Финансовая политика регионов в условиях перераспределения
advertisement
На правах рукописи Четвериков Сергей Николаевич Финансовая политика регионов в условиях перераспределения полномочий между уровнями бюджетной системы (анализ опыта российской экономики 1995 – 2005 гг.) Специальность 08.00.01 «Экономическая теория» Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Москва – 2007 Работа выполнена в Институте экономики переходного периода. Научный руководитель: доктор экономических наук С.Г. Синельников-Мурылёв Официальные оппоненты: доктор экономических наук А.А. Татаринов кандидат экономических наук О.В. Кочеткова Ведущая организация: Академия Народного Хозяйства Защита состоится 31 мая 2007 г. в 15 часов 00 минут на заседании диссертационного совета К 520.011.01 по присуждению ученой степени кандидата экономических наук в Институте экономики переходного периода по адресу: 125993, Москва, Газетный переулок, д. 5, конференц-зал. Тел.: (095) 629 5565. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики переходного периода, а также в сети Интернет по адресу http://www.iet.ru/. Автореферат разослан 27 апреля 2007 г. Ученый секретарь диссертационного совета кандидат военных наук А.И. Алексеев 2 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность исследования. 23 июля 2003 года президент России подписал Указ о проведении административной реформы. По концепции реформы предполагалось делегировать значительную часть полномочий субъектам РФ для обеспечения активного механизма ответственности всех уровней власти за социально-экономическое развитие территорий. Кроме того, уже в сентябре 2004 года президент предложил новую процедуру утверждения глав исполнительной власти в регионах, которая снова привела к централизации полномочий. До этого момента руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В настоящее время гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Основной причиной осуществленного изменения политического устройства было стремление к укреплению «вертикали власти», к повышению уровня централизации полномочий. Однако, как показано в работе автора на основе анализа теоретической литературы и опыта зарубежных стран, централизация власти имеет как выгоды, так и издержки. В большинстве развитых и развивающихся стран центральное правительство делегирует значительную часть обязательств по предоставлению общественных благ на региональный уровень. В частности, на региональном уровне обычно осуществляется значительная часть программ, включающих социальную политику, здравоохранение, коммунальные услуги и правоохранительную профессиональное деятельность, образование. жилищно- Основной целью делегирования обязательств по предоставлению общественных благ или частных благ, предоставляемых государством, на субнациональные уровни является повышение эффективности расходов. Как следует из проведенного в работе анализа литературы, региональные и местные власти, находясь ближе к населению, имеют больше возможностей отражать предпочтения индивидуумов, проживающих в их регионе или муниципалитете, предоставляя именно тот пакет общественных благ и именно тот объем каждого из общественных благ, при котором благосостояние 3 граждан региона или муниципалитета достигает максимума. Однако децентрализация сама по себе не может быть целью политики какого-либо правительства. Основная цель децентрализации – это передача фискальных полномочий и обязательств по предоставлению общественных благ на уровень, который обладает наибольшими возможностями для их исполнения. Проведенная в России реформа системы фискального федерализма не могла не повлиять на систему стимулов исполнительной власти в регионах и, соответственно, на характеристики финансовой политики региональных властей субъектов федерации. Поскольку региональные власти оказывают значительное влияние на жизнь населения страны, изучение последствий изменения политического устройства является важной и актуальной задачей. Объектом исследования диссертационной работы являются механизмы выработки основных параметров финансовой политики на региональном уровне. Предметом исследования являются закономерности формирования объемов предоставления общественных благ на региональном уровне и их изменение после реформирования распределения полномочий между уровнями бюджетной системы. Целью исследования является выявление теоретических основ и закономерностей влияния осуществленной в России реформы распределения полномочий на выбор параметров налоговой и бюджетной политики. С этой целью в работе решаются следующие задачи: – анализ и систематизация теоретических моделей, описывающих различные аспекты предоставления общественных благ на региональном и федеральном уровнях; – математическое моделирование и исследование изменения объемов предоставления общественных благ на региональном уровне при изменении распределения полномочий; – эмпирическая проверка гипотез путем построения эконометрических моделей спроса на общественные блага на региональном уровне; – разработка рекомендаций о путях реформирования финансовых взаимодействий в системе фискального федерализма. Степень разработанности проблемы. Современная экономическая литература содержит значительный объем теоретических и эмпирических работ, посвященных 4 вопросам централизованного и децентрализованного предоставления общественных благ. Значительное число работ таких авторов как Barr J., Davis O., Bergstrom T., Goodman R., Borck R., Owiwngs S., Bradford, D.F., Oates W.A., Buchanan, J.M., Goetz, C.J., Wagner, R.E., Davis, O., Inman R., Flatters, F., Henderson, V., Mieszkowski, P., Henderson, J.V., Oates, W.A., Romer T., Rothenthal H., Rubinfeld, D.R., Stiglitz, J.E., Tiebout, C.M., Persson, T., G. Tabellini, Журавской Е., Кузнецовой О., Синельникова С.Г., Улюкаева А.В. и Христенко В.Б. посвящено вопросам региональных общественных благ, построения моделей региональной бюрократии, а также их эмпирическим исследованиям. Влияние введения порядка назначаемости глав исполнительной власти на субнациональных уровнях на финансовое поведение регионов в работе автора изучается в контексте теории децентрализации бюджетной системы. Основателем теории децентрализации считается Оутс1. В основе теории децентрализации лежит теорема о децентрализации, обсуждению которой посвящено множество теоретических и эмпирических работ2. Находясь на более низком уровне по сравнению с федеральными властями, главы исполнительных органов власти регионального и муниципального уровней более информированы о предпочтениях местного населения. При условии, что губернаторы или главы муниципалитетов на следующий срок выбираются местным населением, а не назначаются федеральными властями, они имеют намного больше стимулов отражать предпочтения именно местного населения. С другой стороны, если назначать глав исполнительной власти субнациональных уровней из центра, то они будут более внимательно относиться к предпочтениям федерального центра. Для описания изменения распределения полномочий автор использует теорию агрегирования индивидуальных предпочтений. Одним из основателей данной теории считается Эрроу3. Помимо ограничений, возникающих в результате демократического способа принятия решений, на действия властей оказывают 1 Oates, W.A., 1972, Fiscal Federalism, NY: Harcourt Brace Jovanovich Oates, W.A., 1998, On the Welfare Gains from Fiscal Decentralization, U. Maryland Econ. Dept. WP 98-05 Rubinfeld, D.R., 1987, The Economics of the Local Public Sector, in Handbook of Public Economics, Vol. II Alan Auerbach and Martin Feldstein, eds. Amsterdam: North-Holland 3 Atkinson, A.B. and Stiglitz, J. E. Lectures in Public Economics. London: McGraw-Hill, 1980 2 5 влияния и другие факторы. В частности, автор ссылается на теории бюрократии Нисканена4. Научная новизна. Научная новизна диссертации заключается в методах используемых автором для решения поставленных задач, а также в полученных в работе результатах и выводах. Во-первых, проведен анализ теоретических и эмпирических моделей региональных и местных общественных благ, моделей, описывающих проблемы общественного выбора, и моделей бюрократии. Сопоставлены различные подходы к исследованию описываемых проблем и выявлены предпосылки, позволяющие применять те или иные методы для изучения российской экономики. Во-вторых, разработана игровая теоретическая модель, с помощью которой проанализированы механизмы влияния изменения распределения полномочий между уровнями бюджетной системы на изменение объемов предоставления общественных благ на региональном уровне. В-третьих, проведены эмпирические оценки моделей, описывающих объемы предоставления общественных благ на региональном уровне, с помощью которых протестированы гипотезы, выдвинутые на основе анализа игровой модели. Проанализированы изменения моделей, описывающих предоставление общественных благ по различным видам региональных расходов, при изменении распределения полномочий между бюджетными уровнями. Методология исследования. При построении системы теоретических моделей и эмпирических оценках в диссертационной работе используются методы теоретического экономико-математического моделирования, широко применяются методы эконометрического моделирования и статистической проверки гипотез. В качестве эмпирической базы в диссертационной работе использовались данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства РФ. В работе использовались законодательные и нормативные акты. Теоретическая и практическая значимость. Проведение исследования позволило получить важные теоретические и практические результаты. Построенные 4 Niskanen, William (1971) Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton Press 6 автором теоретические модели позволяют проанализировать направления изменения общественного благосостояния при изменении распределения полномочий между уровнями бюджетной системы. Автором построена игровая модель, с помощью которой проанализированы последствия изменения полномочий уровней бюджетной системы, построены и оценены модели, описывающие объемы предоставления общественных благ на региональном уровне. При этом в работе показано, что непосредственно после централизации полномочий произошли существенные изменения в спросе на общественные блага на региональном уровне. На основе данной работы были подготовлены научные статьи и аналитические записки по вопросам влияния реформы системы федерализма в Российской Федерации на спрос на общественные блага на региональном уровне, направленные в Минфин России, Минэкономразвития России и др. министерства и ведомства. Построенные модели и методы анализа могут использоваться в курсе лекций по региональной экономике. Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложения. Ниже приводится оглавление диссертации. Введение 1. Теоретические и эмпирические подходы к моделированию механизмов общественного выбора и формирования предпочтений региональных властей 1.1. Исследование преимуществ и недостатков централизации-децентрализации фискальных полномочий в теоретических экономических моделях 1.2. Проблемы агрегирования предпочтений в моделях общественного выбора 1.3. Анализ влияния бюрократии на принятие решений региональных властей. 2. Выборность и назначаемость региональных властей: международный опыт и реформа в Российской Федерации 2.1. Оценка исполнительных функций региональных правительств в многоуровневых управленческих системах: обзор международного опыта 2.2. Этапы развития института главы постсоветской Российской Федерации 7 региональной администрации в 3. Моделирование финансового поведения региональных властей в условиях изменения распределения полномочий между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации 4. Эмпирическая проверка гипотез об изменении финансового поведения губернаторов при изменении распределения полномочий в РФ в 2005 году Выводы Список литературы Приложение СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ В обзоре литературы, представленном в первой главе, проанализированы основные теоретические и эмпирические подходы к моделированию механизмов общественного выбора и формирования предпочтений региональных властей. Как следует из анализа теоретических традиционная теория фискального нормативный анализ, из работ, федерализма которого следует проведенного представляет распределение автором, собой общий функций между правительствами различных уровней и выбор набора фискальных инструментов, с помощью которого эти функции могут быть выполнены5. На самом общем уровне из теории фискального федерализма вытекает то, что основными функциями центрального правительства являются макроэкономическая стабилизация и перераспределение доходов. С другой стороны, в современных условиях, когда большинство стран представляют собой открытые экономики с плавающими обменными курсами, центральные правительства имеют слишком ограниченные возможности для макроэкономической стабилизации. Мобильность экономических субъектов перераспределения доходов может приводить между ними6. к ограничению Значительная возможностей прогрессивность налогообложения доходов на региональном уровне может привести к перемещению 5 Musgrave, R.M., 1959, The Theory of Public Finance, NY: McGraw-Hill, Oates, W.A., 1972, Fiscal Federalism, NY: Harcourt Brace Jovanovich 6 Buchanan, J.M., Wagner, R.E., 1970, An Efficiency Basis for Federal Fiscal Equalization. In The Analysis of Public Output, Margolis, ed. New York: NBER Buchanan, J.M., Goetz, C.J., 1972, Efficiency Limits of Fiscal Mobility: An Assessment of the Tiebout Model. Journal of Public Economics 1: 25-43 8 наиболее прибыльных предприятий или богатых индивидуумов в другие регионы 7. Кроме того, к функциям центрального правительства относятся и такие общественные блага, как национальная оборона, которые предоставляются всему населению государства. В то же время некоторыми авторами 8 отмечается, что если перераспределением доходов занимаются региональные или местные власти, то объемы данного перераспределения в большинстве случаев будут ниже оптимального уровня. В частности, это обуславливается конкуренцией за обеспеченных жителей между регионами. Проведенный в работе обзор литературы показал, что фискальная децентрализация в странах с многоуровневым устройством государства заключается в предоставлении правительствам, находящимся на уровне ниже центрального, полномочий по установлению и сбору в собственный бюджет налогов и осуществлении расходов на основании их собственных решений. Существование нескольких уровней администрирования производства общественных благ обусловливается различными размерами географических зон (районов), в которых проявляются последствия от производства отдельных общественных благ. Объединение перечисленных соображений с гипотезой о существовании гетерогенных предпочтений у населения различных географических районов приводит к теореме о децентрализации9. Предпосылкой этой теоремы служит утверждение о том, что предпочтения населения в различных общинах являются существенно различными и центральное правительство не может их выявить и предоставлять в соответствии с ними общественные блага 10. Более низкие уровни правительства предоставляют местные общественные блага на территории, ограниченной их регионом или муниципалитетом, обладая при этом намного большими возможностями учитывать предпочтения населения, проживающего в их юрисдикции. Оптимальный объем общественных благ достигается в точке, когда сумма предельных норм замещения частных благ общественными всех индивидуумов, проживающих в регионе или муниципалитете, равняется предельной 7 Flatters, F., Henderson, V., Mieszkowski, P., 1974, Public Goods: Efficiency and Regional Fiscal Equalization. Journal of Public Economics 3: 99-113 8 Wrobel (1998) 9 Oates, W.A., 1972, Fiscal Federalism, NY: Harcourt Brace Jovanovich 10 Oates, W.A., 1998, On the Welfare Gains from Fiscal Decentralization, U. Maryland Econ. Dept. WP 98-05 9 норме трансформации частных благ в общественные11. Учитывая, что в каждом из регионов живут разные люди, набор общественных благ и оптимальный уровень их предоставления будут различаться в каждом из регионов 12. Следовательно, для максимизации общественного благосостояния необходимо, чтобы в каждом из регионов набор общественных благ соответствовал предпочтениям, проживающих в нем граждан13. Из аналитического обзора литературы, проведенного автором, вытекает вывод о том, что вывод о том, что преимущества фискальной децентрализации вытекают из соображений о большей легкости выявления и согласования предпочтений населения в маленьких общинах. В соответствии с теоремой о децентрализации при отсутствии экстерналий14 и экономии на масштабе децентрализация бюджетных решений всегда предпочтительна или, по крайней мере, эквивалентна централизации. Чем больше отличаются между собой предпочтения населения отдельных территорий и чем менее способен центр по сравнению с регионами выявить приоритеты населения в области финансовой политики, тем больший выигрыш можно получить от фискальной децентрализации и тем менее привлекательным выглядит принцип назначаемости губернаторов. Как вытекает из проведенного в работе обзора работ, наличие существенных экстерналий при предоставлении в регионах общественных благ и благ с особыми достоинствами приводит к тому, что на центральном уровне власти становится целесообразным определять некоторые обязательные уровни обеспечения населения всех регионов общественными благами в области здравоохранения, образования, обеспечения инфраструктурой и пр. Однако это предполагает ограничение прав регионов на самостоятельную финансовую политику и, соответственно, степень децентрализации. Одновременно, это предполагает и необходимость построения системы оказания финансовой помощи бедным регионам. 11 Rubinfeld, D.R., 1987, The Economics of the Local Public Sector, in Handbook of Public Economics, Vol. II Alan Auerbach and Martin Feldstein, eds. Amsterdam: North-Holland. 12 Oates, W.A., 1996, Estimating the Demand for Public Goods: The Collective Choice and Contingent Valuation Approaches, in The Contingent Valuation of Environmental Resources. D. Bjornstad and J. Kahn, eds. Aldershot: Edward Elgar 13 Bradford, D.F., Oates W.A., 1974, Suburban Exploration of Central Cities and Governmental Structure, in Redistribution Trough Public Choice. Harold Hochman and George Peterson, eds. NY: Columbia U. Press 14 Baxter M., King R.G., (2005), “Fiscal Externalities and Optimal Taxation in an Economic Community”, Boston University and NBER, June 2005 10 Проведенный обзор показывает, что существует возможность того, что избираемые региональные правительства могут по разным причинам не отражать предпочтения населения (в частности, при назначаемости). Причем подверженность региональных и местных правительств влиянию групп со специальными интересами может быть выше, противодействующие чем такому у центрального влиянию менее правительства, развиты (хотя а часто средства можно предположить возможность существования более эффективного контроля за бюрократией в маленьких общинах. Аналогично, региональные правительства могут состоять из менее квалифицированных чиновников, чем центральное правительство. Эти факторы в общем случае говорят против высокой степени децентрализации. Однако, если в стране имеет место высокая мобильность населения, то финансовая децентрализация обеспечивает включение механизма «голосования ногами», позволяющего гражданам обеспечить свои права на учет их предпочтений при выборе финансовых решений. Механизм межрегиональной миграции позволяет гражданам выбрать регион, в котором уровень предоставления частных и общественных благ максимально соответствует их предпочтениям. Одновременно обеспечивается конкуренция регионов за налогоплательщиков, приводящая к необходимости приведения региональными властями параметров финансовой политики в соответствие с предпочтениями населения. Из того, что назначаемый центром губернатор может не отражать предпочтений населения конкретной общины следует, что при отсутствии выборности может быть не реализована гипотеза Тибу15 о возможности достижения эффективного равновесия в области предоставления местных общественных благ при наличии достаточно большого числа общин за счет возможности для потребителей выбора для себя местожительства в той общине, которая максимально соответствует его предпочтениям. Также в работе отмечено, что децентрализация финансов за счет возникающей конкуренции между центром и регионами и между отдельными регионами служит сдерживающим фактором на пути усиления государства, т.е. тенденции к росту государственного сектора. 15 Tiebout, C.M., 1956, A Pure Theory of Local Government Expenditures. Journal of Political Economy 64: 416-424 11 Во второй главе проанализированы исполнительные функции региональных правительств в многоуровневых управленческих системах. В частности, автор показал, что последние наиболее масштабные реформы регионального государственного управления выявили следующие тенденции, характерные для стран Запада. Во-первых, государства делегировали управленческие функции из центра на местный/региональный уровень. Во-вторых, они расширили полномочия выборных региональных институтов, тем самым, усилив демократическую подотчетность местных/региональных правительств и повысив степень участия и широту реализации прав государственного граждан управления на местном получили уровне. развитие: В-третьих, идеи эффективность нового работы правительств все в большей мере становилась предметом количественного измерения. В-четвертых, либерализация рынков в Европейском Союзе и Северной Америке повысила степень конкуренции среди местных правительств. В работе сделан вывод, что в течение 1950-х гг. центральные правительства усиливали свой контроль путем создания больших бюрократических аппаратов, укомплектованных квалифицированными работниками, которые, в свою очередь, осуществляли функциональные и многоуровневые стратегии в попытке связать местный муниципальный уровень с региональными и национальными программами. При этом данный процесс сопровождался увеличением масштаба государственного вмешательства и ростом объема предоставляемых правительством услуг. С другой стороны, автором отмечается растущее влияние демократии на местном уровне, а также рост участия граждан в процессе принятия решений на местах и в регионах. Анализ, проведенный автором в работе, показал, что в настоящее время дискуссии о размере государства и форме предоставления общественных благ все в большей степени сосредоточены вокруг проблем эффективности и демократии. На основе проведенного анализа автор сделал вывод о том, что природа и диапазон функций региональных исполнительных органов оказывают серьезное влияние на их организацию. Чем больше число функций и/или территориальный охват региональных правительств, тем с большей вероятностью они являются выборными органами. Чем меньше у них функций и чем они более специализированы, тем вероятнее, что они будут работать под руководством экспертов и технократов. Центральное и нижестоящие правительства могут 12 усмотреть преимущество в размещении одной из функций в руках экспертов без их отчетности перед избирателями. В настоящее время в большинстве стран региональные руководители являются выборными чиновниками, жестко подотчетными своим электоратам и зависимыми в ресурсном отношении от рыночных сил. На них все больше давит управленческий и демократический пресс, и они ответственны за исполнение все большего числа функций. Центральные правительства предпринимают попытки мониторинга их эффективности и регулирования их деятельности, усиливая их подотчетность электорату. Тенденции возвращения к централизму затруднены по политическим соображениям, поскольку реформы такого рода относятся не к административной, а к политической сфере. В России в декабре 2004 года вступили в силу поправки к Федеральному закону "Об общих принципах исполнительных органов организации законодательных государственной власти (представительных) субъектов и Российской Федерации"16, кардинально изменившие порядок замещения должности главы субъекта РФ. Если ранее – как отмечалось выше - главы субъектов Российской Федерации избирались населением субъектов РФ, то по новой редакции Закона 184ФЗ они назначаются законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ на срок до 5 лет. На основе проведенного анализа автор сделал вывод о том, что при новом порядке назначения и смещения глав регионов становится неизбежен их отрыв от интересов и потребностей региона и индифферентное отношение к оценке их деятельности со стороны населения, что не совместимо с конституционными принципами народовластия. Описанные выше изменения политического устройства Российской Федерации привели к изменению механизмов формирования предпочтений региональных властей. В третьей части работы проведен анализ построенных в диссертации теоретических моделей, описывающих поведение глав исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Основной целью данного анализа является моделирование последствий изменения распределения полномочий между уровнями Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов 16 13 бюджетной системы, произошедшего в 2005 году. Ключевое место в моделях занимает сопоставление ситуаций, когда главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выбираются населением региона, и когда они назначаются президентом и утверждаются законодательным органом субъекта Российской Федерации. Во всех моделях в соответствии с Конституцией России предполагается, что кандидатура Президента Российской Федерации определяется на основе выборов. В модели, построенной автором, предполагается двухуровневая структура органов власти: в стране с федеративным устройством граждане населяют заданное количество регионов, в каждом из которых действует выборный орган власти, который собирает региональные налоги и предоставляет региональные блага. При анализе влияния изменения политического устройства предпосылка о выборности заменяется на предпосылку о назначаемости регионального органа власти центральной властью. В работе сделано предположение о том, что увеличение расходов на финансирование общественных благ и снижение налоговых изъятий приводит к росту полезности медианного избирателя в регионе17: ui uiMV ( Ei , Yi TF Ti ) max , (1) Ei ,Ti где: uiMV - функция полезности региональных властей в i-ом регионе, отражающая предпочтения медианного избирателя, причем 2uiMV ( Ei , Yi TF Ti ) 0 Ei2 , 2uiMV ( Ei , Yi TF Ti ) 0 (Yi TF Ti )2 . Ei - объем расходов бюджета в i-ом регионе на душу населения, Yi - доход медианного избирателя в i-ом регионе на душу населения, TF - объем налоговых доходов федерального бюджета в среднем на душу населения, Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ 17 Кадочников П., Синельников-Мурылев С., Трунин И., Четвериков С., Виньо М. (2005) «Реформа фискального федерализма в России: проблема мягких бюджетных ограничений региональных властей» 14 Ti - объем налоговых доходов регионального бюджета в i-ом регионе на душу населения. Губернатор выбирает уровни региональных расходов и налогов, максимизируя собственную полезность при заданном бюджетном ограничении. При этом бюджетное ограничение региональных властей имеет следующий вид: Ei Ti Gi (2) Ei 0, Ti 0, Di 0, Gi 0. где Gi - объем совокупной федеральной финансовой помощи в i-ом регионе на душу населения. Общая величина расходов регионального бюджета должна удовлетворять бюджетному ограничению и не может, по предположению автора, превышать сумму собственных доходов регионального бюджета и полученной финансовой помощи18. В случае двухуровневых выборов предпочтения федеральных властей отражают предпочтения медианного для всей страны избирателя по отношению к федеральным общественным благам: U U F EF , E1 ,..., En , YF TF TR , Y1 TF T1 ,..., YN TF TN max EF ,TF ,G1,..,GN (3) где U F EF , E1 ,..., En , YF TF TR , Y1 TF T1 ,..., YN TF TN - функция полезности федеральных властей; EF - расходы федерального правительства на предоставление федеральных общественных благ на душу населения. При бюджетном ограничении: N EF TF Gi , i 1 E F , TF , Gi 0 (4) где TF - налоговые доходы федерального бюджета на душу населения; Gi - объем финансовой помощи i-ому региону на душу населения. В рамках модели не предполагаются иные способы финансирования расходов, такие как, например, неналоговые доходы, заимствования и др. 18 15 Проанализировав возможные варианты взаимодействия федеральных и региональных властей, автор пришел к следующим выводам, структурированным в приводимой ниже таблице. Таблица 1. Изменение благосостояния в результате изменении порядка назначения глав исполнительной власти в РФ. A. Федеральный центр отражает полезность только федерального медианного избирателя B. Федеральный центр максимизирует общественное благосостояние без перераспределения C. Федеральный центр максимизирует общественное благосостояние с перераспределением D. Федеральный центр максимизирует общественное благосостояние с перераспределением при учете экстерналий 1. Региональные власти отражают предпочтения (регионального) медианного избирателя Снижение выгод, достигнутых при децентрализованном принятии решений в каждом из регионов за исключением региона, в котором проживает федеральный медианный избиратель, снижение совокупного благосостояния в обществе Рост общественного благосостояния за счет выбора общественно оптимальных уровней расходов и налогов по сравнению с уровнями, предпочитаемыми региональными медианными избирателями. Рост общественного благосостояния за счет выбора общественно оптимальных уровней расходов и налогов, и за счет более эффективного распределения средств с помощью перераспределения. Рост общественного благосостояния за счет выбора общественно оптимальных уровней расходов и налогов, более эффективного распределения средств с помощью перераспределения, а также учета влияния экстерналий при централизованном выборе. 2. Региональные власти 3. Региональные власти отражают предпочтения отражают предпочтения групп бюрократии со специальными интересами Рост благосостояния за счет снижения злоупотреблений, связанных с завышением бюджета губернаторами, но более значительное снижение благосостояния при сближении уровней расходов между регионами Рост благосостояния за счет снижения влияния групп со специальными интересами, но более значительное снижение благосостояния при сближении уровней расходов между регионами Рост общественного благосостоянии как за счет выбора общественно оптимальных уровней расходов и налогов, так и за счет ограничения завышения расходов Рост общественного благосостоянии как за счет выбора общественно оптимальных уровней расходов и налогов, так и за счет снижения влияния групп со специальными интересами Рост общественного благосостоянии за счет выбора общественно оптимальных уровней расходов и налогов, перераспределения и за счет ограничения завышения расходов Рост общественного благосостоянии за счет выбора общественно оптимальных уровней расходов и налогов, перераспределения и за счет снижения влияния групп со специальными интересами Рост общественного благосостоянии за счет выбора общественно оптимальных уровней расходов и налогов, перераспределения с учетом экстерналий и за счет ограничения завышения расходов Рост общественного благосостоянии за счет выбора общественно оптимальных уровней расходов и налогов, перераспределения с учетом экстерналий и за счет снижения влияния групп со специальными интересами 16 Анализ условий первого порядка показал, что общественный оптимум достигается, когда федеральный центр максимизирует общественное благосостояние с учетом каждого региона, назначая губернаторов, а губернаторы отражают предпочтения федерального центра. Данная ситуация описывает ситуацию всезнающего беневолентного диктатора. Эта ситуация маловероятна в реальной жизни из-за асимметрии информации и значительного влияния групп со специальными интересами. Федеральный центр никогда не может знать лучше региональных органов власти или органов местного самоуправления, какой именно набор общественных благ будет максимизировать полезность людей, проживающих в данном регионе или муниципалитете. Кроме того, при значительном сосредоточении полномочий в одном месте увеличивается риск консолидации средств, которые могут быть направлены на лоббирование определенных решений, приносящих выгоду определенным группам, но неэффективным с точки зрения общественного благосостояния. Как показано в работе, в случае, когда региональные власти выбираются населением регионов, а значит, отражают предпочтения региональных медианных избирателей, равновесие несколько смещается от общественного оптимума. При изложенных в отличаются от работе предпосылках предпочтений предпочтения среднего медианного (репрезентативного) избирателя потребителя общественных благ. При типичном распределении доходов, когда большая часть населения имеет средние и низкие доходы и лишь незначительная часть населения имеет доходы значительно выше среднего уровня, медианный избиратель будет иметь доход ниже среднего, а, следовательно, и объем общественных благ, предпочитаемый медианным избирателем будет ниже по сравнению с общественнооптимальным (средним)19 уровнем20. В случае честных, неподверженных влиянию группам со специальными интересами, выборных губернаторов равновесие лишь незначительно отличается от общественного оптимума. При этом отсутствует необходимость в предположении беневолентности федеральных властей. Также ослабевает влияние асимметрии информации, т.к. региональные власти лучше Здесь мы предполагаем утилитаристкую функцию полезности, при которой предпочтения среднего (при линейной функции полезности) или некоторого другого (будем называть его репрезентативным) жителя региона соответствуют общественному благосостоянию. 20 Это верно только при сделанных нами выше предположениях о характере распределения доходов и степени прогрессивности налоговой системы. 19 17 осведомлены о предпочтениях населения местного населения. На основе анализа, проведенного в работе, автор сделал вывод о том, что при выборных губернаторах (при условии их честности и не подверженности влиянию групп со специальными интересами) равновесие будет находится ближе к общественному оптимуму по сравнению с централизованно назначаемыми губернаторами будет выше. Кроме того, в работе автор дополнительно рассмотрел влияние на конечное равновесие гипотезы Нисканена, наличия групп со специальными интересами и влияние экстерналий. Влияние гипотезы Нисканена сводится к тому, что губернаторы, отражающие предпочтения бюрократии, стремятся увеличить расходы на предоставление общественных благ. В случае назначаемых губернаторов региональные предпочтения смещаются в сторону увеличения от предпочтений федерального центра, а в случае выборных губернаторов региональные предпочтения смещаются в сторону увеличения от предпочтений медианного избирателя, что в конечном счете приводит к росту расходов регионов по сравнению с равновесиями с честными губернаторами. Влияние групп со специальными интересами приводит к тому, что региональные предпочтения смещаются в сторону меньших налогов или в сторону расходов, выгодных для этих групп (расходы на инфраструктуру, субсидии предприятиям, подконтрольным лоббирующим группам). В итоге изменение региональных предпочтений приводит и к смещению конечного равновесия в сторону либо меньших налогов, а, следовательно, и меньшего объема предоставляемых общественных благ, либо в сторону увеличения расходов, приносящих выгоду лоббирующим группам. Как показано в работе, если федеральный центр учитывает экстерналии, то все равновесия при любом типе региональных властей смещаются в сторону больших региональных расходов. В случае, когда федеральные власти максимизируют только полезность федерального медианного избирателя, мы считали, что во все регионы будут предоставляться равные объемы финансовой помощи. При этом этот объем определяется таким образом, чтобы максимизировать полезность федерального медианного избирателя. При данном типе центра бедные регионы недополучают финансовую помощь, а обеспеченные регионы получают ее сверх общественнооптимального уровня. Эта ситуация маловероятна, но тем не менее показывает, что 18 теоретически такое может произойти, если федеральный центр будет заботиться только о возможности перевыборов. На основе анализа теоретических моделей автор выдвинул несколько гипотез, касающихся изменения финансового поведения регионов при изменении распределения полномочий. После принятия решения о централизации полномочий в большей степени заинтересованы в выполнении федеральных мандатов, в проведении реформ, инициированных центром. В частности, должны сократить расходы на ЖКХ и сельское хозяйство. Поскольку губернаторы, когда они были выборными, зависели от населения регионов, следовательно, должны были наблюдаться политико-деловые циклы, связанные с выборами глав регионов. После того, как губернаторов начали назначать из центра, циклы должны были сместиться от региональных к федеральным выборам. В период времени, когда губернаторы выбирались населением регионов, при росте доходов регионов во времени, структура расходов в каждом из регионов должна оставаться постоянной. После принятия решения о централизации полномочий структура расходов регионов должна начать сближаться. После принятия решения о централизации полномочий трансферты должны компенсировать дифференциацию по налоговым доходам регионов в большей степени, чем это было в условиях выборности губернаторов. В четвертой части работы автором были сделаны оценки расходов на различные общественные блага, предоставляемые на региональном уровне. Основной целью проведенных оценок было выявить возможную взаимосвязь изменения спроса на общественные блага при изменении распределения полномочий. При моделировании расходов автор использовал оценки системы уравнений следующего вида: * * E e G , X i i i i, A * , i = 1,..,n * G g E , X i i i i где: Ei* – кассовые расходы на предоставление общественного блага i; A – средства, выделенные на финансирование всех общественных благ (объем средств задан экзогенно и фиксирован); 19 Gi* – предоставляемый объем общественного блага i; X i – факторы из набора X , влияющие на объем и эффективность производства i-го общественного блага. Оценки были сделаны для каждой статьи расходов бюджетов субъектов Федерации по новой бюджетной классификации, действующей с начала 2005 года. В частности, были сделаны оценки расходов на общегосударственные вопросы, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность, на жилищнокоммунальное хозяйство, на социальную политику, на здравоохранение и спорт, на образование, на культуру, кинематографию и средства массовой информации, а также совокупных расходов консолидированного бюджета. ТАБЛИЦА 2. Результаты оценки модели совокупных расходов консолидированных бюджетов. Период оценок Time эффект Налоговые доходы регионального бюджета Финансовая помощь Расходы консолидированного бюджета 1999-00 2001-02 2003 2004 -0.58 -0.45 -4.37 -4.30 1.373 (0) 1.237 (0) -2.684 -9.191 -11.39 0.970 (0) 0.897 (0) 0.817 (0) 0.731 (0) 0.679 (0) -0.006 (0.0001) 0.500 (0) -0.003 (0.0002) 0.555 (0.0134) 0.301 (0) 0.526 (0.0118) 0.080 (0.0013) 1.029 (0) 0.225 (0) 1.845 (0) 0.163 (0) 0.364 (0.001) Доля городского населения Число чиновников на душу населения Кол-во месяцев до выборов/назначения Дамми на проправительственные партии Доля самой крупной отрасли промышленности в выпуске региона Число предприятий и организаций на душу населения Скорректированный R2 -0.013 (0.0097) 0.975 2005 0.053 (0.0059) 0.109 (0) 0.944 0.063 (0) 0.976 0.937 0.973 Источник: Расчеты авторов. Совокупные расходы консолидированного бюджета отрицательно зависят от количества месяцев до выборов/назначения губернатора в 2001-2003 годах. Это говорит в пользу гипотезы о политических циклах для выборных губернаторов: чем ближе выборы, тем выше расходы бюджета. Кроме того, в 2003 году значим и коэффициент перед дамми на проправительственные партии. В регионах, в которых губернаторы входили в проправительственные партии, в 2003 году совокупные расходы консолидированного бюджета по сравнению с остальными были выше. Это 20 свидетельствует о том, что на периоде, когда губернаторы выбирались населением регионов, губернаторы, входящие в проправительственные партии, при прочих равных вели более популистскую бюджетную политику. Изменение выравнивания расходов и Изменение влияния проправительственной партии общегосударственные вопросы национальная безопасность правоохранительная деятельность жилищно-коммунальное хозяйство социальная политика здравоохранение образование Изменение политического цикла ТАБЛИЦА 3. Результаты проверки основных гипотез по отдельным видам расходов. + - - + + - + + + - + + - + + + + Источник: Расчеты авторов. По результатам оценок, было получено, что расходы на общегосударственные вопросы отрицательно зависят от количества месяцев до выборов/назначения губернатора в 2001-2003 годах и положительно от стажа губернатора в 2005 году. В работе сделан вывод о том, что в условиях выборности губернаторов, чем ближе выборы губернатора, тем выше расходы на общегосударственные вопросы. Аналогично расходам на общегосударственные вопросы в модели расходов на правоохрану наблюдается политический цикл: чем ближе выборы губернатора, тем выше расходы на правоохрану до 2002 года. В 2003 году данная зависимость отсутствует, а в 2004 и 2005 годах зависимость изменилась на противоположную. По результатам оценок сделан вывод, что и в расходах на жилищнокоммунальное хозяйство при выборных губернаторах наблюдался политический цикл: чем ближе выборы губернатора, тем выше расходы на ЖКХ. Данная зависимость наблюдалась только в 2002 и 2003 годах. Расходы на социальную политику отрицательно зависят от количества месяцев до выборов/назначения губернатора в 1999 и 2000 годах и положительно в 2004 году. В расходах на социальную политику также наблюдался политический цикл: чем ближе выборы губернатора, тем выше расходы. Данная зависимость наблюдалась только в 21 1999 и 2000 годах. В этот период значим и коэффициент перед дамми на проправительственные партии. Расходы на здравоохранение отрицательно зависят от количества месяцев до выборов/назначения губернатора в 2001 и 2002 годах. При приближении к выборам губернатора расходы на здравоохранение увеличивались. Кроме того, в 2003-2004 годах значимы и коэффициент перед стажем губернатора и в 2001-2004 годах коэффициент перед дамми на проправительственные партии. По результатам оценок, было получено, что расходы на образование в 2000 году зависят положительно от стажа губернатора. Автором сделан вывод о том, что в регионах, которых губернатор находится у власти значительное время, расходы на культуру увеличиваются. Также возможна и обратная зависимость: в тех регионах, в которых региональные расходы на СМИ выше, там губернаторы дольше находятся у власти. Выводы. Исходя из анализа теоретических моделей, мирового опыта организации систем выборов и назначения глав регионов, а также проведенного эмпирического анализа были сделаны следующие выводы о российской региональной системе государственного управления: Аналитический обзор теоретических подходов к исследованию экономических последствий процессов централизации и децентрализации принятия финансовых решений при взаимодействии федерального центра и регионов показал дескриптивных определенную моделей ограниченность общественного выбора, подходов включая как модели, учитывающие бюрократию и группы со специальными интересами, так и нормативных моделей максимизации общественного благосостояния путем перераспределения государственной бюджетных власти. В полномочий работе между обоснована уровнями целесообразность применения для рассматриваемых процессов моделей стратегического взаимодействия избирателей на выборах федерального центра и на выборах региональных властей. Моделирование ситуации реформирования системы полномочий федерального центра и региональных властей может быть осуществлено 22 путем сравнительного анализа задачи стратегического взаимодействия центра и регионов и задачи, получающейся путем замены в задаче региона целевой функции, отражающей полезность регионального медианного избирателя, на функцию полезности избирателя медианного в целом для федерации (при этом задача стратегического взаимодействия превращается в стандартную задачу оптимизации). Проведенные эмпирические расчеты свидетельствуют в пользу гипотезы об исчезновении политического бизнес цикла в финансовой политике российских регионом с введением назначаемости губернаторов и проведением реформы закрепления полномочий между уровнями власти в РФ в 2004 – 2005 гг. Оценки коэффициентов моделей расходов по основным статьям региональных бюджетов согласуются с предпосылками и результатами, вытекающими из анализа теоретических моделей. Оценки указывают на то, что одним из возможных следствий перехода к системе назначаемости губернаторов стало ослабление зависимости региональных расходов по основным социально значимым статьям бюджетов (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство) от собственных доходов регионов. Это говорит о том, что расходы региональных бюджетов стали в большей мере финансироваться исходя из единых для всей федерации предпочтений. Основной недостаток системы назначаемости губернаторов заключаются в том, что федеральный центр на практике может контролировать лишь весьма ограниченное количество показателей, характеризующих финансовую политику региональных властей. Соответственно, утрата контроля за политикой регионов со стороны населения может привести к снижению уровня общественного благосостояния. Наряду с указанным недостатком перехода к системе назначаемости губернаторов в условиях, когда предпочтения выборных региональных властей отличаются от предпочтений региональных избирателей (в частности, под влиянием бюрократии и групп со интересами), система назначаемости губернаторов в 23 специальными краткосрочной перспективе может облегчить осуществление крупных административно не сложных мероприятий (например, национальных проектов), требующих осуществления значительных бюджетных расходов. . Аналогичным образом, централизация полномочий может способствовать росту общественного благосостояния за счет реализации на региональном уровне политики, учитывающей возникающие при ее реализации экстерналии. Апробация результатов исследования. На различных этапах работы ее результаты были доложены и обсуждены на следующих научных конференциях и семинарах: – «Региональная политика в период экономического роста», 25-26 июня 2005 г., Организаторы ИЭПП, АНХ при Правительстве РФ и Канадское Агентство Международного Сотрудничества (CIDA). – «Переходные экономики в постиндустриальном мире: вызовы десятилетия», 2021 марта 2006 г., АНХ при Правительстве РФ. – Семинар по проблемам фискального федерализма, организованный ИЭПП и Канадским Агентством Международного Сотрудничества (CIDA), Торонто, 2007 год. Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора: 1. Перераспределение региональных доходов в рамках системы межбюджетных отношений в России (соавторы: П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев, И.Трунин) // Вопросы экономики. – №10, 2003 2. Проблема мягких бюджетных ограничений российских региональных властей / Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований – М.: ИЭПП, CEPRA, 2006. 300 с. (соавторы: С.Синельников-Мурылев, П.Кадочников, И.Трунин, М.Виньо) 3. Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России (соавторы: М.Виньо, П.Кадочников, С.Синельников-Мурылев, И.Трунин) // Экономическая политика, №2, 2006 год, стр. 180 – 208 4. Реформа фискального федерализма в России: проблема мягких бюджетных ограничений (соавторы: П.Кадочников, С.Синельников-Мурылев, И.Трунин) // Экономическая политика, №3, 2006 год, стр. 148 – 181 24
