подробнее - Сайт администрации г.Светлоград

Законодательная «вилка» для правового статуса депутата
Зорин В.В., депутат Светлоградского
городского Совета на постоянной основе
Правовой статус депутата представительного органа муниципального
образования и его деятельность нередко становятся предметами рассмотрения в
судах. При этом разрешение данных дел в различных судебных инстанциях
осложняется отсутствием специального федерального закона, регулирующего вопросы,
связанные со статусом депутата.
На материалах судебной практики нередко исследуется вопрос, являются ли
депутаты представительного органа муниципального образования должностными
лицами. В связи с тем, что понятие должностного лица в рамках действующего
законодательства о местном самоуправлении и административного и уголовного
законодательства определяется по-разному, суды по данному вопросу зачастую
принимают прямо противоположные позиции.
Например, дело двенадцати депутатов Тверской городской Думы, которые
были признаны виновными в получении взяток и приговорены Тверским областным
судом к различным срокам лишения свободы. Вынося обвинительный приговор в
отношении депутатов Тверской городской думы, суд исследовал вопрос о
квалификации действий ряда депутатов по ст. 290 (получение взятки) Уголовного
кодекса РФ (далее - УК РФ), которая применима к должностным лицам. Суд
установил, что депутаты Тверской городской Думы обладали правом принимать и
принимали в пределах своей компетенции решения, обязательные для исполнения
гражданами и организациями, т. е. выполняли функции представителя власти, а
потому в соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ они являлись должностными
лицами. Наряду с этим согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от
10.02.2000г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом
подкупе» к представителям власти относятся лица, осуществляющие
законодательную, исполнительную или судебную власть. Причем неважно, на
постоянной или непостоянной основе депутат осуществлял свою депутатскую
деятельность.
По смыслу УК РФ функции представителя власти могут осуществляться в
течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной
работой. На этом основании суд пришел к выводу, что депутаты являлись
должностными лицами коллегиального органа муниципального образования,
осуществляли функции представителя власти и получали деньги за действия в пользу
взяткодателей, которые входили в служебные полномочия должностного лица.
Совершенно иную позицию заняли суды в Новосибирской области, применяя
законодательство об обращениях граждан.
Из решения суда Центрального района города Новосибирска от 01.06.2006 по
делу № 2-230-06 следует, что депутат, работающий на непостоянной основе, не
является должностным лицом. Новосибирский областной суд в определении от
11.07.2006 по делу № 33-2348 подтвердил этот вывод. Данное дело имело место в
Новосибирске, где избиратель З. через суд «обязал депутата горсовета К. письменно
отчитаться перед избирателями». В своем заявлении З. указал, что 16 мая 2005г. он
обратился посредством направления письменного обращения к депутату городского
совета Новосибирска К. за разъяснением судьбы переданных предложений по
наказам избирателей, одобренных конференцией граждан 26 марта 2005г. в ходе
избирательной кампании по выборам депутатов городского Совета Новосибирска,
проходившей в 2005г. Обращение было получено депутатом 19 мая 2005г., однако
какого-либо ответа З. от депутата К. не получил. В связи с этим заявитель решил, что
нарушены его права как гражданина на получение мотивированного ответа в
месячный срок. В ходе судебного заседания представитель К. пояснил суду, что
письменных ответов на письменные обращения граждан депутат давать не обязан,
поскольку это не предусмотрено действующим законодательством. Предложения по
наказам депутат получил, но рассматривал их только в качестве информационного
письма. Кроме того, депутат К. не является должностным лицом, поскольку не
работает в городском Совете Новосибирска на освобожденной основе. Из решения
суда Центрального района города Новосибирска от 01.06.2006 по делу № 2-230-06
следует, что депутат, работающий на непостоянной основе, не является должностным
лицом. Депутата обязали дать письменный ответ избирателю.
Кассационная инстанция такое решение отменила, направив дело на новое
рассмотрение. Однако в определении от 11.07.2006 по делу № 33-2348 содержатся
весьма неожиданные выводы. Кассационная инстанция подтвердила вывод суда
первой инстанции, что депутат, работающий на непостоянной основе, не является
должностным лицом. На основании изучения норм законов о статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Новосибирского областного
Совета, представительного органа местного самоуправления суд сделал вывод, что ни
в одном из названных законов не указаны обязанности депутата вообще и
обязанности давать письменные ответы на обращения граждан в частности, а также
ответственность депутата за непредоставление ответа на обращение. Анализ
названных законов свидетельствует о том, что дача ответов на обращения граждан
депутатами не предусмотрена, форма взаимоотношения депутата с избирателями
заключается в отчетах перед избирателями округа о своей работе и информировании
о своей работе через средства массовой информации.
Конституционный Суд РФ неоднократно высказывался о возможности распространения позиций, высказанных в отношении органов государственной власти, на
органы местного самоуправления, поскольку и те и другие являются разновидностью
публичной власти. В связи с этим определенный интерес представляют позиции Конституционного Суда РФ, сформулированные в отношении правового регулирования
статуса депутатов представительных (законодательных) органов государственной
власти субъектов РФ. Вопрос о гарантиях реализации депутатами законодательных
(представительных) органов субъектов РФ права на осуществление своих
полномочий на профессиональной постоянной основе уже был предметом исследования Конституционного Суда РФ, например, определение от 24.05.2005 № 249О «По жалобе гражданина Гагиева Аюпа Каримсултановича на нарушение его
конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 1 и пункта 1 статьи 25
Закона Республики Ингушетия «О статусе депутата Народного Собрания Республики
Ингушетия».
Регламентация в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ статуса
депутата, условий осуществления им депутатской деятельности - на
профессиональной постоянной основе или на профессиональной основе в
определенный период либо без отзыва от основной деятельности - должна
обеспечивать всем депутатам законодательного (представительного) органа равные
возможности по осуществлению депутатских полномочий в полном объеме. В то же
время, определяя порядок формирования действующей на профессиональной
постоянной основе части парламента, законодатель субъекта РФ призван установить
надлежащее правовое основание и процедуры, гарантирующие равноправие
депутатов, исключающие принятие по данным вопросам произвольных,
субъективных решений.
Вопросы определения числа депутатов законодательного (представительного)
органа субъекта РФ, работающих на профессиональной постоянной основе, и
условий осуществления депутатом депутатской деятельности в соответствии с п. 6 ст.
4 и ст. 11 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №
184-ФЗ) относятся к компетенции субъекта РФ. Вместе с тем механизм реализации
права депутатов на осуществление своих полномочий на профессиональной
постоянной основе должен быть законодательно урегулирован с учетом правовых
позиций Конституционного Суда РФ.
Одним из наиболее сложных, имеющих неоднозначное разрешение в правоприменительной практике является вопрос о пределах правового регулирования
статуса депутата представительного органа муниципального образования.
Во многих случаях суды считают, что на депутатов, особенно тех из них, кто
работает на постоянной основе, распространяются нормы трудового
законодательства.
Верховный Суд РФ высказался о природе отношений депутата, пределах
правового регулирования этих отношений, рассматривая закон Республики Коми.
Согласно ст. 24 Закона Республики Коми от 16.06.1998 № 25-РЗ «О местном
самоуправлении в Республике Коми» (в ред. от 16.07.2002 № 75-РЗ) депутат в период
исполнения своих полномочий не мог быть уволен с работы по инициативе
администрации организации без согласия соответствующего представительного
органа местного самоуправления, за исключением случаев ликвидации организации.
Анализируя названные нормы, Верховный Суд РФ отметил, что согласно
Конституции РФ (пп. «к», «н» ст. 72) трудовое законодательство и установление
общих принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов. Законодатель субъекта РФ, устанавливая общие принципы организации
системы государственной власти и местного самоуправления, в т. ч. и принципы,
касающиеся статуса депутата представительного органа местного самоуправления,
включая права, обязанности, гарантии, ответственность и ограничения в связи с
осуществлением принадлежащих депутату полномочий, обязан соблюдать нормы
федерального законодательства, в данном случае трудового. Порядок заключения,
изменения и расторжения трудовых договоров установлен нормами федерального
законодательства, а поэтому законодатель субъекта РФ не вправе осуществлять
правовое регулирование в этой сфере. Законодатель Республики Коми, принимая
специальный закон о статусе депутата представительного органа местного
самоуправления, ввел не содержащуюся в Трудовом кодексе РФ (далее - ТК РФ)
норму, регулирующую порядок изменения и расторжения трудового договора, а
именно предусмотрел особый порядок изменения существенных условий труда и
увольнения депутата, чем превысил свои полномочия в области регулирования
вопросов трудового законодательства и вторгся в компетенцию федеральных органов
государственной власти. Конституционный Суд РФ только подтвердил данную
позицию Верховного Суда РФ. Как следует из правовой позиции Конституционного
Суда РФ, выраженной в постановлении от 21.03.1997 № 5-П «По делу о проверке
конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона
Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации» признание за субъектами РФ права осуществлять
опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не
предоставляет им полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих
универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального
законодателя и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом.
Закон субъекта РФ может определять трудовые гарантии депутатам представительных органов местного самоуправления для беспрепятственного и эффективного осуществления ими своих полномочий, защищающих их права, честь и
достоинство, но эти гарантии не должны противоречить нормам федерального
законодательства.
Возможность получения депутатами, работающими на непостоянной основе,
выплат в связи с депутатской деятельностью является ещё одним камнем
преткновения в деле правовой «самоидентификации» представительных органов
местного самоуправления. Сложившаяся правоприменительная практика
свидетельствует об отсутствии единообразного понимания природы и назначения
выплат депутатам, работающим на непостоянной основе, в связи с депутатской
деятельностью. Из анализа правоприменительной практики следует, что в отдельных
муниципальных образованиях указанные выплаты установлены в качестве
вознаграждения за депутатскую деятельность, имеют фиксированный размер за
единицу времени и зависят от качества и условий осуществляемой деятельности, т. е.
фактически понимаются как заработная плата за осуществление трудовой функции.
Другими муниципальными образованиями указанные выплаты понимаются как
компенсационные, установленные для возмещения расходов за депутатскую
деятельность. Некоторые муниципальные образования выплаты вообще не
производят, мотивируя отказ от выплат неоднозначностью их назначения. Например,
в новой редакции Устава муниципального образования город Светлоград в п. 15 ст.
25 предусмотрена возможность возмещения иных расходов, связанных с
деятельностью депутата, а в п.16 этой же статьи прописана возможность для депутата
Светлоградского городского Совета, работающего на непостоянной основе, получать
денежное вознаграждение из средств бюджета города только в соответствии с
решением Светлоградского городского Совета. Этим правом городской Совет ни разу
не воспользовался, так как бюджет города является дотационным на пятьдесят
процентов.
Анализируя возможность получения каких-либо выплат депутатами законодательных органов государственной власти субъектов РФ, не работающими на постоянной основе, Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую
позицию. Согласно п. 2 ст. 12 Федерального закона № 184-ФЗ в случае, если
деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе,
указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме
преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Данное ограничение, связанное
с осуществлением депутатской деятельности на профессиональной постоянной
основе, обусловливает установление соответствующим депутатам денежного
содержания и других выплат, предусмотренных федеральным законодательством и
нормативными правовыми актами субъектов РФ. Депутатам, осуществляющим
депутатские полномочия на непостоянной основе, без отрыва от основной
деятельности, такие выплаты не полагаются. Основным видом заработка этой
категории депутатов является доход от их профессиональной деятельности. На
них не распространяется запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью,
кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, который установлен для депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе. Вместе с тем на депутатов, осуществляющих
депутатские полномочия на непостоянной основе, как и на иных депутатов,
распространяются ограничения на занятие должностей, несовместимых со статусом
депутата и принципом разделения властей.
Вопрос о возможности получения депутатами, работающими на непостоянной
основе, выплат в связи с депутатской деятельностью многократно исследовался в
судах.
Данный вопрос исследовался Уставным судом Санкт-Петербурга в 2008 г. на
предмет законности положений абз. 5 п. б ст. 31 Закона Санкт-Петербурга № 237-30,
которыми закреплено, что размер вознаграждения депутату муниципального совета
муниципального образования, осуществляющему свои полномочия на непостоянной
основе, за проделанную работу, связанную с осуществлением им своего мандата,
устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативным
правовым актом муниципального совета и не может превышать 12 расчетных единиц
в год.
Суд пришел к следующему выводу. Осуществление полномочий депутатом
представительного органа местного самоуправления связано с его избранием. Между
депутатом, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, и
представительным органом местного самоуправления не заключается соглашение,
регулирующее трудовые отношения, на него не распространяются правила
внутреннего трудового распорядка, работником представительного органа местного
самоуправления такой депутат не является. К его деятельности неприменимы
критерии оценки труда, характерные для сферы трудовых отношений (например,
эффективность, продолжительность рабочего времени). Таким образом, деятельность
депутата представительного органа местного самоуправления, осуществляющего
свои полномочия на непостоянной основе, связанная с реализацией им своих
полномочий, осуществлением трудовой функции не является.
Следовательно, положения ст. 2 ТК РФ, устанавливающие принципы
правового регулирования трудовых отношений, включая обеспечение права каждого
работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной
платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его
семьи, и не ниже установленного федеральным законом минимального размера
оплаты труда, на отношения, возникающие между депутатами, осуществляющими
деятельность на непостоянной основе, и представительными органами местного
самоуправления, не распространяются. Предусмотренные оспариваемыми
положениями выплаты не могут являться вознаграждением за труд и находятся за
пределами отношений, регулируемых трудовым законодательством.
В соответствии с положениями ст. 3 Федерального закона от 19.06.2000 № 82ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» минимальный размер оплаты труда
применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по
временной нетрудоспособности. Применение минимального размера оплаты труда
для других целей не допускается. Конституционный Суд РФ также указывал на
недопустимость использования института минимального размера оплаты труда для
определения размеров иных выплат, кроме прямо предусмотренных федеральным
законодательством. Из содержания оспариваемых положений следует, что депутат
представительного органа местного самоуправления, осуществляющий свои
полномочия на непостоянной основе, может получать вознаграждение только за
проделанную, т. е. за реально выполненную, работу, и такая работа должна быть
связана с осуществлением депутатом своих полномочий. Положениями Закона
Санкт-Петербурга № 237-30 не установлены виды работ, порядок их нормирования,
не определен необходимый и достаточный объем выполнения работ, после
достижения которого возможно получение вознаграждения депутатом,
осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, также не определен
критерий оценки работ.
Из содержания взаимосвязанных положений абз.4 и 5 п. 6 ст. 31 Закона СанктПетербурга № 237-30 не следует, что предусмотренные выплаты имеют
компенсационный характер. Законодателем не определено, на возмещение каких
расходов или затрат данные выплаты направлены. Кроме того, согласно
оспариваемым положениям основанием данных выплат является проделанная работа,
а не расходы или затраты. Таким образом, из содержания оспариваемых положений
невозможно однозначно определить правовую природу и назначение
предусмотренных выплат для депутатов представительных органов местного
самоуправления, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе. На
основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга пришел к выводу о
неопределенности правовых норм, содержащихся в положениях абз. 5 п. 6 ст. 31 Закона Санкт-Петербурга № 237-30, что не соответствует положениям п. 1 ст. 3 Устава
Санкт-Петербурга.
В ряде случаев вопрос о выплатах депутатам, работающим на непостоянной
основе, суды рассматривают с точки зрения неосновательно выплаченных денежных
средств. В конце марта 2008 г. прокурором Южно-Сахалинска в Южно-Сахалинский
городской суд направлено 23 исковых заявления о взыскании с депутатов,
осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, неосновательно
выплаченных денежных средств. Поводом к прокурорскому вмешательству стали
результаты проверки законности решения городского Собрания городского округа
«Город Южно-Сахалинск» от 27.11.2006 № 500/26ВН-06-3 «О компенсации расходов
депутатам городского Собрания, осуществляющим свои полномочия на
непостоянной основе» и решения городского Собрания городского округа от
28.02.2007 № 594/30-07-3 «О внесении изменений и дополнения в решение
городского Собрания от 27.11.2006 №498/26ВН-06-3 «О компенсации расходов
депутатам городского Собрания, осуществляющим свои полномочия на
непостоянной основе». Проверка показала, что изначально решением городского
Собрания предусмотрена выплата денежной компенсации депутатам городского
Собрания, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, за счет
средств городского бюджета городского округа в связи с осуществлением ими своего
мандата, а также при необходимости денежная компенсация за упущенный заработок
или вознаграждение за проделанную работу по распоряжению председателя
городского Собрания. Пунктом 1.2 решения городского Собрания городского округа
«Город Южно-Сахалинск» от 28.02.2007 в нормативный правовой акт внесены
изменения, устанавливающие новую редакцию документа, в соответствии с которой
вознаграждение депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной
основе, устанавливается в размере средней заработной платы заместителей
председателя городского Собрания из расчета 11 рабочих дней.
По мнению прокуратуры, возможность определения размеров и установления
оплаты труда выборным должностным лицам, осуществляющим свои полномочия на
непостоянной основе, федеральным законодательством не установлена. Вместе с тем
федеральным законодательством предусмотрена такая гарантия депутатам,
осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, как сохранение
ежемесячного заработка по месту основной работы.
30 июля 2008 г. Южно-Сахалинским городским судом, рассмотревшим в
открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора города ЮжноСахалинска, постановлена резолютивная часть решения суда, согласно которой
взысканы с депутата Т. городского Собрания Южно-Сахалинска в бюджет
городского округа «Город Южно-Сахалинск» неосновательно выплаченные ей
денежные средства в размере 295 156 руб. 25 коп.
Таким образом, судебная практика по делам о статусе депутата представительного органа муниципального образования представлена на сегодняшний день
неоднозначно. Учитывая, что судебная система Российской Федерации не основывает
свою деятельность на «прецедентном праве» де-юре, тем не менее, де-факто суды
применяют отечественную законодательную базу для того, чтобы хоть как то
определить статусные рамки деятельности депутатов представительных органов
муниципальных образований. Во многом такая законодательная «вилка» для
правового статуса депутата обусловлена отсутствием специального федерального
закона о статусе депутата представительного органа муниципального образования.
____________________________