1 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации
по делам об оспаривании законов субъектов РФ, устанавливающих дополнительные
гарантии депутатам законодательных (представительных) органов субъектов РФ при
прекращении ими полномочий
(по состоянию на 14.03.2012)
По делам об оспаривании законов субъектов РФ, устанавливающих дополнительные
гарантии депутатам законодательных (представительных) органов субъектов РФ,
предоставляемые при прекращении их полномочий, Верховный Суд РФ пришел к единому
выводу о том, что предоставление таких гарантий трудовых прав депутатов (выплата средней
заработной платы в течение 12 месяцев со дня увольнения до устройства на новое место работы,
доплата к заработной плате, получаемой на новой работе, до уровня ранее получаемой, в течение
12 месяцев со дня увольнения, единовременная выплата в установленном размере и др.) выходит
за пределы полномочий субъекта РФ. Данные гарантии могут быть предоставлены только на
период выполнения депутатами своих полномочий, что вытекает из положений ст.ст. 6, 64, 172
Трудового кодекса РФ. За период 2010 – 2012 годов Верховным Судом РФ было рассмотрено 6
дел указанной категории.
1. Дело № 34-Г11-21 по заявлению прокурора Мурманской области о признании
недействующими абзацев 1 - 5 статьи 21 Закона Мурманской области от 12 октября 1995
года № 9-02-ЗМО «О статусе депутата Мурманской областной Думы»
Статьей 21 названного Закона Мурманской области в качестве гарантий трудовых прав
депутата Мурманской областной Думы установлено, что депутатам областной Думы,
работавшим в областной Думе на профессиональной постоянной основе не менее 12 месяцев
подряд и прекратившим депутатские полномочия в связи с истечением их срока, а также в связи
с досрочным прекращением полномочий (за исключением случаев прекращения полномочий,
связанных с виновными действиями), до устройства на новое место работы выплачивается
средняя заработная плата, но не свыше 12 месяцев со дня увольнения (абзац 1).
В случае, если на новом месте работы указанные лица получают заработную плату ниже
размера оплаты труда, который они получали, замещая государственную должность в областной
Думе, им производится доплата до уровня ранее получаемой ими средней заработной платы с
учетом последующей индексации, но не более 12 месяцев со дня увольнения (абзац 2).
Размер средней заработной платы, предусмотренный настоящей статьей, определяется в
порядке, установленном Трудовым кодексом Российской Федерации (абзац 3).
При трудоустройстве в местностях, не отнесенных к районам Крайнего Севера и
приравненным к ним местностям, размер средней заработной платы для осуществления доплаты
до уровня ранее получаемой средней заработной платы определяется без применения районных
коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате, установленных для лиц, работающих
в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (абзац 4).
Если лица, указанные в абзаце первом настоящей статьи, вновь избраны депутатами
областной Думы, выплаты, установленные настоящей статьей, на них не распространяются
(абзац 5).
Позиция прокурора: законодательный орган, определяя дополнительные гарантии для
депутатов Мурманской областной Думы после прекращения их депутатских полномочий в виде
денежных компенсаций, вышел за пределы своей компетенции, поскольку федеральным
законодательством подобные выплаты не предусмотрены. Помимо прочего, по мнению
прокурора, оспариваемая норма противоречит пункту 14 статьи 7 Федерального закона от 25
декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Решением Мурманского областного суда от 21.11.2011: требования прокурора
Мурманской области удовлетворены. Абзацы 1 – 5 статьи 21 Закона Мурманской области от 12
октября 1995 года N 9-02-ЗМО «О статусе депутата Мурманской областной Думы» признаны
недействующими со дня принятия настоящего решения.
2
Определением Верховного Суда РФ от 01.02.2012: решение Мурманского областного
суда от 21.11.2011 года по существу оставлено без изменения, а кассационная жалоба
Мурманской областной Думы - без удовлетворения.
Суд пришел к следующему выводу.
В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гарантии депутатской
деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской
Федерации.
Вместе с тем, полномочия субъектов Российской Федерации по установлению гарантий
депутатской деятельности не могут распространяться на регулирование трудовых отношений,
что следует из части 2 статьи 64 Трудового кодекса РФ, не допускающей установления каких бы
то ни было преимуществ при заключении трудового договора за исключением случаев,
предусмотренных федеральным законом.
Установленные оспариваемой нормой Закона Мурманской области «О статусе депутата
Мурманской областной Думы» гарантии не могут свидетельствовать о реализации субъектом
Российской Федерации права на установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий
по сравнению с установленным федеральным законодательством (ст. 6 ТК РФ), поскольку такие
гарантии могут быть предоставлены только на период полномочий депутата, а не за пределами
срока таких полномочий, что имеет место в конкретном случае.
Приведенный вывод подтверждается нормой статьи 172 Трудового кодекса РФ,
предусматривающей, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания
их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления,
устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,
регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Из смысла названной нормы
следует, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на
выборные должности в государственных органах, могут быть предоставлены только на период
выполнения ими своих полномочий.
2. Дело № 1-Г11-20 по заявлению прокурора Архангельской области о признании
недействующим п. 1 ст. 9 областного Закона Архангельской области от 22.10.2009 № 83-6ОЗ
В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона Архангельской области от 22 октября 2009 года № 83-6ОЗ «О гарантиях деятельности лиц, замещающих государственные должности Архангельской
области в Архангельском областном Собрании депутатов, избирательной комиссии
Архангельской области, контрольно-счетной палате Архангельской области, и гарантиях
деятельности лица, замещающего государственную должность уполномоченного по правам
человека в Архангельской области» (далее - Закон) лицам, замещающим государственные
должности, при прекращении полномочий осуществляется единовременная выплата в размере
двух денежных вознаграждений.
Позиция прокурора: п. 1 ст. 9 Закона вступает в противоречие с федеральным
законодательством, поскольку вопросы установления гарантий отдельным категориям граждан
относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти, регулируются ст.ст. 164
и 165 ТК РФ, которые не предусматривают предоставление гарантий работникам при
прекращении полномочий в виде единовременной выплаты в размере двух денежных
вознаграждений, следовательно, оспариваемая норма принята с превышением полномочий,
предоставленных субъектам Российской Федерации.
Решением Архангельского областного суда от 09.08.2011 в удовлетворении заявления
заместителя прокурора Архангельской области отказано.
Определением Верховного Суда РФ от 12.10.2011 решение Архангельского областного
суда от 9 августа 2011 года отменено и принято по делу новое решение, которым заявление
заместителя прокурора Архангельской области удовлетворено.
3
Суд пришел к следующему выводу.
Полномочия по установлению дополнительных гарантий отдельным категориям
работников отнесены ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти,
следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять правовое
регулирование в данной сфере.
Законодатель Архангельской области, устанавливая единовременную выплату в размере
двух денежных вознаграждений лицам, замещающим государственные должности, при
прекращении их полномочий, ввел не содержащуюся в ТК РФ норму, устанавливающую
дополнительную гарантию отдельным категориям работников при увольнении, чем превысил
свои полномочия в области регулирования вопросов трудового законодательства и вторгся в
компетенцию федеральных органов государственной власти.
3. Дело № 92-Г11-5 по заявлению прокурора Республики Тыва о признании
недействующими отдельных положений Закона Республики Тыва от 17.01.2011 № 287 ВХ-1
В соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона Республики Тыва от 17 января 2011 г. № 287 ВХ-1 «О
статусе депутата Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва» (далее – Закон) депутату
Верховного Хурала при неизбрании его депутатом Верховного Хурала нового созыва не позднее
10 дней со дня окончания срока его полномочий выплачивается компенсация в размере
двукратной суммы возмещения расходов на осуществление депутатских полномочий,
предусмотренных ч. 1 данной статьи, за счет средств республиканского бюджета Республики
Тыва.
Позиция прокурора:
ч. 2 ст. 21 Закона противоречит нормам федерального
законодательства.
Решением Верховного суда Республики Тыва от 20.07.2011 заявление прокурора
удовлетворено.
Определением Верховного Суда РФ от 05.10.2011 решение Верховного суда Республики
Тыва оставлено без изменения, кассационная жалоба Верховного Хурала (парламента)
Республики Тыва – без удовлетворения.
Суд пришел к следующему выводу.
Ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ определено, что гарантии
депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта
Российской Федерации.
По смыслу закона, не являются гарантиями депутатской деятельности льготы и
преимущества, установленные лицам, утратившим статус депутатов органов государственной
власти субъекта Российской Федерации. Установление таких преимуществ выходит за пределы
полномочий субъекта Российской Федерации.
4. Дело № 44-Г11-30 по заявлению прокурора Пермского края об оспаривании ст. 29
Закона Пермского края от 06.03.2007 № 8-ПК
В соответствии со ст. 29 Закона Пермского края от 06.03.2007 № 8-ПК «О Законодательном
Собрании Пермского края» (далее – Закон) председатель Законодательного Собрания, первый
заместитель
председателя
Законодательного
Собрания,
заместитель
председателя
Законодательного Собрания, депутаты, работающие на постоянной профессиональной основе,
руководитель аппарата Законодательного Собрания и его заместитель, руководители
структурных подразделений аппарата Законодательного Собрания и их заместители получают
компенсацию в размере назначенного им денежного содержания с учетом премии, не
превышающей 25 процентов должностного оклада, до первого после окончания срока
полномочий (после увольнения) устройства на новое место работы или достижения пенсионного
возраста в течение одного года в следующих случаях:
а) неизбрания или неназначения на должность после окончания срока (досрочного
прекращения) полномочий Законодательного Собрания и избрания нового состава
Законодательного Собрания;
4
б) упразднения должностей в связи с изменением структуры Законодательного Собрания,
изменением структуры аппарата Законодательного Собрания;
в) удовлетворения заявления о досрочном прекращении полномочий (увольнения), если они
проработали в должности не менее одного года.
В случае, если на новом месте работы лица, перечисленные выше, получают заработную
плату ниже прежней, то им производится доплата до уровня прежней заработной платы, но не
более одного года со дня ухода с должности. Выплаты производятся из средств краевого
бюджета.
Позиция прокурора: ст. 29 Закона противоречит федеральному законодательству,
имеющему большую юридическую силу.
Решением Пермского краевого суда от 17.06.2011 ст. 29 Закона признана недействующей.
Определением Верховного Суда РФ от 31.08.2011 решение Пермского краевого суда от
17.06.2011 оставлено без изменения, кассационные жалобы Губернатора края и
Законодательного Собрания края – без удовлетворения.
Суд пришел к следующему выводу.
Ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закреплено, что гарантии
депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта
Российской Федерации. По смыслу данной нормы, не являются гарантиями депутатской
деятельности льготы и преимущества, установленные лицам, утратившим статус депутатов
органов государственной власти субъекта.
В связи с этим является правильным вывод о том, что ст. 29 Закона создает не
предусмотренные федеральным законом преимущества лицам, утратившим статус председателя
Законодательного Собрания, первого заместителя председателя Законодательного Собрания,
заместителя председателя Законодательного Собрания, депутатов Законодательного Собрания
Пермского края (работавших на постоянной профессиональной основе).
Установление этих преимуществ выходит за пределы полномочий субъекта Российской
Федерации. Вопросы оплаты труда и установления гарантий отдельным категориям работников
относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти. Органы
государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные
нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к
ведению федеральных органов государственной власти.
5. Дело № 93-Г11-2 по заявлению прокурора Магаданской области об оспаривании п.
10 ст. 8, п. 5 ст. 9 Закона Магаданской области от 10.07.2002 № 258-ОЗ
В соответствии с п. 5 ст. 9 Закона Магаданской области «О Магаданской областной Думе»
лицу, замещавшему государственную должность Магаданской области в Магаданской областной
Думе не менее трех лет, в случае прекращения полномочий по государственной должности
Магаданской области в связи с прекращением полномочий Магаданской областной Думы,
отставки с указанной должности по основаниям, указанным в подпунктах «а», «д», «е» пункта 3
статьи 10 данного Закона, в течение одного календарного года со дня наступления указанных
обстоятельств ежемесячно выплачивается компенсация в размере денежного вознаграждения,
которое данное лицо получало при замещении государственной должности Магаданской
области, а в случае его устройства на новое место работы в течение указанного года - доплата
(компенсация) до размера денежного вознаграждения, если зарплата по новому месту работы
ниже денежного вознаграждения, которое данное лицо получало при замещении
государственной должности Магаданской области. Период выплаты компенсаций, указанных в
данном пункте, составляет в совокупности один год.
Лицу, замещавшему государственную должность Магаданской области менее трех лет, в
случае отставки с указанной должности по основаниям, указанным в подпункте «а», «д», «е»
пункта 3 статьи 10 данного Закона, выплачивается единовременное пособие в размере его
месячного денежного вознаграждения.
5
Позиция прокурора: региональным законодателем в нарушение статей 3, 6, 64, 164, 165
ТК РФ введена социально-трудовая гарантия лицам, замещавшим государственные должности и
высвобожденным после окончания срока полномочий, что выходит за пределы полномочий
субъекта Российской Федерации.
Решением Магаданского областного суда от 18.04.2011 заявление прокурора
удовлетворено.
Определением Верховного Суда РФ от 22.06.2011 решение Магаданского областного суда
от 18.04.2011 оставлено без изменения, кассационная жалоба Магаданской областной Думы – без
удовлетворения.
Суд пришел к следующему выводу. В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 6
октября 1999 г. № 184-ФЗ гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией
(уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, как правильно указал суд первой инстанции, исходя из положений статей 164,
165, 172 ТК РФ, названные гарантии могут быть предоставлены исключительно на период
выполнения полномочий, какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или
установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в
зависимости от должностного положения, а также других обстоятельств, не связанных с
деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных
федеральным законом.
6. Дело № 36-Г11-6 по заявлению прокурора Смоленской области о признании
недействующими п.п. 3 и 4 ст. 15 Закона Смоленской области от 18.11.1996 № 32-з
В соответствии с п. 3 ст. 15 Закона Смоленской области от 18.11.1996 № 32-з «О
Смоленской областной Думе» (далее – Закон) председатель Думы, его заместитель
(заместители), депутаты, работающие в Думе на профессиональной постоянной основе, после
освобождения их от занимаемой должности продолжают получать назначенную им заработную
плату с учетом индексации до устройства на новое место работы в течение 1 года в случаях
неизбрания или неназначения на должность после окончания срока полномочий; удовлетворения
заявления о добровольной отставке должностных лиц, если они проработали в этой должности
не менее одного года.
П. 4 ст. 15 Закона предусматривает, что в случае, если на новом месте работы указанные в
пункте 3 настоящей статьи лица получают заработную плату ниже размеров прежней, то
производится доплата до уровня прежней заработной платы, но не более одного календарного
года со дня ухода с должности. Указанные выплаты производятся из областного бюджета.
Позиция прокурора: п.п. 3 и 4 ст. 15 Закона противоречат ч. 1 ст. 13 Федерального
закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, ч. 2 ст. 64, ст.ст. 129 и 172 ТК РФ, не представляющим
субъекту Российской Федерации права устанавливать гарантии лицам, замещающим выборные
государственные должности, после освобождения от этих должностей.
Решением Смоленского областного суда от 16.12.2010 в удовлетворении заявления
прокурора отказано.
Определением Верховного Суда РФ от 02.03.2011 решение Смоленского областного
суда от 16.12.2010 отменено, вынесено новое решение, которым заявление прокурора области
удовлетворено.
В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» гарантии депутатской деятельности
устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, полномочия субъектов Российской Федерации по установлению гарантий
депутатской деятельности не могут распространяться на регулирование трудовых отношений,
что следует из ч. 2 ст. 64 ТК РФ, не допускающей установления каких бы то ни было
преимуществ при заключении трудового договора за исключением случаев, предусмотренных
федеральным законом.
6
Оспариваемые прокурором нормы п.п. 3 и 4 ст. 15 Закона такие преимущества
предоставляют, хотя они могут быть предоставлены только федеральным законом.
В силу ч. 2 ст. 6 ТК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации
не могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового
права, по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.
Эта же ч. 2 ст. 6 ТК РФ предусматривает, что более высокий уровень трудовых прав и
гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, обеспечивается за счет бюджета
соответствующего субъекта Российской Федерации.
Установленные Законом гарантии по выплате председателю Думы, его заместителям,
депутатам, работающим в Думе на профессиональной постоянной основе, заработной платы в
течение 1 года после освобождения от занимаемой должности не могут свидетельствовать о
реализации субъектом Российской Федерации права на установление более высокого уровня
трудовых прав и гарантий по сравнению с установленным федеральным законодательством,
поскольку такие гарантии могут быть предоставлены только на период полномочий.
Оспариваемыми нормами гарантии предоставляются за пределами срока полномочий.
Приведенный вывод подтверждается нормой ст. 172 ТК РФ, предусматривающей, что
гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные
должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и
порядок деятельности указанных лиц. Из смысла названной нормы следует, что гарантии могут
быть предоставлены только на период выполнения полномочий.
Беспалова Екатерина Сергеевна
249 39 51