют о наличии публичного
интереса при проведении банковских операций, реализация которого требует
использования
характера.
инструментария
мер
государственно-управленческого
К
указанным
обеспечительным
лицензирование
кредитной
деятельности,
средствам
подчинение
относится
специальным
правилам и нормам, регулирующим порядок проведения банковских
операций (кредитование, расчеты, иные услуги), надзор со стороны Банка
России, установление системы экономических нормативов, статистической и
бухгалтерской отчетности.
Дальнейшая
конкретизация
целей
деятельности
позволяет
дифференцировать кредитные организации на два вида – банки и
небанковские кредитные организации. Первые имеют исключительное право
1
См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М.: Юрист, 1997. С. 23, 24.
осуществлять всю совокупность банковских операций (привлечение во
вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение
указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности,
платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и
юридических лиц); вторые вправе осуществлять лишь отдельные банковские
операции, предусмотренные законом (например, только расчетные или
депозитно-кредитные операции)1. Различие в целевых блоках статуса
кредитных организаций оказывает непосредственное влияние на различия в
компетенционных блоках, о чем будет сказано ниже.
Исследование целевого блока административно-правового правового
статуса кредитной организации обусловливает наделение ее специальной
правоспособностью. Вышеизложенные соображения позволяют сделать
вывод о наличии в правовом статусе кредитных организаций целевого
компонента, который обретает четкое выражение посредством публичного
интереса.
Второй, организационно-структурный, компонент правового статуса
является довольно сложной системой. В него входит нормативное
регулирование
порядка
образования,
легализации,
реорганизации,
ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних
организаций
в
подчинение
других,
установления
и
изменения
их
организационных структур, права на организационное самоопределение,
процедур деятельности и права на официальные символы.
Административно-правовое
положение
кредитной
организации
определяется общими нормами, относящимися ко всем коллективным
субъектам; нормами, устанавливающими специфику данного их вида.
См.: Инструкция Центрального банка Российской Федерации от 14 января 2004 г. № 109И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации
кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций».
Зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 13 февраля 2004 г. № 5551, п. 8.3 //
Вестник Банка России. 2004. № 15.
1
Основы административно-правового положения кредитных организаций
установлены отчасти нормами Гражданского кодекса РФ, а более детально –
нормами Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Это
межотраслевой акт, определяющий, в частности, правовое положение
кредитных организаций как субъектов гражданского и административного
права1.
Согласно ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской
деятельности», кредитные организации учреждаются на базе любой формы
собственности в форме хозяйственных обществ. Между тем образование
кредитных
организаций
на
основе
публичных
форм
собственности
(государственной и муниципальной) ограничено ст. 66 Гражданского кодекса
РФ: государственные органы и органы местного самоуправления не могут
выступать участниками, в том числе учредителями хозяйственных обществ,
за исключением случаев, когда комитеты по управлению имуществом
являются учредителями акционерных обществ, созданных в процессе
приватизации в соответствии с законодательством о приватизации2.
Согласно ст. 12 Федерального закона «О банках и банковской
деятельности»,
кредитные
организации
подлежат
государственной
регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с
учетом специального порядка государственной регистрации кредитных
организаций.
Между
тем
возникновение
административной
правоспособности кредитной организации вряд ли можно связывать с
Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации от 21 февраля 2001 г. № 60 «Обзор практики разрешения споров, связанных с
применением арбитражными судами Федерального закона «О приватизации
государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в
Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
2001. № 5.
2
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Российская газета. 2001. 10
августа; 2004. 5 ноября.
1
приобретением
отражает
ею
статуса
лишь сущность гражданской
Административная
нормами
юридического
права
же
лица,
которого
правоспособности.
правоспособность
возможность
категория
коллективного
означает
субъекта
закрепленную
вступать
в
административно-правовые отношения, его способность быть субъектом
права, т.е. пользоваться правами и исполнять соответствующие обязанности1.
В
административном
возникновения
праве
нет
административной
четкого
определения
правоспособности
момента
коллективных
субъектов. Большинство ученых момент возникновения административной
правоспособности одновременно связывают, на наш взгляд, с двумя
разноплановыми категориями – созданием коллективного субъекта и
государственной регистрацией2. При этом не уточняется, в каком случае
административная
правоспособность
наступает
с
момента
создания
предприятия, а в каком – с момента регистрации.
Что касается правоспособности кредитных организаций, очевидно, что
возникновение гражданской правоспособности связывается с регистрацией
кредитной организации как юридического лица (внесение в единый
государственный реестр юридических лиц). Однако это не разрешает
проблемы, связанной с административной правоспособностью унитарных
предприятий. Для кредитных организаций предусмотрена довольно сложная
система регистрации, связанная с тем, что контроль, проводимый в рамках
общей процедуры регистрации юридических лиц, дополняется специальным
контролем, осуществляемым Центральным банком РФ.
Решение о государственной регистрации кредитной организации
принимает Банк России; указанное решение служит основанием для внесения
сведений в Единый государственный реестр юридических лиц Федеральной
Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: ИКД
«Зерцало-М», 2002. С. 62, 63.
2
Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч 2. Книга первая: Субъекты. Органы
управления. Государственная служба. Воронеж: Издательство Воронежского
государственного университета, 2001. С. 14, 15.
1
налоговой службой РФ. Из этого следует, что с момента принятия
Центральным банком решения о регистрации возникают административные
отношения с участием налогового органа и организацией, о регистрации
которой принято решение. Эту организацию нельзя в полной мере назвать
кредитной, ибо на этом этапе она обладает лишь отдельными элементами
административной
правосубъектности,
позволяющими
участвовать
в
регистрационных правоотношениях.
Внесение записи в Единый государственный реестр юридических лиц
означает приобретение организацией статуса юридического лица, а не
кредитной организации: право проводить банковские операции возникает
только с момента получения лицензии Центрального банка РФ (ст. 12
Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Внесение в
реестр
означает
расширение
административной
правосубъектности
кредитной организации за счет возможности участвовать в лицензионном
правоотношении.
Таким образом, лишь факт выдачи лицензии означает возникновение
гражданской правосубъектности кредитной организации и завершение
формирования административной правосубъектности.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что правовой механизм
возникновения административной правоспособности кредитной организации
иной, нежели гражданской правоспособности. Это вполне объяснимо, ибо
указанные
категории
функционально
разнородны:
гражданская
правосубъектность опосредует возможность участия в имущественных
отношениях, административная – в отношениях управленческих. При этом
говорить о кредитной организации в полном смысле слова можно только при
наличии у нее и административной и гражданской правосубъектности.
Следующим элементом административно-правового статуса кредитной
организации
является
компетенция.
Последняя
тесно
связана
с
правоспособностью, основными правами и обязанностями, включенными в
правовой статус. Компетенция также является одной из форм проявления
правосубъектности, но это проявление обнаруживается в правовом статусе.
Как отмечает Д.Н. Бахрах, «компетенция – часть правового статуса
коллективных субъектов, которая состоит из совокупности властных
полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый
элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением
власти, с участием в управленческих отношениях, в том числе, право
издавать
определенные
акты.
Второй
элемент
компетенции
–
подведомственность, правовое закрепление предметов, дел на которые
распространяются властные полномочия»1. Исходя из указанной точки
зрения, на первый взгляд компетенционный признак правового статуса
кредитной
организации
отсутствует.
Однако
компетенция,
как
и
правоспособность, обнаруживает себя на межотраслевом или отраслевом
уровне.
Между
ними
имеется
общее
и
различие,
более
того,
в
экономической среде, где рыночные законы и регулирующая роль
государства,
правоспособность
и
компетенция
предстают
взаимодействующими элементами единого правового статуса кредитной
организации.
Правоспособность
как
предпосылка
правообладания
воплощает
отношение ее носителя с государством, в то время как субъективное право –
с обязанным лицом2. Основные права и обязанности, составляющие один из
элементов правового статуса кредитной организации, указывают также на
взаимоотношения его носителей и государства. Затем они получают
конкретизацию в компетенции, которая предполагает субординированные
отношения между субъектом и государственным органом. Различие между
основными правами и обязанностями, взятое на уровне правового статуса
кредитной организации, заключается в степени конкретизации исходных
возможностей данного коллективного субъекта. Такая связка позволяет
1
2
Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 29.
Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Л., 1975. С. 126.
говорить
о
наличии
в
правовом
статусе
кредитной
организации
определенных элементов компетенционных полномочий, которые хотя и не
включают в себя все признаки компетенции, свойственные, например, органу
исполнительной власти, однако имеют вполне четкий управленческий
характер.
Выражается это в том, что кредитные организаци, наделяются
контрольными полномочиями в налоговой и валютной сферах. В частности,
коммерческие банки являются элементами механизма контроля и учета
налогоплательщиков: согласно ст. 86 Налогового кодекса РФ1, банки
открывают счета организациям, индивидуальным предпринимателям только
при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе,
при этом об открытии или закрытии счета организации, индивидуального
предпринимателя банк обязан сообщать в налоговый орган по месту их учета
в пятидневный срок со дня открытия или закрытия такого счета; банки
обязаны выдавать налоговым органам справки по операциям и счетам
организаций
и
граждан,
осуществляющих
предпринимательскую
деятельность без образования юридического лица, в порядке, определяемом
законодательством РФ, в течение пяти дней после мотивированного запроса
налогового органа.
В определенных случаях (в частности, предусмотренных ст. 855
Гражданского кодекса РФ) банк вправе контролировать распоряжение
клиентов денежными средствами по счету, обеспечивая исполнение
платежных документов, отнесенных законом к приоритетным платежам в
соответствии с очередностью, установленной в п. 2 ст. 855 Гражданского
кодекса РФ2.
Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном
контроле» коммерческие банки наделены статусом агентов валютного
Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Российская
газета. 1998. 6 августа; 1999. 17 июля.
2
Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и
валютном контроле» // Российская газета. 2003. 17 декабря.
1
контроля, обладающих полномочиями на проведение проверок соблюдения
резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов
органов валютного регулирования, проверок полноты и достоверности учета
и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов,
истребование
документов
и
информации,
связанных
с
валютными
операциями, открытием и ведением счетов.
Объем
предоставленных
кредитной
организации
управленческих
полномочий дифференцирован в зависимости от вида предоставленной
Банком России лицензии. Так, агентом валютного контроля может быть
только кредитная организация, обладающая лицензией, которая дает право на
осуществление банковских операций со средствами иностранной валюте;
контролировать расчеты может лишь кредитная организация, которая вправе
проводить расчетные операции. Таким образом, лицензия Центрального
банка РФ, определяя объем гражданской правоспособности кредитной
организации, непосредственно влияет на содержание ее административноправового статуса.
Содержание вышеозначенных полномочий свидетельствует о том, что
кредитные организации обладают такими элементами компетенции, как
подведомственность, правовое закрепление круга объектов, на которые
распространяются властные полномочия. Кроме того, в рамках изучаемой
проблематики целесообразно говорить и о наличии внутриорганизационной
компетенции, которую необходимо рассматривать через административную
дееспособность
кредитной
организации.
Дееспособность
реализуется
органом кредитной организации.
Отметим, что в литературе по административному праву нередко
проводятся различия между органом юридического лица, которым всегда
признается его руководитель (единоличный исполнительный орган), и
органами управления, к которым относятся также общее собрание
участников,
совет
директоров
(наблюдательный
совет),
а
также
коллегиальный исполнительный орган (ст. 11.1 Федерального закона «О
банках и банковской деятельности»).
Руководитель как орган юридического лица реализует его гражданскую
правоспособность во внешних отношениях. Его же полномочия на
управление внутренними делами не представляют собой форму реализации
такой правоспособности. В этом случае руководитель осуществляет
предоставленную ему компетенцию, включающую его властные полномочия;
кроме него, здесь действуют и другие органы в соответствии с их
компетенцией.
Как
и
в
США,
отечественная
банковская
система
является
двухуровневой. Однако в России двухуровневость банковской системы имеет
национальные особенности: предполагает существование верхнего уровня,
наделенного государственно-властными полномочиями (Банк России), и
нижнего (предпринимательского) уровня банковской системы. Кроме того,
специфика
российской
банковской
системы,
учитывая
современное
федеративное устройство страны, состоит в том, что организация,
функционирование
и
государственное
управление
(прямое
или
опосредованное) банковской системой осуществляется на уровне не только
Российской Федерации, но и ее субъектов. В современных российских
реалиях последнее осуществляется, как правило, посредством вхождения
органов власти субъектов РФ в число акционеров банка или заключения
между органами власти субъекта РФ и банковскими структурами различных
партнерских соглашений.
Например, крупнейшим акционером ОАО «Банк Москвы» является
Правительство Москвы (в лице Департамента имущества города Москвы),
владеющее 43,999% акций1. Такое положение обусловило монопольное право
Банка Москвы на обслуживание московского бюджета и муниципальных
предприятий. Основной акционер – правительство Москвы – оказывает
значительную поддержку банку и контролирует его текущую деятельность.
1
См., напр.: Официальный сайт Банка Москвы, http://www.bm.ru/ru/about/stockholder.
Другой
пример.
8
декабря
2008
г.
Банк
«Санкт-Петербург»,
руководствуясь положениями Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г.
№ 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных
партнерствах», подписал соглашение
о сотрудничестве с городскими
властями Санкт-Петербурга в сфере реформирования отрасли ЖКХ, а также
развития малого бизнеса и реализации целевых программ Санкт-Петербурга,
таких, как «Развитие долгосрочного жилищного кредитования в СанктПетербурге на 2002–2012 годы», «Молодежи – доступное жилье»1.
На основании изложенного сделаем следующие выводы.
Понятие коммерческого банка базируется на его экономической
сущности и представляет собой единство статики правовых норм как особой
правовой модели, носящей абстрактный, общий характер (правовое
положение, правовой статус), и динамики правоотношений, складывающихся
в процессе осуществления банковских операций.
Правовое положение коммерческого банка характеризуется единством
частных и публичных начал. С одной стороны, как и любая другая
коммерческая организация, банк вступает в правоотношения со своими
контрагентами на договорной основе, предполагающей равенство и
автономию воли его участников. С другой стороны, экономическая сущность
коммерческого банка как важнейшего денежно-кредитного института
страны, особого финансового посредника, через который проходят денежные
потоки государства, предопределяет наличие публичного интереса в его
стабильном функционировании в рамках банковской системы, а также
защиты интересов его вкладчиков и иных кредиторов. Публичный интерес, в
свою
очередь,
проявляется
в
существовании
правового
механизма,
направленного на минимизацию риска совершения банковских операций,
который в известной степени ограничивает свободную волю сторон, сужая
рамки их возможного поведения.
1
См., напр.: Официальный сайт Банка «Санкт-Петербург», http://www.bspb.ru/35/8217.
Исследование
административно-правового
статуса
кредитных
организаций позволило сформулировать понятие этой правовой категории,
которая является базисной для разрешения проблемы создания эффективного
правового механизма регулирования управленческих отношений в сфере
банковской деятельности. Административно-правовой статус кредитной
организации
представляет
собой
образуемую
целевым,
структурно-
организационным и компетенционным блоками совокупность нормативно
закрепленных полномочий, прав и обязанностей, осуществляемых кредитной
организацией
в
форме
административно-правовых
отношений,
опосредующих реализацию публичного интереса в экономической сфере.