К автору: уточните написание фамилии – Ж
advertisement
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ЕВРОСОЮЗА: КОНФЛИКТ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ И НАДНАЦИОНАЛЬНОЙ ТЕНДЕНЦИЙ А. А. Стрелков Провал во Франции и Голландии в 2005 г. референдумов по Конституции ЕС, которая была призвана подготовить объединённую Европу к принятию новых членов из числа стран ЦВЕ, спровоцировал общеевропейский кризис. В таких условиях сохранить достигнутый уровень политической интеграции внутри Союза можно было только на основе нового компромисса между его членами. Таким компромиссом стал "реформированный" вариант Конституции ЕС, анализ которого позволяет определить соотношение сил в "институциональном треугольнике" Европейская комиссия – Совет министров ЕС – Европейский совет, сравнить степень влиятельности наднациональных (Еврокомиссия) и межправительственных органов ЕС (Совет министров ЕС, Европейский совет), уточнить характер системы принятия решений, а также прояснить позиции государств-членов в отношении будущего европейской интеграции. ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЕВРОКОМИССИИ, СОВЕТА МИНИСТРОВ ЕС И ЕВРОПЕЙСКОГО СОВЕТА С СЕРЕДИНЫ 90-Х ДО 2004 г. Аспирант Института Европы Российской академии наук. 2 На проблемы деятельности Еврокомиссии (КЕС), связанные с постоянным расширением её полномочий и нехваткой необходимых для их осуществления ресурсов [1]1, эксперты обратили внимание ещё в конце 70-х гг. ("Доклад Спиренберга" и "Доклад трёх мудрецов"). В 1994 г. эти же вопросы поднимал в своём докладе Ф. Пэти-Лоран [2]2. Изменить ситуацию должна была программа реформирования деятельности КЕС, предложенная Н. Кинноком [3]3, в основу которой были положены реформы Ж. Сантера (Sound and Efficient Financial Management – SEM 2000 и Modernisation of Administration and Personnel Policy – MAP 2000) [4]4. В программе Н. Киннока, опубликованной в документе под названием "Белая книга по вопросам управления", главный акцент делался на улучшении финансового контроля, кадровой политики и работы с общественностью [5]5. Надо сказать, что аналитики неоднозначно оценивают результаты реформ Н. Киннока, отмечая, что по сути они свелись к контролю над расходованием финансовых средств (в ответ на кризис, связанный с роспуском Комиссии Ж. Сантера) и существенным образом не повысили эффективность работы Еврокомиссии [6]6. Основой политического влияния КЕС являются её прерогативы по формированию повестки дня и право законодательной инициативы. Однако государства – члены ЕС имеют реальную возможность контролировать работу КЕС через систему "парашютирования"1, которая помимо прочего служит каналом для лоббирования сугубо национальных интересов [7]7. Они также могут оказывать серьёзное влияние на состав "кабинета", т.е. команды помощников комиссаров. Под давлением членов ЕС Еврокомиссии нередко приходится предлагать лишь те законодательные инициативы, которые приемлемы для национальных правительств. Дополнительным инструментом контроля над КЕС является система "комитетов комитологии" (согласительных комиссий, создаваемых Еврокомиссией и Советом 1 Временный перевод служащих из различных национальных администраций в Еврокомиссию. 3 министров ЕС [8]8), в рамках которых применяются консультативная, управленческая и регулятивная процедуры. В 1987 и 1999 г. были разработаны специальные критерии, позволяющие чётко определить, какие процедуры должны применяться в том или ином случае. Однако соответствующие решения не являются обязательными для исполнения государствами-членами, что позволяет им сохранять определённый контроль над КЕС [9]9. Совет министров ЕС формально представляет собой единую структуру, однако в действительности он состоит из 9 отраслевых советов. Наибольшим политическим весом пользуются Совет по общим вопросам и внешней политике1, координирующий работу всех отраслевых советов; Совет по экономическим и финансовым вопросам; Сельскохозяйственный совет [10]10. Большое количество политических инициатив, а также тот факт, что Европейский совет часто "заимствует" у Совета по общим вопросам и внешней политике координационную функцию, приводят к дублированию, которое ослабляют этот отраслевой совет. Что касается Совета по экономическим и финансовым вопросам, то его члены не только имеют право участвовать в заседаниях Европейского совета (если обсуждаются экономические проблемы), но и стремятся устанавливать прямые контакты с главами государств – членов ЕС, минуя Совет по общим вопросам и внешней политике [11]11. В последнее время усиливается политическое влияние другой структуры Совета министров ЕС – Генерального секретариата, который обеспечивает техническую и административную поддержку работы и самого Совета министров, и Комитета постоянных представителей (COREPER/Committee of Permanent Representatives), ответственного за его текущую деятельность. Надо сказать, что Генеральный секретариат играет важную политическую роль, являясь хранителем "институциональной памяти ЕС" и помогая представителям тех или иных государств 1 "Общие вопросы" и внешнеполитические проблемы обсуждаются на разных заседаниях. 4 выполнять функции председателя Совета министров ЕС. Генеральный секретариат также оказывает Совету межправительственных министров конференциях – ЕС юридическую МПК1. поддержку Компетенция на Генерального секретариата особенно возросла после того, как в 80–90-х гг. он поглотил Секретариат европейского политического сотрудничества, "Шенгенский секретариат" и некоторые элементы аппарата Западноевропейского союза [12]12. В состав COREPER, отвечающего за координацию работы отраслевых советов, входит примерно 160 рабочих групп. Комитет выполняет функцию информационного канала для членов ЕС, а также отбирает для обсуждения на министерском уровне лишь самые сложные вопросы. Организационно Комитет делится на COREPER-I и COREPER-II. Первый, куда входят заместители постоянных представителей, занимается бюджетной, социальной, экологической и другими направлениями политики ЕС. Надо сказать, что политическое влияние этой структуры заметно повысилось после того, как в деятельность Совета министров ЕС и Европарламента была внедрена процедура совместного принятия решений (codecision procedure) [13]13. В состав COREPER-II входят постоянные представители в статусе послов, которые занимаются подготовкой повестки дня и итоговых коммюнике саммитов Европейского совета (в рамках так называемой "Группы Античи"). Эти функции получили дальнейшее развитие после заседания Европейского совета в Севилье в 2002 г. [14]14. Следует, однако, заметить, что деятельность COREPER подвергается серьёзному давлению со стороны Комитета по вопросам политики и безопасности2, а также Экономического и финансового комитета3. Эту функцию Генеральный секретариат по сути монополизировал после подписания Единого европейского акта в 1986 г. 2 Структура Совета министров ЕС, занимающаяся мониторингом международной ситуации и подготовкой решений в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) 3 Выполняет подготовительную работу для Совета по экономическим и финансовым вопросам, а также играет значимую роль в переговорах между Советом министров ЕС и Европейским Центральным Банком 1 5 Постоянно расширяется повестка дня Европейского совета1, который всё чаще берёт на себя функцию "высшего арбитража" (которая ранее была прерогативой Совета министров ЕС), что явно мешает ему концентрироваться на своей прямой обязанности – стратегическом руководстве Евросоюзом [15]15. На наш взгляд, причиной тому являются трудности, с которыми после расширения Евросоюза сталкивается Совет министров в процессе поиска консенсуса,. Решения Европейского совета принимаются на основе консенсуса, т.е. по принципу "наименьшего общего знаменателя". Являясь по своей сути органом для проведения коллективных переговоров, Европейский совет не слишком приспособлен для осуществления законодательной деятельности или обсуждения тех сугубо технических вопросов, которые имеют слишком большое политическое значение и не могут решаться Советом министров ЕС [16]16. По сути дела деятельность Европейского совета фактически помогает государствам – членам ЕС существенно ограничивать влияние наднациональных институтов. СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВ – ЧЛЕНОВ ЕВРОСОЮЗА И ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ ПО ВЫХОДУ ИЗ КОНСТИТУЦИОННОГО КРИЗИСА Конституция для Европы была одобрена на саммите Европейского совета 17– 18 июня 2004 г. в Брюсселе. Однако летом 2005 г., как уже говорилось, процесс её ратификации был приостановлен из-за провала референдумов во Франции и Голландии (во многом – по внутриполитическим причинам). Первоначально механизм ратификации предусматривал, что в случае, если документ утвердят только 4/5 государств-членов, решение вопроса о его дальнейшей судьбе будет Европейский совет – саммит глав государств и правительств стран-членов Евросоюза, участие в котором принимает и председатель Еврокомиссии. Европейский совет определяет стратегические направления политики Евросоюза 1 6 передано на рассмотрение Европейского совета. Заметим, что эта мера рассматривалась как некий защитный механизм против возможного провала референдума в Великобритании. Возникший кризис обсуждался на саммите Европейского совета 16–17 июня 2005 г. в Брюсселе. Его участники не нашли выхода из сложившейся ситуации, и просто продлили процесс ратификации до середины 2007 г. [17]17. Это только усилило неопределённость положения, поскольку дало время и возможность странам – членам ЕС конкретизировать собственные позиции в отношении будущего европейской Конституции. Так, если Великобритания и Дания рассчитывали в течение двух лет пересмотреть всю концепцию документа, то Франция, Испания, Италия и Эстония собирались использовать этот период для улучшения политического климата в Европе с тем, чтобы продолжить процесс ратификации [18]18. Повторные референдумы во Франции и Голландии не проводились: премьерминистр Франции Ж.-П. Раффарен заявил, что это невозможно [19]19. Большинство государств-членов видело причину провала референдумов в неэффективности функционирования властных институтов Европейского союза. В результате из 12 стран, не ратифицировавших Конституцию к моменту проведения саммита 16-17 июня 2005 г. восемь государств-членов приняли решения о переносе референдумов (Великобритания, Дания, Ирландия, Польша, Португалия, Финляндия, Швеция, Чехия). По итогам неформального саммита ЕС, состоявшегося в Хэмптон Корт в октябре 2005 г., и заседания Европейского совета 15–16 декабря того же года в Брюсселе было принято решение вернуться к проблеме ратификации Конституции ЕС в первой половине 2006 г., после подготовки Советом по общим вопросам и внешней политике предложений для межправительственных дискуссий [20]20. 7 В октябре 2005 г. Еврокомиссия дала оценку короткому "периоду размышлений" [21]21, отметив, что положения Конституции 2004 г. должны быть максимально сохранены. С точки зрения КЕС одним из основных способов преодоления кризиса должна стать организация широких общественных дискуссий относительно будущего Европейского союза. В целом Еврокомиссия заняла выжидательную позицию в отношении обсуждения судьбы Конституции ЕС, что отражало стремление Председатель КЕС Ж.-М. Баррозу к поиску компромисса с государствами – членами Евросоюза, хотя это и осложняло его отношения с Европарламентом [22]22. Эксперты отмечают, что, несмотря на внутренние административные реформы 1999 г., в период председательства Ж.-М. Баррозу в КЕС "национальное" влияние в "кабинетах" заметно выросло [23]23. По замечанию Комиссара ЕС по торговле П. Мандельсона, Еврокомиссия проигрывает Совету министров ЕС в борьбе за лидерство, а также страдает от конфликтов и слабой координации действий между своими генеральными директоратами [24]24. Отметим также, что к концу 2006 г. сложилась ситуация, которая может до некоторой степени осложнить отношения между КЕС и новыми государствами-членами. Дело в том, что на декабрь 2006 г. доля граждан этих стран среди сотрудников Еврокомиссии была ниже запланированной и составляла лишь 9 % всего аппарата КЕС [25]25. По мнению экспертов, при Ж.-М. Баррозу (как и при прежнем главе Еврокомиссии Р. Проди) значение поста главы КЕС продолжает повышаться, что связано не только с необходимостью улучшить координацию действий в рамках расширенной Коллегии комиссаров КЕС, но и с личными амбициями её нынешнего президента [25]. Аналогичными причинами объясняется и тот факт, что при Ж.М. Баррозу отношения внутри Еврокомиссии становятся всё более иерархичными. Это заметно отличает стиль нынешнего её руководства от стиля руководства, например, Ж. Делора, который опирался на сеть неформальных советников, что 8 приводило к конфликтам между его "кабинетом" и генеральными директоратами КЕС [26]26. В период председательства Австрии в Евросоюзе в первой половине 2006 г. благоприятные условия для выхода из институционального кризиса так и не были созданы из-за нечёткой позиции австрийских властей, опасавшихся, что обсуждение этого вопроса в австрийском правительстве может расколоть правящую коалицию. Федеральный канцлер Австрии и члены правительства, принадлежавшие к "Австрийской народной партии" (АНП), выступали за сохранение Конституции 2004 г., однако были готовы участвовать в дискуссиях, а не просто лоббировать первоначальный вариант документа. С другой стороны, некоторые представители АНП (например, депутат Европарламента Р. Рак), члены "Союза за будущее Австрии", "Социал-демократической партии Австрии", Федеральный президент Австрии Х. Фишер и австрийский представитель "зелёных" в Европарламенте А. Фоггенхубер выступали за реформирование положений конституционного договора [27]27. Поэтому целью австрийского председательства была скорее организация широкого обсуждения будущего Конституции ЕС, а не выработка собственных решений. На саммите ЕС в Брюсселе 15–16 июня 2006 г. участникам встречи были вынуждены признать, что у них нет единого подхода к преодолению кризиса, хотя способ проведения "конституционной реформы" должен быть найден не позднее 2008 г. [28]28. В отличие от австрийцев, финны, председательствовавшие в ЕС во второй половине 2006 г., не прилагали особых усилий для решения конституционного вопроса: этому мешали назначенные на весну 2007 г. выборы в Нидерландах и Франции. Однако консультации с государствами-членами велись. И хотя результаты переговоров так остались конфиденциальными, тем не менее они значительно облегчили работу Германии в период её председательства в первой половине 2007 г. [29]. 29 9 В рамках представления в Страсбурге программы председательствования Германии в ЕС (15 января 2007 г.) федеральный канцлер А. Меркель заявила о своей поддержке Конституционного договора. По её мнению, проблема должна быть решена не позднее начала председательствования Франции, т.е. до второй половины 2008 г. Это необходимо для того, чтобы завершить процесс принятия Конституции до выборов в Европарламент в 2009 г. В качестве основы для консультаций был предложен итоговый вариант Конституции 2004 г., поскольку он уже был к тому времени ратифицирован некоторыми странами, и значительное его изменение могло вызвать большое недовольство. В разработке "германских конституционных предложений" к июню 2007 г. принимали участие лишь представители национальных правительств. Это облегчило поиск компромисса, хотя и послужило почвой для обвинений в "непубличности" [30]30 (например, со стороны Комиссаров ЕС П. Мандельсона и М. Вальстром [31]31). В качестве альтернативы предложениям А. Меркель депутат Европарламента Э. Дафф выдвинул собственную концепцию реформирования Евросоюза, предполагающую среди прочего значительное расширение сферы применения голосования квалифицированным большинством. Основными проблемами, с которыми столкнулась А. Меркель, являлись отрицательная позиция Польши в отношении принципа "двойного большинства"1 при принятии решений, а также требование Варшавы (которое поддерживала Великобритания) убрать из договора термин "конституционный" как ущемляющий национальный суверенитет. Президент Франции Н. Саркози (с ним был отчасти согласен министр иностранных дел Италии М. д'Алема) предложил заключить "мини-договор" и включить в него в основном те пункты, которые пользуются наибольшей поддержкой европейской общественности: создание европейского дипломатического аппарата, учреждение должности президента ЕС, разграничение 1 Подробнее об этом принципе голосования будет говориться ниже. 10 полномочий между Евросоюзом и странами-членами, введение принципа "двойного большинства". Что же касается проблем реформирования Евросоюза, то, по мнению Н. Саркози, после выборов в Европарламент в 2009 г. для обсуждения этой проблемы можно будет созвать Конвент [32]32. По замыслу французского президента, "мини-договор" должен представлять собой модернизированный Ниццский договор, а значит, ратифицировать его через референдум не понадобится. В феврале 2007 г. с заявлениями о возможности принять "модернизированный" Ниццский договор выступили и представители правительственной коалиции Нидерландов. Однако при этом было ясно, что предложение Н. Саркози (и Ж. Ширака) вовсе не гарантирует, что при обсуждении "модернизированного" варианта Ниццского договора не возникнет таких же разногласий, какие выявились при обсуждении Конституционного договора в целом, особенно положений, касающихся институциональной системы [33]33. В конце августа 2007 г. Н. Саркози выдвинул ещё одну инициативу по реформированию Евросоюза. Он предложил создать "Совет мудрецов", состоящий из 10–12 наиболее уважаемых общественно-политических деятелей, который должен к 2009 г., т.е. к выборам в Европарламент, разработать план развития Европейского союза до 2030 г. Однако эта инициатива не нашла тогда поддержки ни у государствчленов, ни у Еврокомиссии или Европарламента [34]34. В конце концов председательствовавшей в ЕС Германии удалось достичь определённого успеха, добившись подписания 25 марта 2007 г. Берлинской декларации [35],35 подготовка которой началась в начале января того года. Этот документ можно рассматривать как согласие членов ЕС с текстом обновленного основополагающего договора, хотя термин "конституция" из него был изъят, а подписали его лишь председатель Еврокомиссии Ж.-М. Баррозу, председатель Европарламента Х.-Г. Пёттеринг и федеральный канцлер А. Меркель как представитель государства – председателя ЕС [36]36. Помимо прочего успех 11 Германии в разработке Берлинской декларации был обусловлен и тем, что, в отличие от своего австрийского коллеги, А. Меркель сумела при этом обеспечить единство правящей коалиции ХДС/ХСС–СДПГ. Планы Берлина разработать к июню 2007 г. "дорожную карту" подготовки нового договора, а к концу года (но уже под председательством Португалии) – одобрить новый вариант Конституции, вызвали резкое недовольство Польши и Чехии и были скептически оценены Великобританией, Бельгией и Данией. Л. Качинский, например, заявил, что текст нового договора реально можно будет согласовать лишь в 2009 г., а принять его – в 2011 г. Эти разногласия внутри ЕС свидетельствуют, с каким трудом шел поиск консенсуса по вопросу о Конституции. В свете этого вполне закономерно, что Берлинская декларация не является юридически обязательным документом, а в её подписании участвовали не все страны – члены ЕС. Очередной раскол по вопросу о дальнейшей судьбе Конституции ЕС произошёл перед саммитом Европейского совета в Брюсселе, состоявшимся 21–22 июня 2007 г. Семнадцать стран, уже ратифицировавших Конституцию ЕС в редакции 2004 г., а также правительства Германии, Португалии и Ирландии требовали сохранить основные положения документа, допуская возможность внесения в него некоторых изменений. Их позиция была чётко сформулирована ещё в конце января 2007 г. на организованной Испанией и Люксембургом "встрече друзей Конституции ЕС". (К этому мероприятию крайне негативно отнеслась Германия: немецкие политики опасались появления новых разногласий, которые могут осложнить подготовку Берлинской декларации. В результате под давлением Германии подобные встречи больше не проводились [31].) Великобритания, Нидерланды, Франция (изменившая впоследствии свою позицию), а также Чехия, Польша, Швеция и Дания выступали за предложение Н. Саркози модифицировать Ниццский договор, что позволило бы избежать 12 референдумов. В конце апреля 2007 г. А. Меркель предоставила главам несогласных с этим предложением государств список вопросов, ответы на которые позволили бы Германии создать почву для консенсуса [37]37. По итогам брюссельского саммита ЕС от 21-22 июня 2007 г. [38]38 странамчленам удалось согласовать проект Договора о реформировании Евросоюза, текст которого стал доступен для всех лишь 14 июня 2007 г., т.е. за неделю до начала работы саммита. Основная часть положений Конституции 2004 г., касающихся институциональной системы (введение поста президента ЕС и "гибридной системы" председательствования, обновление структуры КЕС и Европарламента, принцип "двойного большинства", расширение сферы применения голосования квалифицированным большинством и др.), была сохранена. Португалия, занявшая место председателя Евросоюза в июле 2007 г., намеревалась к 18 октября 2007 г. (т.е. к очередной встрече в верхах) добиться политического соглашения относительно Договора о реформировании ЕС с тем, чтобы подписать его к концу года. Конечно, при этом могли возникнуть определённые осложнения. (Чехия, например, в сентябре 2007 г. выразила сомнение в том, что в 2009 г. договор удастся ратифицировать.) Тем не менее 23 июля 2007 г. на открытии представила очередной проект межправительственной Договора по конференции реформированию Евросоюза Португалия министрам иностранных дел ЕС [39]39. В конце августа – начале сентября 2007 г. министры иностранных дел Евросоюза, представители Европарламента и КЕС начали консультации для поиска приемлемого компромисса по Договору о реформировании ЕС. При этом Португалия настаивала, чтобы эти консультации были максимально открытыми для общественности. Наднациональные институты, т.е. Европарламент и КЕС, с опасением относились к деятельности Генерального секретариата Совета министров ЕС, считая, что она может инициировать неожиданные изменения 13 институциональной системы Евросоюза [40]40. Председатель КЕС Ж.-М. Баррозу, как в своё время и В.-Ж. д'Эстен, заявлял, что проблемы политических институтов следует обсуждать последними, чтобы они не заблокировали рассмотрение менее спорных вопросов. Подготовка к очередному саммиту ЕС, провести который планировалось 18-19 октября 2007 г. в Лиссабоне, осложнилась заявлением руководителя Еврокомиссии Ж.-М. Баррозу, которое он сделал 6 октября в интервью бельгийской газете "De Standaard". В нём он выражал обеспокоенность, что в результате принятия Договора о реформировании ЕС и учреждения поста президента Евросоюза влияние коммунитарных/наднациональных Европарламента) будет институтов существенно (т.е. ограничено. Еврокомиссии Ж.-М. Баррозу и также предположил, что Германия может злоупотребить принципом "субсидиарности", ослабляя тем самым наднациональные институты [41]41. Важность подобного заявления очевидна, особенно если принять во внимание, что Ж.-М. Баррозу, как считается, всегда достаточно лояльно относился к позициям членов ЕС. За всё время своего пребывания на посту председателя КЕС он избегал втягивать Еврокомиссию в дискуссии вокруг институциональной системы Евросоюза, отдавая приоритет иным проблемам [25]. На наш взгляд, высказывания Ж.-М. Баррозу свидетельствовали о его озабоченности отсутствием в Договоре о реформировании ЕС реальных механизмов повышения эффективности работы КЕС. Его опасения относительно создания параллельной администрации, оттесняющей Еврокомиссию на второй план, вполне обоснованны на фоне усиления Европейского совета и Совета министров ЕС. Эти опасения разделяют также и некоторые представители политической элиты Евросоюза. Например, по словам министра иностранных дел Бельгии К. де Гута, в сфере внешней политики разделение полномочий между председателем КЕС, президентом Евросоюза и Высоким представителем по Общей 14 внешней политике и политике безопасности/ОВПБ (он одновременно занимает пост вице-председателя Еврокомиссии) остается нечётким. В определённом смысле претензии Ж.-М. Баррозу поддержал также бывший комиссар ЕС П. Лами, ныне занимающий пост генерального директора Всемирной торговой организации, который заявил, что создание института постоянного президента Европейского союза является "бомбой с часовым механизмом под коммунитарной оболочкой" [42]42. Вполне вероятно, что громкие заявления Ж.-М. Баррозу были спровоцированы его стремлением оставить за собой пост председателя КЕС и после 2009 г. [43]43, поскольку он понимает всю сложность функционирования Еврокомиссии в рамках новой институциональной системы и хочет застраховать себя от новых политических рисков, даже несмотря на возможное недовольство государств-членов. Отметим, что, по мнению эксперта немецкого «Фонда науки и политики» А. Маурера, Еврокомиссия фактически не смогла выработать единой точки зрения в отношении Договора о реформировании ЕС [44]44. Парадоксальным образом это повторяет ситуацию декабря 2002 – начала 2003 г., когда в ходе работы Конвента Еврокомиссия выдвинула целых два проекта институциональной реформы ("For the European Union. Peace, Freedom, Solidarity" и проект "Penelope") [45]45. На заседании Совета по общим вопросам и внешней политике Совета министров ЕС, состоявшемся 15 октября 2007 г., Чехия напомнила об инициативе, переданной ранее на рассмотрение экспертной юридической группе. Речь шла о предоставлении Совету министров ЕС права обязывать Еврокомиссию отзывать свои законодательные предложения, что наряду с расширением полномочий национальных парламентов могло ещё больше ограничить право законодательной инициативы КЕС. Большинство членов ЕС прохладно отнеслось к предложению чешской стороны, а юристы Еврокомиссии добавили, что оно вторгается в сферу 15 исключительной компетенции КЕС и к тому же выходит за рамки мандата МПК, одобренного на саммите ЕС в Брюсселе в июне 2007 г. [42]. В итоге на октябрьском саммите Евросоюза 18–19 октября 2007 г. Договор о реформировании ЕС был одобрен. Чешское предложение не было реализовано полностью: Еврокомиссии всего лишь рекомендовали обращать "особое внимание" на заявления Совета министров ЕС относительно отзыва законопроектов [46]46, т.е. формально КЕС по-прежнему не обязана удовлетворять требования государствчленов. Также было одобрено предложение Н. Саркози о создании "Совета мудрецов". Вероятной причиной изменения отношения КЕС, Европарламента и членов ЕС в целом к инициативе президента Франции, как полагают, была готовность Н. Саркози пойти на некоторые уступки в вопросе о вступлении Турции в Европейский союз1. На данном этапе достаточно сложно оценить целесообразность создания предложенного Н. Саркози органа (равно как и позицию французского президента), тем более что, судя по заявлениям Г. Брауна, "Совет мудрецов" в своём анализе не будет затрагивать проблем внешней политики и институциональной системы ЕС (это может помешать ратификации Договора о реформировании ЕС в парламенте Великобритании) [47]47. В ноябре–декабре 2007 г. председательствовавшая в ЕС Португалия проводила консультации с членами ЕС по определению объёма полномочий "Совета мудрецов". Надо сказать, что исключение из его повестки дня институциональных вопросов отнюдь не гарантировало, что в ходе его работы удастся обойтись без политических конфликтов. Так, Франция, например, настаивала на обсуждении в рамках Совета вопроса о географических границах "пространства европейской интеграции", к чему негативно относится Согласно официальной позиции французского правительства, если "Совет мудрецов" будет сформирован до конца 2007 г., то Франция не станет препятствовать созданию "привилегированного партнёрства" или "ассоциации" между ЕС и Турцией (что вовсе не означает, что Париж допускает возможность полноправного членства Турции). Подобная тактика Франции вызывает озабоченность у сторонников вступления Турции в ЕС – Великобритании, Швеции и Дании. 1 16 Великобритания [48]48. На саммите Евросоюза 18-19 октября 2007 г. формально возобладала позиция Великобритании, однако ряд заявлений Н. Саркози и А. Меркель говорят о том, что тема границ, хотя бы в формате обсуждения вопросов, связанных с Европейской политикой соседства, всё равно будет затронута [49]49. Участники саммита также приняли решение, что "Совет мудрецов" не будет заниматься вопросами, относящимися к сфере исключительной компетенции наднациональных институтов (например, общей аграрной политикой), а также бюджетной политикой Евросоюза. Совет начнёт работу в середине 2010 г. под руководством бывшего премьер-министра Испании Ф. Гонсалеса (председатель), экс-президента Латвии В. Вике-Фрейберги и бывшего главы фирмы Nokia господина Й. Олилла (вице-председатели). Остальные 6 членов "Совета мудрецов" будут избраны в марте 2008 г., к очередному заседанию Европейского совета. Среди кандидатов упоминаются бывший канцлер Австрии В. Щуссель, глава Европейской конфедерации профсоюзов Дж. Монкс и бывший председатель Европарламента П. Кокс [50]50. Официальное подписание Договора о реформировании ЕС (Лиссабонского договора) состоялось на саммите Евросоюза 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне. Его ратификация членами ЕС должна завершиться до 1 января 2009 г. Примечательно, что премьер-министр Великобритании Г. Браун, для которого, по мнению экспертов, проблематика ЕС не является политическим приоритетом, подписал Лиссабонский договор отдельно от остальных глав государств и правительств Евросоюза, опасаясь дать британским "евроскептикам" лишний повод для критики [51]51. Таким образом, принятая Евросоюзом тактика выхода из конституционного кризиса фактически состоит в проведении закрытых межправительственных консультаций, в которых участие Еврокомиссии довольно ограничено. Во многих случаях этот подход себя оправдал, однако не исключено, что в будущем конфликты между Ж.-.М. Баррозу и членами ЕС всё-таки будут возникать. 17 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЕВРОКОМИССИИ, СОВЕТА МИНИСТРОВ ЕС И ЕВРОПЕЙСКОГО СОВЕТА В СВЕТЕ ПОЛОЖЕНИЙ ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА В соответствии с положениями Лиссабонского договора, повторяющими положения Конституции ЕС в редакции 2004 г., в состав Коллегии комиссаров Европейской комиссии должны входить представители 2/3 государств – членов ЕС. Механизм ротации для них пока не определён (это должен сделать Совет министров ЕС на основе консенсуса). Пересмотр состава и численности Европейской комиссии отложен до 2014 г., а не до 2009 г., как предлагалось в первоначальном варианте Конституции ЕС 2004 г. [52].52 Что касается назначений на посты еврокомиссаров, то список кандидатов на каждую должность должен составлять председатель КЕС совместно с национальными правительствами, что, естественно, несколько ограничивает свободу его действий [53]53. Сохранена процедура избрания председателя КЕС, предусмотренная Ниццским договором: его кандидатуру выдвигают представители национальных правительств (квалифицированным большинством) и вносят на одобрение в Европарламент. Некоторые "старые" члены ЕС предлагали, чтобы председатель Еврокомиссии избирался из числа граждан стран – участниц еврозоны и Шенгенского соглашения [54]54, хотя это условие нигде формально не закреплено. Некоторые эксперты сомневаются в том, что порядок ротации комиссаров ЕС удастся ввести в 2014 г. Во-первых, он не может служить эффективным инструментом реформирования Еврокомиссии, поскольку члены Коллегии будут избираться по принципу их национальной принадлежности, а не исходя из профессиональных качеств [55]55. А во-вторых, поиск приемлемого механизма ротации неизбежно приведёт к конфликтам между участниками этого процесса. Ведь 18 если в составе Коллегии не будет представителей Великобритании, Германии или Франции, то это, вполне возможно, лишит КЕС политического влияния. Уже сегодня заявление Н. Саркози о том, что руководитель КЕС должен иметь максимальную свободу при назначении комиссаров, следует скорее трактовать как напоминание, что одним из них должен быть представитель Франции [56]56. Что же касается "новых" членов Евросоюза, то для них пост комиссара ЕС имеет помимо прочего ещё и большое символическое значение [57]57. В соответствии с Договором о реформировании ЕС председатель Еврокомиссии должен назначаться государствами-членами с учётом результатов выборов в Европарламент. Эта новая формулировка, по сути, ничего не меняет в самой процедуре, однако позволяет в дальнейшем перейти к прямым выборам главы КЕС большинством депутатов Европарламента. Основанием для подобного предположения служит тот факт, что после выборов в Европарламент в 2004 г. группа партий "Европейская народная партия – Европейские демократы", получившая парламентское большинство, настаивала, чтобы новый председатель КЕС разделял их платформу (именно это и произошло с Ж.-М. Баррозу). Политизация деятельности Еврокомиссии и повышение роли Европарламента в назначении её главы могут частично решить проблему "демократического дефицита", однако эти изменения создают некоторые проблемы для самой КЕС. Например, они дадут больший простор для критики в адрес "евробюрократии" и повысят вероятность возникновения конфликтов с теми членами ЕС, руководители которых придерживаются идеологии, отличной от позиции руководства КЕС [58].58. В результате образ Еврокомиссии как "честного брокера", защищающего общеевропейские интересы, может серьёзно пострадать. Под давлением Нидерландов и Франции в Лиссабонский договор было внесено положение, предусматривающее право национальных парламентов (каждый из которых имеет 2 голоса) в течение 8 недель простым большинством голосов 19 отклонить законопроект Еврокомиссии, если он не соответствует принципам субсидиарности и пропорциональности1 [59]59. Это заметно ограничивает законодательную инициативу Еврокомиссии. В том случае, если КЕС не захочет вносить изменения в документ, она должна аргументировать свою позицию. Дальнейшее рассмотрение государств-членов или законопроекта простое приостанавливается, большинство депутатов если 55 % Европарламента высказываются против него. Таким образом, было изменено аналогичное положение Конституции ЕС (2004 г.), в котором за отклонение инициативы КЕС должна была проголосовать всего треть национальных парламентов (по 2 голоса каждый), однако при этом отсутствовал алгоритм действий Совета министров ЕС и Европарламента в ситуации, когда Еврокомиссия откажется изменять законопроект. В принципе это положение усилит демократический контроль в рамках ЕС, повысит роль национальных парламентов и позволит снять остроту проблемы "демократического дефицита" [60]60. Однако многое здесь будет зависеть от способности европейских легислатур координировать свои действия [61]61, например в рамках Конференции Комитетов по делам Евросоюза. Одновременно усиление контроля со стороны национальных парламентов сузит пространство для маневра на переговорах в Совете министров ЕС, что негативно отразится на процессе принятия решений путём консенсуса. Например, члены ЕС будут обязаны поддерживать обращения национальных парламентов в Суд ЕС по вопросам соответствия законопроектов принципу субсидиарности [62]62. С другой стороны, подобные меры будут носить формальный характер, так как Суд ЕС избегает выносить решения, основанные на трактовке принципа субсидиарности. Надо сказать, что с помощью новой процедуры национальные парламенты вряд ли смогут повысить своё влияние на институты ЕС. Во-первых, они не будут В соответствии с этими принципами степень финансовых или иных затрат государства – члена ЕС должна соответствовать его возможностям. 1 20 иметь возможности формировать позитивную повестку, т.е. выдвигать новые законопроекты взамен отклонённых. Во-вторых, они будут анализировать лишь проекты, а не итоговые варианты законов. В-третьих, неясно, какое количество законодательных инициатив национальные парламенты смогут проанализировать на предмет их соответствия принципам субсидиарности и пропорциональности [63]63. К тому же при анализе эксперты будут руководствоваться национальным законодательством, и вопрос, таким образом, переместится в сферу национальной политики, а органы ЕС останутся в стороне. Это означает, что для укрепления легитимности решений Евросоюза влияния национальных парламентов будет явно недостаточно, зато их вмешательство может снизить эффективность работы органов Евросоюза [64]64. Если же несколько усложнить условия применения национальными парламентами такой процедуры, то она, скорее всего, будет использоваться гораздо реже. В 2006 г. была проведена реорганизация "комитетов комитологии", изменившая баланс сил между Еврокомиссией и Советом министров ЕС. Она усилила влияние Европарламента в вопросах контроля над деятельностью этих структур и дала ему право в ряде случаев налагать вето на их решения [65]65. Европарламент требовал пересмотра Решения 1999/468 от 28 июня 1999 г., обосновывая свою позицию тем, что в соответствии с процедурой совместного принятия решений он имеет равные с Советом министром ЕС права по контролю над законотворческим процессом. Законодательное закрепление этого права не столько ограничит компетенцию Еврокомиссии по формированию повестки дня ЕС, сколько замедлит законотворческий процесс и лишит КЕС возможности оперативно реагировать на изменения политической конъюнктуры. Следует заметить, что усложнение процесса согласования интересов между Еврокомиссией, Советом министров ЕС и Европарламентом менее всего связано с расширением Евросоюза, поскольку присоединение к нему в 2004 г. 10 новых членов, а в 2007 г. – Румынии и 21 Болгарии, практически никак не отразилось на функционировании системы "комитетов комитологии" [66]66. В феврале 2005 г. Еврокомиссия реализовала инициативу, предложенную ещё в ходе обсуждения предложений Конвента на межправительственной конференции 2003–2004 гг. Суть этой инициативы состояла в том, чтобы до 2009 г. децентрализовать работу Коллегии комиссаров КЕС, сохранив принцип "1 государство – 1 комиссар" и соблюдая положения Ниццского договора, для чего требовалось создать на базе Коллегии несколько более мелких структурных групп (речь не идёт о разделении генеральных директоратов), отвечающих за подготовку коллегиальных предложений Еврокомиссии [67]67. Формирование этих групп рассматривалось как изменение "процедурных правил" работы Еврокомиссии, а значит, не требовало согласия Европейского совета или Совета министров ЕС. Правда, планировалось, что одна из таких групп будет напрямую сотрудничать с Советом по экономической конкурентоспособности Совета министров ЕС. В связи с этим высказываются опасения, что такая реорганизация может дать толчок процессу подчинения деятельности Еврокомиссии отраслевым советам Совета министров, тем более что параллельная структура, которая координировала бы действия КЕС и Европарламента, создана не была, хотя вопросы конкуренции относятся к компетенции и Совета министров ЕС, и Европарламента [68]68. При этом следует заметить, что расширение состава Коллегии комиссаров до 27 членов (после вступления в ЕС Румынии и Болгарии) значительно затрудняет соблюдение принципа коллегиальности и повышает степень ответственности президента Еврокомиссии за координацию деятельности комиссаров ЕС. На наш взгляд, реформирование Еврокомиссии в соответствии с положениями Конституции ЕС (2004 г.) и Лиссабонского договора в определённом смысле было похоже на процесс реализации Ниццского договора, который разрабатывался на основе принципа "наименьшего общего знаменателя". Таким образом, в работе 22 институтов ЕС сохранились все недостатки, связанные с отсутствием чёткого стратегического планирования и внутренней координации [69]69. К тому же увеличение числа комиссаров может привести к дроблению существующих генеральных директоратов и сковыванию инициативы Коллегии КЕС. Всё это может перечеркнуть положительные результаты реформ Н. Киннока. Основным инструментом повышения эффективности принятия решений в рамках Совета министров ЕС в Лиссабонском договоре, как и в Конституции ЕС 2004 г., является введение принципа "двойного большинства" при голосовании. В 2003–2004 гг. на межправительственной конференции, обсуждавшей проект Конституции ЕС, поиск приемлемого для всех варианта реформирования Совета министров ЕС был крайне сложным. Италия до окончания срока своего председательствования в ЕС, т.е. до декабря 2003 г., так и не смогла внести конкретного предложения по изменению системы голосования в Совете министров ЕС [70]70. Успех Ирландии, сумевшей к июню 2004 г. выработать приемлемую для государств-членов позицию, не в последнюю очередь был обусловлен поражением на выборах испанского премьер-министра Х. М. Аснара, критиковавшего в ходе избирательной компании систему "двойного большинства". В соответствии с итоговым вариантом Конституции ЕС с 2009 г. будет отменена действующая в Совете министров ЕС система распределения голосов. Изменится также схема голосования квалифицированным большинством, которая используется с 80-х гг. прошлого века всё более широко. Теперь при голосовании по принципу "двойного большинства" для принятия решения необходимо, чтобы "за" высказались не 50, а 55 % государств-членов (т.е. минимум 15), в которых проживает 65 % всего населения стран Евросоюза (а не 60 %, как ранее). Однако если законодательная инициатива исходит не от КЕС или министра иностранных дел Евросоюза (речь может идти о сферах юстиции, внутренних дел, общей внешней политики или политики безопасности), то критерии для квалифицированного 23 большинства будут ещё более жёсткими: "за" должны проголосовать 72 % государств-членов, где проживает 65 % всего населения Евросоюза. Отметим, что аналогичная мера была предусмотрена и в проекте Конституции, однако там эти критерии были несколько ниже (но заметно выше, чем предусматривалось Ниццским договором). Новая схема голосования квалифицированным большинством, закрепленная в Конституции ЕС (в редакции 2004 г.) и сохраненная в Лиссабонском договоре означает, что доля представителей "выигрывающих коалиций" в составе Совета министров ЕС увеличится с 3,6 до примерно 20 %. Польша и Испания упорно сопротивлялись принятию процедуры голосования по принципу "двойного большинства", так как в этом случае они теряли возможность противостоять влиянию "большой четвёрки" (Франция, Германия, Италия, Великобритания). Варшава и Мадрид стремились добиться минимальных изменений критериев, зафиксированных Ниццским договором, требуя увеличить долю населения проголосовавших "за" стран до 66–67 % [71].71 По этой причине в ходе подготовки Лиссабонского договора Варшава предложила рассчитывать вес каждого государства-члена при голосовании квалифицированным большинством исходя уже не из численности населения положительно проголосовавших стран, а из коэффициента, представляющего собой квадратный корень из этого числа. Такая схема голосования сохранила бы равновесие между Польшей и Испанией, с одной стороны, и Францией, Германией, Великобританией и Италией – с другой, что вполне соответствовало бы духу Ниццского договора. Однако при этом влияние "большой четвёрки", Польши и Испании снизилось бы, а влияние малых и средних государств-членов несколько повысилось. Фактически применение "квадратного корня" не дало бы Польше осязаемого преимущества по сравнению с правилами голосования, закреплёнными в Конституции 2004 г. [72]72. Скорее всего, позицию Польши можно объяснить тем, что при подсчёте голосов с использованием "квадратного корня" Германия уже не 24 сможет влиять на результаты голосования так, как при использовании принципа "двойного большинства", предусмотренного Конституцией 2004 г., а значит, с большим трудом будет создавать блокирующие коалиции1 [73]73. Это явно выгодно Польше, которая, являясь крупнейшим получателем средств бюджета ЕС, могла бы противостоять попыткам Германии – крупнейшего донора этого бюджета – реформировать финансовую политику Евросоюза [74]74. Отметим, что идея применить "квадратный корень" при голосовании в Совете министров ЕС была предложена в 2000 г. представителями Швеции, а в январе 2004 г. – группой польских ученых (физиком К. Зычковски и математиком В. Сломчински), однако в обоих случаях поддержки она не нашла [75]75. Действия Польши объясняются её стремлением стать неформальным лидером малых и средних стран – новых членов ЕС, что позволило бы ей оказывать давление на "большую четвёрку". Однако отказ Испании и других стран поддержать предложения Варшавы и возникшие в самой польской правительственной делегации разногласия не позволили ей добиться успеха. При поддержке Франции, Австрии и Люксембурга Германии удалось переломить сопротивление Польши, заявив, что межправительственная конференция по обсуждению Договора о реформировании ЕС может быть созвана и без её участия. (Это было скорее мерой морального давления, поскольку без подписи Польши решения МПК юридической силы не имели бы [76])76. Эксперты отмечают, что подобная тактика имела прецеденты в истории Евросоюза. Она была использована, например, во время саммита Европейского совета в Милане в 1985 г. (в ходе подготовки Европейского единого акта) и в 1990 г. при разработке Маастрихтского договора. Единственное, чего смогла добиться Варшава, – это перенести внедрение новой системы голосования в Совете министров ЕС на 1 ноября 2014 г. и вновь В соответствии с новыми правилами голосования меньшинство, блокирующее принятие решения, должно состоять как минимум из 4 государств, что в некоторых ситуациях может потребовать от членов "большой четвёрки" искать поддержки малых государств-членов [73]. 1 25 подтвердить возможность применения "Янинского компромисса"1 [77]77 78 .. В попытке переубедить Польшу представители Австрии и Люксембурга предлагали сохранить ниццский вариант подсчёта голосов в Совете министров ЕС до 2016 г. (Варшава первоначально настаивала на сохранении этой системы до 2020 г.). Предполагается, что в период с ноября 2014 г. по март 2017 г. по просьбе любого государства-члена может быть применена старая, "ниццская" система голосования [79]79. Если в 2014–2017 гг. для применения "Янинского компромисса" будет необходимо как минимум 75 % голосов (по критерию численности населения или числа государств-членов), то с 1 апреля 2017 г. эта цифра понизится до 55 % [80]80. Дебаты вокруг "Янинского компромисса" продолжались и в период председательства Португалии. Польша требовала, чтобы "Янинский компромисс" был внесён в текст Договора о реформировании ЕС, однако остальные государствачлены соглашались упомянуть о нём только в отдельной декларации, поскольку тогда он будет иметь более низкий юридический статус. Следует заметить, что "Янинский компромисс" даёт возможность лишь отложить принятие какого-то решения, но не отвергнуть его в принципе. Однако министр иностранных дел Польши А. Фотыга настаивала, что применять эту процедуру можно неоднократно (если понадобится, то на протяжении 2 лет) вплоть до появления консенсуса. С этим не соглашались другие члены ЕС, считая этот принцип инструментом одноразового применения (отсрочка не должна составлять более 4-х месяцев), о чём напомнил министр иностранных дел Люксембурга Ж. Ассельборн [81, 82].8182 А датский коллега г-жи Фотыги М. Ферхаген подчеркнул, что требование Польши включить "Янинский компромисс" в текст Договора о реформировании ЕС неприемлемо. Этот инструмент был разработан в 1994 г. по настоянию Великобритании и Испании. Суть его заключается в том, что если государства – члены ЕС набирают в сумме три четверти необходимого для блокирования решения минимума (по числу голосов стран-членов и численности их населения), то Совет министров ЕС обязан провести дополнительные обсуждения спорного вопроса. Этот механизм применялся лишь в 1995–1996 гг. [78]. 1 26 Во второй половине сентября 2007 г. экспертная группа юристов, проводившая анализ Договора о реформировании ЕС, строго придерживаясь мандата МПК, официально отказалась включить "Янинский компромисс" в итоговый текст документа. Однако было ясно, что этот вопрос Варшава может вновь поднять на заседании Совета по общим вопросам и внешней политике 15 октября или на саммите Европейского совета 18–19 октября в Лиссабоне [83]83. Именно на это намекали в начале октября президент и премьер-министр Польши [84]84. В конце концов экспертная группа, завершившая свою работу к 2 октября, сохранила упоминание о "Янинском компромиссе", однако в такой форме, которая с правовой точки зрения была эквивалентна решению Совета министров ЕС, что позволяет впоследствии изменить это положение, не внося поправок в текст Договора о реформировании ЕС [85]85. Несмотря на это, представители Польши всё же настаивали на упоминании "Янинского компромисса" в Протоколе № 10 Договора о реформировании, который касается процедуры голосования квалифицированным большинством в Совете министров ЕС. Таким образом они пытались вопреки позиции остальных членов ЕС придать "Янинскому компромиссу" тот же юридический статус, что и самому Договору о реформировании ЕС. Примечательно, что с точки зрения представителей экспертной группы Конституция Евросоюза 2004 г. и Договор о реформировании ЕС – абсолютно идентичны с юридической точки зрения [86]86. На октябрьском саммите Евросоюза 2007 г. в Лиссабоне представители Польши заявляли, что заблокируют дальнейшее обсуждение Договора о реформировании ЕС, если их требования в части "Янинского компромисса" не будут учтены [89]87. Председательствовавшая Португалия, видимо, не решилась использовать тактику "устрашения", применённую ранее А. Меркель. Отметим, что 17 октября представители Европарламента, участвовавшие в работе МПК (Э. Брок и Э. Дафф – Альянс либералов и демократов за Европу, Э. Б. Креспо – Партия 27 европейских социалистов) заявили, что включение "Янинского компромисса" в текст Договора о реформировании ЕС даже в виде протокола или декларации является нежелательным, поскольку, по их мнению, это осложнит процесс принятия решений [90]88. В результате на саммите Европейского союза 18-19 октября 2007 г. польские претензии всё-таки были учтены, но лишь частично: "Янинский компромисс" был включён в текст Договора о реформировании ЕС в виде отдельной декларации, а значит, не будет считаться юридически обязательным. Изменить содержание этой декларации или отменить её действие можно только путём консенсуса, т.е. при согласии самой Польши [87]89. Неопределённость такого решения заключается в том, что срок, на который можно отложить принятие решения Советом министров ЕС, по-прежнему не установлен [88]90. Тем не менее с 2009 г. «Янинский компромисс» будет возвращен в практику работы Совета министров ЕС. Подчеркнем, что за счёт большей численности населения крупные государства ЕС, даже фактически отказавшись от "ниццской системы" голосования, всё же будут иметь больше возможностей влиять на законодательный процесс, чем малые странычлены [91]91. Отметим, что в начале 2004 г. были несколько изменены процедурные правила работы Совета министров ЕС, что повысило долю неформальных механизмов в процессе принятия решений [92]92. В Лиссабонском договоре было сохранено положение Конституции ЕС от 2004 г., в соответствии с которым Европейский совет был окончательно включён в систему институтов Евросоюза. Он получил право определять число структурных подразделений Совета министров ЕС (хотя решение об изменениях принимается только квалифицированным большинством). По мнению профессора Кёльнского университета В. Вессельса, именно Европейский совет является тем институтом, которому в наибольшей степени выгодны положения Конституции ЕС[93]93. 28 В Конституции ЕС предусматривается ряд мер по улучшению координации работы Европейского совета и Совета министров ЕС (В Лиссабонском договоре эти положения были сохранены). Важно отметить, что определённые аспекты реформирования деятельности Европейского совета и Совета министров как бы выпали из процесса разработки Конституции ЕС, так как основные решения принимались на основе проекта Трампфа – Пири на саммитах Европейского совета в Хельсинки [94]94, Гётеборге [95]95, Барселоне [96]96 и Севилье [97]97 в 1999–2002 гг. и касались внутренних административных правил, которые, на наш взгляд, имеют и политическое значение. На саммите в Севилье в 2002 г. ряд изменений был внесен и в работу Совета министров ЕС: число отраслевых советов, например, было сокращено до 9, создан Совет по экономической конкурентоспособности, сокращено количество рабочих групп (примерно до 160), расширены полномочия страны-председателя по координации работы национальных делегаций (через трёхгодичные рабочие программы), введена практика представления схожих требований одним представителем от нескольких государств-членов, подтверждены полномочия Совета по общим вопросам и внешней политике по подготовке саммитов Европейского совета [98]98. Решения саммита в Севилье были развиты в положениях 2004 и 2006 г. [99,99 100]100, касающихся организации работы Совета министров ЕС и Европейского совета. В соответствии с Конституцией ЕС изменился механизм председательствования в структурах Евросоюза: механизм ротации был заменён "гибридной системой", сочетающей ротацию на посту председательствующего над структурами Совета министров и постоянный пост президента Европейского 29 союз/Европейского совета1. За исключением Совета по общим вопросам и внешней политике отраслевые советы будут возглавлять группы представителей от 3–4 государств, сменяемые раз в 1–2 года (конкретный механизм ротации пока не определён). Одновременно до 2,5 лет увеличивается срок полномочий президента Европейского совета, который избирается квалифицированным большинством голосов и может занимать свой пост два срока. Это, скорее всего, несколько сократит влияние Генерального секретариата Совета министров, так как его функция – служить "институциональной памятью" – будет не столь востребована. Отметим, что "гибридная система" также не лишена недостатков: в частности, остается неясным механизм координации действий между руководством Совета министров ЕС и Европейским советом [101]101. Первоначально в 2002–2003 гг. при подготовке Конституции ЕС предполагалось разделить Совет по общим вопросам и внешней политики на два отраслевых совета, что вызвало сопротивление со стороны некоторых министров иностранных дел, которые не хотели лишиться своей координационной функции в Совете министров ЕС. В итоговом варианте Конституции от 2004 г. и в Лиссабонском договоре это разделение сохранилось, хотя вопрос о составе новых советов по-прежнему неясен [102]102. Организационные проблемы взаимодействия внутри верхнего эшелона ЕС, судя по всему, осложняться с введением учреждённого Лиссабонским договором поста президента Европейского союза, введение которого воспринимается неоднозначно. По мнению экспертов, реальное политическое значением нового поста будет зависеть не столько от полномочий, сколько от личных качеств и политических связей занимающего его лица [103]103. Как считает А. Маурер, существует опасность, что президент ЕС станет своеобразным заложником На настоящий момент государство-член ЕС одновременно председательствует в Европейском совете и Совете министров ЕС в течение шести месяцев. Таким образом, в соответствии с Лиссабонским договором председательствование в Европейском совете и Совете министров ЕС будет разделено. 1 30 интересов государств-членов: у него может попросту не хватить административных и политических ресурсов для координации действий национальных правительств или даже "легитимности", так как он формально не будет подотчётен ни Европейскому, ни национальным парламентам [104]104. Отметим, что разработка вариантов формирования административного аппарата президента ЕС в период председательства Словении [105]105 скорее всего станет предметом межправительственного торга. В качестве наиболее вероятными кандидатурами на пост президента Евросоюза называют премьер-министра Люксембурга и главу Совета по экономическим и финансовым вопросам Ж.-К. Юнкера [106]106 (хотя на саммите в Лиссабоне он эту информацию опроверг [107]107). Среди других возможных кандидатов отмечены также Т. Блэр, Г. Ферхофштадт и Б. Ахерн [108]108. Относительно системы председательствования в Совете министров ЕС в Лиссабонском договоре отмечается, что государство, занимающее пост председателя в Совете по общим вопросам также будет председательствовать и в Комитете постоянных представителей. По мнению ряда аналитиков, применение ниццской системы подсчёта голосов после расширения Евросоюза не парализовало деятельность Совета министров ЕС: поиск компромисса, даже при перспективе введения голосования квалифицированным большинством, продолжается [109]109. Однако несмотря на то, что количество конфликтных ситуаций при голосовании не увеличивается, в протоколах заседаний Совета министров ЕС растёт число ссылок на особые позиции государств-членов. Увеличивается также продолжительность заседаний Совета министров, что позволяет сотрудникам отраслевых советов проводить всё больше неформальных рабочих встреч. Одновременно в повестке дня Совета министров увеличивается и количество политизированных вопросов (так называемых "пунктов Б"). По мнению аналитиков, после вступления в ЕС новых членов доля принятых законодательных актов в тех сферах, где решения формируются на основе 31 консенсуса (сотрудничество в области внутренних дел и правосудия, "общие вопросы"), значительно меньше, чем в сферах, где законы принимаются квалифицированным большинством [110]110. Это говорит о сложности выработки единой позиции в рамках Евросоюза. Однако несмотря на это некоторые эксперты полагают, что в рамках законодательного процесса Совет министров ЕС имеет больше влияния, чем наднациональные институты111 [111]. Следует обратить внимание на тот факт, что численность населения является в Совете министров ЕС, по сути, решающим критерием при голосовании квалифицированным большинством. Это означает, что для принятия объективных решений необходимо часто проводить переписи населения. Однако в рамках Европейского союза для этого мероприятия не существует единой методики, а мигранты и неграждане в разных странах ЕС учитываются по-разному. Эта проблема уже спровоцировала конфликт между Германией и Польшей в ходе июньского саммита 2007 г. в Брюсселе, и нет никаких гарантий, что он не возникнет вновь [112]112. Таким образом, даже если продление срока действия ниццских правил голосования в Совете министров ЕС не несёт прямой угрозы эффективности работы Евросоюза, оно, тем не менее, расширяет спектр применения неформальных практик, чем осложняет повседневную работу Совета и поиск консенсуса. В итоге это лишь откладывает на неопределённый срок необходимую реформу механизма принятия решений в этом органе Евросоюза. ПРОБЛЕМЫ РАТИФИКАЦИИ ЛИССАБОНСКОГО ДОГОВОРА 32 Планы ратификации Лиссабонского договора до 1 января 2009 г. неизбежно ставят на повестку дня вопрос о том, кто займёт руководящие посты в Евросоюзе, целесообразно ли назначать нового президента Еврокомиссии до выборов в Европарламент в июне 2009 г. и кто именно станет президентом ЕС [113]113. По словам премьер-министра Ирландии Б. Ахерна, референдум в его стране (который по ирландской конституции является обязательным) скорее всего состоится в мае–июне 2008 г., хотя, судя по опросам общественного мнения, 62 % граждан ещё не определили своей позиции в отношении Договора о реформировании ЕС [114]114. Ирландский премьер выразил сожаление, что большинство государств-членов от референдумов отказываются. Глава КЕС Ж.М. Баррозу, со своей стороны, призвал ирландское правительство поддержать планы развития ЕС и сделать всё возможное для ратификации Лиссабонского договора на референдуме [115]115. Подобный призыв вполне оправдан, если учесть растущую в ирландских СМИ тенденцию негативно оценивать работу Евросоюза, критику Лиссабонского договора некоторыми общественно-политическими организациями (например, "Libertas") и начало судебных разбирательств деятельности самого Б. Ахерна [116]116. Представители политической элиты Нидерландов пока не могут прийти к окончательному решению о целесообразности референдума: бывший комиссар ЕС Ф. Болькештайн и экс-лидер нидерландских социалистов в Европарламенте М. Ван дер Берг высказались за его проведение, а Партия труда и Социалистическая партия – против [117]117. Премьер-министр страны Я. П. Балкенэндэ также не видит необходимости в референдуме, ссылаясь на мнение Государственного совета от 21 сентября 2007 г. Нет единства по этому вопросу и в законодательном собрании: нижняя палата голландского парламента выступает за общенациональное голосование (хотя вряд ли сможет оспорить решение Государственного совета), а верхняя палата (сенат), настроена против подобного решения [118]118. 33 В Дании вопрос о целесообразности проведения референдума вызвал серьёзные политические дебаты. Представитель Консервативной народной партии П. Кристмас-Моллер уверена, что он действительно необходим. Однако подобная позиция идёт вразрез с позицией премьер-министра А. Ф. Расмуссена (Датская либеральная партия), который занял выжидательную позицию. По его мнению, окончательное решение должна вынести экспертная группа датских юристов, но оно может быть подготовлено только после того, как государства-члены полностью согласуют текст Договора о реформировании ЕС. Референдум, как полагает премьер, потребуется в Дании лишь в том случае, если эксперты придут к заключению, что Лиссабонский договор подпадает под параграф 20 датской конституции, предусматривающий такую процедуру в случае передачи суверенитета [119]119. Фактически в датском парламенте возник раскол по вопросу о референдуме: парламентское большинство долго не принимало окончательного решения, а Датская народная партия (правые), "Новый союз" и "Красно-зелёный союз" (левые) поддержали идею всеобщего голосования [120]120. Ситуация осложнилась в начале декабря 2007 г., когда лидер оппозиционной Социал-демократической партии Х. Торнинг-Шмидт заявила о необходимости организовать широкую общественнополитическую дискуссию вокруг Договора о реформировании ЕС, а не ограничиваться юридической экспертизой. Однако 11 декабря того года датский парламент, основываясь на экспертной оценке Министерства юстиции, проголосовал за процедуру парламентской ратификации Лиссабонского договора, хотя Датская народная партия (поддерживающая правящую коалицию) сочла мнение экспертов необоснованным [121]121. Не обходится без проблем и в Великобритании. Осенью 2007 г. Конгресс профсоюзов – традиционная опора Партии лейбористов – подверг резкой критике стремление премьер-министра Г. Брауна ратифицировать Договор о реформировании ЕС в парламенте, а не на референдуме. Лидеры Конгресса 34 профсоюзов были недовольны тем, что по настоянию Г. Брауна ряд положений Хартии фундаментальных прав ЕС на территории Великобритании после ратификации Лиссабонского договора утратит юридическую силу, в результате чего профсоюзам станет сложнее лоббировать собственные интересы. Изменить позицию британского правительства по вопросу о ратификации Договора стремятся не только некоторые представители лейбористов, но и консерваторы [122]122. Однако если Г. Браун согласится в этом с профсоюзов или консерваторами, то, по словам депутата Европарламента Э. Брока (Европейская народная партия – Европейские демократы), близкого союзника А. Меркель, это может резко ослабить доверие к Великобритании со стороны других членов Евросоюза [123]123. Один из комитетов Палаты общин парламента Великобритании1 9 октября 2007 г. опубликовал доклад, в котором подверг резкой критике методы работы председательствовавшей в Евросоюзе Германии и положения Договора о реформировании ЕС, а также подчеркнул необходимость проведения референдума для ратификации этого документа [124]124. В результате Г. Браун в преддверии октябрьского саммита ЕС в Лиссабоне был вынужден заявить, что если возражения Великобритании по вопросам внешней и налоговой политики, сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, а также Хартии фундаментальных прав не будут учтены, то английское правительство наложит вето на Договор о реформировании ЕС или проведёт референдум. Подобные заявления Г. Брауна во многом были реакцией на давление со стороны Партии консерваторов в лице ее лидера Д. Кэмерона и депутата Европарламента Т. Киркхоупа, ряда "евроскептиков" из лейбористской партии, а также экс-министров Г. Стюарта и К. Ваза, которые настаивают на проведении референдума. Проблема заключается в том, что если Г. Браун на это согласится, то позиции Великобритании в Европейском союзе будут резко ослаблены [125]125. 1 European Scrutiny Committee. 35 Однако положение британского премьера не столь уж слабое, поскольку его поддерживают Партия либеральных демократов, Шотландская национальная партия и "Плейд Кимру" (Уэльс) [106]. Британский премьер-министр в определённом смысле стал заложником обещаний провести референдум по Конституции ЕС, сделанных его предшественником Т. Блэром. После того, как два комитета Палаты общин1 выступили с докладами, в которых подчёркивали схожесть Конституции ЕС (в редакции 2004 г.) и Лиссабонского договора, Г. Брауну стало сложнее защищать идею парламентской ратификации [126]126. Тем не менее в январе 2008 г. большинство депутатов Палаты общин британского парламента во втором чтении одобрили текст Лиссабонского договора. По данным опросов общественного мнения, большая часть населения Франции выступает за ратификацию Договора о реформировании ЕС на референдуме, а не парламентским голосованием, как решил Н. Саркози. По его словам, проведение референдума во Франции может послужить прецедентом и для Великобритании, что крайне осложнит процесс ратификации Лиссабонского договора. Считается, что в случае проведения референдума большинство французов поддержат Договор о реформировании ЕС. Несмотря на это в конце января 2008 г. Национальное собрание начало процедуру определения сроков парламентской ратификации Лиссабонского договора [127]127. Примечательно, что французская Социалистическая партия не выработала единого мнения по вопросу о референдуме: Ф. Олланд и Л. Фабюс, например, выступают "за", а Ж. Ланг – "против" [128]128. Перспективы ратификации Договора о реформировании ЕС в Польше пока не ясны. Дело в том, что для его ратификации будет достаточно простого большинства в обеих палатах польского парламента, если в связи с его принятием не придётся вносить поправки в конституцию (противном случае потребуется две трети голосов.) 1 European Scrutiny Committee и Foreign Affairs Committee. 36 Что касается Португалии и Чехии, то там, вполне вероятно, референдумы по ратификации Договора о реформировании ЕС будут проведены [129]129. Отметим, что если правительства стран ЕС не организуют обсуждения Договора о реформировании ЕС (Лиссабонского договора) в различных социальных и иных группах населения, то на выборах в Европарламент в 2009 г. шансы на победу партий "евроскептиков" увеличатся [130]130. Не удивительно, что в этих условиях представители европейской политической элиты стремятся оградить процесс ратификации от возможных осложнений. Например, Ж. Делор и Э. Давиньон выступили с заявлением, в котором предложили провести её не путём референдумов, а путём голосования квалифицированным большинством [131]131. * * * Сохранение институциональных правил, закреплённых в Ниццском договоре, не привело в 2005–2007 гг. к коллапсу системы принятия решений в рамках Евросоюза. Еврокомиссия, Совет министров ЕС и Европейский совет смогли приспособиться к новым условиям расширенного ЕС. Тем не менее отсрочка вступления в силу институциональных положений Лиссабонского договора будет в среднесрочной перспективе снижать эффективность работы общеевропейских институтов. На наш взгляд, конфликты вокруг "Янинского компромисса" и системы голосования в Совете министров ЕС, а также сохранение в Лиссабонском договоре основных положений Конституции ЕС 2004 г. говорят о том, что вектор развития Евросоюза в сторону "межправительственной консолидации" сохраняется. В пользу этого говорит тот факт, что в Лиссабонском договоре закреплены в первую очередь меры, направленные на повышение эффективности работы Совета министров ЕС, а 37 реформирование Еврокомиссии (по своеобразной традиции, идущей с 70-х гг. прошлого века) фактически отложено на неопределённый срок. Тенденция "межправительственной консолидации" проявляется, по нашему мнению, в укреплении юридического статуса и политической значимости Европейского совета, в росте политического влияния Генерального секретариата Совета министров ЕС и COREPER, а также в развитии неформальных механизмов принятия решений в рамках Совета министров. Усиление контроля над ним со стороны Европейского совета может привести к появлению параллельной администрации, более лояльной к государствам – членам Евросоюза, чем Европейская комиссия. Отметим, что снижение сугубо политической активности Еврокомиссии при Ж.-М. Баррозу во многом способствовало выходу Евросоюза из кризиса и подписанию Лиссабонского договора. В настоящее время достаточно сложно анализировать влияние на эволюцию ЕС двух ключевых факторов: (1) учреждение поста президента Евросоюза и (2) реализация принципа ротации в Коллегии комиссаров КЕС. Именно здесь, на наш взгляд, заложены основные противоречия Лиссабонского договора. Однако, как отмечает А. Миссироли [132]132, если обратиться к Лаакенской декларации конца 2001 г., становится ясным, что процесс реформирования Евросоюза не достиг всех поставленных в то время целей: систему институтов подготовить к расширению Союза удалось, однако проблема "демократического дефицита" сохранилась. Таким образом, в среднесрочной перспективе основной задачей ЕС будет не столько претворение в жизнь норм Лиссабонского соглашения (которые могут быть пересмотрены из-за вступления в Евросоюз ряда балканских государств, например Хорватии), сколько укрепление легитимности системы принятия решений. Без подобных мер никакие договоренности между наднациональными и 38 межправительственными институтами не смогут гарантировать Европейскому союзу стабильного развития. Библиографические ссылки [1]. Stevens A., Stevens H. Brussels Bureaucracy? The Administration of the European Union. – Palgrave : Hampshire, N.Y., 2001. – P. 23. 2 2. Kassim H. A Historic Accomplishment. The Prodi Commission and Administrative Reform // Belier Irene (ed.). The European Commission Between "Acquis Communautaire" and the Enlargement. Manchester. 2004. P.34 3 3. Hall B. European Governance and the Future of the Commission // CER Working Paper. – 2001. 4 4. Stevens A. La chute de la Commission Santer // Revue française d’administration publique. – 2000. – № 95. – Juillet–Septembre. 5 5. European Governance / A White Paper. COM (2001) 428 final. – Brussels, 2001. 6 6. Peterson J., Birdsall A. The European Commission: Enlargement as Reinvention? / Paper for Presentation at the 10th Biennial Conference of the EUSA, Montreal, 17–19 May 2007 (http://www.unc.edu/euce/eusa2007/papers/peterson-j- 03d.pdf); Levy P. European Commission: An Overload and the Pathology of Management Reform: Garbage Cans, Rationality and Risk Aversion // Public Administration. – 2006. – № 2. – Vol. 84; Kassim H. The Kinnock Reform in Perspective: Why Reforming the Commission Is a Heroic but Thankless Task // Public Policy and Administration. – 2004. – № 3. – Vol. 19. 7 7. Trondal J. The Parallel Administration of the European Commission: National Officials in European Clothes? // ARENA Working Paper. WP 01/25. 2001 (http://www.arena.uio.no/publications/wp01_25.htm) 39 8 8. Haibach G. Governance by Committee: The Roles of Committees on European Policy Making and Policy Implementation // Eipascope. – 2002. – № 2. 9 9. Pollack M. A. The Engines of European Integration. Delegation, Agency and Agenda Setting in the EU. – NY : Oxford University Press, 2003. – P. 121–125. 10 10. Sherrington P. The Council of Ministers. Political Authority in the European Union. – London, NY: Pinter, 2000. – P. 35–36. 11 11. Hayes-Renshaw F., Wallace H. The Council of Ministers (2 ed.). – Houndmills, Basingstoke, Hampshire, NY: Palgrave, 2006. – P. 42–43. 12 12. Beach D. The Vital Cog: Agenda-Setting and Brokerage by the Council Secretariat in IGC Negotiations / Paper for EUSA 8th Biennial International Conference, Nashville, Tennessee, May 27–29, 2003. (http://aei.pitt.edu/2819/01/086.pdf) 13 13. Heinisch R., Mesner S. COREPER: Stealthy Power Brokers or Loyal Servants to Their Government Masters? / Report from an Ongoing Research Project Prepared for the European Union Studies Association Conference, Austin, Texas, 2 April, 2005. (http://aei.pitt.edu/3046/02/COREPER-EUSA2005.TxT-wp.doc) 14 14. Bostock D. COREPER Revisited // Journal of Common Market Studies. – 2002. – № 2. – V. 40. – P. 215–234. 15 15. Grinsven P. The European Council under Construction: EU Top Level Decision Making at the Beginning of a New Century / Netherlands Institute of International Relations "Clingendael" // Discussion Papers in Diplomacy. – 2003. – № 88. – September. 16 16. Schouette Ph. de. The European Council // The Institutions of the European Union. – N.Y.: Oxford University Press, 2002. 17 17. Фрумкин Б. Заседания высших органов ЕС и принятые ими документы общего характера: Европейский совет // Европейский союз: факты и комментарии. – 2005. – Вып. 42. – Сентябрь–ноябрь. 40 18 18. Там же. – Вып. 41. – Июль–август. 19 19. Кавешников Н. Актуальный комментарий: конституционный кризис в ЕС // Европейский союз: факты и комментарии. – 2005. – Вып. 40. – Март–май. 20 20. Фрумкин Б. Заседания высших органов ЕС и принятые ими документы общего характера: Европейский совет // Европейский союз: факты и комментарии. – 2005–2006. – Вып.43 – Декабрь-Февраль 21 21. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. The Commission’s Contribution to the Period of Reflection and Beyond // Plan D for Democracy, Dialogue and Debate , COM (2005) 494 final. – Brussels, 2005. 22 22. Energising Debate Keeps the EU Show on the Road // EPC Post-Summit Analysis. – 2006. – March 25; Report on the Brainstorming on the European Commission, September 15, 2005 / After the Annus Horribilis : A Review of the EU Institutions // EPC Working Paper. – 2006. – № 22. – January. – P. 16–19. 23 23. Missiroli A. The European Commission at 27: Between Reshuffle and Reform // EPC Policy Brief. – 2006. – November. 24 24. Peterson J. Where Does the Commission Stand? / After the Annus Horribilis : A Review of the EU Institutions // EPC Working Paper. – 2006. – № 22. – January. – P. 13. 25 25. Peterson J., Birdsall A. Op.cit. 26 26. Schön-Quinlivan E. Administrative Reform in the European Commission: From Rhetoric to Relegitimisation / EU-Consent. - 2006. (http://www.eu- consent.net/library/deliverables/D17_Team7_Schon2.pdf) 27 27. Gruber S., Lang K.-O., Maurer A. Aufräumarbeiten und neue Impulse für Europa. Die Ratspräsidentschaft Österreichs // SWp Aktuell. – 2006. – № 2. – Januar. 41 28 28. Фрумкин Б. Заседания высших органов ЕС и принятые ими документы общего характера: Европейский совет // Европейский союз: факты и комментарии. – 2006. – Июль–август; Brussels European Council 15/16 June 2006. Presidency Conclusions // CONCL 2.10633/1/06. REV 1.(http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/90111.pdf) 29 29. Tiilikainen T. The Finnish EU Presidency – Taking Stock // EUSA Review. – 2007. – № 1. – V. 20. – Winter. 30 30. Каширских О. Институциональное развитие. Конституция Европы // Европейский союз: факты и комментарии. – 2006–2007. – Вып.47 - Декабрь–Март. 31 31. Traynor I. German Fury Over EU Constitution "Club" // The Guardian. – 2007. – January 26. 32 32. Richard-Nihoul G. Le Tratité constitutionnel et le Sommet de juin: quelle issue? Notre Europe // Les Brefs. – 2007. – № 7. – Juin. 33 33. Göeler D., Jopp M. Die eurоpäische Verfassungskrise und die Strategie des "langen Atems" / Institut für Europäische Politik // Integarion. – 2006. – № 2. – S. 98–100. 34 34. Chardon M., Hierlemann D., Seeger S. A Chance for Wise Men // Spotlight Europe. – 2007. – № 2007/07. – October. 35 35. Declaration on the Occasion of the Fiftieth Anniversary of the Signature of the Treaties of Rome. (http://www.eu2007.de/de/News/download_docs/Maerz/0324- RAA/English.pdf) 36 36. Hagemann S., Missiroli A. Debating the Constitution: Between Realism and Revival // EPC Policy Brief. – 2007. – May. 37 37. Kurpas S., Riecke H. Is Europe Back on Track? Impetus From the German Presidency // CEPS Working Document. – 2007. – № 273. – July. – P. 11–12. 38 38. Presidency Conclusions. Brussels European Council 21/22 June 2007 / CONCL 2.11177/1/07.REV1. 42 (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/94932.pdf) 39 39. Foreign Ministers Open EU Treaty Talks // EurActiv. – 2007. – July 24; Draft Treaty Amending the Treaty on the European Union and Treaty Establishing the European Community / CIG 1/07. – 2007. – July 23; Draft Treaty Amending the Treaty on the European Union and Treaty Establishing the European Community – Protocols / CIG 2/07. – 2007. – July 23; Draft Treaty Amending the Treaty on the European Union and Treaty Establishing the European Community – Declarations / CIG 3/07. – 2007. – July 23. 40 40. Mahony H., Beunderman M. EU Resumes Treaty Wrangling as Political Issues Remain // EUobserver. – 2007. – August 29. 41 41. Bulletin Quotidien Europe 9518. – 2007. – October 9. 42 42. Bulletin Quotidien Europe 9524. – 2007. – October 17. 43 43. Mahony H. Barroso Worried Commission Could Take a Hit in New EU Treaty // EUobserver. – 2007. – October 9. 44 44. Maurer A. Rückbau, Raubbau, Wiederaufbau. Die Arbeiten zum Verfassungsvertrag // Kietz G., Perthes V. (Hg.) Handlungsspielräume einer EURatpräsidentschaft. Eine Funktionsanalyse des deutschen Vorsitzes im ersten Halbjahr 2007. SWP-Studie. –2007. – № 24. – September. – P. 28. 45 45. For the European Union. Peace, Freedom, Solidarity / Communication from the Commission on the Institutional Architecture // COM (2002) 728 final/2. – Brussels, 2002; Feasibility Study. Contribution to a Preliminary Draft. Constitution of the European Union / Working Document ("Penelope" Project); Norman P. From the Convention to the IGC (Institutions) / The Federal Trust for Education & Research // Online Paper 28/03. – 2003. – September. – P. 4. 46 46. Bulletin Quotidien Europe 9527. – 2007. – October 20. 47 47. Seeger S., Yürzen L. Und nun Blick nach vorn! Bilanz des Lissabon-Gipfels am 18./19. Oktober 2007 // CAP Aktuell. – 2007. – № 13. – Oktober. – S. 9. 43 48 48. Bulletin Quotidien Europe 9544. – 2007. – November 16. 49 49. Bulletin Quotidien Europe 9566. – 2007. – December 16. 50 50. Bulletin Quotidien Europe 9565. – 2007. – December 15. 51 51. European Leaders Sign New EU Treaty in Lisbon // EurActiv. – 2007. – December 14. 52 52. Treaty Establishing a Constitution for Europe // Official Journal of the European Union. – 2004. – V. 47. – December 16. – Р. 310. 53 53. Grevi M. Light and Shade of a Quasi-Constitution. An assessment // EPС Issue Paper. – 2004. – № 14. – June. – P. 8. 54 54. Фрумкин Б. Актуальный комментарий: проект Конституционного договора принят // Европейский союз: факты и комментарии. – 2004. – Вып. 37. – Июль–август. 55 55. Bulletin Quotidien Europe 9556. – 2007. – December 4. 56 56. Kurpas S. The Treaty of Lisbon – How Much "Constitution" is Left? An Overview of the Main Changes // CEPS Policy Brief. – 2007. – № 148. – December. – P. 5. 57 57. Bulletin Quotidien Europe 9576. – 2008. – January 10. 58 58. Missiroli A. No Quick Fix for Europe’s Legitimacy Problem / European Policy Center // Challenge Europe. – 2007. – December. – P. 47. 59 59. Maurer A. Le sauvetage du Traité constitutionnel: retour sur un dossier prioritaire de la présidence allemande // Note du CERFA. – 2007. – Septembre. 60 60. Cooper I. Thе Watchdogs of Subsidiarity: National Parliaments and the Logic of Arguing in the EU // Journal of Common Market Studies. – 2006. – № 2. – V. 44. – June. 61 61. Kurpas S., Riecke H. Is Europe Back on Track? Impetus From the German Presidency // CEPS Working Document. – 2007. – № 273. – July. – P. 14. 44 62 62. National Parliaments and the Subsidiarity Principle / The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations : EPC, EGMONT, CEPS Joint Study. - 2007. – November. (http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1554). 63 63. Wagner M. National Parliaments and Democratic Control in the EU. The Federal Trust // European Policy Brief. – 2006. – Iss. 29. – July. 64 64. Кавешников Н. Ю. Евросоюз в процесса трансформации // Современная Европа. – 2005. – № 3. – С. 18–34; A Midsummer Night's Treaty / EPC. Post-Summit Analysis. – 2007. – June 24. 65 65. Christiansen T., Vaccari B. The 2006 Reform of Comitology: Problem Solved or Dispute Postponed? // Eipascope. – 2006. – № 3. 66 66. Piedrafita S. The Impact of Enlargement on Comitology Committees: a New Role for the Commission? // EU-Consent Occasional Paper. – 2007. – № 2. 67 67. Стрежнёва М. Институциональное развитие и строительство политического союза // Европейский союз: факты и комментарии. – 2004–2005. – Вып. 39. – Декабрь–февраль. 68 68. Reichel S., Maurer A. Die zukünftige EU-Kommission // SWP-Aktuell. – 2004. – № 42. – September. – P. 5–6. 69 69. Christiansen T., Gray M. The European Commission in a Period of Change: A New Administration for a New European Union // Eipascope. – 2004. – № 3. 70 70. Baldwin E. R. Trail to Failure: History of the Constitutional Treaty’s Rejection and Implications for the Future // CEPS Policy Brief. – 2006. – № 104. – May. – P. 10. 71 71. Wanlin A. The EU Constitutional Treaty: The State of Play Ahead of the Summit / Center for European Reform // Briefing Note. – 2004. – June. – P. 2 72 72. Gros D., Kurpas S., Widgren M. Weighting Votes in the Council: Towards a "Warsaw Compromise"? // CEPS Commentary. – 2007. – June 20. 45 73 73. Baldwin E. R. Trail to Failure: History of the Constitutional Treaty’s Rejection and Implications for the Future // CEPS Policy Brief. – 2006. – № 104. – May. – P. 11. 74 74. Chardon M., Emmanouilidis J. A. Konsequenzen der Quadratwurzel. Polens Vorschlag zur Reform der Stimmabgabe im Rat // CAP News. – 2007. – June 18. 75 75. Tomik S. Polens Vorschlag. Quadratwurzel-Behandlung für Europa // Frankfurter Allgemeine Zeitung. – 2007. – 14. july. 76 76. Rettman A. Germany Threatens to Call Treaty Conference Over Poland's Head // EUobserver. – 2007. – June 22. 77 77. Фрумкин Б. Заседания Европейского совета (саммиты) // Европейский союз: факты и комментарии. – 2007. – Вып. 48. – Апрель–июль. 78 78. Hayes-Renshaw F., Wallace H. The Council of Ministers (2 ed.). – Houndmills, Basingstoke, Hampshire, NY : Palgrave, 2006. – P. 271, 274–275. 79 79. Summit Seals Mandate for EU "Reform Treaty" // EurActiv. – 2007. – June 23. 80 80. Kurpas S., Riecke H. Op. cit. – P. 13. 81 81. Beunderman M. Poland to Join UK in EU Rights Charter Opt-Out // EUobserver. – 2007. – September 7. 82 82. Bulletin Quotidien Europe 9499. – 2007. - September 12. 83 83. Bulletin Quotidien Europe 9504. – 2007. – September 19. 84 84. Bulletin Quotidien Europe 9517. – 2007. – October 6. 85 85. Bulletin Quotidien Europe 9514. – 2007. – October 3; Bulletin Quotidien Europe 9519. –2007. – October 10. 86 86. Bonde J.-P. New EU Treaty Must be Put to Referendums // EUobserver. – 2007. – October 18. 87 89. Bulletin Quotidien Europe 9526. – 2007. – October 19. 88 90. Bulletin Quotidien Europe 9525. – 2007 – October 18. 46 89 87. Goldirova R. EU Agrees New "Lisbon Treaty" // EUobserver. – 2007. – October 19. 90 88. Over and Done with It – at Last // EPC Post-Summit Analysis. – 2007. – October 22. 91 91. Devuyst Y. Decision-Making after the Treaty Establishing a Constitution for Europe / European Union Center, Center for West European Studies, University of Pittsburgh // Policy Paper. – 2004. – № 9. – July. – P. 11. 92 92. Schout A., Guggenbuehl A., Bayer N. The Presidency in the EU of 25 // Eipascope. – 2004. – № 2. – P. 25–26. 93 93. Wessels W. Keynote Article. The Constitutional Treaty: Three Readings from a Fusion Perspective // Journal of Common Market Studies. – The European Union. Annual review.2004–2005 – Vol.43. – Supplement 1. - September 2005. 94 94. Presidency Conclusions. Helsinki European Council 10–11 December 1999. Annex III (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/ACFA4C.htm) 95 95. Presidency Conclusions. Götheborg European Council 15–16 June 2001. (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200r1.en1.pdf) 96 96. Presidency Conclusions. Barcelona European Council 15–16 March 2002. (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/71025.pdf) 97 97. Presidency Conclusions. Seville European Council 21–22 June 2002. POLGEN 5213462/2. Annex I, Annex II (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/72638.pdf) 98 98. Bayer N. EU-25. Creating a New Design for the Council // Eipascope. – 2004. – № 3. – P. 10–13. 47 99 99. Council Decision of 22 March 2004 Adopting the Council’s Rules of Procedure // Official Journal of the European Union, L 106/22. – 2004. – April 15. 100 100. Council Decision of 15 September 2006 Adopting the Council’s Rules of Procedure // Official Journal of the European Union, L.285/47. – 2006. – October 16. 101 101. The Presidency of the Council: The Paradox of the New Presidency / The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations : EPC, EGMONT, CEPS Joint Study. – 2007. - November (http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1554); Seeger S. Rotation in the Council – Bringing Citizens Closer to the EU? // CAP Policy Analysis. – 2007. – № 6. – October. – P. 9–10. 102 102. Hayes-Renshaw F., Wallace H. Op. cit. – P. 36–41. 103 103. Kurpas S. The Treaty of Lisbon – How much "Constitution" Is Left? An Overview of the Main changes // CEPS Policy Brief. – 2007. – № 148. – December. – P. 4. 104 104. Mahony H. Unclear EU Treaty Provisions Causing "Nervousness" // EUobserver. – 2007. – November 28. 105 105. Mahony H. EU Officials to Begin Work on the Treaty // EUobserver . – 2008. – January 21. 106 106. Palmer J. Perspectives for the European Union after the Lisbon European Council / Federal Trust. Policy Commentary. 2007. (http://www.fedtrust.co.uk/uploads/Commentary2_October_07.pdf) 107 107. Bulletin Quotidien Europe 9565. – 2007. – December 16. 108 108. Crossick S. Speculating over EU Leading Posts in 2009 // EurActiv. – 2008. – February 1. 109 109. Kurpas S., Schönlau J. Deadlock Avoided, but Sense of Mission Lost? The Enlarged EU and Its Uncertain Constitution // CEPS Policy Brief. – 2006. – № 92. – February. – P. 2; Maurer A. How Does the Council Work (or not)? // EPC Working Paper. – 2006. – № 22. – January. – P. 41. 48 110 110. Hagemann S., de Clerck-Sachsse J. Decision-Making in the Enlarged Council of Ministers: Evaluating the Facts // CEPS Policy Brief. – 2007. – № 119. – January. 111 111. Thomson F., Hosli M. Who Has the Power in the EU? The Commission, Council and Parliament in the Legislative Decision-Making // Journal of Common Market Studies. – 2006. – V. 44. – № 2. – June. 112 112. Qualified Majority Voting in the Council: Explaining and Assessing the New Rule(s) / The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations. – 2007. – November. (http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1554). 113 113. Seeger S., Yürzen L. Op. cit. – S. 6. 114 114. Mahony H. Irish Largely Undecided on EU Treaty // EUobserver. – 2007. – November 5. 115 115. Beunderman M. Barroso Reminds Ireland of EU Treaty "Commitment" // EUobserver. – . 2007. – December 13. 116 116. Brady H. Bad Omens Loom over Irish Referendum // CER Bulletin. – 2008. – Iss. 58. – February; Mahony H. Ireland Remains Unclear on EU Treaty Poll Date // EUobserver. – 2008. – January 29. 117 117. Bonder J. P. The EU Reform Treaty: a Badly Written Version of the EU Constitution // EUobserver. – 2007. – September 26. 118 118. Niederländische Regierung lehnt Referendum // Spiegel. – 2007. – 21 September. 119 119. Spongenberg H. Denmark Brings Forward Decision on Treaty Referendum // EUobserver. – 2007. – September 10. 120 120. Kirk L. EU Referendum Question Opened in Denmark // EUobserver. – 2007. – September 29. 49 121 121. Andreassen A. M. Danish MPs Vote Against EU Treaty Referendum // EUobserver. – 2007. – December 12; Denmark Rules out Referendum on EU Treaty // EurActiv. – 2007. – December 12. 122 122. EU Opens up Treaty Revision with Launch of IGC // EurActiv. – 2007. – July 27. 123 123. Gordon Brown Faces EU Treaty Referendum Battle // EurActiv. – 2007. – August 23. 124 124. Mahony H. British MPs Criticise Brussels' Secret Treaty Drafting Process // EUobserver. 2007. – October 9. 125 125. Brady H. Yes to a Referendum, but Not on This Treaty // CER Bulletin. – 2007. – Iss. 56. – October–November. 126 126. Mahony H. Brown Passes First Hurdle in EU Treaty Debate // EUobserver. – 2008. – January 22. 127 127. Bulletin Quotidien Europe 9585. – 2008. – January 23. 128 128. Vucheva E. Majority of French Want a Referendum on New EU Treaty // EUobserver. – 2007. – October 30. 129 129. Hagemann S. The EU Refrom Treaty: Easier Signed than Ratified? // EPC Policy Brief. – 2007. – July. – P. 2–3. 130 130. Ibid. – P. 4. 131 131. Bulletin Quotidien Europe 9527. – 2007. – October 20. 132 132. Missiroli A. No Quick Fix for Europe’s Legitimacy Problem / Challenge Europe. – Issue 17. - European Policy Center, December 2007. – P. 41. (http://www.epc.eu/PDF/CE17.pdf)
