Анализ государственных закупок медикаментов заказчика в
advertisement
«Фундаментальная трансформация» и нечестная конкуренция на рынке государственных закупок медикаментов в РФ М.В. Островная (maryostrovnaya@mail.ru) стажер-исследователь, Международная научно-учебная лаборатория институционального анализа экономических реформ, Институт институциональных исследований, НИУ ВШЭ Е.А. Подколзина (pea.work@gmail.com) старший научный сотрудник, Международная научно-учебная лаборатория институционального анализа экономических реформ, Институт институциональных исследований, НИУ ВШЭ Многие экономисты отмечают, что поведение фирм, которое, как правило, признается неконкурентным антимонопольным законодательством и преследует по закону, обосновывается рациональным экономическим поведением, направленным на страхование контрактных рисков. В данном исследовании мы анализируем рынок государственных закупок медикаментов, которые относятся к группе товаров, для которых вопрос качества поставляемого товара и добросовестности поставщика имеет принципиальное значение. Закупки фармацевтических товаров в частном секторе часто реализуются посредством долгосрочных отношений с одним поставщиком. Федеральный закон №94-ФЗ не предоставляет возможность реализации аналогичной схемы в сфере государственного заказа, однако ряд громких дел и жалобы участников размещения заказа свидетельствуют о том, что заказчик может систематически закупать товары у одного поставщика, используя неформальные механизмы. На основе анализа региональных данных о закупках медикаментов мы показываем, что подобное поведение имеет место в госзаказе и оказывает влияние на поведение потенциальных поставщиков. Кроме этого, мы выделяем инструменты ограничения конкуренции, которые могут быть использованы заказчиком. Ключевые слова: государственные закупки, коррупция, ограничение конкуренции Введение Как обеспечить высокое качество медицинских услуг? Как обеспечить доступ к медицинским услугам всему населению. Эти вопросы и по сей день являются ключевыми для многих стран, в том числе и для развитых. Не у всех граждан есть возможность приобретать дорогие медикаменты и лечиться в частных клиниках, которые дорожат своей репутацией. И именно государство должно предоставлять населению равный доступ к базовым медицинским услугам, что является неотъемлемым правом человека, закрепленным конституциями многих стран. Расходы на государственные закупки медикаментов составляют существенную часть государственных расходов на здравоохранение, однако граждане часто сталкиваются с отсутствием необходимых лекарственных средств, что свидетельствует о неоптимальности текущей процедуры закупки. Как правило, это следствие трейдоффа между ценой и качеством. Процедура государственных закупок не позволяет в полном объеме использовать механизмы, способствующие обеспечению качества, которые распространены в частном секторе. Один из ключевых механизмов – это репутация, возможность установления долгосрочных отношений с выбранным подрядчиком, поставщиком. Текущее законодательство не дает фирмам возможности заключать контракты с поставщиком, минуя конкурентные торги, если поставщик не является единственной фирмой, которая может поставить требуемый товар. Аргументы законодателей понятны и эта проблема свойственны не только рынку лекарств – грань между страхованием рисков и неконкурентным поведением (сговором или коррупцией) не всегда легко провести. Каждый случай требует отдельного рассмотрения, сопряженного со значительными затратами. Все это лишний раз подчеркивает актуальность выбранной тематики. 2 В данной работе мы показываем, что, несмотря на существующий формальный запрет на сотрудничество с конкретным поставщиком, стороны находят способы обойти данное ограничение. В качестве примера мы рассматриваем ситуацию, произошедшую в одном из регионов России. Управление ФАС обвинило регионального заказчика в ограничении конкуренции во время проведения открытого аукциона на закупку лекарственных средств. Большинство лотов в этом аукционе выиграла фирма, которая длительное время поставляла заказчику медикаменты, в том числе до вступления в силу 94-ФЗ. Мы задаемся вопросом, является ли эта практика частным случаем или закономерностью, которая определена специфическими свойствами медикаментов и особенностью государственных закупок в России. Работа построена следующим образом. Сначала мы рассматриваем особенность медикаментов как товара и показываем, как его характеристики влияют на выбор оптимальной процедуры закупки и возможности возникновения коррупции. Затем мы опишем особенности организации закупок медикаментов в России, а в следующей части покажем, каким образом реализуется связь между заказчиком и поставщиком на примере анализа одного из региональных рынков. Обзор литературы Специфика фармацевтического рынка Лекарственные средства обладают специфическими свойствами, которые оказывают влияние на результаты закупки. Во-первых, им присуща высокая социальная значимость. Государственная закупка поддельных лекарственных средств и плацебо может сильно ухудшить здоровье людей, привести к их смерти. Коррупционные или некомпетентные действия госслужащих, которые могут причиной трагедии, без сомнения, снизят уровень доверия к власти и подорвут престиж государства в глазах его граждан. 3 Во-вторых, доверительные свойства медикаментов, проверка которых сопряжена с высокими издержками измерения качества[22], приводят к ассиметричному распределению информации между потребителями и продавцами. В то время как качество товаров, обладающих преимущественно поисковыми и экспериментальными свойствами, можно верифицировать до заключения контракта или во время процесса эксплуатации товара[15], оценка качества медикаментов со стороны потребителя сильно затруднена. Невозможность однозначного определения качества закупаемых лекарств без проведения лабораторных исследований стимулирует участников торгов преследовать корыстные интересы и поставлять некачественные медикаменты. Есть ли способ предотвратить закупку фальсификата? В частном секторе используются два механизма верификации качества лекарственных препаратов. Во-первых, репутация поставщика на фармацевтическом рынке, основанная на уровне исполнения предыдущих контрактов, может стать прокси для определения качества медикаментов. Во-вторых, в отношениях между фармацевтическим производителем и покупателем определяющей может стать роль посредника, который обладает профессиональными знаниями, позволяющими ему предотвратить неблагоприятный отбор и более точно измерить качество закупаемых медикаментов[6].Включенность дилера в профессиональные сети и возможность анализа ожиданий участников рынка дают ему фармацевтической возможность компании в ориентироваться большей степени, на чем репутацию покупателю. Недостатком вмешательства третьей стороны во взаимодействие покупателя и поставщика является увеличение итоговой цены медикаментов на сумму вознаграждения посредника (трейдофф между ценой и качеством). Таким образом, использование репутации компании и участие посредников в акте покупки-продажи направлены на снижение рисков закупки лекарственных средств низкого качества. Используются ли 4 подобные механизмы в государственном секторе и каким образом должна быть организована оптимальная процедура закупки? Особенности государственных закупок медикаментов Прежде всего, следует отметить ключевые принципы закупок медикаментов, определенные Всемирной организацией здравоохранения, которые следуют из их специфических свойств [ВОЗ, цит по 13]. Во-первых, медикаменты должны обладать высоким уровнем качества, значимость которого не только усложняет проведение закупочных процедур, но и делает необходимой борьбу государства с фальсифицированными, пиратскими лекарствами и лекарствами, не отвечающими международным стандартам на государственном уровне. Во-вторых, лекарственные средства должны быть своевременно доставлены потребителям. Очевидно, что поставка медикаментов с опозданием может привести к ухудшению состояния здоровья и гибели людей. В-третьих, следует закупать лекарства в необходимых количествах с максимальной ценовой эффективностью[13]. При этом отражением ценовой эффективность является не цена одной дозы (упаковки) лекарства, а стоимость одного терапевтического курса[17]. Вчетвертых, итоговая цена закупки, включая скрытые издержки заказчика, должна быть минимальной[13]. Выделенные выше принципы закупки медикаментов соответствуют желаемым результатам закупки, но не касаются средств, с помощью которых эти цели должны быть достигнуты. Государственная закупка лекарственных средств может быть проведена с помощью двух противоположных процедур: торгов (аукциона) и переговоров, каждая из которых содержит определенные недостатки и преимущества. Так, проведение аукциона будет рациональным в случае высоких предельных издержек и низкой предельной ценности достижения более высокого уровня качества; большого числа потенциальных участников торгов; более сильной позиции управляющего персонала по сравнению с медиками[12]. 5 К потенциальным минусам аукциона можно отнести возможность установления неоправданно низких ставок, вызванная хищническим поведением на торгах. На рынке госзаказа подобное агрессивное поведение фирм может быть рациональным вследствие существования довольно высоких барьеров входа на рынок для компаний-новичков (обеспечение заявки, лицензия). Кроме этого, невозможность расторжения контракта в одностороннем порядке дает поставщику монопольные положение и усиливает его переговорные позиции в отношениях с заказчиком. В отличие от ситуации, в которой минимальную итоговую цену контракта предлагает наиболее эффективная компания, хищническое поведение в торгах приводит к таким последствиям, как неэффективное распределение ресурсов, невыполнение поставщиком возложенных на себя обязательств, уход с рынка госзакупок фирм-конкурентов и, следовательно, возможный рост цен в будущем[8]. Опасаясь негативных социальных последствий, вызванных несвоевременной поставкой лекарств или поставкой их не в полном объеме, заказчик может оградить себя от действий недобросовестных поставщиков, выбрав в качестве закупочной процедуры переговоры или приняв меры по ограничению конкуренции в торгах. Исполнение сложного предмета контракта будет эффективнее, если в качестве процедуры закупки будут использованы переговоры, а не аукцион. Более высокая неполнота контракта ведет к необходимости дополнительных переговоров с поставщиками и обсуждению значимых условий контракта, которые ранее не были учтены[10]. Невозможность использования данного вида процедуры из-за законодательного запрета в некоторых странах, включая и Россию, может стимулировать заказчика искусственно ограничить конкуренцию в торгах. Данные действия будут эффективными с точки зрения общества в следующих случаях. Во-первых, когда качество предоставляемых товаров сильно различается, заказчик может ограничить конкуренцию, не допустив до 6 участия в торгах компании с низкой репутацией, способные поставить плацебо или фальсификат. Во-вторых, ограничивая участие в торгах компании, вероятность банкротства которых достаточно велика [см. 19], заказчик принимает во внимание не только итоговую цену контракта, но и издержки, связанные с его исполнением. Таким образом, в данной ситуации его действия будут соответствовать ключевым принципам закупок медикаментов, выделенных Всемирной организацией здравоохранения [цит. по 13]. В-третьих, в некоторых случаях фаворитизм может напрямую повысить общественное благосостояние[18]. К примеру, укрупнение лотов заказчиком не только ограничит конкуренцию в торгах, но и будет стимулировать поставщика прикладывать больше усилий для исполнения контракта полностью и в срок, поскольку в данном случае значимость контракта для поставщика будет выше[17]. Между тем в ряде случаев фаворитизм может стимулировать более агрессивное поведение на торгах и привести к закупке лекарственных средств по заниженной цене[18], то есть еще больше усугубить ситуацию. Пытаясь ограничить участие в торгах некоторых фирм, склонных к оппортунизму, заказчик будет стремиться заключить госконтракт с фирмой, предлагающей товар высокого качества. В качестве показателя для качества медикаментов заказчик может рассматривать опыт выполнения фирмой предыдущих контрактов, который может стать основой установления долгосрочных отношений между ними[16]. В таком случае трансакционные издержки заказчика, возникающие как до, так и после заключения государственного контракта, будут снижены. Более низкие издержки поиска информации, издержки ведения переговоров и заключения контракта, а также возможность более быстрого, оперативного решения проблем, возникающих в процессе исполнения контракта, с помощью неформальных связей повысят итоговую эффективность закупки[21]. Между тем отношенческое регулирование исполнения контракта связано с большей 7 свободой заказчика и поставщика, а значит, и с более высоким риском коррупционного поведения. Коррупция в государственных закупках медикаментов Вследствие многообразия подходов к определению коррупции следует четко определить понятие, которое будет использовано в данной работе. В общем случае под коррупцией понимаются такие действия государственных служащих, в результате которых они «отклоняются от служебных обязанностей в собственных интересах, противоречащих общественным»[9]. В данной работе мы будем рассматривать понятие низовой коррупции, возникающей в отношениях между заказчиком и поставщиком. Коррупция может возникать на всех стадиях государственных закупок. До проведения торгов открывается широкий простор для дискреционных действий заказчика. Он может ограничивать конкуренцию с помощью исключения из списка участников предварительного отбора фирмыконкурента, спецификации предмета контракта под конкретного участника, предоставления участнику доступа к конфиденциальной информации, установления короткого срока поставки и т.д. [11, 23]. Во время проведения торгов заказчик может заведомо неверно оценивать поданные заявки; во время переговоров и повторных переговоров – «закрыть глаза» на низкое качество поставленных товаров[11]. Какие последствия, кроме роста нелегальных доходов чиновников, может повлечь за собой коррупция? Коррупционные действия заказчиков, ограничивающие конкуренцию на торгах, ведут к потерям общественного благосостояния, поскольку «прибыльность аукциона сильно зависит от числа участников»[19]. Заключение договора с поставщиком, предложившим максимальный размер взятки, ведет к выбору не наиболее эффективной компании, а компании, обладающей более высоким коррупционным знанием[11], что повлечет за собой неоптимальное исполнение контракта. Следующие особенности фармацевтического рынка: большие суммы государственных расходов на лекарственные средства, высокий уровень 8 информационной асимметрии и низкие доходы чиновников - делают данную область привлекательной для коррупционных действий[14]. Роль инструментов, поддерживающих коррупцию, могут играть репутационные механизмы и повторяющееся взаимодействие агентов[20], имеющие большое значение на фармацевтическом рынке. Коррупционные соглашения будут «привязывать» агентов друг к другу и оказывать влияние на исполнение контрактов, заключенных в рамках закона. К примеру, заказчик может «закрыть глаза» на поставку товара позже срока или в неполном объеме в обмен на вознаграждение. Поскольку получение взятки и оказание ответной «услуги» разделены во времени, а обращение к судебной системе невозможно, заказчик сталкивается с проблемой принуждения поставщика к исполнению коррупционных условий контракта[20]. Подводя итог, можно отметить, что фармацевтическому рынку свойственны проблемы измерения качества медикаментов и большие возможности для развития долгосрочных, в том числе, противозаконных отношений между заказчиком и поставщиком. В данной работе мы покажем, влияют ли данные проблемы на уровень конкуренции на рынке госзаказа и какие факторы его определяют на примере одного из регионов России. Российская специфика Фармацевтический рынок в России Фармацевтический рынок в России состоит из трех крупных взаимосвязанных сегментов: оптового, госпитального и розничного. На оптовом рынке в роли продавца выступают компании-производители, в роли покупателей – дистрибьюторы, которые затем продают лекарства аптекам[28]. Как было сказано ранее, использование посредников снижает трансакционные издержки покупателя и дает ему определенную гарантию качества, при этом увеличивая итоговую цену лекарства. В отсутствие государственного контроля ценообразования на лекарства у компаний могут возникнуть стимулы к установлению завышенных цен, что снизит доступность лекарственных средств для общества. Подобная ситуация имела 9 место в России: во время проверки Прокуратуры, проведенной в середине 2009 г., было установлено, что крупных компаний завышал цены на лекарственные средства, что привело к росту цен на российском фармацевтическом рынке[26]. Государственное регулирование цен на лекарства из перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств (ЖНВСЛ), введенное с 1 января 2010 г., делает невыгодным использование большого числа посредников и может служить одной из причин усиления процессов вертикальной интеграции дистрибьюторов на российском фармацевтическом рынке (как с аптеками, так и с производителями). Другими важными процессами, происходящими на рынке, является снижение числа реально действующих дистрибьюторов и процессы горизонтальной интеграции компаний[25]. Согласно ЦМИ «Фармэксперт», российские дистрибьюторы можно разбить на три группы («национальные», «межрегиональные» и «региональные» дистрибьюторы) на основе таких показателей, как валовой объем продаж компании, числа дочерних компаний или филиалов и количества федеральных округов, в которых компания имеет сертифицированные склады. К примеру, в 2008 г. «национальный» дистрибьютор имел в среднем 15-20 филиалов или дочерних компаний, «межрегиональный» - 5, а «региональный» - ни одного[29]. В большинстве субъектов РФ 11 крупнейших дистрибьюторов являются олигополиями на коммерческом рынке, при этом в государственном секторе готовых лекарственных средств (ГЛС) устойчивое положение занимают «карманные» компании, аффилированные с региональными органами[29]. Процессы, происходящие в системе госзаказа лекарственных средств, оказывают сильное влияние на фармацевтическую сферу в целом вследствие большой емкости государственного сектора ГЛС. Так, в 2008 г., по данным DSM Group, он составлял 120 млрд. руб. в ценах конечного потребления или около 26,2% всего фармацевтического рынка, в 2009 г. – 133 млрд. руб. или 10 24,7%. В России подобное влияние не всегда выражается в государственном стимулировании отрасли. Напротив, согласно обзору оптового фармацевтического рынка, проведенного ФАС России, высокий уровень коррупции в госсекторе и согласованные действия поставщиков представляют собой одну из угроз развития оптового фармацевтического рынка[25]. Закономерно возникает следующий вопрос: может ли причина подобного влияния заключаться в процедуре государственных закупок лекарственных средств? Государственные закупки медикаментов в России Прежде всего, стоит отметить, что выбор процедуры закупки не входит в компетенцию заказчика, а предопределен существующим закупочным законодательством, причем за организацию процедуры в отклонение от нормы закона должностное лицо привлекается к административной ответственности. Согласно закупочному законодательству, государственная закупка медикаментов в России в общем случае должна проходить через открытый аукцион первой цены[4], в случае закупки предмета контракта стоимостью до 500 тыс. руб. – через запрос котировок (закрытый аукцион первой цены). В исключительных случаях (срыв предыдущих торгов, необходимость заключения контракта, который может исполнить единственный поставщик) допускается закупить лекарственные средства у «единственного источника», т.е. с помощью переговоров[2]. Во избежание роста коррупции использование репутации и опыта поставщика для оценки заявок не предполагается, поскольку являются субъективными характеристиками. В итоге, единственным критерием выбора победителя является итоговая цена лота. Следовательно, участники аукциона, предоставляющие лекарства высокого качества, имеют меньше шансов выиграть аукцион, поскольку себестоимость предлагаемого ими товара заведомо ниже товара плохого качества или плацебо, а цена медикаментов – выше среднерыночной цены[7]. 11 Уровень качества поставленных медикаментов может быть определен только во время приемки товара (в том числе лабораторной экспертизой), во избежание сговора заказчик не допускается на производство. Отсутствие способов верификации процедуру качества государственной медикаментов, закупки интегрированных медикаментов, снижает в ее результативность не только из-за особенностей медикаментов как товара, рассмотренных ранее, но и специфики национальной фармацевтической отрасли. Во-первых, можно отметить широкое распространение фальсификата на российском фармацевтическом рынке. По данным начальника отдела департамента охраны общественного порядка МВД России Г.Царапкина, за год объем продаж фальсификата достигает $200-300 млн., что составляет 10-15% от оборота зарегистрированных лекарственных средств. Вторая причина, препятствующая эффективной закупке медикаментов, состоит в том, что все виды анализа лекарств в России могут провести только 5% действующих лабораторий[27]. Таким образом, в большинстве случаев оценка качества медикаментов до потребления невозможна на практике. Процедура закупки медикаментов проходит следующим образом. Прежде всего, торги могут быть проведены децентрализованно, теми учреждением здравоохранения, которое будут непосредственно использовать медикаменты, или централизованно, отдельным государственным органом для одного или нескольких подведомственных учреждений. Во втором случае подведомственные заказчики самостоятельно формируют заявки на закупку медикаментов, выбирают форму выпуска лекарственных средств и начальную (максимальную) цену контракта и затем отправляют их главному заказчику – организатору торгов, к примеру, администрации муниципального района. Предполагается, что централизация госзаказа позволит государству получить экономию от закупки большего объема медикаментов и освободить медицинский персонал лечебно-профилактических учреждений от 12 административных функций, связанных с организацией и проведением торгов. Далее организатор специализированная торгов организация) (уполномоченный аккумулирует полученные орган, заявки, формирует предмет государственного контракта, при необходимости делит его на лоты, и выставляет их на торги[2]. Фирмы, чьи заявки на участие в нем не были отвергнуты заказчиком, допускаются к участию в открытом аукционе. Участник аукциона, предложивший минимальную цену за поставку того или иного лота, становится победителем и получает право заключить с заказчиком государственный контракт [2, п. 1 ст. 31]. Третьей стороной взаимодействия является территориальный орган Федеральной антимонопольной службы (УФАС региона), к функциям которого относится как рассмотрение жалоб на организацию и проведение торгов, так и самостоятельное регулирование данной сферы[3, п. 5 г]. Решение УФАС может быть обжаловано в судебной инстанции. Гипотезы Как было отмечено ранее, российское законодательство ограничивает возможности заказчиков выбирать поставщиков на основе их репутации и предыдущего опыта исполнения подобных контрактов, чем существенно увеличивает риски закупки фальсифицированных лекарственных средств или плацебо. Для того чтобы предотвратить закупку медикаментов низкого качества, заказчик может выбрать следующую стратегию поведения. Позитивно оценивая деловую репутацию компании, с которой он тесно сотрудничал на протяжении длительного времени (в том числе до вступления в силу 94-ФЗ), заказчик будет стремиться продолжить взаимодействие и избежать неблагоприятного отбора, ограничивая уровень конкуренции в торгах с помощью различных механизмов: предоставления конфиденциальной информации контрагенту, укрупнения лотов, сокращения сроков поставки и т.д. В том случае, если третья сторона (контролирующий орган и суд) будет независима от заказчика, она может привлечь его к 13 ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и снизить стимулы к дальнейшему оппортунизму. Таким образом, уровень конкуренции в государственных закупках медикаментов будут во многом определять поведение агентов, действующих в данной сфере: заказчик, фирма-лидер и третья сторона. В 2009 году одна из компаний, которая хотела, но не могла принять участие в централизованном открытом аукционе на поставку лекарственных средств, подала жалобу в региональное УФАС на главного заказчика торгов. УФАС вынесло решение об ограничениях конкуренции со стороны заказчика, которое привело к низкому уровню конкуренции на торгах и небольшому (в среднем – 2,7%) снижению начальной цены лотов[32]. Большая часть лотов досталось компании, которая поставляла медикаменты данному заказчику на протяжении длительного времени. Суд третьей инстанции, рассмотрев иск заказчика на действия контролирующего органа, принял сторону последнего и призвал заказчика не ограничивать конкуренцию в дальнейшем. В итоге, нами были выдвинуты и проверены две гипотезы, которые состоят в следующем: Гипотеза 1: на уровень конкуренции в торгах, а именно, на число допущенных и явившихся участников размещения заказа, отрицательно влияет участие в торгах фирмы-лидера и проведение торгов до даты вынесения судом решения о нарушении антимонопольного законодательства. Неявка одного из участников размещения заказа (подставной фирмы B), заявка которого была одобрена, на торги отрицательно влияет на число явившихся участников, и положительно – на число допущенных. Гипотеза 2: итоговая цена лота, выигранного фирмой-лидером, будет выше в том случае, если торги проводит аффилированный заказчик до вынесения судом окончательного решения против него, связанного с нарушением антимонопольного законодательства. В дальнейшем обе гипотезы будут рассмотрены более подробно. 14 Гипотеза 1 - Факторы уровня конкуренции 1. Участие фирмы-лидера Торги, в которых принимала участие фирма-лидер, характеризуются меньшим числом допущенных участников размещения заказа по двум причинам. Во-первых, они могут лежать в непосредственных действиях заказчика, ограничивающих конкуренцию: спецификации предмета контракта под фирму-лидера, к примеру, с помощью комплектации медикаментов различных кодов ОКДП в одном лоте, формировании укрупненных лотов, сжатых сроков поставки медикаментов и т.д. Во-вторых, поскольку компания-лидер и заказчик сотрудничают длительное время, рано или поздно об этом становится известно остальным участникам рынка. Сформировав ожидания относительно поведения фирмы-лидера на различных сегментах фармрынка государственного заказа, остальные поставщики могли отказаться от подачи заявок на участие в торгах, в которых предположительно будет участвовать фирма-лидер, из-за низкой вероятности получить контракт. 2. Дата проведения торгов: до ли после решения суда После того, как нарушения антимонопольного законодательства заказчиком будут обнаружены третьей стороной, уровень конкуренции в торгах будет выше, чем на торгах, проведенных до этого. После вынесения арбитражным судом решения не в пользу заказчика последний будет пытаться минимизировать риски подачи жалобы участниками рынка и привлечь большее число поставщиков на торги, чтобы избежать более жестких санкций за повторное нарушение антимонопольного законодательства. Тем временем остальные участники торгов могут ожидать от заказчика менее коррупционного поведения и с большей вероятностью придут на торги. 3. Отказ от участия в торгах подставной фирмы По аналогии с Боэмом и Олайей[11], которые предполагают, что коррупционный заказчик может включить фирму в список участников 15 предквалификационного отбора или исключить из него ее конкурента, мы считаем, что в российских реалиях заказчик может подать фиктивную заявку за подставную фирму, увеличивая мнимый уровень конкуренции на торгах. С помощью этих действий заказчик будет показывать контролирующему органу, что на объявленные торги потенциально могут прийти несколько участников, а значит, ограничения конкуренции нет. Таким образом, данная компания будет специально подавать заявки в тех случаях, когда число поданных заявок будет низким, а после того как заявка будет одобрена заказчиком, не приходить на торги. Гипотеза 2 - Факторы снижения цены лота, выигранного компанией-лидером 1. Торги проводит аффилированный заказчик Поскольку аффилированный заказчик стремится продолжению отношений с фирмой лидером, он будет ограничивать число участников торгов. Чем ниже будет уровень конкуренции на торгах, тем меньше соперников у фирмы-лидера, следовательно, тем легче будет поддерживать цену лота на более высоком уровне. Разница между итоговой и рыночной ценой лота составляет плату заказчика за отсутствие риска, которая снижает ценовую эффективность проведенной закупки и стимулирует поставщика поставлять медикаменты необходимого качества. 2. Дата проведения торгов: до ли после решения суда После вынесения судом решения о действиях аффилированного заказчика, ограничивающих конкуренцию, фирма-лидер будет снижать начальную цену лота сильнее, чтобы не вызвать у контролирующего органа подозрений в сговоре с заказчиком. В том случае, если участники рынка подадут жалобы на ограничение конкуренции в торгах заказчика, внимание контролирующего органа и суда может переключиться с анализа действий заказчика на анализ его мотивов, которые заключаются в стремлении сохранить долгосрочные отношения с фирмой-лидером. Описание базы данных 16 Нами были проанализированные государственные закупки лекарственных средств, проведенные одним из региональных заказчиком в 2008-2010 гг., а также лоты, предмет которых составляют лекарственные средства, выигранные фирмой-лидером в 2008-2010 гг. на региональных торгах, в том числе у анализируемого заказчика. История взаимоотношений данных агентов была довольно длительной и началась еще до вступления в силу 94-ФЗ. На заказчика несколько раз были поданы жалобы на ограничение конкуренции в торгах, а также было вынесены несколько решений регионального УФАС и два судебных решения: по поводу предоставления конфиденциальной информации (до рассматриваемого периода) и укрупнения лотов в одном из централизованных аукционов (во время рассматриваемого периода). Информация о закупках была взята с официального сайта субъекта Российской Федерации по размещению информации о размещении государственного заказа и включала в себя данные, которые должны быть опубликованы в соответствии с положениями 94-ФЗ, а именно: наименование заказчика, данные о начале и конце периода подачи заявок, дату проведения аукциона, число заявок, поданных на участие в торгах, число допущенных и пришедших участников торгов, перечень фирм-участников, число наименований в лоте, начальную и итоговую цены лота[30]. Часть данных мы преобразовали для того, чтобы иметь возможность проверить выдвинутые ранее гипотезы, поэтому итоговая база данных содержит следующие показатели: nbidders – число допущенных участников торгов, bidders – число пришедших участников торгов, ago_court - дата решения, принятого судом: 17 Для формирования переменной мы поделили временной промежуток на два интервала: до и после вынесения решения судом третьей инстанции, получив бинарную переменную ago_court. Переменная равна 0, если торги были проведены после объявления решения суда, 1, если до. Рисунок 1 1 ago_court Суд принял решение part_leader - участие в торгах фирмы-лидера: бинарная переменная, равная 1, если фирма-лидер участвовала в торгах заказчика У, и равная 0, если не участвовала. refuse_B - отказ от участия в торгах подставной компании: бинарная переменная, равная 1, если компания отказалась от участия в торгах, и равная 0, если отказа не было. price_ratio – соотношение итоговой и начальной цены лота. main_procurer – главный заказчик: бинарная переменная, равная 1, если это анализируемый заказчик, и равная 0, если другой. Базы данных будут последовательно рассмотрены далее. Анализ открытых аукционов, проведенных заказчиком Всего было рассмотрено 259 лотов, закупленных заказчиком. В 38 случаях (14,67%) хотя бы одна из компаний, заявка которой была принята, не явилась на аукцион, несмотря на несение предварительных издержек поиска информации о проведении аукциона и подачи заявки (включая предоставление обеспечения заявки). 18 График 1 Распределение периода подачи заявок на участие в торгах 160 Число лотов 140 120 100 80 60 40 20 0 14 20 21 22 23 24 25 33 Период подачи заявок (дней) Продолжительность подачи заявок на участие в торгах варьировалась от 14 до 33 дней. Модальное значение показателя составило 24 дня (55,6% или 144 закупки из 259), в то время как по требованию законодательства число календарных дней от даты открытия подачи заявок до начала их рассмотрения должно быть не менее 19 , согласно ст. 33, ст. 34 94-ФЗ. Сумма начальных цен лотов, число лотов (доля) График 2 Сравнение рапределения числа наименований по объему и числу лотов Число лотов 0,50 0,40 0,30 Сумма начальных цен 0,20 0,10 0,00 1-5 6-10 11-20 21-50 51-100 101-1000 1001-2500 2501 и более Число наименований в одном лоте Число наименований лекарственных средств, распределение которых представлено выше, варьировалось от 1 до 4841. Лоты с небольшим числом торговых наименований (от 1 до 5) составляли почти половину (44,02%) от общего числа лотов и 2,8% от суммы их начальных (максимальных) цен. Напротив, доля крупных лотов свыше 1000 торговых наименований 19 превысила треть (36,42%) от суммы начальных цен контрактов и составила 5,41% от их числа. Таким образом, только компании, способные поставить заказчику широкий ассортимент лекарственных средств (прежде всего, дистрибьюторы), имели доступ к существенной части государственного заказа. Заказчик активно использовал возможность установления обеспечения заявки и обеспечения оппортунизма со исполнения стороны контракта поставщика. Так, для предотвращения максимальный размер обеспечения заявки был установлен для каждого лота (5% начальной цены), а обеспечение исполнения контракта было также установлено для всех лотов из 259 и составило максимальное значение для 221 лотов (85,32 %). Государственные контракты были заключены с 12 поставщиками, большая часть из которых (10) являются дистрибьюторами лекарств и только 2 – производителями. Все дистрибьюторы, получившие государственные контракты, являются локальными компаниями, зарегистрированными в регионе, а также принадлежат к группе «региональных» дистрибьюторов, несмотря на то, что «межрегиональные» дистрибьюторы также участвовали в торгах. При этом с дистрибьюторами было заключено 97,68% контрактов на 99,64% от общей суммы государственного заказа. Диаграмма 1 Распределение суммы лотов, выигранных поставщиками 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Диаграмма 2 Распределение числа лотов, выигранных поставщиками 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Компания-лидер (участник 1) получила 88,8% от общего объема и 98,15% - от общего числа заключенных контрактов. При этом доли 20 остальных поставщиков на рынке госзакупок медикаментов были значительно меньше и не превышали 0,6% от объема госзакупок и 1,9% от количества заключенных контрактов. График 3 Распределение числа завок и пришедших участников Число поданных заявок 160 Число лотов 140 120 100 Число пришедших участников 80 60 40 20 0 1 2 3 4 5 Число заявок / пришедших участников Уровень конкуренции на торгах был очень низким: среднее число поданных заявок составило 1,68, среднее число участников – 1,44; на 149 торгах присутствовал только один поставщик. График 4 Распределение снижения начальной цены лота 160 140 Число лотов 120 100 80 60 40 20 0,44 0,34 0,33 0,3 0,26 0,2 0,15 0,14 0,1 0,12 0,09 0,06 0,06 0,05 0,04 0,03 0,03 0,02 0,02 0,01 0 0,01 0 Снижение цены лота, доля Снижение начальной цены лотов (отношение итоговой цены к начальной), закупки которых были проведены заказчиком за анализируемый период, было незначительным. Среднее значение показателя составляет 1,67%, при этом большей части лотов соответствует нулевое снижение цены. 21 Распределение снижения начальной цены лота, как видно на графике 4, далеко от нормального распределения. Анализ лотов, выигранных фирмой-лидером Всего было рассмотрено 284 лота на поставку лекарственных средств, выигранных фирмой-лидером в регионе за рассматриваемый период по результатам открытых аукционов. В 40 случаях (14,67%) хотя бы одна из компаний, заявка которой была принята, не явилась на аукцион. Фирма-лидер сотрудничала с 13 региональными заказчиками, при этом число и итоговая сумма заказа были распределены между ними неравномерно. К анализируемому заказчику относилось 82,7% от общего числа лотов, выигранных фирмой, и 99, 65% - от суммы исполненного ей заказа. Тем временем доли лотов, выигранных у других региональных заказчиков, были существенно меньше и не превышали 0,01% от суммарного денежного объема (заказчик 9) и 3,2% от числа лотов, выигранных компанией-лидером (заказчик 12). В данной ситуации сохранение долгосрочных отношений с анализируемым заказчиком становятся крайне важными для выживания компании-лидера, поэтому она будет стремиться контролировать качество поставляемых лекарственных средств для сохранения партнерских отношений с заказчиком в будущем. Диаграмма 3 Распределение числа лотов между заказчиками 1 2 3 1 Диаграмма 4 Распределение объема лотов между заказчиками 2 3 4 5 4 6 5 7 8 6 7 9 10 11 8 12 13 10 9 11 Среднее число наименований лекарственных средств в одном лоте, выигранном компанией-лидером, варьировалось от 1 до 4841 (лот, выставленный на торги анализируемым заказчиком). Взаимосвязь числа и объема (суммы итоговых цен) выигранных лотов с одинаковым числом 22 12 13 наименований медикаментов схожа с аналогичной зависимостью в закупках анализируемого заказчика. Лоты с небольшим числом торговых наименований (1-5) составляли максимальную долю (40%) от общего числа лотов и 3% от суммы их начальных цен, крупные лоты (более 1000 наименований)– 38% от суммы начальных цен контрактов и 5% от их числа. Сумма начальных цен лотов, число лотов (доля) График 5 Сравнение распределения числа наименований по объему и числу лотов 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 Сумма начальных цен Число лотов 1-5 6-10 11-20 21-50 51-100 1011000 10012500 2501 и более Уровень конкуренции на торгах, в которых принимала участие компания-лидер, был довольно низким: среднее число поданных заявок составило 1,86, среднее число пришедших участников – 1,59. В 51,7% случаев компания была единственным участником открытого аукциона. Число лотов График 6 Распределение числа заявок и пришедших участников 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Число поданных заявок Число пришедших участников 1 2 3 4 5 6 Число заявок / пришедших участников Компания-лидер незначительно снижала начальную цену лотов: в среднем снижение цены составило 2,74%, что между тем более чем в полтора раза больше среднего снижения цены лота, выставленного на торги анализируемым заказчиком. Начальная цена более чем половины лотов не 23 была снижена, максимальное снижение начальной цены лота составило 59% (у заказчика 12). 160 140 120 100 80 60 40 20 0 0 0, 01 0, 02 0, 01 5 0, 18 0, 06 0, 21 0, 09 5 0, 1 0, 03 5 0, 12 5 0, 06 3 0, 08 5 0, 09 0, 30 5 0, 32 0, 5 Число лотов График 7 Снижение начальной цены лота (доля) Снижение начальной цены (доля) Эмпирический анализ На основе имеющихся данных был проведен регрессионный анализ для подтверждения выдвинутых ранее гипотез. Все регрессии были построены пошаговым методом с помощью статистического пакета SPSS. Результаты представлены в таблице 1. Все переменные, рассмотренные в ходе формирования гипотезы 1, значимо влияют на число допущенных и пришедших участников торгов в ожидаемом направлении. На число допущенных участников размещения заказа отрицательно влияет участие в торгах фирмы-лидера и проведение торгов заказчиком до даты вынесения судом решения о нарушении антимонопольного законодательства, положительно влияет подача заявки подставной фирмой, которая впоследствии откажется от участия в торгах. В свою очередь, на число участников размещения заказа, пришедших на торги, отрицательно влияет участие в торгах фирмы-лидера и проведение торгов заказчиком до даты вынесения судебного решения о действиях, ограничивающих конкуренцию, а также отказ подставной фирмы от участия в торгах. Коэффициент детерминации моделей равны, соответственно, 0,158 и 0,155. 24 Гипотеза 2 также была подтверждена: компания-лидер снижает начальную цену лота сильнее, если торги проводятся не для анализируемого заказчика после вынесения судом решения о нарушении антимонопольного законодательства. Коэффициент детерминации модели равен 0,213. Следует отметить, что в торгах, проведенных для анализируемого заказчика, уровень конкуренции был ниже, чем в торгах других заказчиков (корреляция равна 0,467, значима на 5%-ном уровне). Таблица 1 Гипотеза 1: что влияет на конкуренцию в торгах заказчика? № 1 Зависимая переменная Коэффициенты (нестанд.) Независимые переменные Число допущенных участников (nbidders) (Константа) 2,287*** ago_court -0,537*** part_leader -0,287** refuse_B 0,617*** (Константа) 2,311*** ago_court -0,561*** part_leader -0,356*** refuse_B -0,314*** 2 Число участников, пришедших на торги (bidders) Число наблюдений R^2 259 0,158 259 0,155 Гипотеза 2: что влияет на уровень снижения начальной цены лота фирмой-лидером? 3 Снижение цены (price_ratio) (Константа) ago_court main_procurer *- переменная значима на 10% уровне, **- переменная значима на 5% уровне, ***- переменная значима на 1% уровне 0,873*** 284 0,213 0,027* 0,091*** В итоге, проанализировав эмпирические данные, можно сделать вывод о долгосрочном сотрудничестве между заказчиком и фирмой-лидером, которое находит отражение как в уровне конкуренции на торгах, так и в ценовой эффективности проведенных закупок. Влияние судебного решения, принятого в отношении действий заказчика, на стратегию снижения начальной цены компанией-лидером говорит о существовании тесных связях между агентами. 25 Выводы и обсуждение В нашей работе мы задавались следующими вопросами: какие способы обеспечения качества медикаментов могут использоваться в государственном заказе и различаются ли механизмы закупки медикаментов, реализуемые в России de jure и de facto. Несмотря на формальную невозможность самостоятельного выбора процедуры закупки, государственный заказчик может огранивать конкуренцию в торгах и проводить переговоры с желаемым поставщиков. В случае подобных действий на фармацевтическом рынке тесные долгосрочные отношения между заказчиком и поставщиком могут быть вынужденной мерой, направленной на обеспечение высокого уровня качества закупаемых лекарственных средств. Поскольку в настоящее время у заказчиков практически отсутствуют стимулы к снижению начальной цены контракта, выбор между ценой и качеством медикаментов делается в пользу качества. Проанализировав государственные закупки лекарственных средств в одном из регионов России, мы показали, что уровень конкуренции в открытых аукционах определяется такими факторами, как действия фирмылидера, действия подставной фирмы и дата проведения торгов по отношению к дате вынесения решения суда. В свою очередь, уровень снижения начальной цены лота, выигранного фирмой-лидером, зависит от того, кто является главным заказчиком и когда проводятся торги по отношению к решению суда. Таким образом, действия анализируемого заказчика и фирмылидера оказываются взаимосвязанными. Причина этого может заключаться в стремлении заказчика застраховать контрактные риски, связанные со сложностью определения качества закупаемых лекарственных средств и их высокой социальной значимостью. 26 Список использованных источников 1. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 21.07.2011) // "Собрание законодательства РФ".- 07.01.2002.- N 1 (ч. 1).- Ст. 1. 2. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 03.11.2010) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // "Собрание законодательства РФ".- 25.07.2005.- N 30 (ч. 1).- Ст. 3105. 3. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» // "Собрание законодательства РФ".- 12.04.2004.- N 15.- Ст. 1482. 4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. №236-р <О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона> // "Собрание законодательства РФ".- 03.03.2008.- N 9.- Ст. 884. 5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. №2135-р "Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств" // "Собрание законодательства РФ".11.01.2010.- N 2.- Ст. 266. 6. Кузьминов Я.И., Бендукидзе К.А., Юдкевич М.М. Курс институциональной экономики: Институты, Сети, Трансакционные издержки и Контракты.- М.: Изд. дом ГУ ВШЭ.- 2006 г. 7. Akerlof, G.A. The market for “lemons”: quality uncertainty and the market mechanism // The Quaterly Journal of Economics, Vol. 84, No. 3 (Aug. 1970), pp. 488-500. 8. Alexandersson, G., Hult´en, S. Predatory bidding in competitive tenders: A Swedish case study, European Journal of Law and Economics, Vol. 22, 2006, 1 (July): 73-94 9. Azfar, O., Lee, Y. and Swam, A. The Causes and Consequences of Corruption. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, 2001 573: 42 10. Bajari, P., Tadelis, S., and McMillan, R. Auctions versus Negotiations in Procurement: An Empirical Analysis, Journal of Law, Economics and Organization 25, 2 (2009): 372-399. 11. Boehm, F., Olaya, J. Corruption in public contracting auctions: the role of transparency in bidding processes. Annals of Public and Cooperative Economics, Vol. 77, No. 4, pp. 431-452, December 2006 12. Bonaccorsi, A., Lyon, T.P., Pammolli, F. and Turchetti, G., Auctions vs. Bargaining: An Empirical Analysis of Medical Device Procurement, January 19, 2000 13. Cohen, J.C. Public Policies in Pharmaceutical Sector: A Case Study of Brazil, World Bank, LCSHD Paper Series No. 54, 2000 27 14. Cohen, J.C. and Montoy, J.C. Using Technology to Fight Corruption in Pharmaceutical Purchasing: Lessons Learned from the Chilean Experience, February 20, 2001 15. Darby, M.R., Karni, E. Free Competition and Optimal Amount of Fraud // Journal of Law and Economics. 1973. Vol. 16. N 1. P. 67-88. 16. Erridge, A., Greer, J. Partnerships and public procurement: building social capital through supply relations, Public Administration, Vol. 80, N 3, Autumn 2002 , pp. 503-522(20) 17. Huff-Rousselle, M., Burnett, F., Cost Containment trough Pharmaceutical Procurement: A Caribbean Case Study, International Journal of Health Planning and Management, 1996 18. Hyytinen, A., Lundberg, S. and Toivanen, O. Favoritism in public procurement; evidence from Sweden, International Public Procurement Conference Proceedings, 21-23 September 2006 19. Klemperer, P., 2004. Auctions: Theory and Practice, Princeton University Press, Princeton. 20. Lambsdorff, J.G. Making corrupt deals: contracting in the shadow of the law, Journal of Economic Behavior & Organization Vol. 48 (2002), pp. 221–241 21. Lewis, M., Zheng J., Roehrich, J. K. and Lewis, M., 2008. The Dynamics of contractual and relational governance: evidence from long-term public-private procurement arrangements. Journal of Purchasing and Supply Management, 14 (1), pp. 43-54. 22. Nelson, Ph.R. Information and Consumer Behavior // Journal of Political Economy. 1970. Vol. 78. N 2. P. 311-329. 23. Soreide, T. Corruption in public procurement. Causes, consequances and cures, CMI Report R, 2002: 1. 24. DSM Group. ISO 9001:2000 Цит. по: Аналитический отчет Фармацевтический рынок России Итоги 2009 25. Обзор оптового рынка лекарственных средств на территории субъектов Российской Федерации в 2008-2009 гг. Федеральная антимонопольная служба. Управление контроля социальной сферы и торговли.- М., 2011. 26. Амера К. Прокуратура наводит порядок в аптеках // Деловой Петербург, 14.08.2009.- URL: http://www.dp.ru/?ArticleID=6f100343-bea34094-bdca-423c20f7ee41 (дата обращения: 03.04.2011) 27. Рожков Р. Средство для укрепления паники // Деньги.- 2009.- № 10 (715).-. URL: http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1136114 (дата обращения: 28.01.2011). 28. Юргель Н.В, Тельнова Е.А. Состояние фармацевтического рынка Российской Федерации и воздействие на него мирового финансового и экономического кризиса // Вестник Росздравнадзора, №1, 2009.- С. 46-56 29. Новые возможности в условиях неопределенности. Совокупный рейтинг российских фармдистрибьюторов, 2008 год // Фармвестник.03.03.2009. URL: http://www.pharmvestnik.ru/text/14129.html 30. http://www.gz-spb.ru/ (Государственный заказ Санкт-Петербурга) 28 31. http://querycom.ru/ («Квериком» Профессиональная система бизнесаналитики) 32. http://www.spb.fas.gov.ru (Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации) 29
