сравнительно-правовой анализ
advertisement
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО S. KOZLOVA, master's degree of 6th course of the Russian university of friendship of people магистр 6-го курса Российского университета дружбы народов ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ THE RIGHT TO VOTE IS IN A RUSSIAN FEDERATION AND TO FEDERAL REPUBLIC GERMANY (COMPARATIVELYLEGAL ANALYSIS) In spite of the protracted history of existence and development, the right to vote and process of Germany, similarly as well as in Russia, are on the stage of perfection. Therefore analysis of institutes and mechanisms of the right to vote and process of these states, to legal realization of principles of the right to vote and process, observances right and legal interests of citizens during an electoral process is of scientific interest. Key words: international principles and standards in area of the right to vote, lack of development of the party system, methods of centralization, constitutional history of the foreign states, democratic principles. С. КОЗЛОВА, И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИЯ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ) Несмотря на длительную историю существования и развития, избирательное право и процесс Германии, так же как и в России, находятся на стадии совершенствования. Поэтому анализ институтов и механизмов избирательного права и процесса данных государств, правовой реализации принципов избирательного права и процесса, соблюдения прав и законных интересов граждан в ходе избирательного процесса представляет научный интерес. Ключевые слова: международные принципы и стандарты в области избирательного права, неразвитость партийной системы, методы централизации, конституционная история зарубежных государств, демократические принципы. Россия и Германия, следуя международным принципам и стандартам в области избирательного права, в своих основных законодательных актах (в Конституции Российской Федерации 1993 г.1 и в Основном законе Федеративной Республики Германия 1949 г.2) закрепили принцип политического властвования народа. Статья 3 Конституции России гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»3. В статье 20 Основного закона Германии зафиксировано: «Все государственные решения производны от воли народа. Они производятся посредством выборов и голосования и через особые законодательные органы, исполнительные органы и правосудие реализуются»4. В настоящее время в России функционирует политическая система, которая отличается отсутствием целостности, преобладанием властноавторитарного начала, неразвитостью партийной системы, слабой самоорганизацией, конфликтностью и кризисным состоянием ее элементов. В основе этого лежит слабость государства как основного института интеграции общества и поддержания социального порядка. Вместе с тем, ставя перед собой цель завершения административной реформы, власть правильно оценивает сложившуюся ситуацию и начинает действовать в нужном для страны направлении. Однако, пытаясь повысить управляемость своим административным аппаратом и укрепить государство, властные структуры распространяют методы централизации и на поле политических отношений, что приводит к ограничению прав и вытеснению политического пространства автономных субъектов. Конституция РФ 1993 г. // Справочно-правовая система «Консультант». Конституции стран Европейского союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М., С. 199. 3 Конституция РФ 1993 г. // Справочно-правовая система «Консультант». 4 Цит. по: Конституции стран Европейского союза / Под ред. Л.А. Окунькова. М., С. 199. 1 2 с В современной России партийные элиты оттеснены от процесса формирования властных органов, и, следовательно, их нельзя причислить к ключевым субъектам влияния на политический процесс. Эту роль монополизировали бюрократия, крупный бизнес и этнократия. В рамках закрепленной в Конституции 1993 г. конфигурации власти партийной системе, очевидно, отведено сугубо формальное место. Партии как аккумуляторы и ретрансляторы общественных интересов лишены возможности непосредственно влиять на состав исполнительных органов и не имеют механизмов контроля над их деятельностью через систему представительной власти5. Россия и Германия – государства с многопартийной системой. Статья 13 Конституции Российской Федерации гласит: «В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность». Основным нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность политических партий в России, является Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях». Основной закон Германии 1949 г. одним из первых в конституционной истории зарубежных государств определил основные принципы правового статуса политических партий. Он, в частности, установил, что партии могут свободно создаваться (абз. 1 ст. 21), причем их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам. Одновременно Основной закон провозгласил, что партии по своим целям и действиям своих сторонников, стремящиеся причинить ущерб основам свободного демократического строя, устранить его либо поставить под угрозу существование Германии, антиконституционные (абз. 2 ст. 21), т.е. запретил создание и деятельность таких партий. Вопрос о признании антиконституционности решает Федеральный конституционный суд (абз. 2 ст. 21). Ягромская Н.Б. Избирательная система и уровень партийной фрагментации в России // Университетская политология России. М.: Полис, 1999. С. 58. 5 В свою очередь, в ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»6 определено, что запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Партии, согласно Основному формированию политической воли закону Германии, содействуют народа. Некоторой особенностью правового статуса партий в ФРГ является закрепление в Основном законе их обязанности представлять публичный отчет об источниках и расходовании своих средств, о своем имуществе (абз. 2 ст. 21). Конституция также установила, что федеральные законы подробно регулируют вопросы, касающиеся политических партий (абз. 3 ст. 21). Среди таких законов важнейшим является принятый в 1967 г. Закон Федеративной Республики Германия о политических партиях (ныне действует в редакции 1988 г.)7. В этом акте подробно определяются конституционно-правовой статус партий, вопросы их внутреннего устройства, выдвижения партиями кандидатов в депутаты, возмещения расходов на избирательные кампании, уравнивания шансов партий, ведения отчетности, об исполнении решений о запрете антиконституционной партии и др. Данный закон устанавливает, что партии являются необходимой конституционно-правовой составной частью основ свободного демократического строя, они выполняют задачи общественного значения посредством волеизъявлении политической свободного народа. воли постоянного Партии народа во участия воздействуют всех областях в политическом на формирование общественной жизни СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950. См.: Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. С. 125–148. 6 7 различными способами: оказывают влияние на формирование общественного мнения; стимулируют и углубляют политическое образование; воспитывают граждан, способных принимать на себя ответственность за дела общества; оказывают влияние на политическую деятельность парламента и правительства. Российский Федеральный закон «О политических партиях», как и одноименный закон Федеративной Республики Германия «О политических партиях» 1967 г., дают почти одинаковые понятия партии. Так, партия определяется как объединение граждан, которое постоянно или длительное время оказывает влияние на формирование политической воли и желает участвовать в представительстве народа на уровне Федерации или земли, в органах государственной власти и местного самоуправления. Членами партии могут быть основополагающую только гарантию физические лица. многопартийности, Закон говоря закрепляет о равном общественном положении всех партий. Оба закона устанавливают ряд строгих требований и условий к созданию и функционированию политических партий, например: четкое наименование, наличие (в письменной форме) устава и программы, необходимые атрибуты устава, структура и органы (причем допускается создание партий только по территориальному принципу), права членов партии. Как свидетельствует практика политической жизни Германии, палитра политических партий в данном государстве весьма разнообразна: есть партии правого спектра (Национально-демократическая партия Германии, Германский народный союз, Республиканцы), есть партии левого спектра (КПГ, Германский направления, союз центристские в защиту (ХДС, мира), СДПГ), партии экологического общегосударственные и действующие (точнее, имеющие организационные структуры) в пределах одной или нескольких земель8. Среди наиболее влиятельных следует назвать ХДС (Христианскодемократический союз), ХСС (Христианско-социальный союз), СДПГ (Социал-демократическая партия Германии). СвДП (Свободная демократическая партия); немалую роль в политической жизни страны играют Партия демократического социализма и Партия зеленых; действует Крестьянская партия. ХДС возник после второй мировой войны как объединение католикоклерикальных, консервативных и праволиберальных течений, как партия, чья стратегия базируется на клерикальном социальном учении. Первоначально она трактовала себя как социальную, либеральную и консервативную народную партию, обращающуюся ко всем слоям населения, как партию, чья политика основана на христианском понимании человека и его ответственности перед Богом. Она выступала за «социальную рыночную экономику», за базирующуюся на неолиберальных теориях непрямую форму экономического регулирования, обеспечивающую широкую свободу предпринимательства. В настоящее время ХДС выступает за экологически ориентированную рыночную экономику, за свое превращение в партию «центра», которая не могла бы колебаться ни вправо, ни влево9. ХСС, именуемый немецкими теоретиками «баварским вариантом» ХДС, действовала до последнего времени только на территории земли Бавария и имеет сильную поддержку в местностях с католическим населением. Так же как у ХДС, цель этого союза – построение экологически ориентированной социальной рыночной экономики; кроме того, ХСС выступает за соблюдение основных прав и свобод граждан, за признание роли семьи как «основной ячейки общества», значение религии как основы цивилизации, за См. подробнее: Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М.: Юристъ, 2000. С. 122. 9 За прошедшие 10 лет ХДС действовала во всех землях Германии, за исключением Баварии, где функционирует ХСС. 8 превращение Германии в интерконфессиональное государство. Социальная база ХСС – люди, принадлежащие к средним слоям населения сел и мелких городов (с преобладанием крестьян). СДПГ – старейшая партия в Германии, основана в 1863 г. (как Всеобщий немецкий рабочий союз, чьим первым председателем был Ф. Лассаль). Она и ныне находит наибольшую поддержку среди рабочих и в промышленно-развитых регионах. В ее программе – экономическое преобразование рыночной экономики, социальная справедливость, экологическая перестройка индустриального общества. Она отклоняет идеи революционного образования существующего государства общества, и частной выступает за собственности сохранение на средства производства. Традиционно СДПГ имеет сильные связи с профсоюзами. СвДП, в которой после 1945 г. объединились группы прогрессивнолиберального и консервативно-либерального толка, представляет специфические интересы средних слоев, верхушки служащих и находит своих сторонников в их среде. Она, отталкиваясь от идей капиталистической конкуренции и свободной предпринимательской инициативы, выступает за свободную рыночную экономику, против огосударствления, обобществления, введения элементов планового хозяйства. Имеет поддержку у части интеллигенции крупных городов. Партии ХДС/ХСС и СДПГ считают себя народными организациями, которые не связаны с интересами определенных классов и групп и которые пытаются склонить на свою сторону людей различного социального происхождения и мировоззрения. Партийная система в Германии характеризуется дуализмом СДПГ и ХДС/ХСС, означающим, что к власти поочередно приходит одна из двух этих политических сил; обе они гораздо крупнее, чем СвДП и «Зеленые». Вместе ХДС/ХСС и СДПГ на национальных выборах получают 80–90% голосов избирателей. Партия зеленых сложилась из трех политических течений – студенческого движения протеста, гражданских инициатив различного толка, движения за мир; в отличие от иных партий и движений, она пытается представлять интересы не определенных социальных групп, а всего общества. В ее программе отказ от злоупотреблений в отношении природы и человека, экологический гуманизм. При приоритетном отношении к экологии принятие мер по улучшению многих сфер жизни общества: энергетики, производства и транспорта, жилищного строительства, совершенствования институтов демократии, образования и науки и т.д. Партия провозгласила демократического себя наследницей социализма (ПДС) Социалистической первоначально единой партии Германии, т.е. коммунистической партии. В настоящее время она выступает за рыночную экономику с высокой степенью социальной и экологической безопасности, за солидарность и справедливость, за наполненное смыслом проведение рабочего и свободного времени, за свободу и демократию и права человека, за охрану природы. ПДС наиболее реальным считает средний путь между потерпевшим провал социализмом и капитализмом. Влияние ПДС довольно сильно в «новых землях», т.е. на территории бывшей ГДР. Большую роль в политической жизни Германии играют профессиональные союзы. В 1990 г. сразу же после объединения в стране существовало 16 профсоюзных организаций, крупнейшими из которых являлись германское объединение профсоюзов, Профсоюз строителей, Профсоюз публичной службы и транспорта, Союз германских служащих. В Германии все большее влияние приобретают так называемые гражданские инициативы на местном уровне, направленные на разрешение конкретных проблем: охраны окружающей среды, снижения уровня безработицы и т.д. На местном уровне нередко образуются независимые объединения избирателей, которым удается провести своих внепартийных кандидатов в органы местного самоуправления, несмотря на серьезную конкуренцию со стороны основных политических партий. В России наибольшим влиянием пользуются партии: «Единая Россия», КПРФ (Коммунистическая партия Российской Федерации), ЛДПР (Либерально-демократическая партия России), «Справедливая Россия», СПС (Союз правых сил), «Яблоко», «Патриоты России», «Аграрная партия России», «Партия социальной справедливости». Эти же партии и приняли участие в выборах депутатов Государственной Думы V созыва 2 декабря 2007 г. Всероссийская политическая партия «Единая Россия» создана путем преобразования в политическую партию Общероссийской общественной организации «Союз "Единство" и "Отечество"». Она выступает за дальнейшее развитие России, защиту общего культурного пространства, русского языка, русских исторических традиций, повышение конкурентоспособности экономики через выход на инновационный путь развития, поддержку науки, развитие инфраструктуры, наращивание инвестиций в первую очередь в высокие технологии, в отрасли – локомотивы экономического роста; обеспечение нового качества жизни граждан путем продолжения реализации приоритетных национальных проектов, дальнейшего значительного повышения заработной платы, пенсий и стипендий, оказания помощи гражданам в решении жилищной проблемы; поддержку институтов гражданского общества, стимулирование социальной мобильности и активности, продвижение общественных инициатив; укрепление суверенитета России, обороноспособности страны, обеспечение для нее достойного места в многополярном мире. ЛДПР защищает интересы граждан России в течение почти 20 лет. Главные цели партии: создание могущественного Российского государства, воссоединение земель бывшего СССР, правопорядок и диктатура закона, формирование социально ориентированного общества, стабильно хорошие условия жизни для всех граждан России. КПРФ – общественная организация, созданная на добровольных началах гражданами России, объединившимися на основе общности интересов для реализации программных и уставных целей. Возникшая по инициативе коммунистов, первичных организаций КПРФ и КПСС, Коммунистическая партия России продолжает дело КПСС и КП РСФСР. Коммунистическая партия России, основываясь на творческом развитии марксизма-ленинизма, имеет своей целью построение социализма – общества социальной справедливости на принципах коллективизма, свободы, равенства, выступает за подлинное народовластие в форме советов, укрепление федеративного многонационального государства, защищает интересы рабочего класса, крестьянства, интеллигенции, всех людей труда. Коммунистическая партия России является юридическим лицом с момента государственной регистрации соответствии уставными с и осуществляет целями. КПРФ свою вправе деятельность создавать в свои региональные, местные и первичные партийные организации на всей территории России. Таким образом, в России и в Германии еще не сложилась устойчивая партийная система. Обилие партий, носящих во многом искусственный характер, обусловлено не различием программ, а амбициями их лидеров. Такие партии заботит больше не реализация интересов электорального слоя, а интерес власти. Воздействие и влияние политических партий на общенациональную политику сведено к минимуму и осуществляется в основном в рамках парламентских дебатов. Партии в своей деятельности допускают много просчетов и прямых нарушений законодательства, зачастую представляют не интересы населения, а преследуют собственные властные амбиции и поэтому не имеют устойчивых связей с различными социальными слоями общества. Пока партии проявляют завидную активность лишь в преддверии выборных кампаний. Однако и в России, и в Германии политические партии становятся мощными, хорошо построенными крупными организациями со специфической динамикой, имеющими к тому же тенденцию отмежевываться от общества и делаться доходным предприятием с хорошими перспективами обеспеченности для всех его участников. В Германии избирательная система и детали избирательного процесса непосредственно Основным законом не регулируются, а определяются федеральными законами. В Основном законе нашли отражение лишь основополагающие классические избирательные принципы. Под принципами избирательного права (избирательной системы) понимаются базисные, руководящие начала системы, обязательные требования и условия, без соблюдения которых любые выборы не могут быть признаны легитимными. По форме все избирательные принципы Германии схожи с российскими, но по содержанию они имеют некоторые значимые для нас в теоретическом аспекте отличия. Следует заметить, что в Германии это принципы выборов, а не принципы избирательного права, как в России. Формирование Бундестага осуществляется на основе всеобщих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Помимо принципа всеобщности, равного характера выборов, принципа прямых и непрямых выборов, тайного голосования, в последнее время в Германии все большее число сторонников приобретает идея включения в данный список принципа периодичности проведения выборов, а в законодательстве некоторых стран данный принцип уже закреплен. Граждане России участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Германии Закон о выборах так трактует принцип всеобщности: «Активное избирательное право принадлежит всем достигшим полных 18 лет гражданам, над которыми не установлена опека и которые не лишены права голосовать по приговору суда». Всеобщим в России является такое избирательное право, при котором все взрослые граждане имеют право участвовать в выборах. Гражданин России, достигший 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, – быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Гражданин России может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, зыка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В Германии право избирать принадлежит всем гражданам: - достигшим 18-летнего возраста; - проживавшим три последних перед выборами месяца на территории Германии; - зарегистрированным в Германии по месту постоянного проживания; - не лишенным избирательных прав по приговору суда, в связи с недееспособностью или нахождением в психиатрической клинике на излечении вследствие совершенного преступления. Зарегистрированным по месту постоянного проживания должен быть каждый гражданин. зарегистрироваться При в перемене местном места жительства муниципалитете. По он должен приговору суда лишенными дееспособности являются не все осужденные. Суд в своем приговоре лишает избирательных прав только за совершение особо тяжких преступлений. Большинство заключенных в места лишения свободы в Германии обладают активным избирательным правом. Предоставление гражданам активного избирательного права не означает принуждения их к участию в выборах (обязательный вотум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В то же время для некоторых избирательных кампаний характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином «абсентеизм». В Германии отсутствует институт обязательного вотума, так же как и обязательный процент участия зарегистрированных избирателей, ниже которого выборы признаются недействительными. Голосование считается легитимным при участии в выборах любого числа выборщиков. Это – следствие действия принципа свободы выборов10. Если вести речь о правовой культуре немецких избирателей, то следует сказать о том, что им присуща высокая степень осознания необходимости участия в выборах. Значение выборов в жизни государства является одним из важнейших направлений правового воспитания немецких граждан. 80% немцев участвуют в выборах в Бундестаг, чуть меньше приходят на выборы в Европейский Парламент и органы местного самоуправления. Активным избирательным правом обладает гражданин России, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина России вне его места жительства во время проведения в округе, где расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, чье место жительства находится за пределами избирательного округа. 10 http://www.wahlrecht.de/bundestag/index.html Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина России на определенной территории России, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного числа сроков подряд. Уставом муниципального образования могут быть определены дополнительные условия реализации гражданином России пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд. При наличии вступившего в силу решения суда о лишении гражданина России права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоялось до истечения этого срока. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации ее гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Депутаты, выборные должностные лица, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти не могут занимать иные государственные должности, должности гражданской службы и муниципальные должности, быть депутатами иных законодательных (представительных) органов государственной власти или представительных органов муниципальных образований, выборными должностными лицами местного самоуправления. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти, занимать государственной иные государственные гражданской службы и должности, должности муниципальные должности муниципальной службы. Депутаты представительных органов муниципальных образований не могут занимать муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти. Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться федеральным законом. В Германии пассивным избирательным правом (Wahlbarket) обладают все, кто к моменту проведения выборов являются гражданами более одного года и достигли 18 лет. Не обладают таким правом те, кто ограничен в активном избирательном праве, лишен избирательных прав по приговору суда, не имеет гражданства либо имеет, но меньше года. Активные судьи, прокуроры, представители исполнительной власти также не могут быть избраны, но они вправе уйти в отставку и в общем порядке участвовать в выборах. Возрастной ценз пассивного избирательного права с 1949 г. неоднократно снижался. До выборов в Бундестаг в 1969 г. возрастной ценз составлял 25 лет. Во время выборов в Бундестаг в 1972 г. пассивным избирательным правом обладали лица, достигшие 21 года. С момента выборов в Бундестаг в 1976 г. на основании закона об изменении возраста совершеннолетия от 31 июля 1974 г. в соответствии со ст. 38 (ч. 2) Основного закона ФРГ определяющим для претендента на мандат является достижение восемнадцатилетнего возраста. Германское возрастного избирательное предела представительные для право избрания органы. Такие не на предусматривает выборные ограничения верхнего должности не и в свойственны демократическим государствам. Активное и пассивное избирательное право в немецкой литературе рассматриваются в единстве своей субъективной составляющей, а не в качестве разновидности субъективного избирательного права11. Вероятно, данная точка зрения в большей степени заслуживает права на существование, чем позиция российской доктрины. Как субъективное личное неимущественное право, избирательное право неделимо. Всегда существуют два правомочия – избирать и быть избранным. Если же мы представим ситуацию, когда 18-летний гражданин может избирать, но, в силу проживания в стране менее одного года, не может быть избранным депутатом Бундестага, то в этом случае второе правомочие существует, но находится в пассивном состоянии. Оно перейдет в активное состояние позже, когда гражданин проживет более одного года и отпадут ограничения цензов. В настоящее время в Германии вызывает много споров действие принципа равенства применительно к избирательным округам с различным числом выборщиков при мажоритарной системе. Избиратели из меньшего по населению округа имеют преимущество перед избирателями из большего, так как разные по числу округа избирают только одного депутата. И в этом видится исключение из принципа равенства. Сегодня в Германии можно обнаружить нарушения материального равенства в избирательном праве, в то время как формальное равенство практически повсеместно соблюдается. Одним из таких нарушений является создание избирательных округов, в каждом из которых на одного депутата 11 Maunz T. Deutsches Staatrecht. Munchen, 1999. S. 341. приходится разное количество избирателей. При этом законодательство требует, чтобы избирательные округа были примерно равны. В России принцип равенства означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Таким образом, только при наличии двух названных элементов выборы могут считаться равными. Первый элемент равного избирательного права – наличие у каждого избирателя только одного голоса – обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; он голосует лично, и для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня. Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос. Второй элемент равного избирательного права – участие в выборах на равных основаниях – обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем (например, организуются равные по количеству населения избирательные округа в соответствии с нормами представительства), а избирательные права всех российских граждан в равной мере охраняются законом. Прямые или непрямые выборы. В германской доктрине, так же как и в российской, ученые рассматривают две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа или единоличный выборный орган избираются выборщиками – лицами, специально избранными для осуществления выборов в тот или иной орган. В ходе многостепенных выборов избирается вначале один орган, который затем сам избирает другой орган иного уровня. В России прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Важное преимущество прямых выборов заключается в том, что все избираемые органы государственной власти являются непосредственно представительными органами народа. Тем самым создается возможность постоянной тесной связи этих органов с избирателями, постоянного контроля населения над их работой. Голосование на выборах в России тайное. Это означает, что исключается возможность какого-либо контроля над волеизъявлением избирателей. В России обеспечивается тайна голосования. Избирателю предоставляется возможность использовать особую комнату или закрытую кабину для заполнения избирательного бюллетеня. В этих помещениях во время заполнения избирательных бюллетеней запрещается присутствие кого бы то ни было, включая членов избирательной комиссии. Бюллетень гражданин опускает в избирательный ящик лично. Принцип тайного голосования призван обеспечить избирателю полную свободу волеизъявления на выборах. В Германии тайное голосование осуществляется посредством бюллетеней, в которых избиратель либо вычеркивает фамилии кандидатов или названия партий, против которых он выступает, либо, наоборот, отмечает фамилию кандидата или название партии, за которую он отдает свой голос. Производится это в специальном отгороженном помещении, в котором избиратель, находясь один, опускает бюллетень в ящик для голосования. В Германии Бундестаг рассматривал проект закона о голосовании без бюллетеней посредством специальной избирательной машины. Избиратель заходит в специальное помещение, где находится избирательная машина, после чего дверь в помещение автоматически закрывается и открывается после того, как избиратель проголосует. Само голосование производится путем нажатия рычажков, расположенных на передней стенке избирательной машины. Машина устроена так, что вторично голосовать можно только после того, как один избиратель покинет помещение, а другой войдет. Проект был отклонен, однако в случае с больными людьми, не имеющими возможности самостоятельно заполнить бюллетень, закон предусматривает использование машин для голосования и помощь других лиц. В то же время в отдельных случаях оправданно применение открытого голосования тогда, когда участвующий в голосовании может не опасаться за свою судьбу, каковы бы ни были результаты голосования, ибо такие опасения могут сказаться на позиции участвующего в голосовании по отношению к кандидату и воля избирателя будет искажена. Участие гражданина России и гражданина Германии в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление избирателей во время выборов обеспечивается и тем, что проведение агитации в день выборов в помещении для голосования не допускается. В Германии свободными признаются такие выборы, которые проводятся в атмосфере, характеризующейся отсутствием давления и запугивания избирателей и соблюдением всех основных прав человека. Всем гражданам без всякой дискриминации должен быть обеспечен равный доступ к участию в выборах. Граждане должны быть убеждены в том, что их участие в выборах не причинит им вреда. Важнейшей гарантией свободных выборов служит независимая судебная власть. Несовместимо с проведением свободных выборов официально объявленное чрезвычайное положение. В конечном счете выборы являются свободными в той степени, в какой они позволят наиболее полно выявить волю народа. Вышеизложенный принцип не упомянут в ст. 38 Основного закона ФРГ, закрепляющей главные для избирательного права Германии принципы. Однако он упоминается в законе о выборах12. Демократизация германской избирательной системы привнесла существенный элемент – состязательность кандидатов на выборах. Этот принцип получил широкое мировое признание и был материально закреплен в избирательных законах Германии. Большое значение в избирательном праве России и Германии имеют также неклассические «дополнительные» принципы, изложенные в таких международно-правовых актах, как: Всеобщая декларация прав человека 1948 г., в ст. 21 которой установлено: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»13; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), закрепляющий (ст. 25) право и возможность каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации: - принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей; - голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей14; 12 Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland: Textausgabe; Stand: Juli 1998 / Deutscher Bundestag. Verwaltung. Referat Offentlichkeitsarbeit. Bonn, 1998. S. 32. 13 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Права человека: Сборник международных документов. М., 1998. 14 Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Права человека: Сборник международных документов. М., 1998. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Протокол 31, 1952 г.), содержащая следующее положение (ст. 3): «Высокие договаривающиеся стороны обязуются проводить свободные выборы с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях»15. Ни в Германии, ни в России предусматривается действующим законодательством не возможность досрочного отзыва депутатов (Verlustmandat). Но в немецкой и российской научной литературе ведутся дискуссии о возможности исключения из принципа независимости депутатов, представлении избирателям возможности выражения недоверия своим избранникам. Этим механизмом может быть обеспечен принцип подлинности выборов, и именно этот институт подтверждает тот факт, что избирательный процесс «идет» постоянно и не заканчивается после оглашения результатов выборов. Отзыв депутата – это процессуальное действие, которое может быть осуществлено и после проведения выборов. Таким образом, можно предположить, что в будущем теория права признает, что избирательный процесс – явление непрерывное, состоящее из нескольких этапов: подготовки и проведения выборов и поствыборного контроля. Что касается периодичности проведения выборов, то данный принцип наряду с другими закреплен в Декларации «О критериях свободных и справедливых выборов», принятой в 1994 г. на 154 сессии Совета Межпарламентского Союза. Статья 1 указанной Декларации гласит: «В любом государстве волеизъявления полнота народа, власти выраженного может на проистекать подлинно только из свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего, равного и тайного голосования». Хотя эта Декларация не является документом, обязательным для исполнения, однако ее моральная сила велика, поскольку она была одобрена единогласно на сессии Совета Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 мая 1950 г. // Права человека: Сборник международных документов. М., 1998. 15 столь авторитетной международной организации, как Межпарламентский союз, а во время голосования присутствовали и поддержали Декларацию представители 112 стран мира, в том числе Германия. Россия, к сожалению, Декларацию не ратифицировала. Одним из важнейших способов избежать подтасовок на выборах является общественный контроль. В Германии все кандидаты и их представители имеют право присутствовать на избирательных участках в день голосования и при подсчете голосов. Существует и контроль независимых общественных объединений, провозглашающих свою заинтересованность не в победе той или иной партии, а в проведении честных выборов, позволяющих выявить подлинную волю избирателей. Такие объединения вправе посылать своих наблюдателей на избирательные участки и в помещения, где проводится подсчет бюллетеней. В Германии общественные наблюдатели не только следят за соблюдением всех правил и предписаний закона, но и проводят мониторинг, позволяющий оценить достоверность официально оглашаемых данных о результатах выборов. В Германии и в России, как и в других демократических государствах, все шире практикуется допуск иностранных наблюдателей. Преимущество иностранных наблюдателей состоит в том, что правительству и администрации той страны, куда приехали наблюдатели, труднее оказать на них давление, чем на наблюдателей из своей страны. Слабость же этой практики заключается в том, что большинство иностранных наблюдателей, как правило, плохо знакомы с законодательством и обычаями страны, куда они прибыли, не знают языка, на котором общаются местные жители, поэтому они могут не заметить каких-то злоупотреблений в ходе голосования. Определенная роль в общественном контроле над выборами принадлежит независимым средствам массовой информации. В России деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов осуществляется открыто и гласно. На заседаниях избирательной комиссии вправе присутствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений, избирательных блоков и средств массовой информации. Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные средства массовой информации в сроки, установленные федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В день голосования с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до получения избирательной комиссией избирательных участках сообщения протокола о об принятии итогах вправе присутствовать вышестоящей голосования члены на вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты или их доверенные лица, наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, блоками, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели, которые ведут свою деятельность в соответствии с федеральными законами. У части германских избирателей уже сформирован устойчивый интерес к политико-правовым формам собственной социальной активности, понимания смысла и значения участия в выборах. Правовое просвещение граждан в избирательном процессе открывает широкие возможности для проведения активной государственной политики в данной области. Решение этой задачи предполагает создание и размещение серии информационно-аналитических, рассчитанных на конкретные просветительских и социально-статусные, иных программ, возрастные и территориальные группы населения. В Германии на правовое просвещение граждан отведено до 10% избирательного процесса16. Россия перед выборами. Сравнительный анализ роли СМИ во время предвыборных кампаний и выборов в Германии и России (Russland vor den Wahlen. Die Rolle der Medien bei den Wahlen - ein deutsch-russischer Vergleich): Материалы Второй науч. междунар. конф. СвРГИП 27–28 окт. 1999, г. Москва / Под ред. Дитриха Ратцке и Г.Ф. Вороненковой. Frankfurt a. M.: F. A. Z.-Inst., 2000. С. 178. 16 В Германии присутствует институт свободного мандата. Народный избранник не обязан отчитываться перед избирателями, и его полномочия не могут прекратиться волей избравших его избирателей. Посредством института свободного мандата реализуется принцип независимости депутатов, через него депутат получает свой особый правовой статус, наделяется правами. Законодательство Германии не предусматривает прав избирателей контролировать деятельность депутата, т.е. императивного мандата. Немецкая доктрина не выработала однозначного разрешения проблемы уравновешения императивности – диспозитивности мандата. Законодательством Германии не предусмотрен принцип избирательной экономии, однако множество институтов немецкой избирательной модели служат упрощению процедуры выборов, оптимизации избирательного процесса и сокращению расходов на проведение выборов. Следовательно, можно сделать вывод о том, что принципы избирательного права и процесса в Германии и в России действуют не на всех стадиях процесса, поэтому так или иначе происходит искажение воли избирателей, а принципы являются гарантией соблюдения прав и свобод граждан. Библиографический список: 1. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Права человека: Сборник международных 2. документов. М., 1998. 3. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 мая 1950 г. // Права человека: Сборник международных документов. М., 1998. 4. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М.: Юристъ, 2000. С. 122. 5. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Права человека: Сборник международных документов. М., 1998. 6. Россия перед выборами. Сравнительный анализ роли СМИ во время предвыборных кампаний и выборов в Германии и России (Russland vor den Wahlen. Die Rolle der Medien bei den Wahlen - ein deutsch-russischer Vergleich): Материалы Второй науч. междунар. конф. СвРГИП 27–28 окт. 1999, г. Москва / Под ред. Дитриха Ратцке и Г.Ф. Вороненковой. Frankfurt a. M.: F. A. Z.-Inst., 2000. С. 178. 7. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. С. 125–148. 8. Ягромская Н.Б. Избирательная система и уровень партийной фрагментации в России // Университетская политология России. М.: Полис, 1999. С. 58. 9. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland: Textausgabe; Stand: Juli 1998 / Deutscher Bundestag. 10. Maunz T. Deutsches Staatrecht. Munchen, 1999. S. 341. 11. Verwaltung. Referat Offentlichkeitsarbeit. Bonn, 1998. S. 32.
