Ланцов А. * Совершенствование правового регулирования
advertisement
А. ЛАНЦОВ, аспирант Международной академии предпринимательства СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА ПРИ БАНКРОТСТВЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ Механизм признания хозяйствующего субъекта несостоятельным (банкротом) является естественным продолжением рыночных отношений и свободного предпринимательства. Осуществление хозяйственной деятельности включает в себя риск возникновения неплатежеспособности субъекта предпринимательства. При этом имущественные потери несет не только сам неплатежеспособный субъект, но и его партнеры по бизнесу. Институт несостоятельности (банкротства) позволяет перераспределять капитал от нерентабельных производств в иные сферы экономики, реализует, так сказать, функцию естественного отбора в «предпринимательской среде обитания». Признание банкротом имеет негативные последствия как для должника, затрагивая его имущественные интересы, так и для большого круга связанных с ним субъектов – его работников, кредиторов, партнеров по бизнесу, порождая значительные социально-экономические последствия (снижение уровня благосостояния, рост безработицы, цепочку неплатежей). Вместе с тем ликвидация безнадежно неплатежеспособных должников является положительной мерой, так как выводит неэффективные предприятия из числа действующих. Процедуры банкротства часто имеют положительные последствия для должников вследствие применения к ним восстановительных процедур1. Ткачев В.Н. Несостоятельность (банкротство) в Российской Федерации. Правовое регулирование конкурсных отношений. М., 2006. С. 8 1 Существует мнение о том, что институт банкротства является рыночным инструментом оздоровления экономики2, позволяющим проводить структурные преобразования, и, кроме того, стимулом эффективной работы предпринимательских структур, гарантируя одновременно экономические интересы кредиторов, а также государства как общего регулятора рынка. Большая социальная значимость состояния неплатежеспособности хозяйствующего субъекта объясняет необходимость государственного регулирования процедур банкротства. Наличие в правовой системе государства конкурсного права – института несостоятельности – имеет огромное значение и для отдельных субъектов предпринимательской деятельности и для экономики в целом. Эффективно работающий механизм банкротства позволяет защищать интересы и несостоятельного должника, и кредитора, обеспечивает стабильность всего экономического оборота, достигая, таким образом, целей государственного макроэкономического регулирования. Недостатки правовой регламентации отношений несостоятельности ведут к неустойчивости экономических отношений, нездоровому положению в сфере предпринимательства, незащищенности участников гражданских правоотношений. Такая ситуация недопустима в рыночных условиях, когда каждый хозяйствующий субъект должен осуществлять рентабельный производственный процесс в конкретных условиях хозяйствования, определенных законами экономического развития3. Несовершенство законодательства о банкротстве позволяет недобросовестным приобретателям использовать легитимные схемы для передела собственности, захвата прибыльных предприятий. В России сложился целый бизнес на банкротствах. По данным Федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству, из 30 тысяч дел по банкротствам минимум в 10 тысячах случаев главным мотивом Тереньтьев А.В. Рыночный инструмент оздоровления экономики // Арбитражный управляющий. 2006. № 4 (32). С. 8. 3 Ткачев В.Н. Указ. соч. С. 4. 2 инициаторов банкротств было отнюдь не возвращение кредитов, а смена собственника имущества должника4. Таким образом, развитый правовой институт несостоятельности является неотъемлемым атрибутом денежной экономики, эффективность функционирования которого обеспечивает экономическую стабильность, имущественную защищенность и ответственность хозяйствующих субъектов за осуществляемую ими деятельность. С его помощью не только ликвидируются нерентабельные производства, но и создаются условия для оздоровления должника, испытывающего временные финансовые трудности. Налицо заинтересованность государства в наличии реально действующего и контролируемого механизма банкротства. Однако в сфере отношений, связанных с несостоятельностью хозяйствующих субъектов, государство выступает не только в качестве властного субъекта, реализующего регулятивные и контрольные функции публичной власти. Оно становится кредитором при наличии задолженности по обязательным платежам в бюджет со стороны несостоятельного лица, а также по неисполненным должником обязательствам гражданско-правового характера. Кроме того, будучи собственником имущества унитарного предприятия, государство участвует в процедурах банкротства государственного унитарного предприятия – должника. Вовлеченность государства в процедуры банкротства унитарного предприятия обусловлена имущественными интересами суверена. Поскольку имущество унитарного предприятия является государственной собственностью, несостоятельность этого субъекта предпринимательской деятельности непосредственным образом затрагивает интересы государства – собственника. В этой связи законодатель закрепил за собственником имущества предприятия-должника право на участие в деле о банкротстве ГУП и наделил его соответствующими правомочиями. 4 Там же. С. 44. Правовой основой участия государства в процессе о банкротстве унитарного предприятия как собственника имущества должника является Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»5 (далее – Закон о банкротстве). Анализ его положений, регламентирующих правовой статус государства как участника дела о несостоятельности ГУП, позволил выявить некоторые несовершенства действующей редакции названного Закона, касающиеся юридической техники и содержания. Хотелось бы не согласиться с законодателем, не выделяющим унитарные предприятия в качестве особой категории должников. Правовой статус ГУП существенно отличается от правового статуса других хозяйствующих субъектов: отсутствие права собственности на имущество, непосредственное государственное управление финансово-хозяйственной деятельностью, деятельности. специальная Часто правосубъектность, доходность и публичные платежеспособность цели унитарного предприятия в значительной мере зависит от государственных заказов и сокращение государственных автоматически влечет за расходов собой в снижение той или доходности иной сфере отраслевых унитарных предприятий. И если нерентабельность частного производства свидетельствует о необходимости ликвидации неконкурентоспособного хозяйствующего субъекта по суровым законам рынка, то оценка эффективности и конкурентоспособности унитарных предприятий проводится по иным принципам. Государство создает унитарные предприятия не там, где это выгодно, а там, где этого требуют общественные и государственные интересы. Высокая доходность вообще не упоминается в законе в качестве Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190. 5 основания для учреждения унитарного предприятия6. Очень часть государство заполняет унитарными предприятиями именно те ниши, которые изначально не рентабельны, и поэтому частный сектор их не занимает. Таким образом, унитарные предприятия всегда являются социальнозначимыми производствами, обеспечивающими общественные и государственные нужды в различных секторах экономики. В связи с этим их несостоятельность и ликвидация в порядке банкротства может привести не только к серьезным социальным, но и к ощутимым негативным макроэкономическим последствиям. Восстановление платежеспособности унитарного предприятия и сохранение общественно необходимых производств в собственности государства отвечает интересам всего общества. Представляется, что достижение именно такого результата и является приоритетной целью применения к унитарному предприятию процедур банкротства. При этом законные интересы кредиторов ни в коей мере не будут ущемлены, поскольку платежеспособное предприятие выполнит все свои обязательства и обеспечит сохранение длительных партнерских отношений со своими контрагентами. А вот интересы недобросовестных кредиторов, имеющих своей целью захват унитарного предприятия или получение имущественных фондов должника по заниженным ценам перераспределения и использующих государственной легальные собственности, схемы для существенно пострадают. Автор полностью согласен с целесообразностью и необходимостью закрепления особого правового статуса должников – стратегических унитарных предприятий, и количественного повышения требований для возбуждения процедуры банкротства этой категории должников, однако считает, что все унитарные предприятия должны быть отнесены Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4756. 6 законодателем к отдельной категории неплатежеспособных субъектов хозяйственной деятельности, к которым применяются особые процедуры банкротства. Законодательство должно минимизировать риски необоснованного признания ГУП банкротом и назначения конкурсного производства. Для этого необходимо процедурные особенности банкротства законодательно унитарных закрепить предприятий, позволяющие если не исключить банкротство, то значительно усложнить возможность ликвидации ГУП. Сократить злоупотребление механизмом банкротства с целью выведения имущества унитарного предприятия из государственной собственности в частных корыстных интересах можно посредством расширения правомочий государства в процессе о несостоятельности унитарного предприятия-должника. Права, закрепляемые за государством – собственником имущества должника, действующим законодательством о банкротстве, идентичны правам учредителей (участников) несостоятельного частного юридического лица. Исключение составляют: - право государства в лице государственного финансового контрольного органа давать заключение на отчет независимого оценщика относительно стоимости имущества унитарного предприятия, продаваемого в рамках процедур банкротства (ст. 111, 130); - право Правительства РФ на осуществление мер предупреждения банкротства ГУП – стратегического предприятия (ст. 191); - права федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего проведение единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность стратегическое унитарное предприятие должник (ст. 194, 195). Необходимо подчеркнуть, что формально перечисленные права закрепляются не за собственником имущества унитарного предприятия должника. Хотя, в конечном итоге, неважно, какой именно орган государства реализует те или иные полномочия в деле о банкротстве унитарного предприятия, поскольку в любом случае его участие в процедуре банкротства ГУП отвечает интересам государства и защите государственных интересов. Поэтому, независимо от того, проводит меры предупреждения банкротства Правительство РФ или отраслевое агентство, эти меры направлены на восстановление платежеспособности унитарного предприятия и проводятся государством. По мнению автора, права государства – собственника имущества несостоятельного унитарного предприятия, должны быть шире, чем права учредителей (участников) должников – частных лиц. Такая мера направлена на усложнение процесса отчуждения государственного имущества и ликвидации унитарного предприятия в порядке конкурсного производства посредством использования механизма банкротства. В Законе о банкротстве необходимо закрепить, что подача в арбитражный суд заявления должника – унитарного предприятия, возможна лишь на основании решения собственника имущества должника. Представляется, что отсутствие решения собственника имущества унитарного предприятия о необходимости подачи заявления в суд о признании унитарного предприятия банкротом должно служить основанием для отказа в принятии заявления должника. Такая позиция объясняется возможностью использования процедур банкротства для передела собственности в частных интересах руководителя унитарного предприятия. Чтобы не допустить необоснованного возбуждения дела о банкротстве унитарного предприятия, испытывающего временные финансовые трудности, и обеспечить государству возможность реализации досудебной санации неплатежеспособного унитарного предприятия, необходимо законодательно исключить возможность подачи заявления должника руководителем унитарного предприятия при отсутствии решения собственника имущества унитарного предприятия. Иными словами, руководитель унитарного предприятия сообщает в федеральное агентство о наличии признаков банкротства, агентство в течение установленного законом срока либо дает согласие на подачу заявления должника в арбитражный суд, либо принимает решение о проведении досудебной санации унитарного предприятия-должника. Если решение федерального агентства не получено в установленный срок, это позволяет руководителю унитарного предприятия самостоятельно обратиться в суд с заявлением должника. Непринятие своевременного решения о проведении досудебной санации или об обращении с заявлением в суд собственника имущества унитарного предприятия должно являться безусловным основанием для возложения на него субсидиарной ответственности по долгам несостоятельного унитарного предприятия и для привлечения компетентного должностного лица (должностных лиц) к дисциплинарной ответственности. Целесообразно закрепить в Законе о банкротстве право собственника имущества унитарного саморегулируемой предприятия-должника организации, из числа на членов определение которой будут назначаться арбитражные управляющие. Временный, административный, внешний и конкурсный управляющие – ключевые фигуры в процедурах банкротства, применяемых к должнику. От их действий и решений во многом зависит судьба несостоятельного унитарного предприятия, они должны обладать не только необходимыми профессиональными навыками, но и безупречной репутацией. Очевидно, что ангажированность арбитражного управляющего, его умышленные действия в интересах недобросовестных кредиторов могут нанести существенный ущерб интересам государства. При этом доказать наличие умысла арбитражного управляющего на ликвидацию экономически здорового предприятия, испытывающего временные финансовые трудности, в своих корыстных интересах (в интересах третьих лиц) почти нереально, а значит, и привлечь его к ответственности затруднительно. за нанесение ущерба государству весьма Однако очевидно, кредиторов), что недобросовестный стремящийся предприятием, обладающий установить всей кредитор контроль полнотой прав (или группа над унитарным на определение саморегулируемой организации, выберет наиболее удобную и подходящую для своих целей, возможно, даже заранее зная, какие именно кандидатуры будут предложены на утверждение суда. Действующее законодательство не наделяет собственника имущества унитарного предприятия полномочиями при выборе саморегулируемой организации. Определение саморегулируемой организации, из числа членов которой судом будет назначен административный управляющий, отнесено законом к компетенции первого собрания кредиторов (ст. 73). Таким образом, представитель собственника имущества должника, участвующий в собрании кредиторов без права голоса, не может повлиять на выбор саморегулируемой организации. Участие собственника имущества предприятия-должника в процессе определения организации, которая затем будет предлагать кандидатуры временного управляющего, представляется автору необходимым, в соответствии с чем требует законодательной регламентации норма, согласно которой: а) в заявлении должника – унитарного предприятия указывается та саморегулируемая организация, которую определил собственник имущества унитарного предприятия; б) собственник имущества унитарного предприятия-должника имеет право определять саморегулируемую организацию, из числа членов которой судом будет назначен временный, административный, внешний и конкурсный управляющий в деле о банкротстве унитарного предприятия. Возможно компромиссное решение, согласно которому определение саморегулируемой организации, представляющей кандидатуры арбитражного управляющего, осуществляется на основе согласованного решения собрания кредиторов и представителя собственника имущества должника. Однако, с точки зрения автора, первый вариант в наибольшей степени отвечает интересам государства в деле о банкротстве унитарного предприятия. Кроме того, необходимо нормативно закрепить обязанность руководителя должника – унитарного предприятия согласовывать с представителем собственника имущества использование права должника на отвод одной кандидатуры из списка арбитражных управляющих, представленного для утверждения суду (ст. 45 Закона о банкротстве). С точки зрения автора, представитель собственника имущества должника – унитарного предприятия должен иметь право участвовать в проведении временным управляющим анализа финансового состояния несостоятельного унитарного предприятия и в установлении наличия фактов преднамеренного и фиктивного банкротства. Во-первых, такое участие позволит представителю собственника имущества оперативно получить необходимую информацию для принятия обоснованного решения о необходимости и целесообразности заявления ходатайства перед первым собранием кредиторов или судом о введении финансового оздоровления должника – унитарного предприятия. Во-вторых, позволит выявить причины возникновения признаков несостоятельности унитарного предприятия, что должно быть использовано для разработки адекватного плана финансового оздоровления, по возможности предусматривающего меры ликвидации причин неплатежеспособности. В-третьих, обеспечит контроль над действиями временного управляющего и позволит выявить наличие (отсутствие) его заинтересованности в определенном исходе дела о банкротстве унитарного предприятия. В-четвертых, снизит возможность злоупотребления со стороны временного управляющего своими правами в интересах кредиторов. В-пятых, позволит оперативно принять меры к привлечению к ответственности лиц, виновных в преднамеренном или фиктивном банкротстве унитарного предприятия, в случае установления соответствующего факта. Следует закрепить к законе порядок уведомления представителя собственника имущества унитарного предприятия должника о требованиях кредиторов к несостоятельному унитарному предприятию. Это необходимо для своевременной реализации представителем собственника имущества должника права на предъявление возражений относительно требований кредиторов. Действующим законодательством в числе лиц, которым направляются указанные требования, представитель собственника имущества должника – унитарного предприятия не указан (ст. 71). В связи сэтим необходимо представителя обязать собственника руководителя имущества должника унитарного уведомлять предприятия о предъявленных требованиях кредиторов. Поскольку деятельность представителя собственника имущества унитарного предприятия неизбежно осуществляется в тесном взаимодействии с органами управления предприятия-должника, следовательно, получение информации о заявленных требованиях кредиторов будет происходить с минимальными временными затратами. Представляется целесообразным закрепление в законодательстве положения, согласно которому план внешнего управления должен быть согласован с представителем собственника имущества унитарного предприятия до вынесения его на утверждение собранием кредиторов. Представитель собственника имущества должника – унитарного предприятия, в соответствии с действующим законодательством не участвует в разработке и утверждении плана внешнего управления унитарного предприятия, который может предусматривать перепрофилирование производства, закрытие нерентабельных производств, продажу части имущества должника, продажу предприятия-должника. Таким образом, государство лишено каких-либо возможностей воздействовать на содержание плана внешнего управления унитарного предприятия-должника. Такая возможность предусмотрена только для стратегического унитарного предприятия: государственный орган, уполномоченный проводить государственную политику в той отрасли экономики, в которой осуществляет свою деятельность стратегический должник, участвует в разработке плана внешнего управления посредством представления заключения собранию кредиторов и в арбитражный суд (ст. 195 Закона о банкротстве). Однако правовые последствия такого заключения законом не установлены. По мнению автора, дача заключения на план внешнего управления, разработанный внешним управляющим, не является эффективной мерой защиты государственных интересов в деле о банкротстве унитарного предприятия. Заключение не имеет обязательной силы для собрания кредиторов или суда и не предусматривает возможности предложения альтернативных мер восстановления платежеспособности унитарного предприятия-должника. Более результативным способом обеспечения прав собственника имущества унитарного предприятия видится закрепление за ним права участвовать в разработке плана внешнего управления с обязательным условием утверждения итогового варианта плана собственником имущества должника перед вынесением на собрание кредиторов. В Законе о банкротстве целесообразно закрепить норму, согласно которой отчет независимого оценщика может служить снованием для определения начальной цены имущества унитарного предприятия- должника, предназначенного к продаже, только в случае получения положительного заключения государственного финансового контрольного органа (ГФКО). Если планом внешнего управления предусмотрена продажа имущества должника, закон устанавливает необходимость проведения инвентаризации и оценки имущества, определенного к продаже (ст. 111). Подлежащее в соответствии с планом внешнего управления продаже имущество должника – унитарного предприятия оценивается независимым оценщиком с представлением заключения государственного финансового контрольного органа по проведенной оценке. Однако законодательство не устанавливает правовых последствий заключения ГФКО. Очевидно, необходимо исключить возможность определения стоимости имущества унитарного предприятия по заниженным ценам, чтобы при принятии решения о продаже такого имущества не допустить неэквивалентного перехода права собственности. Необходимо исключить возможность предоставления средств кредиторов и третьих лиц унитарному предприятию-должнику для погашения его обязательств перед кредиторами. Согласно ст. 31, правом предоставления финансовой помощи должнику обладают кредиторы и иные лица. Статья 113 Закона о банкротстве допускает возможность удовлетворения всех требований кредиторов не только собственником имущества унитарного предприятия, но и третьими лицами. Они же вправе в любое время до окончания внешнего управления в целях прекращения производства по делу о банкротстве достаточные для предоставить удовлетворения должнику всех денежные требований средства, кредиторов в соответствии с реестром требований кредиторов. Аналогичное право имеется у третьих лиц и на стадии конкурсного производства (ст. 125). С точки зрения автора, существование такой нормы создает действенный, законный механизм получения контроля над государственным предприятием со стороны частного лица. С помощью этой нормы недобросовестный получении кредитор контроля над или любое лицо, государственным заинтересованное предприятием в (рейдер), воспользовавшись законодательно закрепленным правом предоставления денежных средств для погашения долгов унитарного предприятия, может стать субъектом права требования по договору беспроцентного займа, срок которого определяется моментом востребования (ч. 4 ст. 113). Отметим, что закон не устанавливает обязанности получения согласия собственника имущества унитарного предприятия на предоставление такой финансовой помощи кредитором или третьим лицом. Таким образом, существенно механизм упрощается. захвата государственного Имея незначительные предприятия подтвержденные требования (в размере 100 000 руб.) и просрочку платежа в три месяца (ст. 3, 6 Закона о банкротстве), кредитор возбуждает дело о банкротстве унитарного предприятия, умышленно создает ажиотаж в соответствующей отрасли, неплатежеспособность должника преувеличивается публикацией заказных статей в СМИ, формируется комитет кредиторов, назначается ангажированный внешний управляющий – предприятию грозит распродажа имущества с аукциона и закрытие. В этой ситуации предоставление финансовой помощи со стороны кредитора или, скорее всего, третьего лица кажется единственным выходом для сохранения унитарного предприятия. Требования кредиторов удовлетворяются за счет третьего лица, и оно получает право требовать возврата предоставленных средств. Таким образом, рейдер становится единственным кредитором унитарного предприятия и дальнейшее получение контроля над производством или получение имущества за долги существенно упрощается.
