Глава I. Понятие системы законодательства
advertisement
СОДЕРЖАНИЕ Введение ...................................................................................................................... 3 Глава I. Понятие системы законодательства ...................................................... 5 Глава II. Систематизация законодательства .................................................... 11 Глава III. Развитие системы законодательства в Российской Федерации ................................................................................................................. 16 Глава IV. Российское законодательство в контексте единого правового пространства России ........................................................................... 23 Заключение ............................................................................................................... 27 Список источников ................................................................................................. 29 3 Введение Понятие системы законодательства, несомненно, продолжает играть свою важную роль в правовой практике и науке права любого современного государства. Можно считать законодательства формировании играет и важную развитии регулирования, в организаций самого и общепризнанным, роль что стабилизирующего общественных обеспечении отношений правомерной государства. сложившаяся и фактора процесса деятельности Достижение такой система в их граждан, стабилизации государственная власть с древних времен видела в установлении единого порядка в стране путем опоры на помощь мудрых обычаев и законов, в обеспечении строгого соблюдения установленного порядка. Во всемирной истории по-разному складывались у тех или иных народов сами законы, обычаи, судебная и административная практика. Но ни одно государство не обходилось без этих важнейших юридических средств обеспечения – порядка и стабильности. Нетрудно отсюда подойти к тому, насколько важным является становление и упрочение системы законодательства в современный период развития страны, связанный с глубокими реформами и кризисными явлениями в сфере государственности, экономики и социальных отношений, а также в области массовой идеологии, сознании и нравственности каждого человека. Идея создания четко скорректированной системы законов и иных нормативных правовых актов как условия достижения стабильности и порядка буквально не сходит со страниц газет и журналов; этой проблеме посвящена работа законодательных, представительных органов, органов исполнительной и судебной власти. Ее провозглашают своей важнейшей заботой избранники народа, политические и общественные деятели. 4 Этой идее посвящены также усилия научной мысли и юридической общественности, объединенные задачей радикальной правовой реформы. Указом Президента России 6 февраля 1995 года положено начало работы по всеобщей систематизации российского федерального законодательства – подготовки и издания Свода законов РФ. Все это свидетельствует о том, что формирование предметной системы законодательства – настоятельная потребность нынешнего этапа развития России на пути к прочной демократии и рыночной экономике. Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данной работы, посвященной институту российского законодательства. Объект исследования – комплекс теоретических и практических вопросов, связанных со становлением им развитием системы российского законодательства. Задачи работы: - дать понятие системы законодательства; - исследовать особенности систематизации законодательства в РФ; - рассмотреть развитие системы законодательства в РФ; - проанализировать российское законодательство РФ в контексте единого правового пространства России. Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы – логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, аналитическая обработка и комментирование нормативного материала. В работе использованы нормы действующего законодательства, а также ряд работ авторов по теории государства и права. Работа состоит из введения, четырех параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений. 5 Глава I. Понятие системы законодательства В теории права под системой законодательства принято понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые, исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач, обладают согласованностью действий и внутренним единством1. Вопрос о системе законодательства как совокупности нормативных правовых актов связан с классификацией и систематизацией правового материала в целях обеспечения его доступности и удобства пользования субъектами и права реализации. Систематизация законодательства – это упорядочение, приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную, целостную систему. Под законодательством в широком смысле понимают совокупность законов и подзаконных актов. Законодательство по уровню юридической силы делится на законы, нормативные указы главы государства и другие. А по сферам регулирования общественных отношений – на гражданское, трудовое, семейное и другие. Система законодательства выступает как результат, следствие систематизации, а также как органическое свойство законодательства. Словари понятие «законодательство» определяют по-разному: как «общность и дух всех постановлений, законов страны»2; «совокупность всех правовых норм, действующих в данном государстве»3; «совокупность законов»4. Как свидетельствует зарубежный опыт, например, исходя из смысла содержания главы VII Конституции ФРГ («Законодательство Федерации») под Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. – С.318; Муханов Р.Т. Теория государства и права. – М.: 2001. – С.328. 2 Даль В. Толковый словарь. – М.: Терра – книжный клуб, 1998. Т.1. – С.1470. 3 Большой энциклопедический словарь/Под ред. А.М.Прохорова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Большая Российская Энциклопедия, 2000. – С.409. 4 Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М.: Русский язык, 1985. – С.179. 1 6 законодательством следует понимать совокупность нормативных правовых актов, принимаемых органами власти5. В теории права законодательство принято рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае законодательство понимается как внешняя форма объективного права, включающая в себя совокупность всех видов нормативных правовых актов, действующих в государстве. Во втором – понятие законодательства сужается лишь до нормативных правовых актов Федерального Собрания РФ, то есть до законов. На практике под законодательством понимается весь спектр правовых норм сверху донизу – от самых общих (законы) до самых конкретных (ведомственных или локальных нормативных актов). Широкое понимание термина «законодательство» - это то, что гораздо более жизненно и что действительно работает на практику. Мировой и отечественный опыт свидетельствуют о том, что развитие системы законодательства и системы права идет по пути их дальнейшей специализации, то есть приобретает не только более предметный, но и обособленный характер. Нельзя не согласиться с точкой зрения С.Л.Зивса, справедливо считающего, что «любой ведомственный акт без каких-либо уточнений и оговорок к законодательству отнести нельзя»6. Государственной Думой РФ на протяжении нескольких лет планируется принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах РФ», получившего название «закон о законах». В одном из проектов предлагался компромиссный вариант трактовки термина «законодательство», отражающий не только федеративное устройство Российского государства, но и четко определяющий его предмет. Конституции государств Европейского союза. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. – С.201207. 6 Зивс С.Л. Источники права. – М.: Наука, 1981. – С.31. 5 7 Федеральное законодательство включает в себя Конституцию РФ7, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и международные договоры, участниками которых является Россия. Законодательство субъектов РФ включает в себя конституции (уставы) субъектов РФ и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления. С точки зрения соблюдения корректности научного подхода следует сразу оговориться о спорности включения в эту систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Однако эта проблема носит абстрактно-теоретический, но никак не практический характер. Федеральное законодательство совместно с законодательством субъектов РФ составляют законодательство РФ (Приложение № 1). Некоторые субъекты Федерации, не дожидаясь указаний из федерального центра, принимают собственные «законы о законах». В частности, такой закон принят в городе Москве. Он предназначен регулировать отношения, связанные с принятием законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы. В нем даны дефиниции понятий законов города Москвы и постановлений Мосгордумы8. Например, Устав города Москвы (ст.9) на конституционно-правовом уровне закрепил систему правовых актов города. Законодательство города Москвы в своей совокупности образуют только ее законы, включая обладающий высшей юридической силой Устав города. К правовым актам города как наиболее общему понятию, применяемому для определения любого принятого уполномоченным органом или должностным лицом акта, имеющего официальный характер и обязательную силу, отнесены: Устав города; иные законы; постановления Мосгордумы; договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти города Москвы; соглашения между органами исполнительной власти РФ и органами Конституция РФ от 12 декабря 1993 года//Российская газета. 25.12.1993. № 237. Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы». – М.: НОРМА, 2002. – С.27. 7 8 8 исполнительной власти города Москвы; акты мэра и правительства Москвы, а также органов и должностных лиц исполнительной власти города «в установленных законом случаях»9. Неоднозначность в подходе к понятию законодательства прослеживается и при анализе структуры журнала «Вестник законодательства РФ». Он содержит следующие разделы: законы РФ; решения палат Федерального Собрания; указы Президента России; постановления Конституционного Суда РФ; решения и постановления Правительства РФ. Система законодательства, как и система права, носит объективный характер. Ее содержание, в конечном счете, определяется не только материальными и социальными условиями жизни общества. Одна из определяющих характеристик принадлежит характеристике сущности самого государства и задачам, которые оно решает на конкретном этапе исторического развития, а также роли мирового сообщества. Общая система законодательства выступает не только как результат, следствие систематизации, но и как органическое свойство законодательства. Особенностью формирования законодательства РФ, позволившей ей достичь достаточно высокой степени системности, является то, что оно создается на базе ранее принятых концепций, отражающих роль и место России в мировом сообществе, а также собственный и международный опыт в этой сфере. Например, для того, чтобы вступить в ВТО, Россия должна привести свое законодательство в соответствие с требованиями этой организации. Для этого потребуется принять заново или внести соответствующие изменения почти в 60 нормативных правовых актов. Нормы законодательства с учетом системной взаимозависимости отражают разные уровни внутрисистемных связей. Их юридическая сила характеризует внутреннюю соотносимость не только нормативных правовых актов, но и создаваемой при этом системы специальных субъектов реализации и объема их полномочий. 9 Комментарий к Уставу города Москвы. – М.: Норма, 2002. – С.22-25. 9 В основе системы законодательства лежит нормативный правовой акт, оформляющий решение полномочного органа государства. Юридическая сила нормативного акта определяется тем, в какую внешнюю форму он облачен – прежде всего закона или какого-либо подзаконного акта. Система законодательных актов представляет собой иерархию по признаку внешней формы. В основе этой системы лежит иерархически важный акт – конституция государства. Система законодательства постоянно развивается. Законодательство должно быть внутренне согласованным, логичным. Это достигается с помощью систематизации. Системность законодательства специалистами рассматривается не только как один из основных факторов повышения его качества и результативности воздействия на регулирование общественных отношений, но и как показатель качества законотворческой работы Федерального Собрания РФ. Общие упреки к качеству системы законодательства сводятся к следующим: бессистемность, внутренняя противоречивость, излишняя множественность нормативных правовых актов10. Это же следует отнести и к характеристике системы чрезвычайного законодательства. Изменения, происходящие в системе законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интеграции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования. Изменения системы обычного и чрезвычайного законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объемах, во всех трех ее структурных образованиях: иерархической, федеративной и отраслевой. Право, являясь отражением жизненных реалий, находится в постоянном развитии. Государство посредством процесса нормотворчества отслеживает происходящие в обществе тенденции и с учетом собственных интересов придает 10 им обязательный характер. Законодательство в силу своей Системность законодательства как фактор повышения его качества//Государство и право. 2002. № 8. – С.5-15. 10 непосредственной связи с практической деятельностью субъектов права более оперативно, нежели правовая система, путем установления обязательных правил поведения отражает постоянно происходящие процессы в общественной жизни. В основе системы законодательства лежит нормативный правовой акт, оформляющий решение полномочного органа государства. К нормативному акту применено понятие внешней формы права. Юридическая сила нормативного акта определяется тем, в какую внешнюю форму он облачен прежде всего – закона или какого-либо подзаконного акта. Система законодательных актов представляет собой иерархию по признаку внешней формы. В основе этой системы лежит иерархически важный акт – конституция государства. Система Законодательство должно законодательства быть внутренне постоянно согласованным, развивается. логичным. Обеспечение согласованности правовых норм, устранение противоречащих друг другу и дублирующих нормативных правовых актов достигается с помощью систематизации законодательства. 11 Глава II. Систематизация законодательства Основным элементом системы законодательства является отрасль законодательства – системная совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу сходных общественных отношений. Построение системы законодательства (позитивного права) может основываться на различных принципах. В основном законодательство строится с учетом отраслевого принципа (гражданское, уголовное и другие отраслевые законодательства издаются применительно к конкретной сфере правового регулирования). Однако могут быть и нормативно-правовые акты, содержащие правовые нормы разных отраслей права. Например, Закон РФ «Об охране окружающей среды» содержит нормы разных отраслей права. В основу построения системы законодательства может быть положен и такой критерий, как юридическая сила нормативно-правовых актов. В таком случае нормативные акты располагаются в определенной иерархии, где на первом месте находятся нормы, имеющие высшую юридическую силу. В данном случае – это нормы конституционного права. В государствах, где есть форма федеративного устройства, система законодательства строится с учетом принципа федерализма – федеративное законодательство и законодательство субъектов, входящих в состав федерации. Ведущее место здесь занимает федеративное законодательство, которое находится в ведении федеральной власти (Россия, Германия, США). Систематизация законодательства – это упорядочение нормативноправовых актов, приведение их в единую согласованную систему. Систематизация законодательства осуществляется в целях облегчения пользования нормативным материалом и его дальнейшего совершенствования. 12 Систематизация законодательства происходит на основе отраслей права, которые складываются объективно исторически. В наибольшей степени зависимость систематизации законодательства от объективно существующей системы права проявляется при кодификации. Существуют два вида систематизации: инкорпорация и кодификация. Однако в научной литературе выделяют и такой вид систематизации, как консолидация (Приложение № 2). Инкорпорация – это вид систематизации, то есть такое упорядочение, которое, во-первых, не затрагивает содержания инкорпорированных правовых актов и, во-вторых, происходит без учета отраслей права, которые существуют объективно. Можно провести инкорпорацию в хронологическом порядке, но она может быть проведена и по отраслям права. Инкорпорация – это низшая форма систематизации, при которой нормативные акты объединяются в единые сборники или собрания в определенном порядке: алфавитном, хронологическом или предметном. Нормативные акты, объединяемые при инкорпорации, не подлежат никаким изменениям или дополнениям. Главная задача здесь состоит в том, чтобы расположить их в определенной последовательности, чтобы можно было удобно пользоваться ими не только юристам, а всем категориям населения. Высшая ступень систематизации законодательства – кодификация. Речь идет о создании кодексов. Кодификацию осуществляют по отраслям права. При создании создаются кодексов и по происходит отраслям обновление законодательства законодательства. (Трудовой Кодексы кодекс РФ). Кодификация – это деятельность нормотворческих органов государственной власти, направленная на создание нового нормативно-правового акта, призванного регулировать определенные общественные отношения. При кодификации не только собирается нормативный материал, но и устраняются противоречия в системе норм права, вносятся новые правовые положения, отвечающие требованиям времени. Кодификация осуществляется только 13 органами, издающими нормативно-правовые акты, а инкорпорацию может провести любая организация либо частное лицо. Консолидация является особым видом систематизации, при которой объединяются два или несколько нормативно-правовых актов, имеющих один и тот же предмет правового регулирования, в единый нормативный акт. Однако при консолидации содержание отдельных нормативно-правовых актов не изменяется и не дополняется, а в прежнем виде включается в новый правовой акт. Консолидация может послужить промежуточным этапом между инкорпорацией и кодификацией. В настоящее время теория государства и права изучает и представляет нам несколько видов систематизации законодательства, предлагая: кодифицировать закон, консолидировать его, вести инкорпорацию норм права либо заниматься учетом. Но не все эти формы систематизации законодательства мы используем сегодня. Исторический процесс развития нашего государства привел к тому, что сейчас мы занимаемся государственной или учетом частной норм права организации, в рамках также мы какой-либо занимаемся кодификацией законодательства, для этого в кадровой политике используется функция так называемого кодификатора, изучающего вносимые изменения и дополнения современного законодательства, а также новые нормативные акты. Но в своей деятельности мы не выходим на уровень всей государственной правовой системы, а делаем это ограниченно, в рамках одной структуры. Почему так происходит, а как же систематизация всего законодательства нашей страны? Каждая из форм предполагает свое использование в узком либо широком масштабе и применима либо к локальным нормам права, либо ко всему законодательству страны. Но со времен Николая I, когда кодификация российского законодательства 1835 г. под руководством Михаила Михайловича Сперанского стала своего рода обобщением нескольких столетий жизни Русского государства начиная с Соборного уложения 1649 г., больше ни один 14 правитель не решился пойти на такой шаг построения правовой базы государства. Хотя при составлении Собрания законов 1835 г. исключались недействующие законы, устранялись коллизии, законы располагались по отраслям права, по-новому формулировались многие законодательные положения. Но почему, меняя старый закон на новый, внося в него изменения и дополнения, мы не задумываемся о том, что на сегодняшний день мы вышли на ступень развития, когда право строит общество и возникает вперед него, заставляя общество вступать в рамки закона, а не строить закон по своим моральным принципам и ставить его на место служителя и хранителя обычаев и принципов, сложившихся задолго до рождения правовых норм и ставших на первое место, оставив далеко позади общество и мораль? На сегодняшний день наше законотворчество вышло на тот уровень, когда стало суверенным от гражданина и жизни общества. Гражданин получает новый закон либо его изменения и дополнения и затем меняет обычаи своей жизни, подстраиваясь под этот закон. Сначала государство представляет нам новый налог, а затем предлагает изменить свою деятельность либо свою социальную ступень ради уплаты этого налога, и не дай бог быть привлеченным к ответственности за его неуплату. Государство пропагандирует и вводит в нашу жизнь страхование как обязательное, так и добровольное, тем самым узаконив его в нормах права, но немного забыв о том, что помимо выгоды есть еще и риск гражданина, попав под который мы пишем претензии и исковые заявления на страховые компании, изощряясь найти в нормах права хоть слово о сроках и гарантиях возмещения страховой выплаты. Государство привлекает иностранные инвестиции, предлагает вложить денежные средства в развитие российских технологий, хотя в случае их несостоятельности в федеральном бюджете вдруг оказывается пробел и коллизия, при которой «возмещение ущерба иностранному инвестору» как статья расходов бюджета не предусмотрена. Все это коллизии современного законодательства, но нашему государству исторически необходима кодификация законодательства, 15 после того как страна пережила ХХ в. с его потрясениями и коренными изменениями как социальной, так и экономической сферы жизни. Также переход к новой экономике, политическим отношениям и выход на мировую арену – все это является рычагом движения законотворчества страны к построению правового государства, сущность которого невозможна без верховенства закона, когда принимаемые в государстве законы являются правовыми, то есть отражают действительные интересы и потребности большинства населения. Законотворческий процесс неумолимо приходит к тому, что норм права становится все больше, а утратившие силу все еще не выходят из обихода и находятся в процессе соблюдения, использования и исполнения, хотя наряду с этим правоприменительные органы стараются более тщательно и грамотно толковать новый закон. Первоначально необходимо избавиться от стремления успеть все и за всеми на мировом уровне, внося новшества в жизнь граждан, независимо от потребности в этих новинках. Необходимо осуществить редакционную обработку законодательства, устранить действующие противоречия и сделать российское законодательство не постоянно меняющимся с невероятной скоростью, а поставить его на уровень бытия граждан, сделать его реализацию простой и понятной для любого субъекта права. Не делать реализацию права трудоемкой и объемной работой, требующей анализа, синтеза, а порой просто волокиты недействующих и утративших силу норм права. Кодификация законодательства на сегодняшний день – один из самых верных способов достижения оптимальности в работе всего аппарата власти и упорядочения жизненных процессов современного общества. На современном этапе развития нашего государства, когда мы располагаем несколькими поисково-правовыми системами, инновационными технологиями и большим штатом практикующих юристов, необходимо собрать все эти силы и вовлечь их в построение правового государства Российская Федерация. 16 Глава III. Развитие системы законодательства в РФ Развитие системы законодательства, как и системы права, представляет собой сложный диалектический процесс, в котором подчас сталкиваются противоположные тенденции. Процесс дифференциации правового регулирования проявляется прежде всего в разделении самой системы права на отрасли, подотрасли, институты и субституты. Именно эти процессы преобладали до 90-х годов XX века в развитии рассматриваемых систем нашей страны. Это привело, в частности, к появлению таких новых отраслей, как право социального обеспечения, которое отпочковалось от трудового права; бюджетное (финансовое) право, вычленившееся из административного, и др. «Набор» отраслей права, приводимых в учебниках по теории права, совпадает далеко не во всем, как с точки зрения их наименования, так и количественно. Причин этому несколько. Далеко не всегда удается провести разграничения между отраслями и подотраслями права. Например, уголовно-исполнительное право, которое является как бы продолжением уголовного права, некоторые ученые считают подотраслью уголовного права. Однако, по мнению большинства специалистов, уголовно-исполнительное право – самостоятельная отрасль, имеющая свой предмет, своих субъектов, свой специфический метод регулирования: воспитание, поощрение в сочетании с методом власти и подчинения. Обращающиеся к системе права исследователи и практики часто именуют отраслью права то, что в действительности является отраслью законодательства, и наоборот. В науке весьма распространены попытки искусственного привнесения в процессе структурирования системы права присущего ей на уровне отраслей и подотраслей признака комплексности. Так, «сельскохозяйственное право» (термин, употребляемый наукой и практикой) существует в виде обширного 17 массива нормативных правовых актов, специализированных на регулировании отношений в аграрном секторе. Они включают в себя нормы ряда отраслей права: административного, финансового, гражданского, земельного, трудового. Условность наименования «сельскохозяйственное право» очевидна, так как не принято какие-то массивы законодательства именовать промышленным правом, торговым правом или коммерческим правом, хотя такие комплексы возможны. Среди ученых-правоведов по-прежнему отсутствует единство точек зрения на признание некоторых отраслей права комплексными (предпринимательское, хозяйственное, муниципальное...). Противники этой точки зрения достаточно обоснованно считают, что комплексным может быть только законодательство, предназначенное регулировать определенные сферы общественных отношений. Их отдельные нормы могут одновременно использоваться различными отраслями права11. Процесс развития системы права происходит не только за счет уточнения и конкретизации имеющихся о ней научных выводов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие изменений, которые претерпевают сами общественные отношения. Одни отрасли и институты утрачивают значение. И наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права. В современных условиях колхозное право утратило статус отрасли. Экологическое право, наоборот, из подотрасли земельного права превратилось в основной компонент системы права России. Перераспределение сферы правового регулирования между отраслями права может быть связано также со становлением и развитием комплексных межотраслевых «пограничных» институтов, образующихся на стыке смежных однородных гражданского отраслей и права, трудового, например гражданского административного и и семейного, налогового и др. Зенин И.А. Место «предпринимательского права» в системе российского частного права//Законотворчество, законодательство и правоприменение (актуальные проблемы): Доклады и сообщения III Международной научно-практической конференции (Москва, 2003. 16 мая)/Под ред. А.В.Хорошилова, А.А.Романова, В.Н.Белоновского. – М.: МЭСИ, 2003. – С.36-46. 11 18 «Пограничные» институты характеризуются наличием между нормами отраслей права, образующими данный институт, подвижной предметнорегулятивной связи. Чаще всего эта связь проявляется в том, что на предмет одной отрасли права накладываются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли, как это имеет место в институте возмещения вреда, причиненного жизни либо здоровью работника при исполнении им своих трудовых обязанностей. Межотраслевые «пограничные» институты возникают также как следствие тесного смыкания и известного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования смежных однородных отраслей права. В результате на границе регламентирующие единое указанных по отраслей существу образуются общественное зоны, отношение, обладающее, однако, в определенных своих частях оттенками, модификациями, обусловленными спецификой той или иной отрасли. Именно в результате такого взаимодействия образовались «пограничные», смежные с гражданским правом институты семейного права – совместная собственность супругов и брачный договор. Изменения, происходящие в системе законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интеграции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования. Изменения системы законодательства можно наблюдать, хотя и в разных объемах, во всех трех ее структурных образованиях: иерархической, федеративной и отраслевой. В иерархической подсистеме на протяжении последнего десятилетия наблюдается дальнейшее увеличение множественности нормативных актов. В начале этого периода речь шла преимущественно о нежелательном увеличении в общем объеме действующих нормативных правовых актов удельного веса подзаконных актов, прежде всего ведомственных. Сейчас картина несколько иная. 19 По-прежнему недостаточно упорядочен вопрос о соотношении законов и указов, подзаконности последних и праве Президента РФ восполнять пробелы, имеющиеся, по его мнению, в законодательстве. В федеративной структуре законодательства заметным явлением стал фактический отказ от такой формы федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регионов, как Основы законодательства. На их место приходят кодексы. Не разрешен пока законодательно и существенный для построения и функционирования федеративной структуры законодательства вопрос о правовой природе соглашений между органами исполнительной власти РФ и ее субъектами по вопросам разграничения компетенции, число которых все время возрастает. Сильное воздействие изменений, происходящих в системе права, испытывает отраслевая структура законодательства. Подобно системе права в системе законодательства можно одновременно зафиксировать проявление процессов и интеграции, и дифференциации. Под влиянием последних сформировались, например, такие отрасли и подотрасли законодательства, как избирательное законодательство, об охране здоровья, образовании, пенсионное и др. Все больший вес и значение приобретает чрезвычайное законодательство, введение которого в действие начинается с предотвращения чрезвычайных ситуаций. Если профилактика недостаточна, то ее воздействие направлено на пресечение и ликвидацию вредоносных последствий. О значимости интеграционных процессов в системе законодательства можно судить по тому, в какой мере его эффективность зависит от завершенности процессов формирования тех или иных законодательных массивов (комплексов). К общим тенденциям развития системы законодательства РФ необходимо отнести следующие: 1. Устойчивая тенденция по приведению всего массива законодательства РФ в строгое соответствие с требованием норм Конституции РФ. 20 2. Принятие последовательных мер, направленных на приведение норм законодательства субъектов РФ в соответствие требованиям, изложенным в федеральном законодательстве РФ. 3. Формирование новых отраслей и комплексов законодательства, соответствующих задачам, стоящим перед Российской Федерацией. Этот процесс носит постоянный характер. 4. Наполнение новым содержанием действующего законодательства РФ. Общими тенденциями развития системы права РФ являются следующие: 1. Постепенное изменение акцентов в соотношении «человек и право» в пользу человека с предоставлением ему реальных возможностей, провозглашаемых на конституционном уровне прав и свобод («очеловечивание права»). 2. Децентрализация правового регулирования посредством более точного определения предметов ведения между субъектами РФ и федеральным центром, а также разработка правового механизма его реализации. 3. Интеграция международного права в правовую систему РФ. Это влечет за собой необходимость приведения национальной правовой системы в соответствие с принципами и требованиями, содержащимися в нормах международных организаций. Все более активное развитие рыночных отношений в России повлекло за собой необходимость совершенствования правовой регламентации действий субъектов этих отношений. Это повлекло за собой обособление корпоративного законодательства и придание ему системного характера. Процесс формирования относительно нового для России вида законодательства носит не всегда последовательный и логически поступательный характер. В целом он идет по следующим направлениям: формирование правового поля для участников рыночных отношений; предоставление им возможностей реализовать свои планы в экономической сфере; разработка системы мер юридического воздействия на лиц, нарушающих установление правила поведения. 21 На современном этапе специалистами выделяются две причины недостаточно эффективного развития корпоративного законодательства в России: 1. Отсутствие в стране необходимой среды, включающей в себя наличие организаций, объединяющих независимых директоров, или выработка традиций коллегиального принятия решений. 2. Снижение темпов судебных реформ в 2005 году. В силу значимости роли судебной власти этот фактор тормозит не только корпоративную реформу, но затрагивает и ряд других секторов общественной жизни. По инициативе Правительства России в 2006 году была разработана концепция развития корпоративного законодательства, которая своей направленностью имеет решение насущных проблем российского бизнеса. Например, нежелание большинства компаний быть «прозрачными» в своей деятельности приобрело массовый характер и является одним из препятствий дальнейшего привлечения инвестиций. На конец марта 2006 года накопленный иностранный капитал в экономике России по данным Росстата составлял 113,8 млрд. долл. В мировой энергетической отрасли 12 российских компаний входят в список 400 крупнейших компаний. Однако на открытом рынке продаются акции только четырех из них. В финансовой отрасли из 32 компаний, входящих в подобные списки, деятельность только одной носит публичный характер. В сфере потребительских товаров и услуг только 4 из 77 компаний соответствующего списка следует отнести к открытым. Одним из показателей несовершенства корпоративного законодательства России являются силовые захваты (рейдерство) одной из сторон спорной собственности, или так называемые «корпоративные захваты». В МВД России на основе имеющихся материалов пришли к следующему выводу. «Фактически нет ни одного хозяйствующего субъекта, который мог бы чувствовать себя в полной безопасности. Рейдерским нападениям подвергаются как промышленные гиганты, так и научно-исследовательские институты, банки, 22 предприятия малого и среднего бизнеса, розничная торговля, общественное питание, сфера услуг. И тенденции к сокращению захватов не наблюдается»12. Углубление рыночных отношений влечет за собой необходимость формирования новых отраслей законодательства, практическая надобность в которых не наблюдалась в рамках плановой экономики Советского Союза. Сейчас в основе этого лежат экономические факторы. 12 Граник И. От рассвета до захвата//Коммерсантъ. 2006. 28 апреля. 23 Глава IV. Российское законодательство в контексте единого правового пространства России Одним из важнейших условий успешности идущего в России общественно-политического строительства, итоговой целью которого названо построение правовой государственности при развитом гражданском обществе, является создание стабильного и эффективного, сбалансированного по вертикальным и горизонтальным внутренним связям законодательства, которое способно обеспечить гармоничное развитие и взаимодействие Федерации и ее субъектов. Относительно недавно проблематика законодательства и его системы в юридической науке стала коррелировать с достаточно новым термином – «правовое пространство». В качестве основного из идеальных (желательных) состояний явления, обозначенного данным термином, учеными и политиками называется «единство». Законодательство РФ – это совокупность всех действующих (вступивших в законную силу и не прекративших действия) на территории РФ нормативноправовых актов и иных форм права. Законодательство РФ включает в себя: - федеральное законодательство – нормативные правовые акты, принятые и изданные федеральными органами законодательной власти, главой государства и органами исполнительной власти либо принятые в результате всероссийского референдума, а также постановления Конституционного Суда РФ; - межрегиональное законодательство, включающее в себя нормативные договоры РФ с субъектами и субъектов между собой, а также управленческие соглашения; - региональное законодательство – законодательство субъектов РФ – нормативные правовые акты, принятые и изданные органами государственной власти субъектов РФ либо принятые в результате регионального референдума, а также постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ; 24 - местный уровень законодательства – нормативные правовые акты, принятые и изданные органами местного самоуправления (муниципальные нормативные правовые акты), а также принятые в результате местного референдума. Важнейшим свойством законодательства, обеспечивающим его регулятивные возможности, во многом обусловливающим его эффективность, является системность. Система законодательства – это внутренняя структура, общность элементов законодательства в их единстве, взаимосвязях и взаимодействиях, опосредующая систему права и являющаяся нормативноправовой основной правовой системы государства. Важной характеристикой правового пространства РФ является его системно-структурный характер. В этой связи требуется сопоставление категории «правовое пространство» с устоявшимися уже категориями «правовая система», «система права» и «система законодательства». Правовая система представляет собой, во-первых, систему четко структурированную, включающую в себя вполне определенный набор элементов – реальных явлений и институтов социально-правовой действительности в их взаимосвязях и взаимоопосредованиях. Во-вторых, систему динамическую, что проявляется как во внутренних взаимодействиях, «работе» элементов системы, так и во взаимодействиях (например, с данной системой системы с другими социального социальными «неправового» системами регулирования, с политической системой общества, с гражданским обществом, с экономической системой, с цивилизационно-культурным комплексом и т.д.). В состав статической стороны правовой системы включается в качестве ее «стержня», несущей конструкции система правовых норм, выраженная в законодательстве. Ю.А.Тихомиров в заглавии своей статьи оперирует понятием «правовая сфера общества», однако фактически текст содержит характеристику правовой системы. Как представляется, понятие «правовая сфера», будучи достаточно близким к понятию «правовое пространство», тем не менее не совпадает с ним и несет собственную смысловую нагрузку. Если «правовое пространство» 25 имеет более инструментальный характер и охватывает набор явлений и процессов сугубо юридического характера, а также правил их существования и осуществления, то «правовая сфера» имеет в большей степени социологический смысл и обозначает не столько сами правовые явления и процессы, правила и принципы, сколько ту сферу общественного бытия, в которую право проникает с целью воздействия, урегулирования. В данном случае имеется выход на еще одну категорию – «правовая жизнь». Правовая жизнь представляет собой простую совокупность всех форм юридического бытия общества, а не систему. Помимо прочих, в содержание правовой жизни входят явления и процессы негативного характера (правонарушения, факты злоупотребления правом, правотворческие, правоинтерпретационные и правоприменительные ошибки и т.п.), а также юридические случайности, отклонения от нормы, стихийные явления и процессы правовой действительности. Все они, являясь неизбежными, не являются желательными. «Правовая жизнь» - это понятие предельно широкое, которое следует трактовать не как «жизнь права» (дословная трактовка может привести к такому ошибочному решению), а как «жизнь личности, групп лиц, общества в целом в правовой сфере». Понятие «правовая сфера» имеет как юридическое, так и социологическое содержание. Оно трансформируется и на правовую жизнь (как жизнь, протекающую в правовой сфере). Правовая система – это наиболее осязаемая, нормативно-институциональная, а также отчасти идеологическая часть правовой сферы общества, в которой концентрируются самые сущностные черты национального права в тот или иной момент политико-правового существования конкретного государственно- организованного общества. Динамические (деятельностные) характеристики правовой системы и любые иные процессы, протекающие в правовой сфере, образуют правовую жизнь. «Легальная», сконструированная государством во взаимодействии с гражданским обществом, протекающая в желательном режиме правовая жизнь имеет определенные рамки, границы: как границы в переносном значении, то есть пределы вмешательства права в социальную 26 жизнь, внутри которых сконцентрирована правовая сфера жизнедеятельности общества, так и границы в прямом «политико-географическом» значении, то есть определенные пространственные рубежи действия правовой системы и ее элементов, в первую очередь норм права и иных элементов системы права, внешне объективированных в системе законодательства. Существование этих двоякого рода границ и позволило ввести в научный и в практический политико-правовой оборот категорию «правовое пространство». Таким образом, правовое пространство – это область действия всех элементов правовой системы конкретного государства, имеющая социальноюридические (пределы правового регулирования) и политико-географические (территориально-государственные) границы. Наибольшее прикладное значение категория правового пространства имеет по отношению к законодательству. Правовое пространство любого суверенного государства должно обладать определенными характеристиками; территориальному устройству в условиях государства сложного требования по к своему правовому пространству усложняются, а на первый план выходит задача обеспечения единства правового пространства. 27 Заключение Система права и система законодательства – это разные понятия. При этом они – две стороны одного и того же феномена – объективного права. Система законодательства – единый по своей социальной направленности и назначению в общественной жизни комплекс всех действующих нормативных правовых актов государства, разделяемый на составные части отрасли в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизни, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системе органов государства. Система законодательства представляет собой результат целенаправленной деятельности законодателя, формирования им всего массива нормативных актов. В отличие от системы права, имеющей объективный характер, она отличается тем, что на ее формирование значительное влияние оказывает субъективный фактор, обусловленный потребностями юридической практики, динамикой развития общественной жизни. В основе системы законодательства РФ лежит нормативный правовой акт, оформляющий решение полномочного органа государства. Юридическая сила нормативного акта определяется тем, в какую внешнюю форму он облачен – прежде всего закона или какого-либо подзаконного акта. Система законодательных актов представляет собой иерархию по признаку внешней формы. В основе этой системы лежит иерархически важный акт – конституция государства. Система законодательства постоянно развивается. Законодательство должно быть внутренне согласованным, логичным. Это достигается с помощью систематизации. Система законодательных актов представляет собой иерархию по признаку внешней формы. В основе этой системы лежит иерархически важный акт – конституция государства. Система законодательства постоянно 28 развивается. Законодательство логичным. Обеспечение должно быть внутренне согласованным, согласованности правовых норм, устранение противоречащих друг другу и дублирующих нормативных правовых актов достигается с помощью систематизации законодательства. Основным элементом системы законодательства является отрасль законодательства – системная совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу сходных общественных отношений. К общим тенденциям развития системы законодательства РФ необходимо отнести следующие: - устойчивая тенденция по приведению всего массива законодательства РФ в строгое соответствие с требованием норм Конституции РФ; - принятие последовательных мер, направленных на приведение норм законодательства субъектов РФ в соответствие требованиям, изложенным в федеральном законодательстве РФ; - формирование новых отраслей и комплексов законодательства, соответствующих задачам, стоящим перед Российской Федерацией. Этот процесс носит постоянный характер; - наполнение новым содержанием действующего законодательства РФ. Несомненно, важнейшим условием успешности идущего в России общественно-политического строительства, итоговой целью которого названо построение правовой государственности при развитом гражданском обществе, является создание стабильного и эффективного, сбалансированного по вертикальным и горизонтальным внутренним связям законодательства, которое способно обеспечить гармоничное развитие и взаимодействие Федерации и ее субъектов. 29 Список источников: 1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года//Российская газета. 25.12.1993. № 237. 2. Закон города Москвы от 14 декабря 2001 года 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы». – М.: НОРМА, 2002. 3. Большой энциклопедический словарь/Под ред. А.М.Прохорова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Большая Российская Энциклопедия, 2000. 4. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. – М.: Юриспруденция, 2000. 5. Граник И. От рассвета до захвата//Коммерсантъ. 2006. 28 апреля. 6. Даль В. Толковый словарь. – М.: Терра – книжный клуб, 1998. 7. Зенин И.А. Место «предпринимательского права» в системе российского частного права//Законотворчество, законодательство и правоприменение (актуальные проблемы): Доклады и сообщения III Международной научно-практической конференции (Москва, 2003. 16 мая)/Под ред. А.В.Хорошилова, А.А.Романова, В.Н.Белоновского. – М.: МЭСИ, 2003. 8. Зивс С.Л. Источники права. – М.: Наука, 1981. 9. Комаров С.А. Общая теория государства и права. – М.: 1996. 10. Комментарий к Уставу города Москвы. – М.: Норма, 2002. 11. Конституции государств Европейского союза. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. 12. Корельский В.М., Перевалов В.Д. Теория государства и права. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. 13. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юристъ, 2004. 14. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. – М.: Маркет ДС, 2007. 15. Морозова Л.А. Теория государства и права. – М.: 2002. 16. Муханов Р.Т. Теория государства и права. – М.: 2001. 17. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Издательская группа НОРМАИНФРА*М, 1999. 18. Общая теория государства и права. Академический курс. В 2 т. Т.2/Отв.ред. М.Н.Марченко. – М.: 1998. 19. Общая теория права. Курс лекций/Под общ.ред.проф.В.К.Бабаева. – Н.Новгород: 1993. \ 20. Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М.: Русский язык, 1985. 21. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов/Под общ. ред. В.С.Нерсесянца. – М.: 2002. 22. Системность законодательства как фактор повышения его качества//Государство и право. 2002. № 8. 30 23. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов/Под ред. С.С.Алексеева и др. – М.: 1998. 24. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов/Под ред. А.С.Пиголкина. – М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. 25. Теория права и государства/Под ред. В.В.Лазарева. – М.: 2002. 26. Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. Учебное пособие. – М.: Институт государства и права РАН, 2003.
