Тарханов М. * Модели разграничения властной

М. ТАРХАНОВ
МОДЕЛИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ВЛАСТНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Центральной проблемой всех федераций, по мнению большинства
исследователей, является
распределение компетенции между органами
власти различных уровней. Львиная доля взаимоотношений между органами
власти разных уровней в большинстве федеративных государств связана
именно
с
размежеванием
осуществлением,
что
полномочий,
превращает
а
также
федерализм
в
их
практическим
"систему
частично
совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий", которая в
гораздо большей степени отвечает: критерию демократического управления,
нежели
нависающая
над
обществом
система
бюрократической
администрации.1 Это сложная проблема для любой федерации, единого
рецепта решения которой нет и быть не может, поскольку различные
исторические, политические, социальные, экономические и прочие условия
жизни в разных странах порождают и различные модели федерализма.
Полномочия, которые имеют принципиальное значение для самого
существования общества, государства, их жизнедеятельности, единства
государства, целостности его экономического и правового пространства
(оборона,
международные
отношения,
границы,
кредитно-финансовая
система, основные виды транспорта и связи и др.), для регулирования основ
правового
статуса
объединений,
в
человека
и
конституциях
гражданина,
закрепляются
общественных
как
и
иных
исключительные
полномочия федерации (государства).2
Другие полномочия могут быть распределены между федерацией и ее
См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между
уровнями публичной власти: зарубежный опыт// Журнал российского права. - 2003. - N 4.
2 См.: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование / В.Е. Чиркин. – М.: Норма : ИнфраМ, 2011. – С. 239.
1
субъектами по-разному. В научной литературе обосновано довольно много
различных подходов к классификации моделей распределения полномочий в
рамках федерации, построенных на различных критериях (наличие (или
отсутствие) сферы совместного ведения, количество субъектов обладания
компетенцией, конституционное закрепление перечня предметов ведения и
полномочий за тем или иным субъектом правоотношений, количество
субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного
ведения и т.д.).
Самый
простой
подход
рассматривает
две
модели
наделения
юридическими полномочиями органов власти различных федеральных
уровней: дуалистическую и интегрированную, одновременно предполагая их
различное сочетание в зависимости от конкретных условий разных стран. В
соответствии с дуалистической (или классической) моделью каждому
уровню власти отводятся разные полномочия, в соответствии с которыми на
каждом уровне реализуются и администрируются разные программы.
Интегрированная
же
компетенций;
этом
в
модель
случае
предусматривает
власти
субъектов
много
совместных
федерации
часто
осуществляют администрирование программ и законов, принятых на уровне
центрального правительства.3 Такая модель также именуется кооперативной
или конкурентной (Германия, Нигерия, Россия и др.). По словам В.Е.
Чиркина, различия между ними имеют в основном теоретическое значение.
Внешне в конституциях обе эти модели имеют одно и то же выражение:
закрепляются
исключительные
полномочия
федерации
(государства),
совместные полномочия федерации и ее субъектов (сферы отношений,
которые могут регулироваться и федерацией, и ее субъектами, если эти
отношения не урегулированы федерацией). Остальные предметы ведения и
полномочия
закрепляются
за
субъектами
федерации.
Кооперативная
концепция совместных полномочий ставит во главу угла сотрудничество
См.: Андерсон Дж. Федерализм: введение/ Дж. Андерсон; [Пер. с англ. А.Куряева, Т.
Даниловой]. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2009. - С. 32
3
федерации и ее субъектов, конкурирующая — то, что при использовании
совместных полномочий приоритет должен отдаваться тому уровню, где
такие полномочия могут осуществляться наиболее целесообразным образом.
Здесь федерация и ее субъекты конкурируют между собой, с чем связаны и
соответствующие финансовые потоки для осуществления полномочий. В
Индии используется более сложная система, когда конкретные полномочия
распределены по трем уровням: исключительные полномочия федерации,
совместные, исключительные полномочия штатов.4
В
совместном
издании
Федерального
Собрания
РФ
и
РАН
«Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в
зарубежных странах» (1995 г.) способы разграничения властной компетенции
анализируются
раздельно
по
сферам
исключительной
компетенции
субъектов федерации и совместной компетенции федерации и ее субъектов.
Исключительные полномочия федерации, как правило, исчерпывающим
образом установлены федеральными конституциями.5
Способы изложения предметов ведения субъектов федерации в разных
странах различные: они могут не перечисляться специально, в этом случае к
ним относятся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению
федерации.6 Например, согласно X поправке к Конституции Соединенных
Штатов Америки, полномочия, не предоставленные данной Конституцией
Соединенным
Штатам
и
не
запрещенные
для
отдельных
штатов,
сохраняются соответственно за штатами или за народом.7 Конституция
Объединенных Арабских Эмиратов от 2 декабря 1971 года в статье 122
закрепляет, что эмираты обладают юрисдикцией по всем вопросам, которые
не отнесены к исключительному ведению Федерации согласно положениям
См.: .: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование / В.Е. Чиркин. – М.: Норма : ИнфраМ, 2011. – С. 239-240.
5
См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных
странах. – М., 1995. - С. 11.
6
См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных
странах. - С. 11.
7
См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В.
Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2003. - С. 392.
4
статей 120 и 121 Конституции.8 Конституция Исламской Республики
Пакистан от 12 апреля 1973 года закрепляет положение (статья 142 пункт
«с»), согласно которому провинциальное собрание может, а Меджлис-е-шура
(парламент) не может принимать законы по любым вопросам, не
перечисленным ни в федеральном законодательном списке, ни в совместном
законодательном списке.9 Конституция Российской Федерации, как известно,
также следует этому методу: статья 73 закрепляет положение о том, что вне
пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти.
Конституция Мексики от 5 февраля 1917 года (с последующими
изменениями), закрепляя указанный подход, т.е. отнесение к полномочиям,
принадлежащим
штатам,
тех
полномочий,
которые
специально
не
отнесенные Конституцией к компетенции федеральных властей, вместе с тем
содержит оговорку относительно вопросов, которые «ни в коем случае» не
могут решаться штатами (статьи 117-119 мексиканской Конституции). Так,
штаты не могут заключать союзы или вступать в договоры или коалицию с
другим штатом или с иностранными державами; выдавать каперские
свидетельства или предоставлять разрешение на репрессалии; чеканить
монету, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу;
облагать пошлинами лиц или товары, переходящие транзитом через их
территорию; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлинами ввоз на
их территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных
товаров; устанавливать пошлины или налоги с оборота или потребления
отечественных или иностранных товаров подлежащие взиманию местными
Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации : Норма, 2010. – Том 1. – С. 449.
9
См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации : Норма, 2010. – Том 2. – С. 665.
8
таможнями, подвергать эти товары досмотру или требовать, чтобы они
сопровождались документами; издавать и применять законы или фискальные
распоряжения, устанавливающие различие в области налогообложения или
иных требований в зависимости от отечественного или иностранного
происхождения товаров, не зависимо от того, устанавливается ли это
различие в отношении однотипных местных товаров или в отношении таких
же
товаров
различного
происхождения;
выпускать
облигации
государственных займов подлежащих выплате в иностранкой валюте или за
пределами государственной территории; заключать, прямо или косвенно,
займы
с
иностранными
обязательства
в
пользу
правительствами
иностранных
или
принимать
корпораций
или
на
себя
отдельных
иностранцев, предусматривающие выдачу документов на предъявителя или
передаваемые по передаточной надписи (штаты и муниципии не могут
получать займы, за исключением случаев выполнения работ, которые
должны непосредственно привести к увеличению их доходов); облагать
налогами производство, сортировку или продажу листового табака в иной
форме или по более высоким ставкам, чем установленные Конгрессом.
Штаты не могут также без разрешения Федерального Конгресса:
устанавливать пошлины на тоннаж и другие портовые сборы или облагать
налогами и другими платежами импорт и экспорт; содержать в какое бы то
ни было время постоянные войска и военные корабли; объявлять от своего
имени войну иностранной державе, за исключением случаев нападения или
непосредственной угрозы, не допускающей промедления. В таких случаях
штат немедленно доводит об этом до сведения Президента Республики.
Кроме того, Федеративный Конгресс и законодательные органы штатов
незамедлительно издают законы по борьбе с алкоголизмом. Каждый штат
обязан немедленно передавать преступников, бежавших из других штатов
или из других стран, властям, требующим их выдачи.10
Другой способ регламентации сферы исключительной компетенции
10
http://worldconstitutions.ru/archives/51
субъектов федерации заключается в прямом
перечислении полномочий
субъектов. Например, в приложении II к Конституции Республики «Союз
Мьянма» приведен «Перечень законодательства регионов и штатов», т.е.
перечень вопросов, по которым Законодательное собрание региона или штата
в соответствии со статей 188 Конституции вправе принимать законы,
действующие на все территории региона или штата или на ее части. Это
довольно большой перечень, включающий в себя такие предметы ведения,
как финансы и планирование, экономические вопросы, сельскохозяйственное
растениеводство и животноводство, сферу энергетики, электроснабжения,
добычи полезных ископаемых и лесного хозяйства, промышленную сферу,
сферу транспорта, связи и строительства, социальную сферу, а также область
государственного управления.11
Конституция Федерации Малайзии от 27 августа 1957 года содержит
широкий перечень вопросов, отнесенных к компетенции штатов, состоящий
из 12-ти пунктов, многие из которых снабжены подпунктами. Так, например,
пункт 4 «Местное управление, за исключением столицы Федерации»
включает в себя следующие вопросы ведения: а) местное управление,
муниципалитеты; местный, городской и сельский советы и другие местные
органы власти; местные публичные службы, местные сборы, местные
выборы; b) торговля вредными предметами и создание помех для публики в
районах
местного
самоуправления;
с)
жилищное
строительство
и
обеспечение строительства жилищ, комитеты по благоустройству. В
отношении этих и других вопросов, перечисленных в указанном перечне,
легислатуры штатов имеют право принимать законы. Кроме того, на все
указанные вопросы распространяется также исполнительная власть штатов
(статья 80 пункт 1).12
См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я.
законодательства и сравнительного правоведения при
Федерации : Норма, 2010. – Том 3. – С. 591, 661-662.
12
См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я.
законодательства и сравнительного правоведения при
Федерации : Норма, 2010. – Том 3. – С. 364, 366, 456-458.
11
Хабриевой. – М. : Институт
Правительстве Российской
Хабриевой. – М. : Институт
Правительстве Российской
В Конституции Индии от 26 ноября 1949 года содержится один из
самых широких перечней исключительных полномочий штатов – он состоит
из 66-ти пунктов.13
Авторы вышеуказанного издания выделяют три способа разграничения
вопросов, содержащихся в совместном ведении федерации и ее субъектов.
Первый заключается в следующем. В конституции перечисляются все
вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов.
Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется
круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В
сущности данный способ делит совместные предметы ведения на две точно
очерченные категории: предметы исключительного ведения федерации и
предметы ведения субъектов федерации.14
Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по которым
федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты
федерации
издают
законы,
конкретизирующие
эти
принципы.
Он
использован в Конституции Австрии.15
Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся в
совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам
субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том
случае, если по данному вопросу нет федерального закона.16
Фактически, по такому пути пошли составители Конституции
Пакистана, закрепив совместный законодательный список из 47-ми позиций
и установив в отношение него следующие замечания: Меджлис-е-шура
(парламент) и провинциальное собрание имеют полномочия принимать
См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации : Норма, 2010. – Том 2. – С. 418-422.
14
См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в
зарубежных странах. – С. 12.
15
См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в
зарубежных странах. – С. 12-13.
16
См.: Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в
зарубежных странах. – С. 13.
13
законы по любому вопросу, закрепленному совместным законодательным
списком (пункт «b» статьи 142); но если какое-либо положение акта
провинциального собрания противоречит какому-либо положению акта
Меджлис-е-шуры (парламента), принятому парламентом в силу его
полномочий, или какому-либо положению любого действующего закона по
вопросам, перечисленным в совместном законодательном списке, в этом
случае акт Меджлис-е-шуры (парламента), принятый до или после принятия
акта провинциального собрания, или соответствующий действующий закон
будут
превалировать,
а
акт
провинциального
собрания
в
части,
противоречащей указанным актам, является недействительным (статья 143).17
М.В. Глигич-Золотарева
суммирует шесть способов разграничения
полномочий, в качестве критериев типологизации рассматривая: субъекты
принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации), наличие
(отсутствие) сферы совместного ведения, а также способ конституционноправового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия
непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный,
объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).
1. Однозвенный способ, в рамках которого разграничение предметов
ведения и полномочий осуществляется путем установления исключительной
компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария).
2.
Совмещенный
способ
разграничения
предметов
ведения
и
полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции
федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия,
Пакистан). Отличительная черта данного способа в том, что в его рамках
очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения
и
исключительного
ведения
субъектов
федерации.
Формально-
конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними
может "дрейфовать" то в одну, то в другую сторону.
См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М. : Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации : Норма, 2010. – Том 2. – С. 665.
17
3.
Двухзвенный
способ
разграничения
предметов
ведения
и
полномочий реализуется путем установления компетенции федерации и ее
субъектов (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный способ
исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания
компетенции
в
федеративном
государстве.
К
настоящему
времени
большинство федеративных государств, в определенный период своей
истории прибегавших к нему, избирает новые, более оптимальные способы
разграничения.
4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов
ведения и полномочий посредством установления компетенции федерации,
ее субъектов и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия,
Малайзия). Это наиболее сложный способ. Высокий уровень правовой
культуры и экономического развития в конкретном государстве в состоянии
наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии,
в то время как чисто формальное закрепление значительного количества
компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений
приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой
непропорциональным усилением позиций федерального центра.
5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение
предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и
федерации, и ее субъектов наряду с ограничением компетенции последних
(США). Компетенция Федерации по Конституции США закреплена в форме
установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах
общественных отношений (разд.8 ст.1), остаточная же компетенция штатов
ограничена запретами на совершение ряда действий (разд.10 ст.1). Впрочем,
американская
Конституция
гораздо
сложнее
и
казуистичнее,
чем
представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и
сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов,
но и для Федерации, и даже института "совместных" запретов, что делает
границу между сферами их компетенции еще более расплывчатой.
6.
Преимущественно
негативный
способ
предусматривает
разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем
ограничения компетенции субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В
Аргентине этим вопросам посвящены несколько статей Конституции, однако
их содержание в основном сводится к перечислению того, что провинции
делать не могут. В Мексике разграничение компетенции также происходит
путем установления запретов для штатов на совершение определенных
действий.18
Думается, что выстроить общую классификацию типов (моделей)
разграничения компетенции в федеративных государствах, учитывающую
максимальное количество критериев, является довольно сложным делом.
Можно предложить и другие, например, такие основания, как способ
разграничения остаточной компетенции федерации и субъектов, или
критерий, позволяющий оценить, насколько федерация централизована или
децентрализована (по тому количеству вопросов, которые отводятся для
решения субъектами) и т.д. Выбор той или иной модели для России – вопрос
дискуссионный, тем более что реформа федеративных отношений будет
продолжаться.
См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между
уровнями публичной власти: зарубежный опыт// Журнал российского права. - 2003. - N 4.
18