Практика Российских выборов в контексте нового

Ас с о ц и а ц и я н е к о м м е рч е с к и х о р г а н и за ц и й
« В з а щ и т у п р а в и зб и р а т е л е й « Г ОЛ О С »
1 0 9 0 2 8 , М о с к ва , П о к р о вс к и й б ул ь ва р , 8 / 2 а
Те л . / ф а к с : ( 4 9 5 ) 9 1 7 - 9 0 - 9 1 , 9 1 7 - 8 4 - 9 9
Эл . п оч т а : g o l o s @ g o l o s . o r g ; С а й т: w w w . g o l o s . o r g
Основные проблемы российских выборов в рамках действия нового
избирательного законодательства Российской Федерации.
В течение длительного времени (1994-2004г.г.) избирательное законодательство России
стремилось обеспечить защиту избирательных прав граждан в соответствии с
международными избирательными стандартами.
Однако, комплексный анализ нового (2004-2007г.г.) российского избирательного
законодательства (включая закон о политических партиях и ряд иных законодательных
актов) в совокупности с правоприменительной практикой российских выборов на всех
уровнях (от федеральных до муниципальных) позволяет сделать вывод о том, что выборы в
России все больше отходят от международных стандартов.
I. Обеспечение свободной политической конкуренции.
В России фактически возникла система многоуровневых ограничений прав граждан на
участие в выборах. Изначально, законодательство о политических партиях ограничивает
право граждан на объединение в партию путем ограничения по их численному составу,
предоставляемой для регистрации информации, запретом региональных партий.
Затем, оно ограничивает партии возможностью выдвижения кандидатов через
чрезмерно жесткие требования к сбору подписей, внесение огромных залогов, проведение
внеплановых и плановых проверок, ежегодной перерегистрацией численности, оформление
соответствующей документации и так далее.
В результате, главным регламентирующим органом, определяющим, имеет ли право на
участие в выборах объединившаяся в ту или иную партию группа граждан, становится
регистрирующий их деятельность орган исполнительной власти, лишенный какого бы то ни
было контроля, как со стороны парламента, так и со стороны гражданского общества. По
сути дела, исполнительная власть сама решает, кто может участвовать в выборах.
Фактически и на региональном, и на федеральном уровне процедура создания партии
теперь носит разрешительный характер.
Например, по закону заявление лишь одного лица о его неправомерном внесении в
партийные списки позволяет соответствующему регистрационному органу отказать
региональному отделению партии в перерегистрации.
1. Процесс регистрации кандидатов и политических партий.
Регистрация кандидатов и политических партий в период избирательной кампании
напрямую зависит от избирательных комиссий и судов, подконтрольных органам
исполнительной власти (см. ниже п. I.3).
Новое российское законодательство дает возможность при регистрации партийных
списков и кандидатов проводить селекцию различными методами.
Например:
- Крайне жесткие требования к подписным листам (не более 5% брака, в предыдущем
законе – не более 25%) и приравнивание недействительных (т.е. поставленных реальным
человеком, но имеющих даже мелкие технические недочеты) подписей к недостоверным (т.е.
фальсифицированным), делают регистрацию через внесение подписей возможной только
при доброжелательном отношении комиссии к подавшей документы партии. В таких
условиях партии вынуждены ориентироваться на внесение залогов.
- Сумма требуемого залога привязывается в процентах к сумме избирательного фонда.
Практика российских выборов показывает, что эта сумма устанавливается в пределах,
позволяющих расценивать избирательный залог как своего рода финансовый ценз на
участие в выборах.
Так, залог для регионального отделения партии в Санкт-Петербурге на региональных
выборах 11 марта 2007 года составлял 90 млн. рублей. (На выборах же в Государственную
Думу такой залог составляет 60 млн. рублей для всего партийного списка). И это в условиях,
когда правовое неравенство партий, представленных в Государственной думе,
законодательно закреплено путем их освобождения от сбора подписей и внесения залога
при выдвижении кандидатов.
Для сравнения, после региональных выборов ЗАК 8 октября 2006 года число отказов и
отстранений от участия в региональных выборах ЗАК 11 марта 2007 г. выросло до 21%. Так,
из 135 выдвинутых во всех 14 регионах списков в итоге на 10 февраля 2007 года было
зарегистрировано только 93.
2. Неравные условия предвыборной агитации.
Прежде всего, это – неравный доступ к средствам массовой информации.
Так, проблемой для кандидатов и политических партий является тот факт, что
бесплатная площадь на равных условиях должна предоставляться только в печатных СМИ,
имеющих определенный процент государственного финансирования в уставном капитале.
В то же время, большинство российских СМИ, учрежденных без участия государства,
используют договор с администрациями «на информационное обслуживание», как один из
основных источников дохода. Таким образом, СМИ зачастую являются финансово
зависимыми от администраций, и, как следствие, даже на коммерческой основе не
предоставляют оппозиционным кандидатам равный доступ для ведения агитации.
Далее, на выборах всех уровней возрастает число случаев злоупотребления
административным ресурсом. Наблюдатели Ассоциации «ГОЛОС» отмечают, что в ходе
агитационных кампаний имеет место отсутствие равных возможностей для ведения
избирательной кампании кандидатами, занимающими официальные посты, и иными
кандидатами. Баллотирующиеся в депутаты чиновники активно используют свое
должностное положение для фактически агитационных, неоплаченных из избирательных
фондов, выступлений в СМИ, для проведения встреч с трудовыми коллективами, поездок по
регионам и т.д. Отмечались и факты административного давления органов власти на
избирателей в пользу одной из партий, массового привлечения к предвыборной кампании
коммунальных служащих, уничтожение агитационной продукции других партий и
кандидатов, препятствование проведению встреч с избирателями.
Наблюдатели Ассоциации «ГОЛОС» отмечают, что ничего не известно о случаях
отказа кого-либо из зарегистрированных кандидатами в депутаты Законодательных
собраний губернаторов, мэров, депутатов Государственной Думы РФ с момента
регистрации от использования служебного автотранспорта, служебных помещений,
принятия нормативных актов в экономической и финансовой сфере, подачи депутатских
запросов и т.п.
3. Формирование комиссий.
Уровень независимости избирательных комиссий от органов власти пока что оставляет
желать лучшего, так как комиссии зачастую находятся под контролем органов
исполнительной власти.
Так, по новому законодательству в состав избирательных комиссий возможно введение
до 50 процентов муниципальных и государственных служащих. И это не считая работников
учреждений, подведомственных исполнительным органам.
Вследствие этого возрастает число комиссий, которые не только по форме, но и по
своей зависимости, становятся похожи на филиалы органов исполнительной власти. Как
результат, не обеспечивается эффективная защита избирательных прав граждан.
Например, в ходе текущей кампании по выборам в ГД РФ заметно проявилась
тенденция, при которой руководящий состав региональных комиссий фактически
сформирован по спискам губернаторов (по закону, ИКСФ формируются по принципу:
половина состава назначается губернатором, а вторая половина – областным
представительным собранием). В условиях, когда закон позволяет губернаторам возглавлять
региональные списки партий, назначение губернатором половины членов ИКСФ становится
актом прямого политического влияния на деятельность ИКСФ. Например, из 85 субъектов
РФ в 75 субъектах губернаторы возглавляют списки партии «Единая Россия».
Наблюдатели «ГОЛОСа» отмечают, что при замене ряда авторитетных и опытных
председателей избиркомов, на своих постах остались главы избирательных комиссий, к
которым у участников региональных выборов 2006/2007 было наибольшее число претензий.
Так, отвечать за проведение выборов в Дагестане, по-прежнему будет Магомед Халитов, в
Московской области – Валентина Смирнова, в Свердловской области – Владимир
Мостовщиков. При этом заседание ЦИК РФ по выдвижению В. Мостовщикова в
председатели комиссии проходило в закрытом режиме. Резко против назначения
Мостовщикова выступала партия «Справедливая Россия» и лично Сергей Миронов. Связано
это было со снятием списка Российской Партии ЖИЗНИ с выборов в Свердловскую
областную думу в октябре 2006г. После рекомендации ЦИК Мостовщиков был избран
председателем безальтернативно и единогласно.
При формировании ИСКФ Ставропольского края, в процессе назначения членов ИКСФ
возникло жесткое противостояние между губернатором и областным собранием, которое
дошло до судебного разбирательство. Решением суда полномочия формирования ИКСФ
были переданы в ЦИК РФ, которая утвердила состав ИКСФ включающий большинство
представителей из губернаторского списка, проигнорировав выдвиженцев от ЗАК. Чем, по
мнению депутатов ЗАК края, превысила свои полномочия.
24 августа Верховный суд РФ отказал Государственной Думе Ставропольского края в
иске против постановления Центральной избирательной комиссии РФ.
*Таким образом, Ассоциация «ГОЛОС» снова обращает внимание общественности на
необходимость внесения изменений в Избирательное законодательство, прежде всего, в
часть, регулирующую формирование состава избирательных комиссий всех уровней.
4. Процедуры подсчета голосов и открытость работы избирательных комиссий.
Начиная с 1997 г. действует норма, согласно которой сортировка бюллетеней при
подсчете голосов производится с оглашением содержания бюллетеня и предъявлением
бюллетеня для визуального ознакомления, а с 2002 г. – норма, обязывающая производить
подсчет рассортированных бюллетеней путем их перекладывания. Однако, как показывают
наблюдения, предписанные законом процедуры, не соблюдаются значительным числом
участковых комиссий. В частности, Миссией ОБСЕ/БДИПЧ в 2003 г. отмечалось, что в 48%
посещенных избирательных участках содержание бюллетеней не оглашалось. По мнению
наблюдателей Ассоциации «ГОЛОС» одной из причин, по которой не выполняются
требования закона, является низкая правовая культура членов и председателей участковых
комиссий, а также сотрудников исполнительных органов, которые зачастую фактически
руководят участковыми комиссиями.
Кроме того, закон допускает переписывание протоколов УИК в ТИК, имеющее место
до 10% случаев. Как показывает наблюдение, такое переписывание протоколов в ТИК
осуществляется без должного контроля со стороны наблюдателей. Зачастую, это связано с
техническими ошибками в протоколах, однако множество примеров показывают, что такой
метод может применяться и для изменения результатов голосования.
Например, в Санкт-Петербурге на региональных выборах 11.03.2007 года изменения
протоколов на 10% УИК 3-го округа имели прямое влияние на окончательный результат
выборов.
II. Открытость избирательного процесса.
1. Общественный контроль.
Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ
практически отменили право любых общественных объединений назначать наблюдателей на
выборах федерального уровня. Субъектам РФ была оставлена возможность предоставлять
своим законом право назначения наблюдателей общественным объединениям. Однако,
реально это привело к тому, что большинство субъектов РФ отменили институт
общественных наблюдателей и на региональном уровне. Лишение общественных
объединений права назначать наблюдателей противоречит пункту 1 статьи 14 Кишиневской
конвенции и является существенным отступлением от принципа открытости выборов.
2. Участие международных наблюдателей.
Участие в российских выборах международных наблюдателей регулируется
практически идентичными статьями федеральных законов о выборах депутатов
Государственной Думы и Президента РФ. Эти статьи не претерпели существенных
изменений, тем не менее, следует отметить, что Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ лишили Уполномоченного по правам человека в
Российской Федерации права самостоятельно приглашать наблюдателей, предоставив ему
лишь право подавать предложения, которые никто не обязан удовлетворять. Право
самостоятельного направления приглашений остается только у Президента РФ,
Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания и Центральной избирательной
комиссии РФ. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» в отношении международных наблюдателей
содержит отсылочную норму, согласно которой их деятельность регулируется федеральным
законом о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, действие которых не
распространяется на региональные и местные выборы. Тем самым российское
законодательство не обеспечивает возможность участия международных наблюдателей в
выборах более низкого уровня, что не соответствует пункту 8 Копенгагенского документа и
пункту 1 статьи 15 Кишиневской конвенции.
3. Возможность обжалования нарушений и ответственность за нарушения
избирательных прав граждан.
3.1. Механизмы обжалования нарушений избирательных процедур и прав
граждан. Российское избирательное законодательство предусматривает возможность
обжалования нарушений в избирательных комиссиях. Однако, процедура рассмотрения
обращений в избирательных комиссиях практически не регламентирована. Практика
показывает, что это требование выполняется очень избирательно, в зависимости от
намерений руководства комиссии.
Гражданский процессуальный кодекс РФ предоставляет право судебного обжалования
решений или действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного
самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица,
нарушающих избирательные права граждан Российской Федерации. Однако судебная
практика свидетельствует, что гражданин, обратившийся в суд, должен доказать не только
факт нарушения избирательного законодательства, но и то, что этим нарушены именно его
права. Сам же вопрос о том, что считать нарушением избирательных прав гражданина, не
проработан ни в законодательстве, ни в юридической литературе. Нет, например, ясности,
является ли незаконная регистрация кандидата нарушением прав рядовых избирателей.
Более того, в судах не раз возникал вопрос, считать ли фальсификацию итогов голосования
нарушением прав избирателей соответствующего округа.
*По мнению «ГОЛОСа», неэффективность механизмов обжалования нарушений не
позволяет должным образом расследовать дела, связанные с массовыми нарушениями в
процессе подведения итогов голосования.
3.2 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан.
Закон не прописывает виды ответственности и конкретных лиц, несущих
ответственность за нарушение избирательных процедур. Это позволяет избирательным
комиссиям практически безнаказанно не соблюдать порядок и процедуру подсчета голосов,
порядок допуска наблюдателей на участки, предоставления избирательных документов
уполномоченным лицам, порядок приема и рассмотрения жалоб и заявлений от участников
избирательного процесса, и многие другие процедуры. Таким образом, закон фактически
позволяет манипулировать результатами выборов.
*Ассоциация «ГОЛОС» отмечает тот факт, что практически каждая избирательная
кампания заканчивается множественными длительными судебными процессами по
оспариванию результатов выборов, однако, нам известны лишь единичные случаи
привлечения виновных к ответственности.