Проблемы законодательного регулирования

Проблемы законодательного регулирования
избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах,
в свете Постановления Конституционного Суда РФ от 7.07.2011 № 15-П
и пути их решения
Любарев А.Е., кандидат юридических наук
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 7.07.2011 № 15-П признал не
соответствующими Конституции РФ положения законов, позволяющие проводить выборы по
партийным спискам в сельских поселениях с небольшим числом депутатов. При этом Суд
обязал федерального законодателя установить критерии применимости пропорциональной
системы в поселениях исходя из числа распределяемых мандатов. Полагаю, что выработка
критериев – это задача в первую очередь экспертов, и потому по данному вопросу должна четко
прозвучать экспертная позиция.
Кроме того, анализ решения Конституционного Суда, а также заключений авторитетных
специалистов по этому делу свидетельствует, что в вопросе об избирательных системах на
муниципальных выборах остается много проблем, которые касаются не только поселений и не
только распределения мандатов. И даже если считать, что нормы, которые эксперты
оспаривают, не противоречат Конституции, все равно очевидно, что они не оптимальны.
Основные проблемы следующие:
1. При выборах по пропорциональной избирательной системе в округах, где
распределяется небольшое число мандатов, возможно искажение волеизъявления избирателей и
нарушение равенства избирательных прав граждан. В частности, при этом, как отметил
Конституционный Суд РФ, не исключается возможность получения одинакового числа
депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными
объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число
голосов избирателей.
2. При выборах по пропорциональной избирательной системе в округах, где
распределяется небольшое число мандатов, сложно обеспечить удовлетворение требования
федерального законодательства о получении не менее одного мандата всеми списками
кандидатов, допущенными к распределению мандатов, то есть преодолевшими 5%-ный барьер.
Еще сложнее одновременно обеспечить получение не менее одного мандата всеми списками
кандидатов, допущенными к распределению мандатов, и равенство избирательных прав
граждан (см. п. 1).
3. Огромное число противоречий и пробелов в региональных законах, регулирующих
выборы представительных органов муниципальных образований. Автор данной записки
проанализировал положения, касающиеся избирательной системы, 37 таких законов, которые
были приняты или изменены в мае – сентябре этого года. По его оценке 36 и 37 законов
содержат явные противоречия или пробелы.
4. Региональные законы обычно оставляют муниципальным образованиям довольно узкий
выбор избирательной системы, которую они могут применять на выборах своих
представительных органов. Зачастую значительной части муниципальных образований просто
навязывается определенная избирательная система, и муниципальные образования лишены
возможности самостоятельного выбора.
5. На муниципальных выборах в Российской Федерации при применении
пропорциональной системы повсеместно применяются закрытые списки, при которых
избиратель не имеет возможности голосовать за конкретного кандидата. Открытые списки
предусмотрены в законах единичных регионов, но и в этих регионах они не применяются. При
этом в случае применения полностью пропорциональной системы (то есть когда по
пропорциональной системе распределяются все мандаты) избиратель полностью лишается
возможности голосовать за конкретных кандидатов. Полагаю, что такое положение не
соответствует конституционной природе местного самоуправления как наиболее
приближенного к населению уровня публичной власти.
6. Субъектом выдвижения списков кандидатов на муниципальных выборах в Российской
Федерации являются исключительно политические партии и их структурные подразделения.
При этом политические партии являются одновременно политическими и федеральными
структурами. По мнению многих экспертов, предоставление политическим федеральным
структурам исключительного права выдвижения списков кандидатов на муниципальных
выборах не соответствует конституционной природе местного самоуправления, особенно в
случае применения полностью пропорциональной системы, при которой политические партии
имеют монопольное право на выдвижении кандидатов вообще.
При попытке решить обозначенные проблемы наметились три подхода: консервативный,
радикальный и компромиссный.
Консервативный подход (законопроект Минрегиона):
1. Применение только мажоритарной системы в поселениях с числом жителей менее 3
тысяч, а также в поселениях и городских округах с числом депутатов менее 15.
2. При применении на выборах представительного органа муниципального образования
смешанной системы по пропорциональной составляющей должно распределяться не менее 10
мандатов.
Радикальный подход (проект Избирательного кодекса РФ ассоциации «ГОЛОС»):
1. В Избирательном кодексе дается перечень 8 видов избирательных систем, которые
могут применяться на выборах в Российской Федерации (смешанная несвязанная система в их
число не входит).
Для выборов депутатов выборного органа любого муниципального образования
допускается использование 5 самостоятельных видов избирательных систем:
1) мажоритарная избирательная система относительного большинства;
2) мажоритарная избирательная система с перебаллотировкой;
3) мажоритарная избирательная система в многомандатных избирательных округах;
4) избирательная система единственного передаваемого голоса;
5) связанная смешанная избирательная система,
а также сочетание мажоритарной избирательной системы относительного большинства
или мажоритарной избирательной системы в многомандатных избирательных округах с
пропорциональной избирательной системой с открытыми списками (смешанная несвязанная
система).
Иными словами, пропорциональная система с закрытыми списками не допускается ни в
каком виде, а пропорциональная система с открытыми списками допускается только в
сочетании с мажоритарной системой.
2. Число депутатов выборного органа муниципального образования, избираемых по
пропорциональной избирательной системе с открытыми списками или по связанной смешанной
избирательной системе, не может быть менее 18.
3. В случае сочетания мажоритарной и пропорциональной систем число депутатов,
избираемых в соответствии с каждой из избирательных систем, не может быть менее одной
трети и не может быть более двух третей от общего числа депутатов данного органа.
4. Максимальная допустимая величина заградительного барьера на любых
муниципальных выборах – 5%.
5. Вид избирательной системы, применяемой на выборах депутатов выборного органа
муниципального образования, а в случае сочетания двух избирательных систем – число
депутатов, избираемых в соответствии с каждой из избирательных систем, устанавливаются
уставом муниципального образования с учетом ограничений, установленных Избирательным
кодексом (региональный законодатель не имеет права ограничивать выбор муниципальных
образований).
6. Если вид избирательной системы не установлен уставом муниципального образования,
на выборах депутатов выборного органа муниципального образования применяется
мажоритарная избирательная система относительного большинства. Если уставом
муниципального образования установлено, что на выборах депутатов выборного органа
муниципального образования применяется сочетание двух избирательных систем, но не
установлено число депутатов, избираемых в соответствии с каждой из избирательных систем,
то при четном числе депутатов избирается равное число депутатов в соответствии с каждой из
избирательных систем, а при нечетном числе депутатов по пропорциональной избирательной
системе избирается на одного депутата меньше, чем по мажоритарной.
7. В случае многомандатных округов число голосов, которое имеет избиратель,
устанавливается для выборов депутатов выборного органа муниципального образования
уставом муниципального образования. Это число должно быть одинаковым для всех
избирателей, в том числе и в случае образования округов с разным числом мандатов. Оно не
может превышать число мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с
наименьшим числом мандатов.
Если уставом муниципального образования не установлено число голосов, которое имеет
избиратель, каждый избиратель имеет один голос.
8. Для распределения мандатов между списками применяется единая для всех выборов
методика, основанная на методе наибольшего остатка (метод Хэйра-Нимейера).
9. При применении пропорциональной системы с открытыми списками в избирательном
бюллетене указываются сведения обо всех кандидатах, включенных в список кандидатов, и
справа от этих сведений помещается пустой квадрат. Избиратель ставит любой знак в квадрате,
относящемся к списку кандидатов, в пользу которого сделан выбор, а также вправе поставить
один любой знак в квадрате, относящемся к кандидату, включенному в указанный список
кандидатов.
Для распределения мандатов внутри открытого списка применяется единая методика с
использованием избирательной суммы списка кандидатов.
10. На выборах выборных органов муниципальных образований в качестве избирательных
объединений могут выступать общероссийские и межрегиональные политические партии, их
региональные отделения и зарегистрированные в соответствии с законом местные отделения, а
также иные общественные объединения, устав которых предусматривает участие в выборах и
которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения и
зарегистрированы в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или
на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его
устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть
зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня голосования, а в случае назначения
выборов в связи с досрочным прекращением полномочий соответствующего должностного
лица или органа муниципального образования – не позднее, чем за шесть месяцев до дня
голосования.
Компромиссный подход (авторский проект Федерального закона):
1. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» дается
перечень 5 самостоятельных видов избирательных систем, которые могут применяться на
выборах в Российской Федерации:
1) мажоритарная избирательная система относительного большинства;
2) мажоритарная избирательная система с перебаллотировкой;
3) мажоритарная избирательная система в многомандатных избирательных округах;
4) пропорциональная избирательная система с закрытыми списками;
5) пропорциональная избирательная система с открытыми списками;
а также 4 варианта смешанной несвязанной системы – сочетание систем 1 и 4, 1 и 5, 3 и 4,
3 и 5.
2. На выборах депутатов представительного органа муниципального района, городского
округа с численностью 20 и более депутатов могут применяться пропорциональная
избирательная система с открытыми списками и все 4 варианта смешанной системы.
На выборах депутатов представительного органа поселения, внутригородской территории
города федерального значения с численностью 20 и более депутатов может применяться любая
избирательная система, кроме пропорциональной избирательной системы с закрытыми
списками.
На выборах депутатов представительного или иного выборного органа муниципального
образования с численностью 12 и менее депутатов может применяться один из трех видов
мажоритарной избирательной системы (системы 1–3).
На выборах депутатов представительного или иного выборного органа муниципального
образования, кроме указанных в первом, втором и третьем абзацах настоящего пункта, может
применяться один из трех видов мажоритарной избирательной системы или пропорциональная
избирательная система с открытыми списками.
Иными словами, пропорциональная избирательная система с закрытыми списками
допускается только в сочетании с мажоритарной системой. Пропорциональная избирательная
система с открытыми списками допускается при числе депутатов не менее 13, смешанная
система – при числе депутатов не менее 20.
3. В случае применения на выборах депутатов представительного или иного выборного
органа муниципального образования смешанной избирательной системы не менее одной трети
и не более двух третей депутатских мандатов, но не менее 13 мандатов должно распределяться
по пропорциональной избирательной системе с закрытыми или открытыми списками.
4. Максимальная допустимая величина заградительного барьера на любых выборах – 5%.
5. Вид избирательной системы, применяемой на выборах депутатов представительного
или иного выборного органа муниципального образования устанавливается уставом
муниципального образования с учетом требований Федерального закона (региональный
законодатель не имеет права ограничивать выбор муниципальных образований).
Если вид избирательной системы, применяемой на выборах депутатов представительного
или иного выборного органа муниципального образования, не установлен уставом
муниципального образования, либо если установленная уставом муниципального образования
избирательная система не соответствует требованиям Федерального закона, на выборах
депутатов представительного органа муниципального района, городского округа с
численностью 20 и более депутатов применяется смешанная избирательная система, при
которой половина депутатских мандатов (случае нечетного числа депутатских мандатов –
половина, округленная до меньшего целого числа) распределяется по пропорциональной
избирательной системе с закрытыми списками, а остальные мандаты – по мажоритарной
избирательной системе относительного большинства, в остальных случаях применяется
мажоритарная избирательная система относительного большинства.
6. В случае многомандатных округов число голосов, которое имеет избиратель,
устанавливается для выборов депутатов представительного или иного выборного органа
муниципального образования уставом муниципального образования. Это число должно быть
одинаковым для всех избирателей, в том числе и в случае образования округов с разным числом
мандатов. Оно не может превышать число мандатов, подлежащих распределению в
избирательном округе с наименьшим числом мандатов.
Если уставом муниципального образования не установлено число голосов, которое имеет
избиратель, каждый избиратель имеет один голос (в этом пункте нет различий с радикальным
вариантом).
7. Для распределения мандатов между списками применяется единая для всех выборов
методика, основанная на методе наибольшего остатка (метод Хэйра-Нимейера), с коррекцией
на случай, если список кандидатов, допущенный к распределению мандатов и (или)
получивший более 5%, не получает по результатам распределения ни одного мандата.
8. При применении пропорциональной системы с открытыми списками в избирательном
бюллетене указываются сведения обо всех кандидатах, включенных в список кандидатов, и
справа от этих сведений помещается пустой квадрат. Избиратель ставит любой знак в квадрате,
относящемся к списку кандидатов, в пользу которого сделан выбор, а также вправе поставить
один любой знак в квадрате, относящемся к кандидату, включенному в указанный список
кандидатов.
Для распределения мандатов внутри открытого списка применяется единая методика с
использованием избирательной суммы списка кандидатов (в этом пункте нет различий с
радикальным вариантом).
9. Право выдвижения списков кандидатов на муниципальных выборах предоставляется
тем же субъектам, которые имеют право выдвижения кандидатов на этих выборах, то есть,
помимо политической партии, это иное общественное объединение, устав которого
предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации
либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне,
соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее
структурное подразделение указанного общественного объединения.
Обоснование
ограничения
количества
мандатов,
распределяемых
по
пропорциональной системе, числом 13.
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П поставило перед
федеральным законодателем задачу: установить обязательные для учета в законодательстве
субъектов РФ при определении условий применения избирательных систем в муниципальных
образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной
системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в
представительные органы поселений исходя из числа распределяемых мандатов.
При этом в качестве главного недостатка применения пропорциональной системы при
небольшом числе депутатских мандатов названо то, что оно «сопряжено с возможностью
нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей,
поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном
органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов
которых подано существенно различающееся число голосов избирателей».
Полагаю, что проблема эта касается не только поселений, но и других видов
муниципальных образований, поскольку и в них в настоящее время допускается применение
пропорциональной системы в округах с небольшим числом мандатов.
Поэтому в первую очередь нам необходимо определить критерий, определяющий, в каком
случае получение двумя списками кандидатов одинакового числа мандатов следует считать
недопустимым нарушением принципа равенства. Полагаю, что таким критерием можно считать
троекратное превышение числа избирателей, проголосовавших за один из списков
кандидатов, над числом избирателей, проголосовавших за другой список, получивший то же
количество мандатов. Именно с позиций данного критерия троекратного превышения, нам
следует устанавливать минимально допустимое число мандатов, распределяемых по единому
пропорциональному округу.
При этом надо принять во внимание следующие обстоятельства. Максимальная
допустимая величина заградительного барьера – 5%; при этом методика распределения
мандатов должна обеспечить получение как минимум одного мандата списку кандидатов,
получившему 5% и более, независимо от того, установлен ли на данных выборах
заградительный барьер. Наименее благоприятна с точки зрения критерия троекратного
превышения ситуация, когда один или несколько списков получают 5%. В этом случае мы
должны гарантировать, что списку, получившему 15%, должно быть распределено не менее
двух мандатов.
По нашим оценкам, это может быть достигнуто, если по пропорциональной системе
распределяется не менее 13 мандатов.