Открыть - RealPravo.ru

1
Роль судебной практики в развитии и совершенствовании
избирательного права и законодательства
Соискатель Ростовского юридического института СевероКавказской академии государственной службы Шевчук О.В.
Научный
руководитель
заведующая
кафедрой
конституционного и муниципального права Ростовского
юридического института Северо-Кавказской академии
государственной службы, доктор юридических наук,
профессор Овсепян Ж.И.
Судебная практика играет важную роль в развитии и совершенствовании
избирательного права и законодательства.
Делами, возникающими из избирательно-правовых отношений, занимаются суды
общей юрисдикции и Конституционный Суд РФ. Статьями 24, 26, 27 ГПК РФ1
предусматривается разграничение подсудности в зависимости от категории дел,
возникающих из избирательно-правовых отношений. Статьей 8 Федерального
конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»2
предусматривается категория дел, которые подведомственны Конституционному Суду
РФ.
За прошедшие 14 лет с момента принятия Конституции РФ Конституционным
Судом РФ было рассмотрено 123 дела в сфере избирательно-правовых отношений. За тот
же период Верховный Суд РФ вынес 125 судебных актов по избирательно-правовым
спорам.
Актами Конституционного Суда РФ в 2004 - 2006 годах были признаны
несоответствующими Конституции РФ некоторые положения избирательного
законодательства.
Конституционным судом РФ было рассмотрено дело о проверке конституционности
положений п. 5 ст. 48 и ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 3
(далее ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав), п. 7 ст. 63 и ст. 66 Федерального
закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации»4 (далее ФЗ О выборах депутатов Государственной Думы) по жалобе
Уполномоченного по правам человека в РФ на нарушение указанными
законоположениями конституционных прав гражданина В.Б. Бочкова.
Постановлением мирового судьи судебного участка № 1 Центрального округа города
Курска от 23.12.2003 г., оставленным без изменения вышестоящими судебными
инстанциями, гражданин В.Б. Бочков в соответствии со ст. 5.12 КоАП РФ был подвергнут
наказанию в виде административного штрафа в размере 1000 рублей. Признаки состава
правонарушения, предусмотренного указанной статьей, суды усмотрели в том, что в
период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы в октябре
- ноябре 2003 года В.Б. Бочков составил, подготовил для печати и передал
индивидуальному предпринимателю для изготовления тиражом 500 экземпляров
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. №138-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 30.06.2003 г.
№86-ФЗ, от 07.06.2004 г. №46-ФЗ, от 28.07.2004 г. №94-ФЗ, от 02.11.2004 г. №127-ФЗ, от 29.12.2004 г. №194-ФЗ, от 21.07.2005 г. №93ФЗ, от 27.12.2005 г. №197-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 г. №13-П, от 27.01.2004
г. №1-П, от 25.02.2004 г. №4-П, от 26.12.2005 г. №14-П) // Собрание законодательства РФ. 2002 г. №46. ст. 4532
2
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 г. №1-ФКЗ (в ред.
Федеральных конституционных законов от 08.02.2001 г. №1-ФКЗ, от 15.12.2001 г. №4-ФКЗ, от 07.06.2004 г. №3-ФКЗ, от 05.04.2005 г.
№2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 25.07.1994. №13. ст. 1447.
3
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
от 12.06.2002 г. №67-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 27.09.2002 г. №119-ФЗ, от 23.06.2003 г. №83-ФЗ, от 04.07.2003 г. №97-ФЗ, от
04.07.2003 г. №102-ФЗ, от 07.06.2004 г. №46-ФЗ, от 12.08.2004 г. №99-ФЗ, от 22.08.2004 г. №122-ФЗ, от 11.12.2004 г. №159-ФЗ, от
29.06.2005 г. №69-ФЗ, от 21.07.2005 г. №93-ФЗ, от 12.07.2006 г. №106-ФЗ, от 12.07.2006 г. №107-ФЗ, от 25.07.2006 г. №128-ФЗ, от
05.12.2006 г. №225-ФЗ; от 30.12.2006 г. №274-ФЗ, от 30.01.2007 №6-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 24.12.2002 г.
№176-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 г. №15-П, Федеральным законом от 23.12.2003 г. №186-ФЗ,
Постановлений Конституционного Суда РФ от 25.02.2004 г. №4-П, от 14.11.2005 г. №10-П) // Собрание законодательства РФ.
17.06.2002. № 24. ст. 2253.
4
Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 г.
№51-ФЗ // Собрание законодательства РФ 23.05.2005. № 21. ст. 1919.
1
2
агитационный материал с призывом к избирателям голосовать против всех кандидатов, а
именно листовку «Против всех - правильный выбор», а затем распространил тираж без
предоставления экземпляра (копии) либо фотографии листовки в избирательную
комиссию; при этом В.Б. Бочков, не будучи кандидатом в депутаты, в нарушение п. 7 ст.
63 ФЗ О выборах депутатов Государственной Думы оплатил изготовление агитационного
материала из собственных денежных средств.
Заместитель Председателя Верховного Суда РФ, оставивший без удовлетворения
надзорную жалобу на вынесенные по данному делу судебные решения, при оценке
действий В.Б. Бочкова как неправомерных сослался также на п. 5 ст. 48 ФЗ Об основных
гарантиях избирательных прав, который предусматривает оплату расходов по проведению
предвыборной агитации исключительно за счет средств соответствующих избирательных
фондов в установленном законом порядке.
В жалобе, поданной в Конституционный Суд РФ, оспаривалось конституционность
указанных законоположений, как запрещающих гражданину предвыборную агитацию
против всех кандидатов без предварительной оплаты расходов на ее проведение за счет
средств соответствующих избирательных фондов, и находящихся в системной связи с
ними положений ст. 58 ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и ст. 66 ФЗ О
выборах депутатов Государственной Думы, устанавливающих исчерпывающий перечень
субъектов, управомоченных создавать избирательные фонды, - как не называющих в их
числе граждан.
По мнению заявителя, оспариваемое регулирование фактически исключает
возможность осуществления гражданами конституционного права свободно производить
и распространять информацию любым законным способом в форме предвыборной
агитации, имеющей целью побудить избирателей к голосованию против всех кандидатов,
и тем самым противоречит ч. 1, 2 ст. 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по указанному делу являлись
взаимосвязанные положения п. 5 ст. 48 и ст. 58 Федерального закона от 12.06.2002 г. «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» (в редакции от 04.07.2003 г.), а также п. 7 ст. 63 и ст. 66
Федерального закона от 20.12.2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции от 23.06.2003 г.), как
предполагающие запрет на проведение гражданами лично предвыборной агитации,
направленной против всех включенных в избирательный бюллетень кандидатов, за счет
собственных денежных средств.
Суд мотивировал свое решение тем что, в условиях отсутствия в избирательном
законодательстве формально определенного порядка реализации гражданами права на
проведение лично предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных
(не являющихся средствами избирательных фондов) денежных средств норма,
содержащаяся во взаимосвязанных положениях п. 5 ст. 48 и ст. 58 ФЗ Об основных
гарантиях избирательных прав, п. 7 ст. 63 и ст. 66 ФЗ О выборах депутатов
Государственной Думы, как предполагающая запрет на проведение предвыборной
агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных
денежных средств, представляет собой чрезмерное, не обусловленное конституционно
значимыми целями ограничение свободы слова и права на распространение информации в
форме предвыборной агитации, не отвечает требованиям определенности и
недвусмысленности и потому не соответствует ст. 19, ч. 1,4 ст. 29, ч. 3 ст. 55 Конституции
РФ.
Принцип свободных выборов, как указано Конституционным Судом РФ в
Постановлении от 10.06.1998 г. № 17-П по делу о проверке конституционности отдельных
положений ст. 4, 13, 19 и 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предполагает, в
частности, наличие у избирателей права выражать свою волю в любой из юридически
3
возможных форм голосования в соответствии с установленными законодателем
процедурами, с тем чтобы исключалась возможность искажения существа волеизъявления
избирателей; воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или
против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в
избирательный бюллетень кандидатов.
В целях гарантирования свободных выборов федеральный законодатель вправе
устанавливать порядок и условия их информационного обеспечения. Вместе с тем,
поскольку выборы могут считаться свободными, только если гражданам реально
гарантированы право на получение и распространение информации и свобода выражения
мнений, законодатель, обеспечивая указанные права, обязан соблюдать баланс
конституционно защищаемых ценностей - права на свободные выборы и свободы слова и
информации, не допуская при этом неравенства и несоразмерных ограничений (ст. 19 и 55
Конституции РФ, п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, п. 3
ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах).
Этому корреспондируют, как подчеркнул суд, и правовые позиции Европейского
Суда по правам человека, сформулированные им в ряде решений, посвященных
распространению информации в период избирательной кампании. В частности, в
Постановлении от 19.02.1998 г. по делу «Боуман против Соединенного Королевства»
(Bowman v. U.K.) отмечено следующее: право на свободу слова, гарантированное ст. 10
Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете
права на свободные выборы; свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода
политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы; оба права
взаимосвязаны и укрепляют друг друга, поэтому особенно важно, чтобы в период,
предшествующий выборам, всякого рода информация и мнения циркулировали свободно;
однако при некоторых обстоятельствах эти два права, цель которых - обеспечить
свободное выражение мнения народа при избрании законодательной власти, могут
вступить в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым введение до или во время
проведения выборов определенных ограничений свободы слова, которые неприемлемы в
обычных условиях; устанавливая равновесие между этими двумя правами, государства участники Конвенции достаточно свободны в своем усмотрении, как и во всем, что
связано с организацией избирательной системы.
Нормативное содержание права на предвыборную агитацию, в котором
воплощаются интересы избирателей, направленные на формирование персонального
состава выборного органа публичной власти, включает правомочие участников
избирательного процесса, в том числе избирателей, осуществлять агитационную
деятельность, имеющую целью побудить голосовать на выборах определенным образом.
Поэтому если федеральный законодатель в порядке реализации своих дискреционных
полномочий признал возможность голосования на выборах посредством заполнения
графы «против всех» в избирательном бюллетене, он обязан урегулировать и проведение
соответствующей предвыборной агитации.
Введение федеральным законодателем различных условий реализации права на
предвыборную агитацию для граждан как участников избирательного процесса, с одной
стороны, и кандидатов (избирательных объединений) - с другой, как направленное на
достижение конституционных целей, связанных с обеспечением прозрачности выборов,
равенства кандидатов перед законом вне зависимости от материального положения и
предотвращение злоупотреблений, само по себе не может рассматриваться как не
совместимое с конституционными принципами и нормами.
Проведение предвыборной агитации, побуждающей избирателей выразить свою
волю посредством заполнения графы «против всех» в избирательном бюллетене, с
привлечением средств избирательных фондов, которые создаются специально для того,
чтобы кандидаты смогли реализовать свое пассивное избирательное право, в рамках
демократического избирательного процесса объективно затруднено. Самостоятельное же,
4
за счет собственных денежных средств осуществление гражданами предвыборной
агитации против всех кандидатов федеральным законом не регламентируется, что может
рассматриваться правоприменительной практикой (и об этом свидетельствуют материалы
настоящего дела) и как абсолютный запрет для граждан проводить такую агитацию.
Федеральный законодатель не вправе принимать нормативные решения, влекущие
лишение граждан Российской Федерации права проводить предвыборную агитацию
против всех кандидатов, если в избирательном бюллетене имеется графа «против всех»,
вводимый же им порядок реализации данного права должен отвечать требованиям
формальной определенности и обеспечивать гражданину возможность соотносить с ним
свое поведение, предвидеть в разумной степени последствия, которые может повлечь за
собой то или иное его действие.
Между тем федеральный законодатель, признав право граждан на проведение
предвыборной агитации против всех кандидатов, не предусмотрел специальное
нормативное обеспечение данного права, прежде всего, в части, касающейся возможности
использования для ее финансирования иных, помимо избирательных фондов, средств, в
результате чего поставил граждан в ситуацию недопустимой неопределенности
относительно правил правомерного участия в избирательном процессе.
Основываясь на вышеизложенном, Конституционный суд РФ признал
содержащуюся во взаимосвязанных положениях п. 5 ст. 48 и ст. 58 ФЗ Об основных
гарантиях избирательных прав, п. 7 ст. 63 и ст. 66 ФЗ О выборах депутатов
Государственной Думы норму, как предполагающую запрет на проведение предвыборной
агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных
денежных средств, не соответствующей ст. 19, ч. 1, 4 ст. 29, ч. 3 ст. 55 Конституции.
Конституционным Судом РФ 26.12.2005 г. было вынесено Постановление №14-П,
которым положения ст. 260 ГПК РФ, предусматривающие сроки рассмотрения судом
поданных в период избирательных кампаний заявлений о защите избирательных прав,
были признаны несоответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти нормы,
препятствуют суду по истечении установленных в них сроков разрешить
соответствующее дела по существу и служат основанием прекращения производства по
делу;
Также Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 25.02.2004 г. №4-П
признал несоответствующим Конституции РФ нормативное положение, содержащееся в
п.10 ст.75 ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и части 1 ст.259 ГПК РФ,
согласно которому в случае, если нарушения, указанные в жалобе или заявлении на
решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан и право
граждан на участие в референдуме, касаются значительного числа граждан либо в силу
иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральная
избирательная комиссия РФ вправе обратиться в Верховный суд РФ, который обязан
рассмотреть жалобу по существу, которым было.
Акты Верховного Суда РФ, принимаемые при рассмотрении конкретных дел, не
носят нормативно-правового характера. Но, поскольку практика судов общей юрисдикции
выявляет «проблемные» нормы, а также «проблемные» правоотношения - можно
проследить влияние судебной практики на изменения избирательного законодательства,
происходящие в настоящее время.
Так, достаточно большая категория дел, рассматриваемых Верховным Судом РФ,
касается обжалования решений избирательных комиссий об отказе в регистрации
кандидатов в связи с непредоставлением кандидатом необходимых для выдвижения и
регистрации документов.
В этой связи, интересным будет рассмотрение определения Верховного суда РФ от
03.12.2005 г. по делу № 5-ГО5-131 по кассационной жалобе Д. на решение Московского
городского суда, которым заявителю было отказано в удовлетворении заявления о
признании недействительным решений окружной избирательной комиссии об отказе в
5
регистрации кандидата.
Д. обратилась в суд с заявлением о признании указанных решений незаконными,
сославшись на противоправность применения избирательной комиссией норм
избирательного законодательства, содержащих обязанность кандидата представить для
регистрации необходимое количество подписей избирателей, собранных в поддержку его
выдвижения, либо внести избирательный залог.
Согласно ч. 1 ст. 38 ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав регистрация
кандидата осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии
документов и сведений, указанных в п. 2 и 3 ст. 33 указанного Федерального закона, а
также при наличии необходимого количества подписей избирателей, собранных в
поддержку выдвижения кандидата, либо внесенного избирательного залога.
Одним из оснований отказа в регистрации кандидата в соответствии с пп. «в» п. 24
ст. 38 вышеуказанного Закона является отсутствие среди документов, представленных для
регистрации кандидата, документов, необходимых в соответствии с указанным
Федеральным законом, иным законом для регистрации кандидата.
Судом было установлено, что до 18-00 часов 19 октября 2005 года из числа
документов, необходимых в силу статьи 35 Избирательного кодекса города Москвы 5 для
регистрации кандидата, подписей избирателей Д. не представила, избирательный залог не
внесла.
В связи с этим, вывод суда о том, что у избирательной комиссии имелись
предусмотренные законом основания для отказа в регистрации Д. кандидатом в депутаты
Московской городской Думы по мотиву отсутствия среди документов, представленных
ею для регистрации, документов, необходимых в соответствии с указанным Кодексом для
регистрации кандидата, следует признать правильным.
Аналогичных судебных дел достаточно много. В этой связи, законодатель
Федеральным законом от 05.12.2006 г. № 225-ФЗ6 внес изменения в ст. 38 ФЗ Об
основных гарантиях избирательных прав, дополнив ее п. 1.1, также были изменены пп.
«в» п. 24 ст. 38 названного Закона. Изменения коснулись порядка предоставлении
сведений о кандидатах в избирательную комиссию, в связи с чем, при выявлении
неполноты сведений о кандидатах или несоблюдения требований закона к оформлению
документов, соответствующая избирательная комиссия не позднее, чем за три дня до дня
заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о
регистрации кандидата, списка кандидатов, извещает об этом кандидата, избирательное
объединение. Не позднее, чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на
котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов,
кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о
нем, а избирательное объединение - в документы, содержащие сведения о выдвинутом им
кандидате (выдвинутых им кандидатах), в том числе, в составе списка кандидатов, и
представленные в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 33 указанного Федерального
закона, а также в иные документы (за исключением подписных листов с подписями
избирателей), представленные в избирательную комиссию для уведомления о
выдвижении кандидата (кандидатов), списка кандидатов и их регистрации, в целях
приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к
их оформлению. Кандидат, избирательное объединение вправе заменить представленный
документ только в случае, если он оформлен с нарушением требований закона.
Таким образом, законодатель не только более детально прописал процедуру
предоставления сведений в избирательную комиссию кандидатами на этапе выдвижения и
Закон города Москвы «Избирательный кодекс города Москвы» от 06.07.2005 №38 (в ред. закона г. Москвы от 15.02.2006 № 10) //
Ведомости Московской городской Думы. №8 (ст. 166) 19.08.2005
6
Федеральный закон от 05.12.2006 г. № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 11.12.2006. №50. ст. 5303.
5
6
регистрации кандидатов, но и внес позитивные изменения, касающиеся возможности
дополнительного предоставления сведений с учетом замечаний избирательной комиссии.
Также изменения коснулись оснований аннулирования регистрации кандидата
(списка кандидатов), отмены решения комиссии о регистрации кандидата (списка
кандидатов), об отказе в регистрации кандидата (списков кандидатов), исключении
кандидата из списка кандидатов, отмены регистрации кандидата (списка кандидатов),
инициативной группы по проведению референдума, предусмотренные ст. 76 ФЗ Об
основных гарантиях избирательных прав.
В связи с многочисленными нарушениями кандидатов, а также обширной судебной
практикой, указанный перечень оснований был дополнен, а также более детально
прописан в Федеральном законе от 25.12.2006 г. № 225-ФЗ.
Проанализировав и обобщив судебную практику, можно увидеть, что наиболее
часто рассматриваемыми в судах делами являются обращения:
- о восстановлении пассивного избирательного права (это, главным образом,
жалобы на отказ в регистрации кандидата);
- об отмене нормативных правовых актов избирательных комиссий;
- о защите принципов реализации избирательных прав граждан, нарушенных в
результате незаконных действий участников избирательного процесса (заявления об
отмене регистрации кандидата, об отмене решений избирательных комиссий об итогах
голосования или результатах выборов и др.).
К сожалению, гораздо реже обжалуются нарушения, возникающие при реализации
активного избирательного права (жалобы на невключение гражданина в список
избирателей, на непредоставление возможности голосовать вне помещения для
голосования и т.д.), а также обращения о признании недействующими законодательных
актов, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов.
Непосредственное влияние на изменение законодательства о выборах и
референдуме оказывает практика Конституционного Суда РФ.
Что же касается практики судов общей юрисдикции, то ее влияние на
совершенствование законодательства, в силу особенностей правовой системы Российской
Федерации, опосредованно. Практика судов общей юрисдикции оказала влияние, в
основном, на изменение процедурных норм избирательного законодательства. Суды
общей юрисдикции в своей правоприменительной деятельности выявляют пробельность и
коллизионность избирательно-правовых норм, способствовать преодолению которых
может только законодатель и Конституционный Суд РФ в своей нормотворческой
деятельности.
Кроме того, последние изменения законодательства не только не связаны со
сложившейся судебной практикой, но и, зачастую, идут вразрез с ней.
Условиями, способствующими конфликтному течению практически каждой
избирательной кампании, являются не только пробельность и нечеткость формулировок
избирательного законодательства (вопросы регистрации кандидатов, составления списков
избирателей, предвыборной агитации, процедуры наблюдения за определением итогов
голосования, формулировка оснований признания итогов голосования и результатов
выборов недействительными и др.), но и отсутствие стабильной судебной практики
разрешения избирательных споров на всех уровнях судебной системы, что связано,
прежде всего, со спецификой протекания избирательной кампании и постоянным и
достаточно фундаментальным изменением законодательства о выборах, имеющими не
поступательный последовательный, а скорее «революционный» характер. Обобщение
практики рассмотрения избирательных споров и определение критериев оценки действий
основных субъектов избирательного права позволит осуществлять четкий и
своевременный правовой контроль реализации норм избирательного права,
осуществлением властных полномочий основных организующих субъектов этого
процесса - избирательных комиссий.
7
Считаю, что социальную целесообразность и конституционность произошедших в
2006 году изменений в избирательном законодательстве покажет практика
Конституционного Суда РФ и правоприменительная практика судов общей юрисдикции.
Данные нормы должны пройти проверку на прочность судебного обжалования, поскольку
все правовые механизмы для этого имеются.
В таком случае возникает вопрос о необходимости рассмотрения и анализа
судебной практики в разрезе ее влияния на избирательное законодательство. Ответ
очевиден: процедура судебного обжалования является неким универсальным механизмом,
который позволяет сначала выявить «проблемные» нормы, а затем привести их в
соответствие с Конституцией РФ.
При этом надо понимать, что исходным материалом для позитивного изменения
законодательства являются обращения участников избирательного процесса за защитой
избирательных прав и права на участие в референдуме, что, в свою очередь, естественно,
невозможно без инициативы граждан и их объединений.