Дискурс федерализма в современной российской политике
advertisement
Раздел 3. Проблемы современного федерализма 78 Раздел 3. ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА УДК 32.001 ДИСКУРС ФЕДЕРАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИКЕ Большаков А.Г. Российское политологическое сообщество занято в последнее время анализом эволюции политического режима в стране (1). Содержание последнего избирательного цикла ярко демонстрирует рост авторитарных тенденций в российской политике. Победа на парламентских выборах (первая в постсоветской истории) «партии власти» и националистических организаций («Родина», ЛДПР), провал основной оппозиционной силы последнего десятилетия – Коммунистической партии Российской Федерации и не сумевших попасть в состав Государственной думы, либералов (СПС, «Яблоко»), фактически безальтернативные выборы Президента Российской Федерации, использование властями стратегии «управляемых выборов», - все это индикаторы нового политического режима. До конца не осмыслена академическим сообществом и реформа политической системы России, предложенная Путиным В.В. в сентябре 2004 года, хотя основные ее параметры (переход к выборам исключительно по пропорциональной системе, отмена выборов руководителей регионов) носят антидемократическую направленность, что отчасти признают и сами федеральные власти, мотивируя необходимость данных мероприятий террористическими угрозами России. Стало окончательно ясно, что Россия не может быть вписана в схему теории политического транзита. Стадии либерализации и демократизации сменились новым Большаков А.Г. Дискурс федерализма в современной российской политике 79 типом политического режима, который ничего общего не имеет с консолидированной демократией, а напротив представляет собой режим с ограниченным плюрализмом в политической сфере. В связи с этим российскими политологами (2) высказываются идеи многовекторности политического развития переходных стран, краха универсалистских концептов теории политического транзита и т.п. Новых понятий для определения содержательных характеристик эволюции политического режима в России пока не выработано, наиболее адекватным может быть признан термин «консолидированный авторитаризм» (как оппозиция известному в политической науке понятию «консолидированная демократия»). Пожалуй, можно согласиться и с характеристикой современного политического режима в России как моноцентричного, такое определение стало уже общепринятым в отечественной политической науке. Федерализм и демократия На фоне современных дискуссий о политическом режиме, его содержании и типологических характеристиках проблема российского федерализма отошла на второй план (3). Представляется, что подобное положение дел косвенно свидетельствует о приоритетности демократических принципов и ценностей перед федералистскими для большинства российских исследователей. Демократия и федерализм взаимосвязаны между собой, как минимум, по двум основаниям. С одной стороны, демократия (плюралистический режим) создает условия для развития федералистских практик: общественного диалога, переговоров, наличия различных центров принятия решений. Многие демократии, не являясь федерациями в формально-правовом смысле, используют федералистские подходы в своей внутренней политике (достаточно вспомнить Великобританию и Испанию). Авторитарный режим способен воспроизводить лишь формальный институциональный дизайн федерации. Классическими примерами таких авторитарных «федераций» являлись бывшие социалистические страны – СССР, Югославия, Чехословакия. С другой стороны, федерализация страны создает дополнительные условия для ее демократизации. Федерализм обеспечивает гарантии против монополизации власти, приближает ее к конкретному человеку, способствует увеличению возможностей для участия гражданина в принятии политических решений, формирует эффективные инструменты для управления и урегулирования конфликтов. Таким образом, демократия и федерализм повсеместно стимулируют и укрепляют друг друга. Современные процессы демократизации в мире развиваются параллельно с Раздел 3. Проблемы современного федерализма 80 так называемой «федералистской революцией» (термин Д. Элейзера), то есть демократия и федерализм символизируют один и тот же вектор социальных перемен. Подобный вывод нельзя экстраполировать только на пространство бывшего Советского Союза. Исследователи политического транзита в этих странах мало внимания обращают на тот факт, что из 15 независимых государств лишь Россия пыталась внедрить принципы федерализма в свою политическую практику. Остальные государства СНГ предпочитают не рассматривать федерализм в качестве средства решения культурных, этнических, языковых, территориальных и т.п. проблем. Федералистские проекты полностью отвергаются политическими элитами Грузии, Молдавии, Украины и др. государств, которые при этом всячески декларируют свою приверженность демократическим ценностям. Конечно, в каждой из стран СНГ есть свои причины для неприятия федералистских идей национальными элитами, но общей причиной отказа от федерализма видится ценность централизованного государства как такового на данном этапе политического транзита. В некоторых странах СНГ, например, в Грузии или Молдавии, до сих пор трудно говорить о существовании государства, скорее это совокупность определенных территорий (Западная Грузия, Аджария, Абхазия, Южная Осетия или Гагаузия, Приднестровье), подчиняющихся, иногда подчиняющихся или не подчиняющихся центральному правительству, живущих по своим законам и традициям. Правда, федералистские настроения сильны в сепаратистских элитах, но это служит лишь дополнительным доводом в пользу негативного отношения к со стороны элит, претендующих на единство государств. В современной России усиление авторитарных тенденций в политике в 2000-2004 гг. продемонстрировало важность демократического фундамента для процессов федерализации. До этого момента на эту проблему обращали внимание достаточно редко (4). Примечательным, например, является тот факт, что в качестве пионеров российского федерализма выступают несколько национальных (этнических) республик: Башкирия, Татария, Якутия. Политические элиты данных субъектов федерации постоянно позиционируют себя в качестве наиболее последовательных сторонников федералистской идеи в России, предпочитая не замечать и свою приоритетность в формировании наиболее жестких авторитарных региональных режимов. Авторитаризм политических режимов в данных республиках сформировался уже в начале 90-х гг. XX века, но федеральная власть предпочитала не обращать внимания на отсутствие разделения властей в этих республиках, формирование «карманных Большаков А.Г. Дискурс федерализма в современной российской политике 81 парламентов», отсутствие свободы для средств массовой информации, подавление оппозиции, фальсификации результатов голосования на выборах. Более того, слабая центральная власть видела в федерализации России способ своего собственного самосохранения и потому предпочитала договариваться с сильными региональными элитами. Несмотря, на то, что подобные переговоры носили бюрократический характер, не были публичными и заканчивались тайными договоренностями, они означали появление новых подходов в деятельности Москвы. Центральная власть предпочитала договоренности иным способам воздействия на регионы, и это происходило фактически впервые в российской истории. Особенности российской модели федерализма Процесс федерализации России ознаменован целой сетью различного рода конфликтов. Представляется, что именно множественность конфликтов федерализации, их пересечение в реальности, многосубъектность и противоречивость интересов самих субъектов (участников конфликтов) создали ситуацию конфликтной устойчивости нового государственного образования – Российской Федерации. Распада России на малые части не произошло. В этом есть определенная заслуга федерализма как идеологии. Однако российский федерализм в силу целого ряда условий (отсутствие ярко выраженных интересов, демократических и федералистских традиций у членов политических элит и населения), сформировался в виде специфической модели. У нее было достаточно много названий: «исполнительный федерализм», «квазифедерализм», «верхушечный федерализм», «ограниченный федерализм» и т.п. Такое обилие названий свидетельствовало о неустоявшемся характере взаимоотношений субъектов российской федерализации, переходности данной модели, которая являлась промежуточной формой между унитаризмом и федерализмом. Несмотря на многообразие элементов федералистской модели российского образца можно попытаться выделить основные ее характеристики к моменту начала реализации политики «укрепления вертикали власти» (2000 год), которая в значительной степени изменила всю современную российскую государственность. Во-первых, это минимальное участие общественности в принятии любых управленческих решений, связанных с федерализацией России. Более того, очень часто даже информация о таких решениях была недоступна широкой публике. Известно, например, что тексты соглашений, которые были подписаны в рамках двухстороннего Раздел 3. Проблемы современного федерализма 82 договора по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными и татарстанскими органами исполнительной власти в течение полугода не публиковались в открытой печати. Это было сделано по взаимной договоренности сторон. Во-вторых, договоренности инкубментов и механизмы их реализации, составлявшие каркас федеративной модели России, очень часто противоречили Конституции Российской Федерации, федеральным законам и другим федеральным нормативным актам. Тем не менее, их подписывали чиновники, занимающие даже самые высшие посты в государстве. В-третьих, российский федерализм носил одновременно этнический и территориальный характер, что порождало рост противоречий между различными частями федеративного пространства. Несмотря на провозглашенное Конституцией России равенство всех субъектов федерации, даже в позиции федеральных властей были заметны двойственные практики по отношению к национальным (этническим) республикам и «русским» территориям. В-четвертых, общее доминирование исполнительной власти над законодательной в стране сказывалось и в развитии федерализма. Так, например, двухсторонние договоры не обсуждались и не ратифицировались в стенах федерального и региональных парламентов. Лишь некоторые депутаты, лояльные к исполнительной власти допускались до участия в процессе заключения различных договоренностей между центром и регионами. В-пятых, российский федерализм носил ярко выраженный асимметричный характер. Одни регионы претендовали на особый статус в федерации из-за специфических исторических условий вхождения в российское государство, другие указывали на геополитические особенности своего положения в России, третьи во главу угла ставили рост этнического самосознания в регионе или относительно высокий экономический потенциал. При этом все регионы указывали на то, что федерализм и заключается в единстве многообразия. Политика «укрепления вертикали власти»: предыстория, содержание и результаты Несмотря на очевидную слабость федеральной власти в 90-е гг. XX в России, она всячески пыталась обозначить свое присутствие на региональном уровне и не допустить потери хотя бы номинального контроля над происходящими событиями. Основным инструментом поддержания порядка явился институт представителей Президента Российской Федерации в регионах, который функционирует в России с 1991 года. Большаков А.Г. Дискурс федерализма в современной российской политике Однако в условиях противостояния федеральных 83 исполнительной и законодательной властей институт представителей Президента в течение 1992-1993 гг. стал инструментом политической борьбы. Одновременно с этим проявились и недостатки деятельности самих представителей: профессионально неподготовленные и малокомпетентные они, вместо того, чтобы быть информаторами центра, проводниками федеральной политики и обеспечивать поддержку региона реформаторскому курсу Президента, по сути, разжигали местные конфликты с главами исполнительной власти своими попытками «выявления измены на местном уровне». Представители Президента поставили губернаторов в сложную ситуацию «между двух огней». Так они требовали от глав администраций решительной поддержки политики Президента, невзирая на то, что это могло обострить их отношения с местными законодательными органами и в целом вылиться в противостояние населения в области. Неэффективность деятельности полномочных представителей, рост конфликтности в субъектах федерации, заставили федеральную власть пересмотреть свою концепцию отношений с регионами и переосмыслить проблему роли представителей Президента на местном уровне. Данный институт попытались деполитизировать, для чего была проведена постепенная чистка корпуса представителей: удаляли наиболее конфликтных персон, так и не наладивших взаимопонимание с главами регионов, а на их место назначали людей, склонных к компромиссу, чаще всего имевших «региональную идентификацию». Таким образом, «комиссары 90-х» окончательно превратились в мирных госслужащих, которые «правят, но не управляют». Но и такая трансформация не дала ожидаемых результатов. Находясь в зависимом положении от местной власти, представители Президента соблюдали интересы субъекта больше, чем федерации. К тому же, губернаторы, подтвердив свой статус победой на выборах, стали гораздо более самостоятельными и независимыми от центра. В таких условиях необходима была разработка новых подходов к методам влияния федеральной власти на региональную политику. Дальнейшие действия центра были более удачными. Кремль взял курс на создание противовеса влиянию губернатора в регионе, какой выразился в укреплении: позиций института представителей и расширении функций местного самоуправления. Помимо этого, политика назначения представителей в области стала гибче: в лояльных демократии регионах ими становились «удобные» для губернатора люди, а в «красных» – члены конкурирующей с региональной властью элитной группы. Интересно, что в некоторых Раздел 3. Проблемы современного федерализма 84 регионах, например, Республике Татарстан полномочный представитель Президента Российской Федерации в 90-е годы XX века отсутствовал. Концепция и роль института представителя Президента изменялись в тесной зависимости от общей концепции управления субъектами федерации. 13 мая 2000 года новый Президент России Владимир Путин подписал свой первый после официального вступления в должность указ – «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»(5). Согласно этому указу в России создавалось 7 федеральных округов, которые объединяли в своем составе целый ряд субъектов федерации. Это событие положило начало политике «укрепления вертикали власти». Первоначально ее целями провозглашалось наведение порядка во взаимоотношениях федерального центра и регионов, однако, затем политика «укрепления вертикали власти» стала распространяться и на другие сферы общественной и политической жизни России. Хронологически политика «укрепления вертикали власти» как определенная система действий политической элиты России может быть разделена на два этапа: первый включает в себя федеральную реформу 2000-2002 гг., второй начинается в 2002 году и заканчивается вместе с повторным избранием В. Путина на должность Президента Российской Федерации и проведением реорганизации в Правительстве Российской Федерации и администрации Президента в 2004 году. Первый этап политики «укрепления вертикали власти» заключался в упразднении монополии региональных руководителей на власть на подведомственных им территориях. Введение института полномочных представителей создало (пусть и на бюрократической основе) конкурентную среду на региональном политическом рынке. Губернаторы, президенты республик перестали ощущать себя единственными носителями власти в регионах. В лице президентских назначенцев региональному абсолютизму были созданы сдержки и противовесы. В целом, позитивным можно назвать и процесс приведения в соответствие региональных нормативных актов федеральному законодательству. Однако уже на данном этапе проявились и негативные тенденции, связанные с проводимым политическим курсом федеральной власти. В частности, реформа Совета Федерации не только ослабила влияние региональной власти на федеральную, но фактически упразднила представительство регионов на федеральном уровне. Вместо палаты, плохо или хорошо отражавшей интересы регионов, Совет Федерации превратился в организацию отраслевых лоббистов, которые очень часто вообще никак не связаны с представляемыми ими территориями. На этом же этапе стало происходить Большаков А.Г. Дискурс федерализма в современной российской политике 85 перераспределение налогов в пользу федерального центра, которое фактически поставило под сомнение ростки финансового и бюджетного федерализма в стране. Неоднозначным можно назвать и процесс устранения от власти некоторых строптивых губернаторов и президентов в регионах при помощи ресурсов и непосредственном участии федерального центра. Смена региональных лидеров и элит не влекла за собой демократизацию общественной и политической жизни территорий, а преследовала лишь одну цель – добиться полной лояльности и подчиненности местной элиты. Второй этап проведения политики «укрепления вертикали власти» можно интерпретировать как однозначно негативный с точки зрения процессов демократизации и федерализации страны. Упразднив вольницу региональных лидеров и элит, российское федеральное руководство сократило свободы оппозиционных средств массовой информации, покончило с претензиями экономической элиты на принятие важнейших политических решений, создала феномен «управляемых избирательных кампаний», переформировало структуру и принципы деятельности Правительства Российской Федерации, сделав его по существу «техническим правительством» под руководством президентских структур. На сегодняшний момент очень трудно говорить о федерализме в России, так как федеральный центр аккумулирует и распоряжается 60% всех налогов. На территориях остается лишь 40% всех собранных налогов, которые также предполагается перераспределить в пользу органов местного самоуправления, по крайней мере, с 2006 года. Вместе с тем следует признать позитивность некоторых результатов, связанных с реализацией данной политики. Они особенно заметны на региональном уровне. Так, восстановлено правовое и экономическое общероссийское пространство, региональные элиты вынуждены отчасти отказаться от сепаратистской и этнократической политики, для развития институтов местного самоуправления созданы одинаковые правовые условия во всех регионах, в субъектах федерации стали возможными выборы по партийным спискам, правда, при этом были фактически выведены из игры региональные политические партии и т.п. Однако все эти преимущественно положительные подвижки не способствуют демократизации регионов, скорее вектор общероссийского политического развития стал близок к традиционному авторитаризму региональных «пионеров федерализации». Интересно, что большинство политических элит российских регионов полностью поддержали новый курс федерального руководства, несмотря на оппозиционную риторику некоторых лидеров, предназначенную главным образом для Раздел 3. Проблемы современного федерализма 86 внутрирегионального потребления. Характерным примером здесь является Республика Татарстан, чья элита, несмотря на пропаганду первенства региона в строительстве федеративных отношений в России, достаточно быстро согласилась не только с изменением местного законодательства и перераспределением налогов, но даже с денонсацией двухстороннего договора от 15 февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» (6). В качестве компенсации издержек политическая элита Республики Татарстан попрежнему владеет 70% экономики республики, контролирует все электронные и 90% печатных средств массовой информации. Республике обещана перспектива подписания так называемого «малого договора», который в отличие от подобного документа 1994 года («большого договора») должен формально подтвердить статус Татарстана, но в рамках ст. 5, 11 Конституции Российской Федерации. Однако переговоры по этому вопросу откровенно тормозятся федеральной элитой, часть которой вообще не видит смысла в подрыве универсальной системы взаимоотношений между центром и регионами, сложившейся в последние годы. Небольшое ускорение в переговорном процессе в этом вопросе произошли лишь в конце 2004 года, когда федеральный центр вынужден был пойти хотя бы на номинальные уступки регионам, чтобы снизить нарастающую оппозиционность элит национальных республик в процессе обсуждения законопроекта об отмене выборности руководителей регионов. Необходимо отметить и тот факт, что открытая информация по переговорам чрезвычайно скупа, в СМИ появляются лишь официальные сообщения о самом факте переговоров, вопросы, составляющие предмет политического торга, не афишируются. Таким образом, политика «укрепления вертикали власти», хотя и являлась противоречивым феноменом, в целом была использована российскими властями в качестве механизма формирования режима «консолидированного авторитаризма». Перспективы федералистского проекта в России На современном этапе федерализм в России существует преимущественно в качестве формальных правовых принципов. Он фактически сведен к федеративной форме государственного устройства. Россия является одной из 26 федераций современного мира, так как отвечает всем трем формальным критериям федеративного устройства (7). Во- Большаков А.Г. Дискурс федерализма в современной российской политике 87 первых, одна и та же территория государства и проживающие на ней граждане одновременно пребывают под юрисдикцией двух (или более) уровней власти. Во-вторых, каждый из этих уровней располагает самостоятельной компетенцией. В-третьих, ни один из уровней власти не имеет права упразднить другой. Федерализм как идеология государства, как определенные взаимоотношения разных уровней власти, как гласные переговоры властных элит различных уровней, как форма достижения договоренностей и компромиссов фактически демонтирован в современной России. Политика «укрепления вертикали власти», первоначально заявленная в качестве средства гармонизации федеративных отношений, на самом деле уничтожила российский федерализм как таковой. При этом модель российского федерализма была специфична, не имела ничего общего с федерализмом либерального образца ряда западных демократий (США, Швейцарии, Австралии и т.п.) (8). Данную модель можно скорее назвать «исполнительным федерализмом», «верхушечным федерализмом» и даже «квазифедерализмом». Быстрый отказ всех субъектов российской политики от федерализма говорит об отсутствии федералистской культуры (у лидеров, элит и граждан), исторических традиций федералистской государственности. Это, однако, не означает потенциальную невозможность реализации принципов федерализма в России. В мире есть целый ряд государств, которые не имели многовекового опыта формирования демократии и федерализма, но смогли создать достаточно успешно функционирующие демократические федералистские модели. Большинство стран мира, избравших федеративную форму государственного устройства, развивается по пути либерализации, как своих политических режимов, так и расширения прав субъектов федерации. Во всяком случае, это характерно даже для стран, которые еще недавно являлись приверженцами жесткой централизованной федерации: Индии, Бразилии и т.п. Россия (как и в социалистическую эпоху) оказывается вновь в компании таких формально федеративных государств, как Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты и др. Таким образом, федералистский проект в России оказался нереализованной реформой периода демократизации. Терминология федерализма осталась в политической риторике современных политиков, но этого недостаточно для воплощения ее на практике. Федерализм «российского централизованному государству. образца» уступил свое место традиционному 88 Раздел 3. Проблемы современного федерализма Примечания: 1. См., например, заочный круглый стол «Третий электоральный цикл в России» // Политические исследования. – 2004. - №1. – С.6-73 (статьи А.А. Галкина, К.Г. Холодковского, А.И. Соловьева и др.). 2. См., например, выступления А.Ю. Мельвиля, М.В. Ильина и др. на круглом столе: «Новые демократии и/или новые автократии?» // Политические исследования. – 2004. №1. – С.169-177. 3. Среди наиболее значимых отечественных публикаций, посвященных проблеме федерализма можно вспомнить, пожалуй, лишь три монографии: Захаров А. E Pluribus UNUM. Очерки современного федерализма. – М.: Московская школа политических исследований, 2003; Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. - М.: ИСП РАН, 2003; Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. – М.: Юристъ, 2004. 4. В 1999 году на эту проблему российского федерализма обратил внимание шотландский политолог К. Росс Он, в частности отмечал, что, «сложившийся в России «своеобразный» тип «федерализма» не только не способствует развитию демократии, но и благоприятствует росту авторитаризма на местах. Авторитаризм в центре стимулирует развитие авторитаризма в регионах, а тот, по законам порочного круга, вновь возвращается на общенациональный уровень». См.: Росс К. Федерализм и демократизация в России // Политические исследования. – 1999. - №3. 5. «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Утверждено Указом №849 Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. – Российская газета. – 2000. – 16 мая. 6. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 года // www.tatar.ru 7. Захаров А. E Pluribus UNUM. Очерки современного федерализма. – М., 2003. – С.20-21. 8. Либеральный федерализм является одним из важнейших предметов исследования современных западных политологов. См., например, Burgess M. Federalism and European union: The building of Europe, 1950-2000. – L., N.Y., 2000; Elazar D. Exploring Federalism. – Tuscaloosa, 1987; Federalism and Political Performance / Ed. by U. Wachendorfer – Schmidt. – L., N.Y., 2000; King P. Federalism and Federation. – L., 1982; Lemko J. Political Stability in Federal Governments. – N.Y., 1991; Walker D. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington. – Chatman, N.J., 1995; Zimmerman J.F. Contemporary American Federalism: The Growth of National Power. – L., 1992 и др.
