Категориальный аппарат законотворческого процесса в системе
advertisement
Раздел III Категориальный аппарат законотворческого процесса в системе политико-властных отношений федеративного государства. Многоплановость избранной для исследования темы, ее принадлежность к таким направлениям в науке, как политология и правоведение, а также производных от них дисциплин, диктует необходимость анализа возникновения, современного употребления и определения в науке основных составляющих нашего исследования, каковыми являются понятия «двухуровневый законотворческий процесс», «политический процесс», «федерализм»1. Федеративное государственное устройство определяет своеобразие законотворческого процесса, который имеет два уровня: федеральный и региональный. Принимаемые законы должны учитывать двухуровневые политические процессы, происходящие в федеративном государстве. Федерализм занимает важное место среди теоретически и практически значимых проблем политологии, что обусловлено сложностью и многоплановостью понятия, разнообразием его национальных моделей, а также задачами, стоящими сегодня перед всеми уровнями власти в Российской Федерации по дальнейшему государственному строительству. Это, в свою очередь, вызывает необходимость всестороннего изучения происходящих в современном мире процессов глобализации, возникновения новых государств, многие из которых либо входили в состав федераций (ЧССР, СФРЮ, СССР), либо выбрали федеративное развитие уже в условиях изменившегося мира (Российская Федерация, страны ЕС) и т.д. Поэтому неслучайно, что проблема федеративного устройства государств, особенно в последние 15-20 лет, стала объектом пристального внимания специалистов в различных областях научного знания во всем мире. На наш взгляд, воплощение на практике идей федерализма, для выработки наиболее оптимального соотношения между многообразием и единством в государственном устройстве, станет определяющим в будущем государственном строительстве большинства стран мира и позволит решить многие проблемы, связанные и с глобализацией, и с решением национальных проблем, через развитие региональной самобытности этносов. Исторический опыт свидетельствует, что становление и развитие большинства современных федеративных государств, как правило, обусловлено имеющимися существенными различиями территорий, входящих в их состав – по историческим, географическим, экономическим, этническим, конфессиональным и др. признакам. При этом стоит обратить внимание на тот факт, что в мире федерализм очень редко рассматривается как способ решения национального вопроса, поскольку история свидетельствует, что такие государства просуществовали незначительные периоды и распались именно по национальному признаку. Например, в Канаде, в силу исторических факторов формирования государства, в провинции Квебек проживает О соотношении федерации и федерализма, модели федерализма, трудности федерального развития в Российской Федерации подробно см.: Маликов М.Ф. Механизм согласования федерального и регионального законодательства. Комплексное научно-правовое исследование. Часть 3. Современные проблемы конституционного права Республики Башкортостан: теория и практика. Монография. – Уфа: Китап, 2009. –С.141-152 1 франкоязычное население, в отличие от остальных англоязычных провинций. Но в ходе дальнейшего развития страны, государственная федеративная структура Канады привела лишь к обострению национальной проблемы и сегодня провинция Квебек через референдумы и собственную законотворческую систему пытается обрести полную самостоятельность2. Эту особенность необходимо учитывать и при изучении российской модели федерации и прогнозировании дальнейшего развития нашего государства. Она диктует для России необходимость в будущем поиска новых путей государственного обустройства, решения национального вопроса, изменения соотношения в уровне законотворческой компетенции центра и регионов. Один из принципов государственного устройства, взятый сегодня в России за основу национально-территориальный – всегда, на наш взгляд, будет порождать сепаратистские тенденции в тех или иных проявлениях, угрожая территориальной целостности и самому существованию Российского государства. Этот принцип, как утверждает В.А. Тишков, провоцирует претензии одной из национальностей на исключительный статус в вопросах власти и ресурсов и затрагивает интересы остального населения3. А вывод, сделанный группой российских ученых еще в середине 90-х годов ХХ века по результатам политологической экспертизы «Российский социум в 1994 году», проведенной по заказу Правительства РФ, констатирует: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей, тем не менее, из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тупик, из которого трудно выйти»4. Чтобы разрешить эту ситуацию мирными политическими методами со временем придется найти приемлемый и для центральной, и для региональной российской власти баланс уровня их законотворческой компетенции. Что же понимается в современной политической науке под такими категориями, как «федерализм», «федерация», «федеративное государственное устройство» и некоторыми другими связанными с ними и затрагивающими тему исследования понятиями? Научные категории, которыми пользуются ученые для исследования федерализма, отличаются множественностью толкования одних и тех же терминов5, что вызвано и разнообразием существующих сегодня федеративных государств, и различием научных теорий, и политической практикой. Само понятие «федерализм» изменялось во времени и зависело от конкретного исторического момента, от менталитета и т.д. Поэтому данный термин необходимо рассматривать в развитии. Тем более что в мире нет незыблемых государств и форм их организации - процессы от зарождения до распада в мировой истории проходят все, в том числе, и федеративные государства. Так произошло со многими древними империями (Древняя Греция, Древний Рим и т.д.), в недавней истории - с социалистическими федерациями (СССР, СФРЮ, ЧССР), это, несомненно, произойдет в будущем и с ныне процветающими промышленно Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий /Государство и право, 1997, №2. С. 28. Тишков В.А. Стратегия национальной политики в Российской Федерации. – Вестник РАН, 1993, № 8. - С.67-69. 4 Социологические исследования. 1995, №2. - С.10. 5 См.: Основы теории и практики федерализма. Институт Европейской Политики Католического Университета г.Лёвена (Бельгия). Leuven, Belgium,1999. 234 с. 2 3 развитыми странами.6 Об этом, например, свидетельствует и точка зрения американского ученого В. Острома, в соответствии с которой термин «федерализм» был ключевой концепцией при создании Конституции США 1789 года и он обычно ассоциируется именно с американской системой управления и хотя у федерализма есть будущее, но совсем не является аксиомой, что это будущее связано с США7. Понятие «федерализм» (от лат. «foedus» - «союз», «соглашение» или от «federare» «объединять») первоначально определяло союз независимых городов Древней Греции. Данное понятие предполагает взаимное согласие и ограничение в самостоятельности объединяющихся сторон при одновременном получении ими определенных преимуществ в международных отношениях8. Еще Платон в диалоге «Критий», описывая Атлантиду, говорит об образовании союза 10-ти независимых территорий, во главе с парламентом, где государства-участники обязались соблюдать между собой вечный мир, не нарушая союза9. Эти легендарные упоминания мы вполне можем рассматривать как своеобразные протофедерации, являющиеся симбиозом федерации и конфедерации, первыми попытками разделения уровней компетенции между субъектами союза. Ряд политологов (как, например, С.Вутард) считают, что многие свойства федераций были присущи и конфедеративным по форме средневековым образованьям в Швейцарии и Нидерландах10. Но, на наш взгляд, это неправомерно, так как, союз швейцарских кантонов, возникший в XIII веке, был некрепким объединением государств и лишь с принятием Конституции 1848 году (на основе Конституции США) было закреплено конфедеративное устройство государства. А Союз Утрехта в Нидерландах ставил целью лишь вооруженное сопротивление агрессии Испании, центральное же правительство имело полномочия только в военной и внешнеполитической сферах, в то время как реальная законодательная власть была у входящих в союз земель. Родоначальником теории федерализма является немецкий мыслитель XVI-XVII вв. Иоганн Альтузиус (1562-1638), разработавший федеральную теорию «народного суверенитета». Он считал, что федерация образовывается вследствие заключенного союза или согласия, в результате возвышения союза над меньшими по размерам и статусу образованьями. На основе его теории были выработаны современные идеи федерализма, которые в основном были сформулированы уже к концу XVIII века и рассматривали федерализм, как способ децентрализации управления и демократизации государственного строя, путем передачи части законодательных полномочий из центра субъектам. Так, Монтескье считал, что федерация особый строй, «который со всеми внутренними достоинствами республиканского правления совмещает внешнюю силу монархического правления… Состоя из небольших республик, Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). Учеб. пособие/ Отв. ред. М.Н. Марченко. – М.: Юристъ, 2000, с. 7 7 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993. с. 21, 302. 8 Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб, 2001. С.8. 9 См.: Калина В.Ф. Развитие идеи федерализма в истории человечества. //Социально-гуманитарные знания. 1999. № 1. С. 210-225. 10 См.: Вутард С. Элементарное введение в идеи федерализма. М.,1999. С.87. 6 федерация пользуется благами внутреннего управления в каждой из них, а для отношений внешних она располагает благодаря объединению сил всеми выгодами крупных монархий»11. Его идеи, но уже более широко развивали Ж.Кондорсе, А.Тюрго и др. Через двести лет эти идеи, воплотились в решениях Гаагского конгресса 1948 г. и в Маастрихтском договоре, подписанном в 1992 году 12 членами Европейского Союза. Концепция «сдержек и противовесов» в системе государственного управления (разделение властей «по горизонтали»), а также создание двух уровней государственной власти (разделение властей «по вертикали») впервые в истории получила свое воплощение в американской модели федерализма. Она была сформулирована «отцами-основателями» США - А. Гамильтоном, Д. Джейем и Д. Мэдисоном и предполагало, что федеральное правительство осуществляет лишь переданные ему функции, а штаты сохраняют за собою всю «остаточную власть»12. И большинством учкных принято первой федерацией, со всеми свойственными ей признаками, считать именно США. О возросшем в современном научном мире интересе к вопросам федерализма говорят многие факты. За последние 50 лет значительно возросла публикация научных монографий, книг, брошюр, многочисленных сборников и справочников. С 70-х годов ХХ века в западном мире, ежеквартально издается специальное издание под редакцией Д. Елазара и Дж. Кинсайда - журнал «Паблиус», где освещаются проблемы федерализма13, создан Объединенный центр по изучению федеральных и региональных проблем в Швейцарии, с которым сотрудничают ученные из разных стран мира и т.д.). Кроме того, в мире проводятся многочисленные симпозиумы и научнопрактические конференции, парламентские слушания и заседания «круглых столов» в законодательных органах федеративных государств, посвященные данной проблематике.14 Понятие «территориально-политическое устройство государства» обычно рассматривается как «устройство территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями»15. Ряд исследователей рассматривают переходную форму государства, как регионалистское16, полуфедеративное или квазифедеративное государство17. Научный анализ проявлений федерализма предполагает, на наш взгляд, более четкое определение понятия и его черт. Существуют две противоположные точки зрения на вопрос о сущности федерализма: или о нем нужно говорить в обобщенном виде, определяя наиболее характерные черты, или изучать только его конкретные формы, реализованные в отдельных странах, придавая всеобщее значение частному. Следовательно, необходимо объединить эти точки зрения, поскольку без представлений об общих чертах федерализма трудно определить, что он из Монтескье Ш. Избранные произведения. М.: Госполитиздат, 1955. - С.268-269. Федералист. - М., 1989. С.227. 13 Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). Учеб. пособие/ Отв. ред. М.Н. Марченко. – М.: Юристъ, 2000. - С. 9 14 См.: Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangments/ Ed. D. Elazar. L. 1991; Centralizing and Decentralizing Trends in Federal Systems/ Ed. L. Brown-Jhon. N.Y., 1988; Duchacek I. Comparative Federalizm: The Territorial Dimension of Politics. Wash., 1970; Engdahl D. Constitutional Federalizm. N.Y., 1993. 15 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - М.: Издательский дом «Артикул», 1997. - С. 132. 16 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998. - С. 294. 17 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998. - С. 12. 11 12 себя представляет, а без знания особенностей национальных моделей нельзя придать общему конкретный характер. Кроме того, в современной политической науке происходит смешение представлений о государственном и негосударственном федерализме, вследствие чего само понятие «федерация» стало крайне непостоянным. Некоторые ученые в зарубежной политологической и юридической литературе федерацией стали называть различные формы взаимодействия субъектов политических отношений (например: ООН, взаимоотношения этнических групп в государстве, и даже отношения элементов политической системы вообще18). Так, Д. Элейзер, рассматривая федерализм выделяет следующие его разновидности: собственно федерация, конфедерация, федерализм под которыми подразумеваются асимметричные отношения между крупным федеративным государством и входящим в его состав иным государством (например, США и Пуэрто-Рико), ассоциированная государственность (США и Маршалловы острова). К разновидностям федерализма он относит и различные квазифедеративные формы – унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии), лиги (АСЕАН, ЕС), конституционные регионализации (Италия) и самоуправление (Япония).19 Таким образом, как подметил российский политолог П.М. Силинов, анализируя новейшие тенденции в исследовании федерализма, в последние годы в англоязычной литературе наметилась двойственность толкования федерализма: «характерно разграничение между федерализмом, как нормативной и философской концепцией и федерацией, как описательным термином обозначения особого типа институциональных отношений»20. Территориально-политические образования в зависимости от степени политической самостоятельности, характера закрепленных на законодательном уровне и на договорной основе взаимоотношений с центром обычно делятся на государствоподобные, административные и автономно-территориальные образования. Первые, обладают значительным числом внешних признаков государства, хотя при этом все входят в состав единого государства21. Ряд авторов, давая определение понятию «федерация», в качестве ее субъектов указывают государства22 и отождествляют субъекты федерации с государственными автономиями23. Федеративное устройство предполагает, наряду с общефедеральным центром, наличие центров правления федерированных единиц, обладающих достаточно независимыми от центра властными функциями и законотворческими полномочиями. Кроме того, у субъектов федерации (в отличие от административно - территориальных единиц унитарного государства) имеются такие признаки государственности, как собственные Конституция (Устав), законодательная система, органы всех ветвей власти с относительно самостоятельными полномочиями, неприкосновенная См.: Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации. // Государство и право. – 2000, №10. – С.5. Элейзер Д. Сравнительный федерализм.// Полис.-1995, №5. – С.106. 20 Силинов П.М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе//Государство и право. – 2000, №5. – С.85. 21 Невинский В.В. Правовой статус субъектов буржуазной федерации//Вестник Ленинградского университета, №5 - выпуск 1, 1981. С.96-98. 22 См. например: Проблемы суверенитета в Российской Федерации//Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А. и др. - М.: Республика, 1994. С. 106. 23 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Б.А.Страшун. - М., 1995. Т. 2. - С. 235. 18 19 территория, финансы и бюджет. Но суверенитетом, в полном смысле слова, они все же не обладают. Двухуровневая структура правления и, соответственно, двухуровневая система законодательства федеративного государства закладывается в процессе его формирования, который охватывает распространенными институты в мире власти, являются два правовую способа систему и общество. Наиболее образования федерации - самоорганизации «снизу» и организации «сверху». В первом случае путем - это добровольное объединение суверенных государств, которые по взаимному согласию отказываются от своего суверенитета, наделяя единый центр федеральной власти полномочиями, что закрепляется в конституции, не подлежащей пересмотру в одностороннем порядке. Во втором случае формирование федерации предполагает договорные процедуры между бывшим единым центром и вновь возникшими центрами власти на периферии. Но и в первом, и во втором случае субъекты, входящие в федерацию, оставляют за собой часть властных (в том числе - законодательных) полномочий. Примерами формирования федерации в процессе непрерывного компромисса между центром и регионами могут служить современная Россия, создание европейскими государствами Евросоюза, а также процессы, происходящие внутри ряда государств Западной Европы, среди которых сегодня к реальному федерализму, на наш взгляд, ближе всех подошли Испания и Бельгия. Единственным регулятором сбалансированного взаимодействия между двумя уровнями государственной власти является только федеральная конституция. Двухуровневые структура правления и законодательная система федеративного государства создает систему «двойного» гражданства, т.е. граждане федерации подчиняются двум законодательствам (центра и региона) одновременно, являясь членами единого федеративного и региональных сообществ. Родственной федерации формой является конфедерация, в которой госyдаpствообpазyющие элементы почти полностью сохраняют свою независимость. На разных этапах истории конфедерации, либо распадались, либо обретали федеративное государственное устройство. Характерно, что из них к федеративной форме устройства перешли только страны с мононациональным составом (США,24 Германия), а с многонациональным составом (АвстpоВенгpия, Сенегамбия и дp.) распались25. Основным признаком федерации является интеграция территорий, участие субъекта федерации в формировании общегосударственной воли, что реализуется субъектом федерации образованием специальных федеративных органов, в которых представлены все субъекты (обычно - верхняя палата федерального парламента) и обжалованием в федеральном Конституционном суде нормативных актов федерации, которые вторгаются в компетенцию субъекта. Достаточно Имеется ввиду принадлежность к единой американской нации, а не этническое происхождение; наличие единого, принятого в общественной жизни языка. 25 См.: Григорян Л.А. Почему не конфедерация?// Социальная законность, 1990, .№ 3; А. Кушнир. Федерация или унитарное государство?// Народный депутат, 1992, № 6; 24 конструктивной называет В.К. Самигуллин практику, согласно которой по предметам совместного ведения региональный законодатель распространяет действие федеральных законов на свою территорию или, прямо исходя из федерального закона, устанавливает правила его применения на всей территории.26 Федерация как форма организации государства в многонациональном обществе, по своей природе способствует утверждению в своих субъектах атмосферы национальной терпимости, уважения национального достоинства, права личности на культурную идентичность. Важно исходить так же из того, что федерализм - это многомерное явление, и что он имеет не только статический, но и динамический характер. Это подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами, перераспределением в уровне законодательной компетенции и в целом властных полномочий. Даже краткий обзор категорий понятийного аппарата федерализма показывает, что в науке существует как многозначность самих терминов, так и проблема множественности понимания этих категорий, что зависит от личного мировоззрения и культуры каждого. Таким образом, при анализе федеративных процессов важно не просто констатировать наличие или отсутствие конкретных признаков, но и анализировать динамику их становления и развития: оценивать объем и качество законотворческих полномочий центра и субъектов при воплощении различных аспектов федеративной модели, уровень взаимного влияния законотворческого и политического процессов, видеть этапы в развитии государственной политики федеративного государства и т.д. Государственная политика федеративного государства – это деятельность федеральных и региональных органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны. Одним из центральных направлений государственной политики, формой ее выражения является правотворчество. Правотворческая деятельность является переводом объективных законов общественного развития на язык политических решений, облеченным в соответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения»27. По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс - это «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер»28. Составная часть правотворчества – законотворчество, осуществляемая в федеративных государствах законодательными (представительными) органами государственной власти двух уровней. Законотворчество предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует Самигуллин В.К. Законодательная деятельность субъектов Федерации и пути ее совершенствования (на примере Республики Башкортостан) // Журнал Российского права. 1998. № 415. С. 77. 27 Кудрявцев В.Н. Правомерное поведение: норма и патология. - М.: Наука, 1982. - С. 287. 28 Пиголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества // Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. - М.: Юрид. лит., 1976. - С. 85. 26 от них специальных знаний, определенных навыков, овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых актов и их систематизации. Овладение этими знаниями в процессе законотворчества позволяют создавать научно-обоснованные и технически совершенные законодательные акты, отвечающие назревшим потребностям общественного прогресса. Итогом законотворчества, его результатом выступает закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений. Значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества и государства. Законотворческий процесс протекает в определенных формах и может быть разбит на этапы. Большинство ученых, определяя законотворчество как процедуру официального происхождения проекта законодательного акта в парламенте, выделяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование. Другие (например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев29) помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как «решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, которые уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата»30. По мнению Исакова В.Г. проблему подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три проблемы: законодательной политики; организации законодательного процесса; юридической техники31. Представляется, что наиболее удачным является широкое понимание законотворчества, т.е. включение в этот процесс деятельности других государственных органов, общественных организаций, широких кругов общественности. На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Пиголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества. Первый - «… предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта». Здесь они выделяют ряд этапов: принятие решения о разработке проекта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка. Второй - «… официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание См., например: Братко А.Г., Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрид. лит., 1994. – 123 с. 30 Братко А.Г., Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Юрид. лит., 1994. - С. 82-83 31 Исаков В.Г. Подготовка и принятие законов в правовом государстве/Российская юстиция, 1997. № 7. - С. 13. 29 нормативного акта. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование»32. Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при принятии законов высшими законодательными органами государства. Законотворческий процесс – это особая процедура юридического оформления воли народа и политики государства в конкретных исторических условиях.33. Посредством законотворчества претворяется в жизнь политический курс страны, юридически оформляются социальноэкономические задачи государства, а также стратегия и тактика их выполнения. С помощью права общество проводит социальную, экономическую, международную, правовую и иную политику, под которой, как известно, понимается определенная область взаимодействия между классами, нациями, народами, партиями, государством, гражданами и их объединениями. Законотворчество - одно из важнейших направлений деятельности и форма выражения политики любого государства. Это достаточно специфическая работа, которая требует особых знаний и умений в различных отраслях и видах деятельности и это интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в стране правовых норм. По ее результатам судят о государстве в целом - в законах и иных нормативных актах можно увидеть степень развитости государства, его институтов. Может показаться, что знание основ законотворчества полезно и нужно только тем, кто им занимается (депутатам, членам правительства и так далее), но это не так, ибо это «удел» государственных органов всех уровней, основа проводимой ими политики. Когда государство осуществляет властные полномочия, проводит избранный политический курс, оно использует различные приемы и методы руководства, такие как, оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но они не порождают норм права. Надо отметить, что законотворчество не особая функция государства, а его правовая форма. Получается, что «акт законотворчества» имеет два значения - это деятельность государственных органов по изданию норм права и результат данной деятельности, который выражается в виде закона. Одна из важнейших характеристик законотворчества является то, что это, главным образом, деятельность государственных органов. Они создают нормы права, принимают законодательные акты и контролируют соблюдение их теми, кто обязан их, выполнять. Смысл и значение законотворчества состоят в том, чтобы среди имеющихся вариантов регулирования избрать такой, который бы в наибольшей степени отвечал интересам общества, способствовал прогрессу законодательной системы. Это требует учета различных закономерностей развития общества, объективных и субъективных сторон проблем, всевозможных (благоприятных и неблагоприятных) условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон или подзаконные акты). 32 33 Дюрягин И.Л., Пиголкин А.С. Правотворчество в советском государстве. - М.: Юрид. лит., 1974. - С. 157. Политология для юристов: Курс лекций/ Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф. А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1999. - С. 434- 436 Перед тем как принять закон государство обязано изучить потребности общества, тенденции его развития, взвесить все «плюсы» и «минусы», оценить политическую обстановку и только тогда, когда эти и другие необходимые вопросы будут решены, законодательная политика государства будет нести такое значение, какое пытается показать законодатель. Закон является главной разновидностью нормативно-правового акта высшего государственного (представительного) органа. Законы подразделяются на два вида: 1) Конституция, конституционные законы и 2) обыкновенные (органические) законы. Вся совокупность законов, действующих в стране, называется законодательством. В соответствии с Конституцией могут издаваться конституционные законы, посвященные правовым основам государства, государственного строя. Обыкновенные законы – это акты текущего законодательства, посвященные различным сторонам жизни общества34. Закон, как источник права, нужно отличать от иных правовых (подзаконных) актов: индивидуальных, содержащих не норму права, а индивидуальное предписание по конкретным вопросам, например: назначение на должность, поручение передать имущество и интерпретация (акт толкования), в которых дается только разъяснение действующей нормы. Законотворчество и, соответственно, законодательство в федеративном государстве имеют двухуровневую структуру (федеральные законы - принимаются федеральным законодательным органом и распространяются на всю территорию федерации, а законы субъектов Федерации (принимаемые в соответствии с распределением компетенции между субъектами и центром) распространяются только на их территорию. Закон является высококачественным, если он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствии с поставленными при его издании целями. Нам представляется, что основными чертами высококачественного законодательства являются динамизм, стабильность и адекватность и включают соответственно три взаимообусловленных аспекта: 1). Юридические характеристики качества закона очерчивают параметры его структурных уровней - от нормативного предписания до системы законодательства в целом. 2). Экономический аспект предполагает наиболее полное отражение в праве процессов обновления и усовершенствования экономических тенденций перспективного развития хозяйственных взаимосвязей. 3). Социально-политические параметры охватывают весь комплекс общественных проблем на основе соблюдения в различных социальных сферах принципов законности, прав и гарантий граждан и т.д. Работа в этом направлении требует постоянных и всесторонних усилий со стороны не только правотворческих, но и правоприменительных органов35. Эффективность механизма законотворчества во многом зависит от принципов его организации, где 34 35 ярко проявляются его сущность, социальное назначение, приоритеты и См.: Популярный юридический энциклопедический словарь. – М.: ЭКСМО, 2004. - 800 с. Политология для юристов: Курс лекций/ Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф. А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1999. - С. 435 политическая ориентация государства. Основными принципами законотворчества, на наш взгляд, являются: 1). Демократизм и гласность законотворчества. Суть этого принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что служит своеобразным заслоном келейности и бюрократизма в реализации этой важнейшей государственной функции. Получает распространение практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Но высшим проявлением демократизма правотворчества является референдум. 2). Профессионализм законотворчества. Прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества - к такого рода деятельности должны привлекаться компетентные люди (юристы, социологи, политологи), которые обладают глубокими знаниями и опытом в моделировании законопроектов. 3). Законность правотворчества. В основу принципа положено правило, согласно которому вся законотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и, прежде всего, - Конституции. Законность также предполагает строгое соблюдение правил юридической техники и, в первую очередь, субординацию правовых актов. 4). Научный характер. Главные требования этого принципа - законопроект готовится с учетом и тщательным анализом социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности такого регламентирования и т.д., ибо «наука, прежде всего признана быть генератором новых идей о развитии законодательства и о целесообразных путях его обновления, т.е. давать толчок законотворчеству еще на предзаконодательном этапе»36. Вместе с тем без связи с правоприменением законодательный орган не сможет судить об эффективности принятых решений, корректировать свою работу. Изучение действия закона через процедуры парламентских слушаний, заседаний «круглого стола», научно-практических конференций, проводимых с широким привлечением общественности, позволяет определить его эффективность, целесообразность и т.д. Это, в свою очередь, воздействует на законотворческий процесс, позволяя уточнять и корректировать существующее законодательство, повышать его уровень, обогащая практическим опытом. Законотворческий процесс осуществляется парламентом - высшим органом представительной и законодательной власти государства. Термин «парламент» (от англ. «Parliament») обязан своим рождением французскому глаголу «Parler» (фр. - «говорить»). Предшественниками парламента, обычно считают представительные учреждения рабовладельческих демократий («Совет пятисот» в Афинах, трибутные собрания в Риме и т.д.). На 36 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С. 136 основе анализа многочисленной научной литературы по данному вопросу, мы предлагаем следующее собственное определение современного парламента федеративного государства: «Парламент - это общегосударственный, либо региональный представительный и законодательный орган, главная функция которого заключается в осуществлении, в пределах конституционно определенных полномочий законодательной власти, путем законотворческой деятельности, распоряжении государственной казной, осуществлении контроля за другими ветвями власти в плане исполняемости действующего законодательства. Это представительный орган, поскольку депутаты - непосредственные представители народа и избираются им. Законодательный – т.к. парламент обладает монополией на принятие законов государства». В соответствии с этим, мы согласны со следующим утверждением: «Эффективно работающий парламент во всем мире воспринимается в качестве символа демократии. В силу своей сущности он отражает в миниатюре всю гамму самых разнообразных интересов»37. Уже классическая теория демократии XVII - XVIII вв. определяла выборный парламент как «верховную государственную власть» (Дж. Локк). Вопросы парламентаризма особенно активно начали разрабатываться в эпоху Просвещения (к. XVII – н. XIX вв.). Теоретики разделения властей Джон Локк и Шарль Монтескье ограничивали роль парламента лишь только законодательной функцией, а Жан-Жак Руссо, напротив, защищал идею единства верховной власти, из которой вытекало право законодательной власти контролировать исполнительную. Эти идеи и были положены в основу дуалистических и парламентских форм правления. Однако в действительности современные парламенты редко законодательствуют монопольно. В этот процесс вовлечены исполнительная власть, другие формальные и неформальные организации. Ограниченность полномочий современных парламентов проявляется в целом ряде моментов: 1) Большинство текущих решений правительства проводится в жизнь без согласия парламента - нужно лишь общее одобрение курса правительства; 2) Правительство широко пользуется правом законодательной инициативы (т.е. предлагает на утверждение в парламент собственные законопроекты); 3) Правительство в современных условиях обладает монопольным правом на издание чрезвычайных законов (в ситуации кризиса, войны, стихийного бунта или политической нестабильности); 4) Правительства издают большое количество специальных постановлений, направленных на воплощение в жизнь принятых парламентом законов; 5) Контроль парламента за деятельностью правительства также постепенно ограничивается возможность выражения вотума недоверия правительству отсутствует или сведен до минимума во многих государствах (например, в ФРГ он имел место только 1 раз); 6) В сфере законодательства парламент потеснен не только исполнительной властью, но и развитием судебного конституционного контроля Подлинное же значение парламентов политическая наука усматривает в легитимации (т.е. в Лаврентьев С.Н. Идеи и принципы парламентаризма в развитии представительной демократии. Становление парламентаризма в Республике Башкортостан: проблемы и решения. - Уфа, 1999. - С. 50. 37 обеспечении формальной законности) существующих режимов. Как отмечает американский политолог Н. Полсби: «…парламент – это единственный институт, который может претендовать на представительство всего общества (политического сообщества) в целом»38. Для более полного раскрытия темы о степени взаимного влияния процесса законотворчества и политических реалий, нам необходимо обратить внимание и на такое явление, как лоббирование39 интересов различных общественных групп. Лоббисты – представители интересов крупного и среднего торгово-промышленного, банковского капитала, политических партий, движений и т.д., которые стремятся установить связь с парламентарием и повлиять на его позицию при решении конкретного вопроса в комитете (комиссии) или палате. То есть, лоббисты, проводя через парламент нужные им решения, во многом определяют направления политики государства. Лоббисткая деятельность приняла столь широкие масштабы, что некоторые государства сочли целесообразным законодательно закрепить процессы лоббирования, чтобы ввести их в определенные рамки. Таким образом, подводя итог теоретико-концептуальные основаниям исследования вопросов взаимосвязи законотворчества, федерализма, политики, мы можем сделать следующие выводы. Проявление политики в функционировании двухуровневой законодательной системы федеративного государства исследовано хотя и разносторонне, но все же пока недостаточно полно. Нет научных трудов, где бы данная проблема рассматривалась во всей совокупности присущих ей общих черт и особенностей. Проблема эта многоаспектна и мы предпринимаем попытку дать всесторонний анализ обоюдного проявления законотворческих и политических процессов в условиях федеративного устройства государства. Законотворчество - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую и вступает в действие закон, который в правовом государстве должен занимать высшее место среди всех источников права, быть основой всей правой системе, основой законности и правопорядка. Анализ федеративной модели государства представляет важным различать федерализм, как процесс построения федеративного государства, и федерацию, как систему политических институтов, обеспечивающих данный тип государственно-территориального устройства. При анализе любой национальной модели федеративного государства с его правовой системой, органами государственного управления, более логичным представляется использование термина «федерация», поскольку именно он в данном случае характеризует систему предписанных законодательством данной страны взаимоотношений двух уровней государственной власти40. Салмин А.М. О проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в РФ. //Полис, 1996, № 1. - С. 27 39 Лоббизм - от англ. «lobby» – кулуары, поскольку подобное воздействие оказывается не в зале заседаний, а в кулуарах палат и вне стен парламентов. Это явление, на наш взгляд, является зеркальным отражением проводимой государством политики. 38 См.: Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. – Казань, Издательство Казанского университета, 1998. - 334 с. 40 Двухуровневое законотворчество в федеративном государстве – это сложное, многоотраслевое образование, в котором много разночтений, ошибок, несогласованностей, конфликтующих норм и институтов, где одновременно действуют разноуровневые акты, переплетаются вертикальные и горизонтальные тенденции. Юридические коллизии имеют место между нормативными актами или отдельными юридическими нормами, в процессе правотворчества, в правоприменительной деятельности, правовом положении государственных органов и т.д. Исходя из вышеизложенного, мы формулируем следующее определение двухуровневого законотворчества федеративного государства. Двухуровневое законотворчество федеративного государства – это процесс законодательной деятельности федерального парламента и парламентов субъектов федерации (легислатур), осуществляющих свою деятельность на основе конституционных и/или договорных положений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании законодательных полномочий. Законодательная деятельность федерального парламента определяется влиянием как общемировых, так и внутригосударственных политических процессов. Законотворчество легислатур определяется влиянием общефедеральных политических процессов, законотворческой деятельностью федерального парламента и направлениями политики органов власти субъекта федерации. Для того, чтобы иметь более полное представление о проявлениях политики российского федеративного государства и его субъектов в законотворчестве необходимо провести всесторонний анализ существующих в мире моделей законотворческого процесса и, на этой основе, определить степень их влияния на политику зарубежных государств и выбрать наиболее приемлемые в их устройстве составляющие для дальнейшего развития РФ.
