Симонян Г.Р. Участие органов исполнительной власти субъекта
advertisement
G.R. SIMONYAN, the candidate of jurisprudence, the senior lecturer Г.Р. СИМОНЯН, кандидат юридических наук, доцент PARTICIPATION OF ENFORCEMENT AUTHORITIES УЧАСТИЕ ОРГАНОВ OF THE SUBJECT OF ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ FEDERATION IN REALIZATION СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ В OF THE CONSTITUTIONAL РЕАЛИЗАЦИИ POWERS THE RUSSIAN КОНСТИТУЦИОННЫХ FEDERATION AND ITS ПОЛНОМОЧИЙ SUBJECTS РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ Search optimum for the Russian Federation models of the organization of imperious space assumes revealing of the general and specific laws defining a form of government, a state system and a political mode. Speech should go about the laws defining policy-legal processes of centralization and decentralization of the government. One of key problems modern generaltheoretical sciences about the state is not unilateral, but the dialectic substantiation of the degree of centralization most adequate for the Russian Federation and decentralization of the government and creation on this basis of optimum administrative system. Key words: the government, stateimperious powers, subjects of the Russian Federation, the federal device, reforming of relations in complete system, the constitutional principles. Поиск оптимальной для Российской Федерации модели организации властного пространства предполагает выявление общих и специфических закономерностей, определяющих форму правления, государственного устройства и политический режим. Речь должна идти о закономерностях, определяющих политико-правовые процессы централизации и децентрализации государственной власти. Одной из ключевых задач современной общетеоретической государствоведческой науки является не одностороннее, а диалектическое обоснование наиболее адекватной для России степени централизации и децентрализации власти и создание оптимальной управленческой системы. Ключевые слова: государственная власть, государственно-властные полномочия, субъекты Российской Федерации, федеративное устройство, реформирование отношений внутри целостной системы, принципы. конституционные Происходящие в российском обществе изменения, неоднозначность достигнутых результатов предполагают доктринальное переосмысление тех фундаментальных начал, которые выступают основой социального устройства. Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации обозначил в качестве главной политико- идеологической задачи развитие России как свободного демократического государства и обратил внимание на недостаточную степень теоретического анализа наиболее значимых социально-правовых явлений: «Мы довольно часто произносим эти слова, однако глубинный смысл ценностей свободы и демократии, справедливости и законности – в их практическом преломлении в нашей жизни – раскрываем достаточно редко»1. К числу таких социальных явлений, безусловно, относится государственная власть. На первый взгляд может показаться, что обращение к проблеме государственной власти в современных условиях архаично, поскольку вряд ли приведет к приросту нового знания и по этой причине не может быть признано оправданным. Вместе с тем следует обратить внимание на следующие обстоятельства, которые позволяют освободиться от названной иллюзии. Во-первых, государственная власть в настоящее время претерпевает принципиальные изменения внешнего (формального) и содержательного свойства. Во-вторых, будучи одной из основополагающих политико-правовых освещалась с категорий, учетом государственная политико-правового власть режима, традиционно который также существенным образом реформируется. Поиск оптимальной для Российской Федерации модели организации властного пространства предполагает выявление общих и специфических закономерностей, определяющих форму правления, государственного устройства и политический режим. Прежде всего речь должна идти о закономерностях, определяющих политико-правовые процессы См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2005. 26 апреля. 1 централизации и децентрализации государственной власти в ее горизонтальном и вертикальном измерении. К сожалению, следует констатировать, что для нового (постперестроечного) этапа становления российской государственности характерно не столько научно обоснованное, глубоко продуманное распределение государственно-властных полномочий между различными уровнями и институтами власти, сколько во многом субъективное, эмоционально порожденное «шараханье» из одной крайности в другую. Реформирование властеотношений в Российской Федерации в период с начала 1990-х годов до 2000 г. проходило под флагом децентрализации государственной власти. В его основу было положено знаменитое высказывание Б.Н. Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». Последствия данной крайности очевидны: Россия оказалась на грани развала. С 2000 г. предельно четко обозначилась обратная тенденция. Весьма активно обороты стали набирать процессы централизации государственной власти, причем как по горизонтали, так и по вертикали. Потребность в централизации в рассматриваемый период очевидна, однако не менее очевидно другое: она должна иметь вполне определенные пределы, которые, как представляется, были нарушены. Сегодня существует более чем достаточно оснований для того, чтобы высказать аргументированные опасения относительно политико-правовых последствий проводимой централизации. Полагаем, что одной из ключевых задач современной общетеоретической государствоведческой науки является не одностороннее, а диалектическое обоснование наиболее адекватной для Российской Федерации степени централизации и децентрализации государственной власти и создание на этой основе оптимальной управленческой системы. Понимание государственной власти как совокупности властных полномочий позволяет рассмотреть ее деление по вертикали между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с позиций сохранения ее единства. Для более четкого понимания проблемы формирования единой системы государственной власти в Российской Федерации необходимо обратиться к Конституции РФ. Согласно ст. 5 Конституции РФ, одной из основ федеративного системы устройства государственной Российской власти. Федерации Таким образом, является как единство справедливо подчеркивает И.А. Умнова, «наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности»2. Согласно ст. 10 Конституции РФ, «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Статьи 77 и 78 Конституции РФ раскрывают особенность единой системы исполнительной власти в Российской Федерации при ее федеративном устройстве. Так, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции, единство системы исполнительной власти должно обеспечиваться в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. формирование системы исполнительной власти должно быть основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации. Это предполагает «единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных функции случаях федеральными нормативного согласования проектов органами регулирования решений; строгое с исполнительной соблюдением соблюдение власти механизма органами ис- полнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 21. 2 предписаний органов федеральной исполнительной власти»3. Таким образом, из смысла данной статьи вытекает, что в федеративном государстве, каким является Российская Федерация, в отличие от унитарного, принцип единства системы исполнительной власти распространяется па предмет ведения Российской Федерации и частично совместного ведения. А как мы уже отмечали, Конституция РФ одним из принципов построения Федерации провозглашает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Организация государственной власти – наиболее объемная и традиционная проблема конституционного права4. В организации органов государственной власти существуют два основных принципа: стабильность и возможность реформирования отношений внутри целостной системы. Возникает необходимость жесткого закрепления базовых начал и правового механизма, позволяющего вносить изменения в сложившиеся, но нуждающиеся в изменении правоотношения. Конституционные принципы выполняют в системе законодательства конструктивно-запретительную функцию. Они служат основой для конструирования правовых положений, определяют их содержание. Их Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: БЕК, 1994. С. 250. 4 Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994; Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. № 7; Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907; Сорокин П.А. Элементарный учебник общей теории права в связи с теорией государства. Ярославль, 1919; Манов Г.И. Признаки государства. Новое прочтение // Политические проблемы теории государства. М., 1993; Барабанов О. Алтайский край как субъект Российской Федерации: конституционно-правовая характеристика // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 3, 4; Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8, 9; Ржевский Б.А., Киселев А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995; Бельский К.С. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998; Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. 3 запретительный характер проявляется в том, что принципы препятствуют проникновению в законодательство таких положений, которые не отвечают принципам Конституции5. В настоящее время российское законодательство включает в себя два уровня нормативных правовых Конституцией, федеральными государственной власти РФ; актов: законами федеральный, представленный и иными региональный актами уровень органов российского законодательства, иначе говоря, законодательство субъектов Федерации, состоящее из конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законов субъектов РФ, а также иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации. Под правовым регулированием исполнительной власти в субъектах РФ следует понимать «процесс воздействия на формирование и функционирование системы органов исполнительной власти, осуществление их деятельности с помощью различных правовых регуляторов, действующих в интересах как российского государства в целом, так и каждого его субъекта»6. Правовое регулирование статуса региональных органов государственной власти в России осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и актами законодательства субъектов Федерации, что вытекает из смысла ч. 2 ст. 11, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 77 федеральной Конституции. В данной статье автор, характеризуя законодательство об органах исполнительной государственной власти, анализирует источники федерального уровня правового регулирования и правовые акты субъектов РФ. Белкин А.А. Механизм конституционного воздействия на акты государственного законодательства: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Л., 1983. С. 17, 18. 6 См.: Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2000, С. 11, 12. 5 Как справедливо отмечает С.Н. Чернов, «Конституция выделяет как самостоятельные правовые институты нормы, закрепляющие систему органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, и нормы, предопределяющие организацию представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов»7. Как самостоятельный правовой институт, система органов государственной власти закрепляется субъектами Российской Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами, устанавливаемыми федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Другой правовой институт – это нормы, закрепляющие основы организации представительных и исполнительных органов государственной власти и содержащиеся в специальном федеральном законе8, о чем упоминается в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в федеральных законах, где сформулированы нормы, касающиеся организации органов законодательной и исполнительной власти. К числу нормативных актов федерального уровня, в которых также нашли отражение общие принципы построения системы органов государственной власти субъектов, следует отнести акты Президента РФ. Они сыграли важную роль на этапе построения системы региональных органов государственной власти. Конституция РФ (ч. 1. ст. 77) предусматривает, что такие отношения могут быть урегулированы лишь федеральным законом. Однако Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Чернов С.Н. Конституционно-правовой статус Республики Карелия. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 219. 8 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 04.12.2006) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 7 Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» подтвердил право Президента РФ издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения9. Условием действия таких указов является непротиворечие их Конституции РФ и федеральным законам, ограниченность во времени периодом до принятия соответствующих законодательных актов. На уровне Конституции Российской Федерации закреплены основы организации государственной власти в субъектах РФ10. Согласно ч. 1 ст. 77 Основного закона, система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им конституционного самостоятельно строя и в соответствии общими принципами с основами организации представительных и исполнительных органов, установленными федеральным законом. Тем собственного самым самостоятельность государственного механизма субъектов в строительстве ограничивается основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе. Как справедливо указывает Н.А. Михалева, «федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320. По мнению С.А. Авакьяна, «особенностью действующей Конституции РФ 1993 г. является то, что она, имея немало статей, обращенных к федеральным государственным органам, почти не касается организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». См.: Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 51. 9 10 федеральным законодательством»11. Интерпретируя норму ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, С.А. Авакьян делает ряд выводов: «субъекты РФ не могут устанавливать свою систему государственной власти без учета федеральных основ»; субъектам Федерации «…не дано права устанавливать свою систему органов судебной власти, поскольку судебная система является единой и федеральной»; «система органов государственной власти, устанавливаемая субъектами, должна строиться на принципе разделения властей»; «положение о применяемой в России республиканской форме правления (ст. 1 Конституции) для субъектов означает, что в своей системе государственной власти они также должны ориентироваться на то, что их государственные органы регулярно избираются населением»; «система государственной власти в субъектах должна быть светской системой». «Следовательно, – отмечает С.А. Авакьян, – наличие в субъектах РФ органов законодательной (представительной) и исполнительной власти как органов государственной власти с определенными назначением, сроком полномочий, принципом производности от населения (или от избираемых их органов) зависит не только от субъекта. Он обязан создать эти органы государственной власти, исходя из общефедеральных конституционных принципов»12. В.А. Лебедев, исследуя роль федеральной Конституции в регулировании организации государственной власти в субъектах РФ, приходит к следующим выводам: Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. 11); закрепляет систему органов государственной власти субъектов Федерации, куда входят законодательные (представительные) и исполнительные органы (ч. 1 ст. 77); определяет, что в Российской Федерации система органов государственной власти каждого субъекта формируется им самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и перераб. М., 1996. С. 333. 12 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 52–54. 11 государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77); фиксирует, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77); наделяет органы государственной власти субъектов Федерации полномочиями, которые они реализуют во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 66, ч. 3 ст. 78, ч. 2 ст. 85, ч. 1 ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, ст. 136)13. Как известно, в Конституции РФ под основами конституционного строя понимаются, по смыслу ч. 1 ст. 16, положения первых шестнадцати статей, объединенных в самостоятельную главу. Следует отметить, что иногда рассматриваемое требование ч. 1 ст. 77 Конституции понимается весьма узко, лишь как необходимость соответствия региональной модели организации государственной власти принципу ч. 2 ст. 1114. Думается, что такое толкование положения Конституции не может быть признано верным, исходя даже из нормы ч. 1 ст. 15, а ч. 2 ст. 16 федеральной Конституции закрепляет верховенство всех положений первой главы Основного закона над другими конституционными нормами. Отметим, что в юридической литературе встречается и иная точка зрения на иерархию конституционных норм. Так, Бернд Визер считает, что «…выделение положений главы 1 как норм наивысшего ранга все-таки нельзя считать оправданным, несмотря на то, что в литературе главу 1 иногда называют «конституцией в конституции». Это недопустимо в связи с одинаковым порядком пересмотра главы 1 и глав 2 и 9»15. На наш взгляд, сам по себе одинаковый порядок изменения положений гл. 1, 2 и 9 действующей Конституции не обусловливает их См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 3, 4. См.: Буянов Е.В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990–1997 гг. Благовещенск, 1998. С. 76. 15 Визер Б. Некоторые размышления по поводу иерархии норм в системе конституционного права Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 2. С. 23. 13 14 равную юридическую силу, а приоритет норм первой главы указан, как уже отмечено, в ч. 2 ст. 16. Следовательно, по смыслу ч. 1 ст. 77 Конституции РФ под основами конституционного строя, которым должна соответствовать система органов государственной власти субъекта Федерации, следует понимать положения первых шестнадцати статей российского Основного закона. Рассматривая основы конституционного строя, в соответствии с которыми должна строиться система органов государственной власти субъектов РФ, особо отметим такие положения Конституции РФ, как высшая ценность человека, его прав и свобод (ст. 2), принцип народного суверенитета (ст. 3), верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4), государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5), принцип социального государства (ст. 7), принцип разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10), принцип осуществления государственной власти в субъектах РФ государственными органами, образуемыми субъектами Федерации самостоятельно (ч. 2 ст. 11), принцип самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 12), принцип светского государства (ст. 14), высшая юридическая сила и прямое действие Конституции РФ (ч. 1 ст. 15), обязательность соблюдения Конституции РФ (ч. 2 ст. 15). Безусловно, субъекты РФ, строя свою систему государственных органов и определяя их компетенцию, должны руководствоваться и иными положениями Конституции РФ. Так, ст. 18 Конституции закрепляет принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина в России, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. При определении компетенции органов государственной власти субъектов РФ следует учитывать те конституционные нормы, которые закрепляют разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71–73, 76). Кроме того, в Основном законе содержатся и указания на отдельные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации16, а также, применительно к органам исполнительной власти, указание на наличие единой системы исполнительной власти. Так, согласно ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции, в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ ее и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Следует согласиться с мнением С.В. Чердакова о том, что Конституция РФ, устанавливая основы организации государственной власти в российских регионах, неоднозначно определяет систему государственных органов субъектов РФ. Наряду с провозглашенным в ст. 10 принципом разделения властей, предполагающим наличие трех ветвей власти, положения Конституции зачастую содержат указание лишь на органы законодательной и исполнительной власти (ч. 1 ст. 77, ч. 4 ст. 125 и др.), что позволило, утверждает С.В. Чердаков, в некоторых исследованиях неправомерно ассоциировать с третьей ветвью власти российских регионов федеральные суды, находящиеся в конкретном субъекте Федерации17. Так, по мнению Е.В. Буянова, «под органами государственной власти, согласно Конституции РФ, понимаются органы представительной (законодательной) и исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, а также суды на территории субъекта Федерации»18. Вместе с тем некоторые субъекты РФ сформировали собственные органы конституционной юстиции (конституционные или уставные суды), что было легализовано на федеральном уровне нормами Например, положения ч. 1 ст. 104, ч. 2 и 4 ст. 125, ст. 134, ст. 136 федеральной Конституции. 17 Чердаков С.В. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области): Дисс. … канд. юрид. наук. Благовещенск, 2001. С. 39. 18 Буянов Е.В. Указ. соч. С. 5. 16 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»19. 19 октября 1999 г. вступил в силу основной для федерального уровня правового регулирования положения региональных органов государственной власти Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»20 (далее – Закон об органах государственной власти субъектов РФ). Его главным отличием от ранее принятых федеральных правовых актов (прежде всего, Указов Президента РФ) является стремление законодателя, исходя из принципа равноправия субъектов РФ, свести к минимуму различия в правовом регулировании организации государственной власти республик и остальных субъектов РФ. Нормы Закона об органах государственной власти субъектов РФ установили основы правового положения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, закрепили федеральные стандарты их статуса. В Законе определены принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ: а) государственная и территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им См.: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1. 20 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 19 полномочий; з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления, их система; основы статуса, формирования, компетенции и прекращения исполнения полномочий органов государственной власти. Нашло отражение в данном Законе регулирование таких конституционно-правовых институтов, как законодательный процесс, депутатская неприкосновенность, роспуск представительного органа государственной власти, выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ. Например, как правило, положения федерального закона закрепляют общие принципы организации «законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ», «высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)», «высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ», не уточняя тип субъекта Федерации. В то же время правовое регулирование многих государственноправовых институтов Закон об органах государственной власти субъектов РФ отнес к компетенции субъектов РФ. 19 июля 2000 г. по инициативе Президента РФ Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – поправки к Закону об органах государственной власти субъектов конституционной РФ)21, который ответственности установил органов основания государственной и меры власти субъектов РФ. Следует иметь в виду, что Закон об органах государственной власти субъектов РФ также предусматривал санкции в отношении региональных государственных органов: досрочное прекращение полномочий См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205. 21 законодательного органа высшим должностным лицом субъекта Федерации (ст. 9); выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 19), руководителям органов исполнительной власти со стороны представительного органа (ст. 24); отзыв высшего должностного лица (ст. 19)22. Однако применение указанных мер было возложено либо на законодательный орган государственной власти субъекта РФ, либо на высшее должностное лицо субъекта РФ, либо на избирателей. Практически единственной мерой конституционной ответственности, применяемой федеральными органами государственной власти, являлось приостановление Президентом РФ действия незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ, что, впрочем, предусмотрено и в Конституции РФ. Поправки, внесенные в Закон об органах государственной власти субъектов РФ, существенно расширили меры конституционной ответственности региональных властных институтов, отнеся к их числу: предупреждение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 9); его роспуск (ст. 9); предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 291); его временное отстранение от должности (ст. 291); отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 19). Указанные санкции применяются Президентом РФ или по его инициативе (роспуск законодательного органа). На наш взгляд, данные поправки, представляя собой одну из сторон политики действующего Президента РФ, направлены на укрепление российской государственности, искоренение сепаратизма и правового нигилизма. Однако они не могут не вызывать вопросов о форме введения. Как уже было сказано выше, Конституция РФ указывает лишь на одно полномочие Президента РФ в этой области – приостановление действия акта исполнительной власти субъекта РФ, санкцию, безусловно, менее жесткую, См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 22 нежели рассматриваемые поправки. Следовательно, более целесообразно названные меры конституционной ответственности предусмотреть на более высоком уровне правового регулирования – ввести в качестве поправок в действующую Конституцию РФ. Однако, несмотря на отмеченные недостатки названного Федерального закона, считаем, что его введение в действие ликвидирует значительный пробел конституционного права, создает довольно прочный федеральный законодательный фундамент для регионального государственного строительства. По нашему мнению, можно согласиться с тем, что Закон об органах государственной власти субъектов РФ, закрепив основы сформировавшейся в общих чертах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, не станет, вопреки ожиданиям, действительно жестким инструментом стабилизации этой системы, но, наоборот, процесс модернизации власти в субъектах Федерации получит дополнительные правовые основания23. Между прочим, следует обратить внимание и на ряд постановлений Конституционного Суда РФ о проверке конституционности региональных и федеральных нормативных правовых актов. В публикациях последних лет все более активно проводится идея о признании решений Конституционного Суда источниками конституционного права. Это обусловлено относительной самостоятельностью конституционного судебной регулирования, практики, отсутствием незавершенностью резкой грани между правоприменением и юридическими нормами24. М.В. Баглай относит к числу источников конституционного права и акты Конституционного Суда, «…в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. См.: Тарасов О. Законодательное регулирование общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: конституционные основы, цели воздействия // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 1. С. 36. 24 Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 262–265. 23 Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу…»25. М.А. Митюков связывает возрастание роли актов Конституционного Суда с превращением российской Конституции в «жесткую»26. Ю.А. Юдин отмечает, что в постсоциалистических государствах решения конституционных судов могут стать источниками конституционного права27. Б.С. Эбзеев констатирует, что уже сейчас Конституционный Суд «идет дальше простой интерпретации». Он формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание тех или иных положений Конституции, которое «связывает» все иные органы государственной власти и других субъектов конституционно-правовых отношений, и тем самым фактически выполняет правотворческую функцию28. Современной правовой системе России значение решений судебного органа конституционного контроля нельзя недооценивать, что объясняется в первую очередь пробелами действующей Конституции и законодательства, в том числе, об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Библиографический список: 1. Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 51. 2. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 262–265. 3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 27. 4. Барабанов О. Алтайский край как субъект Российской Федерации: конституционноправовая характеристика // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1997. № 3, 4. 5. Белкин А.А. Механизм конституционного воздействия на акты государственного законодательства: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Л., 1983. С. 17, 18. 6. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 27. 26 Митюков М.А. Вопросы парламентского права в решениях Конституционного Суда РФ // Проблемы парламентского права России. М., 1996. С. 77. 27 Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 39. 28 Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий. М., 1996. С. 23. 25 7. Бельский К.С. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. 8. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. 9. Буянов Е.В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990–1997 гг. Благовещенск, 1998. С. 5, 76. 10. Визер Б. Некоторые размышления по поводу иерархии норм в системе конституционного права Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 2. С. 23. 11. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е, доп. и перераб. М., 1996. С. 333. 12. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: БЕК, 1994. С. 250. 13. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2000, С. 11, 12. 14. Манов Г.И. Признаки государства. Новое прочтение // Политические проблемы теории государства. М., 1993. 15. Митюков М.А. Вопросы парламентского права в решениях Конституционного Суда РФ // Проблемы парламентского права России. М., 1996. С. 77. 16. Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. СПб., 1907. 17. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2005. 26 апреля. 18. Ржевский Б.А., Киселев А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10. 19. Сорокин П.А. Элементарный учебник общей теории права в связи с теорией государства. Ярославль, 1919. 20. Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 39. 21. Тарасов О. Законодательное регулирование общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти: конституционные основы, цели воздействия // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 1. С. 36. 22. Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. № 7. 23. Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8, 9. 24. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 21. 25. Чердаков С.В. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области): Дисс. … канд. юрид. наук. Благовещенск, 2001. С. 39. 26. Чернов С.Н. Конституционно-правовой статус Республики Карелия. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 219. 27. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. 28. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3.
